SOU 2022:53

Statens ansvar för skolan – ett besluts- och kunskapsunderlag

Sammanfattning

Utredningens uppdrag och arbete

Utredningen om ökat statligt ansvar för skolan (U 2020:07) har haft i uppdrag att ta fram ett beslutsunderlag som kan skapa förutsättningar för ett statligt huvudmannaskap eller stärkt statligt ansvar för skolan. I utredningen har alla skolformer utom förskolan ingått. Även fritidshemmet, som inte är en skolform, har ingått. För förskolan har uppdraget varit att analysera vilka konsekvenser det skulle få om huvudmannaskapet för den skolformen är oförändrat medan övriga skolformer får ett statligt huvudmannaskap.

Att utredningen ska ta fram ett beslutsunderlag innebär att vi inte lämnar skarpa förslag eller författningsförslag, utan bedömningar. Innan våra bedömningar eventuellt kan realiseras krävs ytterligare utredning. Som uppdraget är formulerat ska vi inte heller ta ställning till om skolan ska förstatligas, utan vår uppgift är att beskriva hur detta kan göras. När vi har överlämnat beslutsunderlaget blir det beslutsfattarnas uppgift att avgöra om ett förstatligande eller ett ökat statligt ansvar för skolan ska tas vidare, och i så fall på vilket sätt. Utöver bedömningarna pekar vi i betänkandet på mängder av möjliga sätt att utveckla det svenska skolsystemet, både i stort och i smått. Det handlar om tänkbara utredningar, initiativ, regleringar och förändringsarbeten. Dessa frågor behöver prövas och utredas vidare i ett eventuellt fortsatt arbete med att förändra skolsystemet.

Under arbetet har vi haft många externa kontakter för att samla in underlag, stämma av beskrivningar av problembild, bakgrund och nuläge samt diskutera tänkbara lösningar för ett eventuellt framtida förstatligande eller stärkt statligt ansvarstagande för skolan. Våra texter grundar sig också på många skriftliga källor. Dessutom har OECD för vår räkning arrangerat ett seminarium med internationell repre-

sentation och publicerat en skriftlig rapport med utgångspunkt bland annat i seminariet.

Utgångspunkter och problembild

Att förstatliga skolan eller stärka statens ansvar skulle främst bli en styrnings- och strukturreform, som inte primärt avser skolans inre arbete. Däremot är syftet att ge bättre förutsättningar för en mer likvärdig skola av hög kvalitet. För att åstadkomma detta måste skolans kärna – undervisningen och mötet mellan lärare och elev – ges de bästa förutsättningarna. I detta ingår också att lärare och rektorer, som ansvarar för undervisningen, måste ha goda förutsättningar för sitt arbete. Trots att utredningens uppdrag är av styrnings- och strukturkaraktär är det alltså viktiga utgångspunkter att undervisningen och eleverna ska stå i centrum vid en eventuell förändring av skolsystemet.

En annan viktig utgångspunkt är att skolverksamheten i grunden fungerar bra i dag. I väldigt många klassrum möts engagerade lärare och elever, och där sker undervisning av hög kvalitet. Andra funktioner som elevhälsa, studie- och yrkesvägledning, skolbibliotek samt skolmåltider bidrar också till att utbildningen fungerar som en helhet. Men under de senaste decennierna har olika utredningar och rapporter även visat på problem i skolsystemet. Dit hör att kunskapsresultaten och likvärdigheten har försämrats, även om resultaten på senare tid har vänt uppåt. När det gäller kommunal vuxenutbildning (komvux) visar rapporter att alla elever inte får tillgång till den utbildning de behöver.

I dag är ansvaret för skolan delat mellan stat och kommun. Statens styrning innebär att riksdag och regering har ett övergripande nationellt ansvar för resultat och utveckling. Staten anger nationella mål och riktlinjer som ska garantera att utbildningen i landet blir likvärdig och håller en hög kvalitet. Vidare styr staten skolväsendet genom sina skolmyndigheter. Kommunerna i sin tur har dubbla roller, dels som huvudmän för kommunala skolor och komvux, dels som hemkommuner för de barn, unga och vuxna som bor i kommunen. I skolsystemet finns också enskilda huvudmän som driver fristående skolor. Komvux har inga enskilda huvudmän, men där kan enskilda utbildningsanordnare bedriva utbildning på entreprenad inom ramen för det kommunala huvudmannaskapet.

Såväl OECD som Skolkommissionen har pekat på att den svenska skolans nuvarande rollfördelning är problematisk och att det finns oklarheter på flera nivåer i styrkedjan. Utöver de oklara ansvarsförhållandena finns bland annat en splittrad nationell styrning, bristande kapacitet hos många huvudmän, brister i resursfördelningen, en otillräcklig kompetensförsörjning till skolan och otillräckliga förutsättningar för professionsutveckling.

Bakgrund och nuläge

Statens ansvar för skolan har varierat över tid

Dagens ansvarsfördelning mellan stat och kommun utformades i princip i samband med den så kallade kommunaliseringen 1991. Då gick också den svenska skolan från att vara i huvudsak regelstyrd till att bli mål- och resultatstyrd. Ungefär samtidigt infördes friskolereformen och skolvalet, som bland annat medförde en snabb ökning av antalet fristående skolor.

Kommunaliseringen var egentligen resultatet av en lång decentraliseringstrend. Under mellan- och efterkrigstiden hade den svenska skolan haft en ganska stark central styrning. På 1970-talet inleddes den decentralisering som sedan ledde fram till kommunaliseringsreformen. Både riksdag och regering poängterade dock i samband med reformen att utbildningens likvärdighet över landet inte fick äventyras. Likvärdigheten skulle garanteras genom att staten behöll vissa styrmedel, bland annat tydliga läroplaner, lärarutbildningen och den ekonomiska styrningen. Men efter kommunaliseringen förändrades och i vissa fall avvecklades dessa styrmedel, och decentraliseringen och avregleringen gick därmed längre än det först var tänkt. Decentraliseringen förstärktes också av friskolereformen, bland annat genom att elever och föräldrar via skolvalet samt nya skolaktörer fick ett större inflytande över skolan än de tidigare hade haft.

I slutet av 1990-talet inleddes sedan en period där staten gradvis började återta ett allt större ansvar för skolväsendet och utöva tydligare styrning. Det statliga ansvarstagandet har därefter ökat ytterligare och staten har successivt stärkt sin styrning av skolväsendet. Trots denna utveckling finns uppfattningen att det inte räcker, utan att staten bör ta ett ännu större ansvar för skolan, eller i alla fall delar av skolverksamheten. Det är framför allt när det gäller skolans finansiering som ett

ökat statligt ansvar efterfrågas, men också i fråga om ökad statlig närvaro på regional nivå för att stödja huvudmännen. Regeringen och olika utredningar har lämnat förslag inom båda dessa områden. Exempelvis kommer Skolverket att inrätta regionala kontor med start 2022.

Skolan styrs på olika nivåer

Som tidigare nämnts är ansvaret för skolan delat, vilket alltid har varit fallet. Även om ansvaret har varierat över tid har skolan som helhet aldrig varit helt statlig eller helt kommunal. Det delade ansvaret gör att även styrningen av skolan sker på olika samhällsnivåer.

På nationell nivå styrs skolväsendet av riksdag och regering, som i sin tur ger uppdrag till de ansvariga skolmyndigheterna. Den statliga styrningen är delvis överlappande och har över tid blivit mer omfattande och detaljerad. Hos dagens skolmyndigheter – Skolverket, Skolinspektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten, Sameskolstyrelsen och Skolforskningsinstitutet – finns vissa uppgifter som vilar på flera myndigheter. Det gäller till exempel olika typer av stöd till skolväsendet, utbetalning av statliga bidrag och forskningsrelaterade frågor.

Styrningen på huvudmannanivå utförs av både offentliga och enskilda huvudmän. Huvudmännen har enligt skollagen ett övergripande ansvar för att utbildningen genomförs i enlighet med skolans författningar. Kärnan i utbildningen är självklart undervisningen, men huvudmännens ansvar omfattar också många andra delar, bland annat elevhälsa, studie- och yrkesvägledning, skolbibliotek och lärverktyg, skolmåltider samt lokaler. När myndigheter, organisationer och olika utredningar har granskat utbildningens olika delar är en återkommande slutsats att elevernas tillgång till de olika funktionerna och kompetenserna varierar mellan huvudmän och skolor, såväl kommunala som fristående. En annan återkommande slutsats är att utbildningens olika delar inte är integrerade med varandra och inte heller omfattas av det systematiska kvalitetsarbetet. Därför motsvarar de inte alltid elevernas behov.

Kommunerna har utöver sitt huvudmannaskap för de kommunala skolorna och komvux ett grundläggande planerings- och finansieringsansvar för utbildningen. Detta ansvar följer av att kommunerna också är hemkommuner för de barn, unga och vuxna som bor i kommunen. I hemkommunsansvaret ingår bland annat att ansvara för att

utbildning kommer till stånd, fördela resurser till utbildningen, bevaka skolplikten, besluta om mottagande av elever i grundsärskolan och gymnasiesärskolan,1 ansvara för skolskjuts, ha aktivitetsansvar för ungdomarna i kommunen samt ansvara för att söka upp, vägleda och upprätta individuella studieplaner för individer i behov av komvux. På samma sätt som för huvudmannauppgifterna finns det variationer och brister i kommuners hantering och organisering av dessa hemkommunsuppgifter.

Utöver kommuner och enskilda huvudmän utövar rektorer och lärare professionell styrning på lokal nivå. Rektorer ska bland annat leda och samordna det pedagogiska arbetet, verka för att utbildningen utvecklas, besluta om sin enhets inre organisation samt fördela resurser inom enheten efter elevernas olika förutsättningar och behov. Lärare har bland annat ansvar för den undervisning de bedriver och för att sätta betyg.

Skolan är kommunernas största verksamhet

För kommunerna är skolan den volymmässigt största verksamheten. År 2020 uppgick kommunernas totala kostnader till drygt 715 miljarder kronor. Av dessa utgjorde kostnaderna för pedagogisk verksamhet drygt 310 miljarder kronor (då är även förskolan inräknad trots att den inte ingår i utredningens uppdrag). Som jämförelse kan nämnas att den andra stora kostnadsposten – vård och omsorg – uppgick till drygt 272 miljarder kronor. Av samtliga anställda i kommunal verksamhet i november 2020 fanns 44 procent inom skolväsendet och 32 procent inom vård och omsorg.

Huvudmännen har olika förutsättningar att hantera sitt ansvar för skolan

Det finns närmare 1 100 huvudmän i de skolformer och verksamheter som ingår i utredningens uppdrag. Om man även räknar med förskolan finns det ungefär 2 800 huvudmän. Vid sidan av de 290 kommunala huvudmännen finns cirka 800 enskilda huvudmän. Sammantaget drev de kommunala huvudmännen 3 957 grundskolor och 812 gym-

1 Den 2 juli 2023 byter grundsärskolan namn till anpassad grundskola och gymnasiesärskolan byter namn till anpassad gymnasieskola.

nasieskolor läsåret 2020/2021. De enskilda huvudmännen drev samma läsår totalt 822 fristående grundskolor och 449 fristående gymnasieskolor. En majoritet av eleverna i grund- och gymnasieskolan går i en kommunal skola, men omkring 15 procent av grundskoleeleverna och nästan 30 procent av gymnasieeleverna går i en fristående skola.

Många kommuner är små

Alla kommuner har i grunden samma ansvar för skolverksamheten, både i sin roll som huvudman och i sin roll som hemkommun. Men det finns stora skillnader i kommunernas förutsättningar att hantera sitt ansvar. Skillnaderna i storlek mellan kommuner är påfallande, från fler än 975 000 invånare till färre än 2 400 invånare. En genomsnittlig svensk kommun har omkring 35 000 invånare, men många kommuner är betydligt mindre än så och mediankommunen hade 2020 runt 16 000 invånare. För små kommuner kan det vara svårt att ha den kapacitet och kompetens som krävs för att fullt ut bedriva skolverksamheten.

Många av de enskilda huvudmännen är också små

Även för enskilda huvudmän varierar förutsättningarna. Den typiska fristående skolan har en allmän pedagogisk inriktning, drivs av ett aktiebolag och finns i en storstadsregion. Men variationen är stor också här.

Det man kan konstatera är att många fristående skolor är små, och att de flesta enskilda huvudmän bara driver en enda skola. Som exempel kan nämnas att över en tredjedel av de fristående grundskolorna hade färre än 100 elever läsåret 2020/2021. Och nästan 9 av 10 av de enskilda huvudmännen för grundskolan hade bara en skolenhet. Samtidigt finns några riktigt stora enskilda huvudmän. Som exempel var den största enskilda huvudmannen i grundskolan, uttryckt i antalet elever, större än alla kommunala huvudmän förutom Stockholm, Göteborg och Malmö.

På samma sätt som för kommunerna kan det vara svårt för små enskilda huvudmän att fullt ut sköta sitt uppdrag.

Skolan finansieras av kommunalskatt och av generella och riktade statsbidrag

Den svenska skolan är i princip helt finansierad av offentliga medel. Det är kommunerna som via kommunalskatten finansierar skolan. Därutöver får kommunerna generella statsbidrag som de disponerar fritt och riktade statsbidrag för specifika insatser. Det generella statsbidraget ges via det kommunalekonomiska utjämningssystemet. Omfattningen av de riktade statsbidragen till skolan har varierat över tid. På senare år har de riktade statsbidragen blivit mer omfattande och därmed kommit att spela en större roll för skolans finansiering. De riktade statsbidragen har dock mött kritik, bland annat för att de försvårar långsiktig planering, leder till kortsiktighet i verksamheten samt skapar administrativt merarbete för huvudmännen i fråga om att bevaka, söka och redovisa bidragen.

Totalt sett kostade de skolformer och verksamheter som ingår i utredningens uppdrag drygt 224 miljarder kronor under 2020. Den största kostnadsposten är undervisningskostnader, som svarar för mer än hälften av de totala kostnaderna i de flesta skolformerna.

Det finns stora skillnader mellan kommuner när det gäller kostnaden per elev. En del av skillnaderna har en naturlig förklaring. Skolan kostar olika mycket i olika kommuner beroende på faktorer som är svåra att påverka, exempelvis löneläge, bebyggelsestruktur och demografisk utveckling. Det är också rimligt att skolan kostar mer där behovet av stödinsatser är större. Men en betydande del av skillnaderna beror på annat än verksamhetens och elevernas förutsättningar, till exempel att olika kommuner har olika ambition för och effektivitet i skolverksamheten.

Resurser ska fördelas efter elevernas olika förutsättningar och behov

Utöver att ansvara för den huvudsakliga tilldelningen av resurser till skolväsendet har kommunerna ett övergripande ansvar för resursfördelningen, både till de egna skolorna och till enskilda huvudmän och utbildningsanordnare.

Hur resursfördelningen ska gå till är i huvudsak en kommunal fråga. Men skollagen ställer krav dels på att resurser ska fördelas med hänsyn till elevernas olika förutsättningar och behov, dels på hur bidra-

gen till enskilda huvudmän ska fördelas. Bestämmelsen om resurser efter behov rör fördelningen såväl till kommunernas egna verksamheter som till de enskilda huvudmännen. Skollagen reglerar dock inte närmare hur resurserna ska fördelas inom kommunen. När det gäller ersättningen till de enskilda huvudmännen finns däremot detaljerade bestämmelser om hur resursfördelningen ska gå till. Principen är att kommunerna ska ersätta de enskilda huvudmännen utifrån samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning till de egna skolorna genom ett så kallat grundbelopp för varje elev. Utöver grundbeloppet ska kommunerna under vissa omständigheter lämna tilläggsbelopp för elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd. Ersättningen i gymnasieskolan är dessutom differentierad efter program och eventuell inriktning.

Även när det gäller resursfördelningen finns det stora skillnader mellan olika kommuner. En majoritet av kommunerna omfördelar resurser i grundskolan utifrån förutsättningar och behov genom en resursmodell som tar hänsyn till skillnader i elevernas socioekonomiska bakgrund. Men trots skollagens bestämmelse om att resurser ska fördelas kompensatoriskt är det drygt 4 av 10 kommuner som inte tillämpar någon socioekonomisk omfördelning inom grundskolan. Vilken resursfördelningsmodell som används varierar också mellan kommunerna. I gymnasieskolan är det mindre vanligt att det sker en socioekonomisk omfördelning än i grundskolan.

Ungefär 200 000 är sysselsatta i den kommunala skolan

Skolan är en stor arbetsplats. År 2020 var cirka 200 000 årsarbetskrafter sysselsatta i den kommunala skolan. Lärarna var den största yrkesgruppen, följt av elevassistenter och ledningspersonal.

Lärare i kommunala skolor är oftast anställda av huvudmannen, inte på en särskild skolenhet. För lärare och andra yrkesgrupper som arbetar inom komvux på entreprenad, är det den enskilda utbildningsanordnaren som är arbetsgivare, inte huvudmannen. Skolpersonal kan arbeta både inom olika skolverksamheter och inom olika kommunala verksamheter.

Sedan kommunaliseringen har staten ingen avtalsrelation med lärare, skolledare eller studie- och yrkesvägledare. Däremot finns fortfarande viss annan reglering kvar kring tjänsterna, framför allt i fråga

om vem som får anställas. För att kunna tillsvidareanställas som lärare krävs lärarlegitimation. För att få anställas som rektor krävs enligt skollagen att man genom utbildning och erfarenhet har förvärvat pedagogisk insikt. Skolpersonalens anställningsvillkor bestäms i förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter. Det finns vissa skillnader i villkor mellan statliga och kommunala avtal, exempelvis gällande arbetstid, semester och pension.

Det finns utmaningar för skolan när det gäller att vara en attraktiv arbetsgivare

En av dagens stora utmaningar är kompetensförsörjningen till skolan. Trots att lärarbehörigheten nu ökar är bristen på behöriga lärare stor. Skolverket har beräknat att examinationsbehovet av lärare och förskollärare kommer att uppgå till cirka 153 000 under perioden fram till 2035. Samtidigt beräknas endast cirka 141 000 lärare och förskollärare examineras under perioden. Det innebär att det enligt Skolverkets prognos kommer att saknas cirka 12 000 behöriga lärare och förskollärare 2035. Denna prognos har skrivits ner jämfört med tidigare prognoser, eftersom antalet barn och unga förväntas minska något under kommande femtonårsperiod. Lärarbristen varierar också stort mellan såväl olika lärarkategorier som olika regioner i Sverige. Därtill har skolor med svaga förutsättningar i genomsnitt färre behöriga lärare samt lärare med kortare erfarenhet och lägre utbildningsnivå än skolor med starka förutsättningar. Både svenska lärare och rektorer stannar också kortare tid på sin skola jämfört med i andra länder, något som leder till bristande kontinuitet.

Flera faktorer påverkar lärares, skolledares och annan skolpersonals arbetsmiljö. Som exempel upplever många lärare och rektorer en hög arbetsbelastning. Administrativt arbete och dokumentation leder till stress och tar tid från både lärares och rektorers kärnuppgifter – undervisningen respektive det pedagogiska ledarskapet. Att dokumentera mer än vad som behövs kan även ses som ett uttryck för lärares och rektorers minskade handlingsutrymme och autonomi. På senare år har det blivit vanligare att skolpersonal utsätts för hot och våld. Det finns också brister vad gäller den fysiska arbetsmiljön. Dessutom anser få lärare att läraryrket har hög status i samhället.

Ytterligare en faktor som påverkar skolpersonalens arbetssituation är tillgången till kompetensutveckling. I internationell jämförelse ligger svenska lärare på OECD-snittet vad gäller att ha deltagit i någon typ av kompetensutveckling. Däremot ägnar svenska lärare mindre tid åt detta än i andra länder. Huvudmännen har också olika kapacitet att erbjuda kompetensutveckling till såväl lärare som rektorer.

Slutsatser

Utifrån den bild som ges av bakgrunden och nuläget drar utredningen följande slutsatser:

  • Det svenska skolsystemet har alltför många styraktörer, på både nationell och lokal nivå. Ansvarsfördelningen är inte tydlig, och ansvar och befogenheter hänger inte alltid ihop. Systemet är splittrat och kännetecknas snarare av att vara summan av många lokala skolsystem än ett sammanhållet nationellt skolsystem.
  • Den statliga styrningen är omfattande och detaljerad och inte anpassad efter huvudmännens varierande förutsättningar. För att göra den statliga styrningen mer ändamålsenlig kan viss styrning behöva minska eller avvecklas. Nuvarande skolmyndighetsstruktur har sina förtjänster, men också sina brister, bland annat att det finns flera myndigheter som delvis har överlappande uppdrag.
  • Kapaciteten att styra på den lokala nivån varierar. Alla kommuner har inte tillräcklig kapacitet för sitt uppdrag. Som exempel styr många kommuner inte sin resursfördelning på det sätt som riksdag och regering har bestämt. Inte heller förmår alla kommuner att analysera verksamhetens resultat och sedan anpassa resursfördelningen och styrningen efter detta. Förmågan att fatta beslut om placering i grundsärskolan och gymnasiesärskolan varierar också.
  • Alla huvudmän – kommunala och enskilda – har inte heller den kapacitet som krävs för att de fullt ut ska klara sitt uppdrag att driva, följa upp och utveckla den verksamhet som de ansvarar för.
  • Ansvaret för kompetensförsörjningen till skolan är fördelat på många aktörer och ingen myndighet har ett övergripande ansvar för en strategisk kompetensförsörjning. Lärares och rektorers möjligheter till professionsutveckling ser också olika ut, bland annat

för att huvudmännens kapacitet att erbjuda kompetensutveckling varierar och för att kompetensutvecklingsinsatserna ofta är kopplade till den befintliga skolan, verksamheten eller huvudmannen.

  • Skolsystemets konstruktion kan vara alltför komplicerad och komplex, och det finns en brist på kunskap om vad olika aktörer förväntas göra. Inte heller lyckas skolsystemet i tillräcklig utsträckning bidra till och underlätta för huvudmän, skolor och verksamheter att lösa sina uppgifter. På det hela taget styr och stödjer inte systemet aktörerna tillräckligt mycket så att det skapar goda förutsättningar för likvärdighet och hög kvalitet.

Mot denna bakgrund menar vi att det behövs förändringar av det svenska skolsystemet av mer grundläggande karaktär. I enlighet med våra direktiv lägger vi därför fram två möjliga alternativ för att utveckla ett nytt skolsystem: ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap och ett system där staten förstärker sitt ansvar men utan att ta över huvudmannaskapet för skolan.

Bedömningar

Två alternativ för att utveckla ett nytt skolsystem

Utredningen beskriver två alternativ för att utveckla ett nytt skolsystem. I båda alternativen skiljer vi mellan ansvaret för skolsystemet, härefter benämnt systemansvar, och ansvaret som huvudman.

I det första alternativet, med ett fullgånget förstatligande av skolan, har staten både systemansvar och huvudmannaansvar. Systemansvaret inbegriper såväl offentliga skolor och komvux som fristående skolor. Det innebär bland annat att staten tar över kommunernas ansvar för fördelning av ekonomiska resurser till skolan.

I detta alternativ har staten också huvudmannaansvar för de offentliga skolorna och för komvux. Det innebär bland annat att staten har lednings- och driftsansvar för de offentliga skolorna samt arbetsgivaransvar för all offentligt anställd skolpersonal. Inom komvux kan huvudmannaskapet vara skilt från lednings-, drifts- och arbetsgivaransvaret om utbildningen bedrivs på entreprenad. Då ligger detta ansvar i stället på de enskilda utbildningsanordnarna. Fristående skolor har fortfarande enskilda huvudmän och ingen förändring sker jäm-

fört med i dag vad gäller lednings- och driftsansvaret samt arbetsgivaransvaret för dessa.

Det finns två nya skolmyndigheter i stället för Skolverket, Skolinspektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten och Sameskolstyrelsen. En myndighet hanterar statens systemansvar för skolan och arbetar med styrning och stöd både till de offentliga skolorna och komvux samt till de fristående skolorna. En annan myndighet hanterar huvudmannaskapet för de offentliga skolorna och komvux.

I det andra alternativet förstärker staten sitt ansvar men utan att ta över huvudmannaskapet för skolan. Det är också i frågan om huvudmannaskapet den stora skillnaden jämfört med det första alternativet ligger: i detta alternativ har kommunerna kvar huvudmannaansvaret för de kommunala skolorna och komvux. Fristående skolor har fortfarande enskilda huvudmän och ingen förändring sker jämfört med i dag vad gäller lednings- och driftsansvaret samt arbetsgivaransvaret för dessa.

På samma sätt som i alternativet med ett fullgånget förstatligande har staten systemansvar såväl för kommunala skolor och komvux som för fristående skolor. Systemansvaret kan däremot se lite annorlunda ut i jämförelse med det fullgångna förstatligandet, eftersom det behöver anpassas till att det finns fler huvudmän i detta alternativ. Det kommer också att uppstå en skillnad i ansvaret för resursfördelningen där kommunerna i olika grad, utifrån de varianter som utredningen skisserar, behåller ett visst ansvar.

Avseende skolmyndigheter finns den systemansvariga myndigheten även i detta alternativ, men det finns ingen ny myndighet med huvudmannaansvar.

Alternativ 1 – ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap för skolan

Inom ramen för det första alternativet – ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap för skolan – gör utredningen nedanstående bedömningar. Bedömningarna är grupperade inom olika områden: systemansvar, ekonomi, kompetens, huvudmannaskap och skolmyndigheter. Ansvaret för tilldelning och fördelning av ekonomiska resurser, för obligatoriska kvalitetsdialoger med efterföljande kapacitetshöjande stöd samt för professionsutveckling och kompetensförsörjning till skolan är centrala delar i det statliga systemansvaret.

Statligt systemansvar för skolan

  • Staten bör i organiseringen av sin skolverksamhet skilja på systemansvar och huvudmannaskap. Medan systemansvaret omfattar alla huvudmän, skolor och verksamheter rör huvudmannaskapet endast de offentliga skolorna och komvux.
  • Staten bör ta det samlade ansvaret för styrningen av skolan och därmed ta över kommunernas roll som styraktörer, inklusive den ekonomiska styrningen av skolan. Staten bör också se över och vid behov ompröva den nuvarande styrningens inriktning, omfattning och utformning.
  • Staten bör i sin roll som systemansvarig ta ett större ansvar för en effektiv planering och dimensionering av utbildning i olika skolformer. Inom ramen för systemansvaret bör staten bland annat ansvara för ett gemensamt system för önskemål och beslut om placering i grundskolan samt för att alla skolpliktiga barn har en skolplacering. Staten bör också ha ansvaret för en gemensam antagningsorganisation i gymnasieskolan. Ansvaret för planering och dimensionering bör även omfatta etableringen av fristående skolor.
  • Staten bör ta ett samlat ansvar för utredning och beslut om mottagande av elever i grundsärskola och gymnasiesärskola.
  • Staten bör ge kapacitetshöjande stöd till huvudmän, skolor och verksamheter, både offentliga och fristående. Stödet bör ges med utgångspunkt i obligatoriska kvalitetsdialoger mellan staten och huvudmännen – såväl den statliga som de enskilda.
  • Staten bör ta ett ökat ansvar för uppföljning och utvärdering av skolsystemet och av skolreformer.
  • Staten bör ta ett övergripande ansvar för att samordna frågor om digitalisering och effektiva it-lösningar. Staten bör också utveckla och administrera it-system som är gemensamma för hela skolsystemet.
  • Kommunerna bör i sin roll som hemkommuner, även vid ett fullgånget förstatligande, ha ett fortsatt ansvar för skolskjuts, samordning av insatser vid problematisk frånvaro, det kommunala aktivitetsansvaret och den uppsökande verksamheten för individer i behov av komvux.

Ekonomiska resurser till skolan

  • Staten bör ta det fulla ansvaret för tilldelning och fördelning av ekonomiska resurser till skolan.
  • Följande principer bör vara vägledande för en nationell fördelning av resurser till skolan: – Resursfördelningen bör riktas till huvudmän – inte till skolenheter. – Resursfördelningen bör spegla skillnader i behov, kostnadsläge och ansvar. – Resursfördelningen bör vara begriplig, transparent och förutsägbar. – Resursfördelningen bör skapa stabila förutsättningar för undervisningen. – Resursfördelningen bör i liten utsträckning påverka hur huvudmännen väljer att utforma sin organisation. – Resursfördelningen bör i liten utsträckning ske via riktade statsbidrag.
  • En nationell resursfördelningsmodell bör införas för grundskolan och förskoleklassen. Den bör baseras på följande ersättningsgrunder: – en grundersättning per elev – ett strukturtillägg som avser att kompensera för att olika huvudmän har olika strukturella förutsättningar – ett ansvarstillägg som avser att kompensera för att olika huvudmän har olika ansvar enligt lagstiftningen – ett individtillägg, dels i form av tilläggsbelopp för elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd, dels för elever som deltar i modersmålsundervisning.

Den nationella resursfördelningsmodellen för grundskolan och förskoleklassen bör utredas vidare innan den kan implementeras, bland annat eftersom modellen kräver författningsändringar.

  • En nationell resursfördelningsmodell bör införas för gymnasieskolan. Den bör baseras på samma ersättningsgrunder som för grundskolan och förskoleklassen. Men grundersättningen bör därutöver vara differentierad per program och i förekommande fall inriktning. Även för gymnasieskolan bör resursfördelningsmodellen utredas vidare.
  • Den statliga huvudmannen bör ansvara för att ta fram egna resursfördelningsmodeller för de olika skolformsdelarna inom komvux. Ovanstående principer bör vara vägledande för den statliga huvudmannens arbete med att fördela resurser.
  • Nationella resursfördelningsmodeller för grundsärskolan, gymnasiesärskolan och fritidshemmet bör utredas vidare. För specialskolan och sameskolan bör finansieringen utredas vidare i relation till en statlig finansiering för de övriga skolformerna.
  • Systemet med tilläggsbelopp för elever med omfattande behov av särskilt stöd bör ses över i särskild ordning.
  • En skatteväxling mellan staten och kommunerna krävs om staten ska ta över finansieringen av skolan vid ett fullgånget förstatligande. En sådan skatteväxling bör utredas i särskild ordning. Utredningen bör bland annat föreslå hur en skatteväxling ska gå till samt analysera konsekvenser för det kommunalekonomiska utjämningssystemet och den kommunala beskattningsrätten.

Lärares och skolledares kompetens

  • Vid ett fullgånget förstatligande av skolan bör det fortsatt vara huvudmännens ansvar att se till att personalen får kompetensutveckling. Men staten bör också, inom ramen för systemansvaret, öka sitt ansvarstagande för lärares och rektorers professionsutveckling. Detta bör göras genom att staten bygger vidare på det nationella professionsprogrammets ramverk. Den systemansvariga myndigheten bör därför få till uppgift att säkerställa att det finns ett utbud av kompetensutvecklingsinsatser av hög kvalitet. Vidare bör staten säkerställa lärares och rektorers möjligheter till finansiering av kompetensutveckling som stärker yrkesskickligheten, via det samlade statsbidraget för fortbildning och via omställningsstudiestödet.
  • Staten bör stödja ett systematiskt förhållningssätt till skolutveckling där kunskaper och erfarenheter som lärare utvecklar i olika professionsutvecklande insatser bidrar till att utveckla undervisningen. Staten bör därmed främja lärares deltagande i undervisningsutvecklande forskning och utveckling så att fler lärare än i dag får möjlighet att delta antingen i praktiknära forskning eller i annan systematisk utveckling av undervisningen.
  • Staten bör säkerställa att lärare inom komvux har didaktisk kompetens för att undervisa vuxna. Universitet och högskolor bör därför se till att ämnes- och yrkeslärarutbildningar förbereder alla studenter för att undervisa inom komvux. Den systemansvariga myndigheten bör också säkerställa att kompetensutvecklingsutbudet som myndigheten ansvarar för innehåller insatser som är relevanta för lärare inom komvux.
  • Staten bör, inom ramen för systemansvaret, öka sitt ansvarstagande för kompetensförsörjningen till skolan. Den systemansvariga myndigheten bör därför få ett nationellt och strategiskt ansvar för detta. I ansvaret bör ingå att ha överblick över skolans kompetensbehov, samverka med relevanta aktörer och stödja skolans huvudmän i den strategiska kompetensförsörjningen.
  • Regeringen bör tillsätta en utredning som utvärderar om lärarlegitimationen i dess nuvarande utformning i tillräcklig utsträckning bidrar till att öka läraryrkets attraktionskraft och till högre kvalitet i undervisningen.

Statligt huvudmannaskap för offentliga skolor och komvux, inklusive statligt arbetsgivaransvar för offentligt anställd skolpersonal

  • Vid ett fullgånget förstatligande bör staten ta över huvudmannaskapet för de offentliga skolorna och komvux. Det innebär att staten blir huvudman för förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola, fritidshem och komvux. Dessutom bör staten liksom i dag vara huvudman för specialskola och sameskola. Statens huvudmannaskap bör omfatta det ansvar som huvudmannen har i dag och alla delar av utbildningen. Eftersom ett statligt huvudmannaskap för komvux innebär att kommunal vuxen-

utbildning upphör bör en större genomgripande översyn av skolformen övervägas.

  • Den statliga huvudmannen bör ansvara för att utbildning erbjuds de barn, unga och vuxna som enligt skolans författningar har rätt till eller behöver det. Vidare bör den statliga huvudmannen ha ansvaret för sin egen lokalförsörjning och mandat att använda olika lokallösningar.
  • Den statliga huvudmannen bör utveckla strukturerade former för samverkan med kommunerna på områden där skolverksamheten har beröringspunkter med annan kommunal verksamhet och där det i dag på många håll redan finns en etablerad samverkan inom kommunerna. Den statliga huvudmannen bör också utveckla former för samverkan med arbetslivet och andra samhällsaktörer som har verksamhet som på olika sätt kan beröra utbildningen och eleverna, liksom med regionerna och statliga myndigheter som har anknytning till verksamheten. Dessutom bör den statliga huvudmannen utveckla forum och former för insyn och dialog med företrädare för olika lokala och regionala intressenter.
  • Inom komvux bör den statliga huvudmannen kunna bedriva utbildning i egen regi och lägga ut utbildning på entreprenad. Såväl enskilda utbildningsanordnare som kommuner och i vissa fall regioner bör kunna bedriva utbildning på uppdrag av den statliga huvudmannen. Den statliga huvudmannen bör kunna använda olika modeller för att lägga ut utbildning på entreprenad. Modeller som används redan i dag – upphandling och auktorisation – bör fortsatt kunna användas. Dessutom bör nya modeller kunna prövas, till exempel en ansökningsmodell eller en modell där huvudmannen ger riktade uppdrag till olika anordnare. Rektorn för utbildningen bör finnas hos anordnaren av utbildningen. För komvux bör den statliga huvudmannen även överta vissa specifika uppgifter från hemkommunen.
  • Vid ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap för skolan bör arbetsgivaransvaret för offentligt anställd skolpersonal samlas i staten. Den statliga huvudmannen bör vara ensam arbetsgivare för hela den offentligt anställda skolpersonalen, det vill säga lärare, skolledare och övriga yrkesgrupper som är anställda i offent-

liga skolor och verksamheter. För komvux är detta enbart aktuellt för den utbildning staten bedriver i egen regi.

  • De allra flesta grupper av befintligt anställda i den offentliga skolan skulle troligtvis omfattas av verksamhetsövergång vid ett fullgånget förstatligande. Däremot finns vissa oklarheter vad gäller anställda inom kommunal skolförvaltning. De utredningar som ska föreslå den närmare myndighetsorganisationen för det statliga skolsystemet bör därmed också få i uppdrag att analysera frågan om verksamhetsövergång. Även andra arbetsrättsliga frågor med koppling till organisation bör analyseras av utredningarna.
  • En utredning bör tillsättas för att se över 1965 års förhandlingsrättsreform om parterna, vid en eventuell inrangeringsförhandling mot bakgrund av ett förstatligande av skolan, kommer fram till att ett nytt huvudavtal och en förändrad partsställning i staten vore önskvärt.
  • Vid ett fullgånget förstatligande av skolan bör systemet kvarstå att enskilda ska kunna bli godkända som huvudmän för fristående skolor. Den systemansvariga myndigheten bör ansvara för prövning och beslut om godkännande. Fristående skolor bör omfattas av skolsystemets rutiner och system för skolplacering, uppföljning och redovisning av information. Regelverket för olika huvudmän kan i större utsträckning behöva anpassas och differentieras så att förutsättningarna för eleverna i slutändan ska bli likvärdiga. Om beslutsfattarna vill gå vidare med en sådan möjlighet behöver den utredas vidare.

Nya skolmyndigheter

  • Vid ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap bör nuvarande skolmyndighetsstruktur förändras. Två nya skolmyndigheter bör införas med olika funktion och delvis olika målgrupper. Den ena bör hantera statens systemansvar för skolan och rikta sig såväl mot offentliga skolor och komvux som mot fristående skolor. Den andra bör ha huvudmannaansvar för offentliga skolor och komvux.
  • Den systemansvariga myndigheten bör arbeta med såväl styrning som stöd till hela skolsystemet, det vill säga både till offentliga skolor och komvux och till fristående skolor. Myndigheten bör ersätta Skolverket, Skolinspektionen och delar av Specialpedagogiska skolmyndigheten. Den systemansvariga myndigheten bör ha en nationell och en regional organisation. Om regeringen väljer att gå vidare med en sammanhållen systemansvarig myndighet bör dess uppgifter, organisation och styrning utredas mer i detalj.
  • Myndigheten med huvudmannaansvar bör arbeta med drift av de offentliga skolorna och ha arbetsgivaransvar för den offentligt anställda skolpersonalen. Inom komvux kan drifts- och arbetsgivaransvaret ligga både på staten och på andra anordnare. Myndigheten bör ha en nationell, regional och lokal organisation. Om regeringen väljer att gå vidare med en myndighet med huvudmannaansvar bör dess uppgifter, organisation och styrning utredas vidare.

Alternativ 2 – ett system där staten förstärker sitt ansvar men utan att ta över huvudmannaskapet för skolan

Det andra alternativet – ett system där staten förstärker sitt ansvar men utan att ta över huvudmannaskapet för skolan – har likheter med alternativ 1, men också skillnader. Likheterna består i att systemansvaret ser ut på ungefär samma sätt i alternativ 2 som vid ett fullgånget förstatligande. Skillnaderna består i att kommunerna i det andra alternativet fortsätter att vara huvudmän för de kommunala skolorna och för komvux. Därmed behåller kommunerna i alternativ 2 lednings- och driftsansvaret för de kommunala skolorna samt arbetsgivaransvaret för all skolpersonal i dessa skolor. Inom komvux kan kommunerna, precis som i dag, bedriva utbildning både i egen regi och på entreprenad.

Mot denna bakgrund gör utredningen inom ramen för det andra alternativet endast bedömningar på områdena systemansvar, ekonomi, kompetens och skolmyndigheter, alltså inte vad gäller huvudmannaskap och arbetsgivaransvar.

Statligt systemansvar för skolan

Inriktningen för det statliga systemansvaret för skolan bör vara densamma i alternativ 2 som vid ett fullgånget förstatligande. Men när staten inte är ensam offentlig huvudman kan vissa uppgifter komma att te sig annorlunda, eftersom fler aktörer då blir föremål för både styrning och stöd. Staten kan också behöva styra med delvis andra medel, när staten inte själv är huvudman. Skillnaden blir mest påtaglig inom komvux, där det vid ett oförändrat kommunalt huvudmannaskap finns över 200 huvudmän, att jämföra med en enda statlig huvudman vid ett fullgånget förstatligande.

I detta alternativ bör kommunerna få behålla ett visst ansvar för resursfördelningen till skolan. Det medför att systemansvaret ser något annorlunda ut än vid ett fullgånget förstatligande. Hur stor denna skillnad blir i praktiken avgörs av i vilken utsträckning och på vilket sätt regeringen anser att staten bör ta ansvar för den ekonomiska styrningen i ett system med oförändrat huvudmannaskap. Vi skisserar i utredningen fyra olika varianter.

Ett annat exempel där uppgifter i detta alternativ kan te sig annorlunda jämfört med vid ett fullgånget förstatligande rör planering och dimensionering av utbildning. Vi bedömer att det i detta alternativ, när staten inte själv är huvudman, finns anledning för staten att ta ett större ansvar för att samordna de olika huvudmännens arbete med att hantera ansökningar, antagning och skolplaceringar.

Vissa uppgifter kan även bli mer omfattande än vid ett fullgånget förstatligande, eftersom antalet huvudmän är större. Så kan bli fallet med kvalitetsdialogerna och det efterföljande kapacitetshöjande stödet till huvudmännen.

Ekonomiska resurser till skolan

Den ekonomiska styrningen av skolan är en viktig del av statens systemansvar. Här finns en del skillnader mellan de två alternativen. Vid ett fullgånget förstatligande tar staten det fulla ansvaret för tilldelning och fördelning av ekonomiska resurser. I detta alternativ gör utredningen i stället följande bedömningar:

  • Staten bör förstärka sitt ansvar för tilldelningen och fördelningen av resurser till skolan jämfört med i dag.
  • Det finns skäl att separera systemet för finansiering av fristående skolor från den kommunala skolfinansieringen. Kommunerna bör behålla ett visst ansvar för att fördela resurser till de egna skolorna.
  • Staten bör ansvara för resursfördelningen till enskilda huvudmän.

För grundskolan och förskoleklassen samt för gymnasieskolan bör det ske genom att staten tillämpar samma resursfördelningsmodeller som vid ett fullgånget förstatligande. När det gäller de övriga skolformerna och fritidshemmet bör nationella resursfördelningsmodeller för de enskilda huvudmännen utredas vidare.

  • Hur tilldelningen av resurser till de enskilda huvudmännen ska gå till bör utredas vidare.
  • Staten bör förstärka sitt finansieringsansvar även för de kommunala huvudmännen. I förhållande till kommunerna kan det ske på ett antal olika sätt, till exempel genom att staten – tillämpar samma resursfördelningsmodeller som vid ett fullgånget förstatligande – anger bindande miniminivåer för tilldelningen av resurser – inrättar ett sektorsbidrag för undervisningskostnaderna – förstärker likvärdighetsbidraget och breddar det till att omfatta fler skolformer.

Utifrån den variant som regeringen förordar bör den närmare utformningen utredas vidare.

  • Även i detta alternativ bör den systemansvariga myndigheten ansvara för tilläggsbelopp för elever med omfattande behov av särskilt stöd hos alla huvudmän. Det innebär att systemet med tilläggsbelopp också bör omfatta kommunala huvudmän. Hur detta ska gå till bör utredas vidare.

Lärares och skolledares kompetens

De bedömningar vi gör inom ett fullgånget förstatligande om lärares och rektorers professionsutveckling, undervisningsutvecklande forskning och utveckling, lärares kompetens för att undervisa vuxna, kompetensförsörjningen till skolan samt en utvärdering av lärarlegitimationen är giltiga även i detta alternativ.

Eftersom kommunerna kvarstår som huvudmän kommer dagens situation med varierade förutsättningar och kapacitet i stor utsträckning att finnas kvar. Då blir statens stödjande och främjande insatser ännu viktigare. De statliga insatserna kan utgöra ett verktyg för staten att utjämna den variation som finns mellan olika huvudmän.

En ny skolmyndighet

I ett system där staten förstärker sitt ansvar men utan att ta över huvudmannaskapet bör den systemansvariga myndigheten införas, men inte myndigheten med huvudmannaansvar. Den systemansvariga myndigheten kommer i princip att ansvara för samma uppgifter i detta alternativ som vid ett fullgånget förstatligande. Men uppgifterna kan, som framgår ovan, te sig lite olika i de olika alternativen.

Fler möjligheter till ett ökat statligt ansvarstagande för komvux

Komvux har delvis andra förutsättningar än övriga skolformer. Därför är våra bedömningar om komvux ibland mer detaljerade. I det andra alternativet gör vi några specifika bedömningar för komvux som inte finns med i det fullgångna förstatligandet. Det handlar om att

  • staten bör vidta åtgärder för att höja kvaliteten på och utveckla styrningen av utbildning på entreprenad
  • staten bör styra, stödja och stimulera regional samverkan mellan kommuner inom komvux i högre utsträckning än i dag
  • staten bör ta ett större ansvar för att nationellt styra och samordna samt stödja vissa utbildningar inom komvux där det finns ett nationellt behov eller intresse
  • staten bör initiera en försöksverksamhet där kommuner organiserar en gemensam antagningsorganisation för hela eller delar av komvux.

Analys

Utredningen har analyserat de båda alternativen utifrån hur de kan antas påverka elevernas kunskapsresultat, likvärdigheten, skolans kvalitet och läraryrkets attraktivitet.

Ett statligt systemansvar kan förbättra likvärdighet och kvalitet

I båda alternativen har staten systemansvar och tar ett samlat ansvar för styrningen av skolan. Genom att samla de systemrelaterade uppgifterna hos en myndighet minskar också antalet styraktörer radikalt i jämförelse med dagens 290 kommuner, som i sin tur kan ha flera nämnder och förvaltningar inom skolområdet, samt flera skolmyndigheter. Därmed kan skolsystemet bli mindre splittrat. Det är också en stor styrka att det statliga systemansvaret är gemensamt för alla huvudmän. Därigenom träffar statens styrning både de offentliga och de enskilda huvudmännen.

Sammantaget anser vi att ett statligt systemansvar för skolan, där statens styrning samlas men också görs om för att bli mer ändamålsenlig, har goda förutsättningar att förbättra såväl likvärdigheten som kvaliteten i skolsystemet som helhet. Eftersom staten har systemansvaret i båda alternativen kan man förvänta sig likartade positiva effekter såväl av ett fullgånget förstatligande som i ett system där staten förstärker sitt ansvar men utan att vara huvudman.

En central del i systemansvaret är en ökad grad av nationell resursfördelning. Enligt vår bedömning är detta den enskilt viktigaste åtgärden för att skapa förutsättningar för ökad likvärdighet, åtminstone på kortare sikt. Men även att säkra kompetensförsörjningen till skolan, främst när det gäller lärare, är av avgörande betydelse för likvärdigheten över längre tid och för kvaliteten. En mer samlad styrning samt obligatoriska kvalitetsdialoger med efterföljande kapacitetshöjande stöd bör också över tid kunna höja kvaliteten och likvärdigheten. Införandet av en sammanhållen skolmyndighet för systemansvaret, där olika uppgifter samlas och överlappningar kan undvikas, kan också

bidra till att minska variationerna i kapacitet samt att öka likvärdigheten och kvaliteten i skolsystemet.

En nationell resursfördelningsmodell är av stort värde för likvärdigheten och elevernas kunskapsresultat

Vid ett fullgånget förstatligande övergår den ekonomiska styrningen helt till staten. I ett system där staten förstärker sitt ansvar kan styrningen i olika grad övergå till staten.

Dagens ekonomiska styrning av skolan uppvisar flera problem, bland annat lyckas skolan inte i tillräcklig utsträckning fördela resurser kompensatoriskt utifrån elevernas behov och förutsättningar. En nationell resursfördelningsmodell har potential att stärka sambandet mellan skolverksamhetens resurser och skolverksamhetens behov och förutsättningar. För såväl likvärdigheten i skolan som elevernas kunskapsresultat gör vi bedömningen att en sådan förändring är av stort värde.

Ett ökat statligt ansvar för kompetensförsörjningen till skolan och för professionsutvecklingen kan stärka skolans kvalitet och likvärdighet samt leda till ett mer attraktivt läraryrke

I dag är kompetensförsörjningen till skolväsendet en stor utmaning. En av de viktigaste framgångsfaktorerna för att utbildningen och undervisningen ska hålla hög kvalitet är att attrahera, behålla och utveckla skickliga lärare och andra personalgrupper. Vi gör bedömningar som är tänkta att förstärka det nationella och strategiska ansvaret för kompetensförsörjningen, något som avser att åtminstone till viss del utjämna skillnader i elevers tillgång till grund- och vidareutbildade lärare i olika delar av landet. Om dessa skillnader utjämnas kan undervisningens kvalitet höjas över lag och det kan i sin tur leda till att eleverna får en mer likvärdig utbildning oavsett var i landet den anordnas.

Vi anser också att det behövs ett ökat statligt ansvarstagande för professionsutvecklingen. Om staten tar ett större ansvar för professionsutvecklingen och jämnar ut de kapacitetsskillnader som finns i dag mellan olika huvudmän kan lärarkårens yrkesskicklighet öka. Vi menar att det är viktigt för att stärka läraryrket som profession. I förlängningen kan det även bidra till att läraryrket blir mer attrak-

tivt. Vår slutsats är därför att investeringar i kompetensutveckling som stärker lärares yrkesskicklighet kan bidra till bättre förutsättningar för undervisning av hög kvalitet och därmed förbättrade kunskapsresultat och ökad likvärdighet. Motsvarande argumentation kan föras för andra yrkesgrupper, till exempel skolledare och elevhälsopersonal.

Ett statligt huvudmannaskap och arbetsgivaransvar kan få både positiva och negativa konsekvenser

Som framgår ovan anser utredningen att ett statligt systemansvar har goda förutsättningar att leda till ökad likvärdighet, högre kvalitet och ett mer attraktivt läraryrke.

Ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap för skolan skulle kunna möjliggöra en renodling av ansvar och därmed ge bättre förutsättningar för att uppväga skillnader mellan skolor och verksamheter i olika kommuner. Myndigheten med huvudmannaansvar förväntas också kunna hålla en jämnare kapacitet och skapa mer likvärdiga förutsättningar än flera kommunala huvudmän. Det bör även vara lättare för myndigheten att samla och upprätthålla kompetens, tillgodose olika samhällsintressen samt uppnå stordriftsfördelar, vilket är faktorer som kan öka likvärdigheten.

Samtidigt finns det nackdelar med ett statligt huvudmannaskap. Det finns en risk att det blir svårare att anpassa utbildningen till lokala förutsättningar och att dagens flexibilitet minskar. En stor statlig huvudmannaorganisation kan också bli trög och byråkratisk. Genom ett statligt huvudmannaskap frikopplas skolan även från andra viktiga medborgarnära processer i kommunen, och samverkan kan försvåras åtminstone under en övergångsfas. Det medborgerliga inflytandet via lokalpolitiker kommer att försvinna och kommunernas politiska inflytande kommer också att påverkas. Ett statligt huvudmannaskap innebär även många praktiska svårigheter, varav lokalfrågan är en av de största. Dessutom skulle ett ändrat huvudmannaskap innebära stora omflyttningar av både medel och personal från kommunal till statlig sektor, och personalens arbetsvillkor skulle ändras. Sammantaget skulle förändringar av den här typen få mycket stora konsekvenser såväl för kommunsektorn som för staten, och inte bara påverka skolsektorn utan många andra politikområden.

Ett fullgånget förstatligande kan vara en omotiverat stor förändring

Ett fullgånget förstatligande där också huvudmannaskapet övergår till staten skulle innebära en mycket stor och drastisk förändring. Trots att det finns behov av en mer grundläggande strukturell reform går det ändå att ifrågasätta om ett ändrat huvudmannaskap, med de möjliga och troliga positiva konsekvenser som det kan bidra till, är det som krävs för att skapa förutsättningar för en likvärdig utbildning av hög kvalitet. En så omfattande förändring är förstås möjlig att genomföra, men resursåtgången och osäkerheten talar emot. Andra faktorer som talar emot är den stora påverkan på såväl den kommunala som den statliga sektorn i stort.

Ett starkt argument för alternativ 2 i stället för alternativ 1 är att många av de fördelar som kan uppnås med alternativ 1 skulle kunna uppnås även med ett förstärkt statligt ansvar med oförändrat huvudmannaskap för skolan, samtidigt som det innebär en mindre omfattande förändring. Vi menar att omfattningen av förändringen och dess troliga effekter och konsekvenser ser rimligare ut i det andra alternativet, i förhållande till problembilden och skolsystemets behov av en mer grundläggande strukturell reform.

Genomförande

Utredningens betänkande är ett första steg i en längre process. Vi har tagit fram ett beslutsunderlag för ett statligt huvudmannaskap respektive ett ökat statligt ansvarstagande för skolan. Innan våra bedömningar eventuellt kan realiseras krävs mer utredning och att beslutsfattarna tar ställning till hur det svenska skolsystemet fortsatt ska utvecklas.

De bedömningar vi lägger fram kan kombineras på många olika sätt. Statens ansvar kan också stärkas stegvis i en successiv process. Det blir beslutsfattarnas uppgift att avgöra hur underlaget ska användas. Oavsett hur beslutsfattarna väljer att använda beslutsunderlaget och hur långt de vill gå i att stärka statens ansvar för skolan behövs en genomtänkt implementering av en eventuell reform.

Om det blir aktuellt med en reform bör regeringen ta fram en strategi för implementeringen. Ett eventuellt införande av ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap bör kunna införas inom en tjugoårsperiod. Ett system där staten förstärker sitt ansvar

men utan att ta över huvudmannaskapet bör kunna införas inom en tioårsperiod. Men för att över huvud taget inleda en sådan reform bör det finnas en långsiktig politisk överenskommelse. Om man ska införa reformen bör man också avsätta vissa ekonomiska resurser för själva förändringen. Dessutom bör det finnas en särskilt inrättad förändringsorganisation under införandet.

För att lyckas med en reform där staten förstärker sitt ansvar eller tar över huvudmannaskapet för skolan bör reformutvärdering prioriteras redan i planeringen av reformen. Såväl implementeringen som resultaten och effekterna av en sådan reform bör följas upp och utvärderas. En myndighet bör också få i uppdrag att dels analysera vilka data som behöver följas under ett genomförande av en eventuell reform, dels påbörja insamlingen av dessa redan nu. Dessutom bör reformen följas av forskare.

Ekonomiska konsekvenser

Varken ett fullgånget förstatligande där staten är huvudman för de offentliga skolorna och komvux eller ett stärkt statligt ansvarstagande utan ändrat huvudmannaskap för skolan innebär på en övergripande nivå någon ökning av det offentligas samlade åtaganden. Utredningens bedömningar är därmed inte kostnadsdrivande på systemnivå. Däremot behövs en omfördelning mellan stat och kommun. Hur omfattande den är och hur den bör genomföras beror på vilket av alternativen som är aktuellt att införa. Reformen som sådan innebär också vissa kostnader, främst för närmare utredningar av bland annat myndigheterna och deras bemanning samt kostnader förknippade med implementeringen av reformen.

Summary

The Inquiry’s remit and work

The remit of the Inquiry into greater central government responsibility for schools (U 2020:07) was to produce decision support that could create the basis for central government to be the responsible authority for schools, or for central government’s responsibility for schools to be strengthened. In this document we use the term organiser for the responsible authority for schools (huvudmän).

The Inquiry has included all types of schools except preschools. The school-age educare centre, which is not a type of school, has also been included. For preschools, the remit was to analyse the consequences were the current structure of responsibility for this type of school to remain unchanged while central government took over as the organiser for other types of schools.

That the Inquiry is to produce decision support means that we submit assessments, not concrete recommendations or legislative proposals. Before our assessments could be realised, further investigation would be required. As the remit is formulated, it does not either require us to take a position on whether or not schools should be nationalised; rather, our remit is to describe how this could be done. Once we have submitted the decision support, it will be up to the policy makers to determine whether to proceed with a nationalisation or an increase in central government responsibility for schools, and if so, in what way. In addition to the assessments, in the report we point to many possible ways of developing the Swedish school system, on both a large and small scale. These include conceivable inquiries, initiatives, regulations and change processes. These questions need to be examined and investigated further in possible future work to change the school system.

During the work, we had many contacts with external parties for the purposes of gathering information; coordinating descriptions of the set of problems, background and the current situation; and to discuss conceivable solutions for a possible future nationalisation or strengthened central government responsibility for schools. Our texts are also based on many written sources. In addition, the Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) has arranged a seminar with international representation on our behalf and published a written report which, in part, is based on the seminar.

Starting points and the set of problems

Nationalising schools or strengthening central government’s responsibility for schools would be primarily a governance and structural reform, which does not primarily concern the internal workings of schools. Rather, the aim is to provide better conditions for greater equity in higher quality schools nationwide. In order to achieve this, the core of the education in schools – the tuition and the connection between teacher and pupil – must be afforded the best conditions. This also includes teachers and principals, who are responsible for the tuition, having good conditions for their work. Although the Inquiry’s remit is of a governance and structural nature, important starting points are that the tuition and the pupils should lie at the heart of any change in the school system.

Another important starting point is that schools are basically functioning well today. In a great many classrooms, pupils are connecting with dedicated teachers and high-quality tuition is occurring. Other functions such as pupil health care, study and vocational guidance, school libraries and school meals also contribute to school education functioning well as a whole. However, in recent decades, various studies and reports have also pointed out problems in the school system. These include a deterioration in study results and equity, even though study results have improved recently. In the case of municipal adult education (komvux), reports show that not all pupils have access to the education that they need.

Today, responsibility for schools is divided between central government and local government (the municipality). Governance of schools at the central government level means that the Riksdag (Swedish

Parliament) and the Swedish Government have an overall national responsibility for study results and development. Central government sets national targets and guidelines that are intended to guarantee that the education provided is equivalent and of high quality nationwide. In addition, central government governs education through its education authorities. The municipalities in turn have two roles: one as the organiser for municipal schools and municipal adult education, and one as the home municipality for the children, young people and adults who live there. The school system also includes private organisers who operate independent schools. Municipal adult education does not have any private organisers, but it allows private education providers to operate education within the framework of the municipality’s role as the organiser for municipal adult education.

Both the OECD and the School Commission have pointed out that the current assignment of roles in the Swedish school system is problematic and that there are ambiguities at several levels in the chain of governance. In addition to the lack of clarity regarding responsibilities, governance at the national level is divided, there is a lack of capacity in many organisers, shortcomings in resource allocation, an inadequate provision of skills to schools, and inadequate conditions for professional development.

Background and current situation

Central government’s responsibility for schools has varied over time

The current division of responsibilities between central government and local government (the municipality) was worked out in principle in connection with the ‘municipalisation’ of schools in 1991. It was at this time that Swedish schools went from being largely governed by rules to being governed by objectives and results. The independent school reform and school choice reform were introduced around roughly the same time, and one result of this was a rapid rise in the number of independent schools.

In fact, the municipalisation reform was the result of a long trend in decentralisation. During the inter- and post-war periods, Swedish schools had had quite strong central governance. In the 1970s, a decentralisation began, which then led to the municipalisation reform. However, in connection with this reform, both the Riksdag and the

Government emphasised that equity in education nationwide must not be jeopardised. Equity was to be guaranteed by central government retaining certain policy instruments, including clear curricula, teacher education, and economic governance. However, following the municipalisation, these policy instruments were changed and, in some cases, abolished, and the decentralisation and liberalisation thus went further than was initially envisaged. The decentralisation was also intensified by the independent school reform, among other things because pupils and parents and new actors gained greater influence over schools through school choice than they had previously had.

Then at the end of the 1990s, a period began where central government gradually began to take back an ever-greater responsibility for education and exercised clearer governance. The responsibility borne by central government has since increased further and central government has gradually strengthened its governance of education. Despite this development, there is the perception that this is not enough, and that central government should take even greater responsibility for schools, or at least parts of the activities of schools. This applies in particular to the funding of schools, where increased central government responsibility is being called for, but also an increased central government presence at the regional level to support the organisers. The Government and various inquiries have submitted proposals in both these areas. For example, the Swedish National Agency for Education will be establishing regional offices starting in 2022.

Schools are governed at different levels

As mentioned above, the responsibility for schools is shared, which has always been the case. Although how this responsibility is shared has varied over time, schools as a whole have never been entirely national or municipal. This shared responsibility also means that schools are governed at different levels in the community.

At the national level, education is governed by the Riksdag and the Government, which in turn assigns tasks to the relevant education authorities. Governance at the central government level overlaps in part with governance at other levels, and over time has become more extensive and detailed. Today’s education authorities – the Swedish National Agency for Education, the Swedish School

Inspectorate, the National Agency for Special Needs Education and Schools, the Sami Education Board and the Swedish Institute for Educational Research – have certain tasks that rest with more than one of them. This applies, for example, to various types of support for education, the payment of central government grants and research-related matters.

Governance is exercised at the organiser level by both public and private organisers. Under Sweden’s Education Act, the organiser has an overall responsibility for ensuring that the education they provide is carried out in accordance with the legislation governing schools. The core of the education in schools is, of course, its tuition, but the organiser is also responsible for many other elements including pupil health care, study and vocational guidance, school libraries and learning tools, school meals, and facilities. When government agencies, organisations and various inquiries have reviewed the different elements of education, a recurring conclusion is that the pupils’ access to its different functions and skills varies among organisers and among schools, whether they are municipal or independent. Another recurring conclusion is that the different elements of education are not integrated with each other, nor are they covered by the systematic quality management. This means that they do not always meet the needs of the pupils.

In addition to their responsibility for municipal schools and municipal adult education, the municipalities have a basic planning and funding responsibility for education. This responsibility emanates from the fact that the municipalities are also the home municipalities for the children, young people and adults who live there. The home municipality responsibility includes responsibility for the actual provision of education, school funding and allocation of resources, monitoring compulsory attendance at school, decisions on the reception of pupils into compulsory school for pupils with learning disabilities and upper secondary school for pupils with learning disabilities, responsibility for school transport, an obligation to provide activities for young people up to the age of 20 in the municipality who are not attending upper secondary school or any other form of education, and the responsibility to seek out, guide, and establish individual study plans for individuals in need of municipal adult education. Just as with their tasks as organisers, there are variations and shortcomings in the municipalities’ handling and organising of these home municipality tasks.

In addition to the municipalities and private organisers, principals and teachers, as professionals, exercise governance at the local level. Principals must manage and coordinate the pedagogical work, work to develop the education provided, decide on the internal organisation of their school, and allocate resources within the school based on the pupils’ differing needs and preconditions, for example. Teachers are, among other things, responsible for the teaching they do and for grading pupils.

Schools constitute the municipalities’ biggest area of activity

For municipalities, schools constitute their biggest area of activity in terms of volume. In 2020, the municipalities’ total expenses amounted to just over SEK 715 billion. Expenses for educational activities accounted for just over SEK 310 billion of this figure (which includes preschools, although preschools were not included in the Inquiry’s remit). By comparison, their second largest expense item – healthcare and social care – amounted to just over SEK 272 billion. In November 2020, 44 percent of all employees in municipal activities were employed in education and 32 percent in healthcare and social care.

Organisers’ capacities for handling their responsibility for schools vary

There are close to 1 100 organisers in the types of schools and activeities that are part of this Inquiry’s remit. If you also include preschools, there are about 2 800 organisers. In addition to the 290 municipal organisers, there are about 800 private organisers. In total, the municipal organisers operated 3 957 compulsory schools and 812 upper secondary schools in the 2020–2021 school year. In that same school year, private organisers operated a total of 822 independent compulsory schools and 449 independent upper secondary schools. A majority of compulsory school and upper secondary school pupils attend a municipal school, but around 15 percent of compulsory school pupils and nearly 30 percent of upper secondary school pupils attend an independent school.

Many municipalities are small

All municipalities have essentially the same responsibility for schools, both in their role as the organiser and in their role as the home municipality. However, there are major differences in the municipalities’ capacities for handling their responsibilities. The differences in size are striking, ranging from more than 975 000 inhabitants to less than 2 400 inhabitants. An average Swedish municipality has about 35 000 inhabitants, but many municipalities are considerably smaller, and in 2020, the median municipality had about 16 000 inhabitants. For small municipalities, it can be difficult to have the capacity and skills required to operate its school activities to the full extent.

Many of the private organisers are also small

The capacities of private organisers also vary. The typical independent school has a general educational focus, is operated by a limited company, and is located in a metropolitan area. But there is a lot of variation here too.

What can be concluded is that many independent schools are small, and that most private organisers operate only one school. For example, over one third of independent compulsory schools had fewer than 100 pupils in the 2020–2021 school year. And nearly 9 out of 10 private organisers for compulsory school had only one school. But there are also some really big private organisers. For example, the biggest private organiser for compulsory schools, expressed in terms of its number of pupils, was larger than all the municipal organisers for schools except Stockholm, Gothenburg and Malmö.

As with the municipalities, it can be difficult for small, private organisers to perform their task to the full extent.

Schools are funded by municipal taxes and by general and targeted government grants

Swedish schools are in principle fully funded from public funds. The municipalities fund schools from municipal taxes. In addition, the municipalities receive general government grants, which they freely dispose of, and targeted government grants for specific efforts. The

general government grant is provided via the municipal fiscal equalisation system. The scope of the targeted government grants paid to schools have varied over time. In recent years, targeted government grants have become more extensive and have thus come to play a greater role in school funding. However, these targeted government grants have met with criticism, partly because they make long-term planning difficult, lead to short-termism in their activities and create extra administrative work for the organisers in terms of monitoring, applying for and reporting on the use of these grants.

In total, the types of schools and activities included in the Inquiry’s remit cost slightly more than SEK 224 billion in 2020. The biggest expense item is tuition costs, which account for more than half of total expenses in most types of schools.

There are big differences between municipalities when it comes to the cost per pupil. Some of the differences have a natural explanation. Schools cost more or less in different municipalities due to factors that are difficult to influence, such as pay level, development structure and demographic trend. It is also reasonable for schools to cost more where the need for support interventions is greater. However, a significant number of the differences are due to factors other than the pupils’ needs and preconditions, and the capacities of schools, such as the fact that different municipalities have different ambitions for their schools and that efficiency in their activities differs.

Resources should be allocated based on the pupils’ differing needs and preconditions

In addition to being the greatest carrier of responsibility for school funding, municipalities have an overall responsibility for the allocation of those resources, both to their own schools and to private organisers and education providers.

How the resources are to be allocated is primarily a question for the municipality. However, Sweden’s Education Act stipulates that resources are to be allocated so that pupils’ differing needs and preconditions are taken into account, and imposes requirements on how grants to private organisers are to be distributed. The provision in the Act regarding resources based on need relates to the allocation of resources to the municipalities’ own activities as well as to those of private organisers. But the Education Act does not regulate in de-

tail how the resources are to be allocated within the municipality. However, there are detailed provisions on how grants are to be distributed when it comes to payments made to private organisers.

The principle is that the municipalities are to compensate the private organisers on the same basis that the municipality applies regarding their own schools, by means of what is called a ‘basic amount’ for each pupil. In addition to the basic amount, in certain circumstances the municipalities are to provide additional amounts for pupils who have a considerable need for special support. Furthermore, the payment in upper secondary schools is differentiated based on the study programmes offered and sometimes the specialisation within a study programme.

When it comes to the allocation of resources, there are also big differences between different municipalities. The majority of the municipalities do redistribute resources in compulsory schools on the basis of pupils’ needs and preconditions, through a school funding model that takes differences in students’ socio-economic background into account. However, despite the provision in the Education Act requiring that resources be allocated in a compensatory way, just over 4 out of 10 municipalities do not apply any kind of socioeconomic redistribution between their compulsory schools. What school funding models are used also vary between municipalities. Socioeconomic redistribution is less common in upper secondary schools than in compulsory schools.

Roughly 200 000 are employed in municipal schools

Schools are a big workplace. In 2020, some 200 000 annual work units were employed in municipal schools. Teachers were the biggest occupational group, followed by pupil assistants and management staff.

Teachers in municipal schools are usually employed by the municipality (the organiser), not by a particular school. For teachers and other occupational groups who work for private education providers in municipal adult education, the private education provider, not the municipality (the organiser) is the employer. School staff can work in different types of schools as well as in different municipal activities.

Since the municipalisation, central government has no contractual relationship with teachers, school leaders or study and vocational

guidance counsellors. On the other hand, there is still some other regulation in place concerning these positions, particularly as regards who may be employed. For indefinite-term employment as a teacher, teacher certification is required. Under the Education Act, to be employed as a principal requires that the person has acquired pedagogical insight through education and experience. The terms and conditions of employment of school staff are determined in negotiations between the social partners. There are some differences in the terms and conditions between central government and municipal (local government) agreements concerning working hours, holidays and pensions, for example.

Schools face challenges in being seen as an attractive employer

One of today’s major challenges is the provision of skills to schools. Despite the fact that the number of qualified teachers is now rising, the current shortage of qualified teachers is great. The Swedish National Agency for Education has estimated a need for approximately 153 000 new teachers and preschool teachers during the period up to 2035. For the same period, it is estimated that only about 141 000 new teachers and preschool teachers will graduate. This means that, according to the Swedish National Agency for Education, there will be a shortage of roughly 12 000 qualified teachers and preschool teachers in 2035. This forecast has been revised down compared to previous forecasts, as the number of children and young people is expected to fall slightly in the next 15-year period. The teacher shortage also varies greatly across teacher categories and between different regions in Sweden. In addition, on average schools with weak capacities have fewer qualified teachers, and teachers with less experience and a lower level of education than schools with strong capacities. Both Swedish teachers and principals also stay for shorter periods of time at their schools compared to other countries – a factor that leads to inadequate continuity.

A number of factors affect the work environment of teachers, school leaders and other school staff. For example, many teachers and principals experience a high workload. Administrative tasks and documentation lead to stress and take time away from the core tasks of both teachers and principals – tuition and pedagogical leadership.

Documenting more than is needed can also be seen as an expression of teachers and principals being given less discretion and autonomy. In recent years, it has become more common for school staff to be subjected to threats and violence. There are also deficiencies in the physical work environment. In addition, few teachers feel that the teaching profession has high status in the community.

Another factor that affects the work situation of school staff is access to continuing professional development. Internationally, Swedish teachers lie at the OECD average when it comes to having participated in some kind of continuing professional development. However, Swedish teachers spend less time on this than in other countries. Organisers also have different capacities to offer continuing professional development to both teachers and principals.

Conclusions

Based on the picture given in the background and current situation sections above, the Inquiry has drawn the following conclusions:

  • The Swedish school system has too many actors in its governance at both national and local levels. The division of responsibilities is not clear, and responsibilities and powers are not always well connected. The system is divided and is best characterised as more of a sum of many local school systems than as a coherent national school system.
  • Governance at the central government level is comprehensive and detailed and not adapted to the range of different circumstances of the organisers. In order to make governance at this central level more functional, some governance may need to be reduced or phased out. The current structure of education authorities has its merits, but also its drawbacks, including the fact that several authorities have tasks that overlap in part.
  • The capacity to govern at the municipal level varies. Not all municipalities have sufficient capacity for their task. For example, many municipalities do not manage their allocation of resources in the way that the Riksdag and the Government have decided. In addition, not all municipalities are able to analyse the results of their activities and then adapt their allocation of resources and their

governance accordingly. The capacity to make decisions about placement in compulsory school for pupils with learning disabilities, and upper secondary school for pupils with learning disabilities, also varies.

  • Not all the organisers – municipal and private – have the capacity to perform their duties to the full extent required – to operate, monitor and develop the activities for which they are responsible.
  • Responsibility for the provision of skills to schools is distributed across many actors and no authority has overall responsibility for strategic skills provision. Opportunities for teachers and principals to participate in continuing professional development also vary, partly because the capacity of the organiser to offer continuing professional development varies, and because continuing professional development efforts are often linked to the individual’s current school or organiser.
  • The school system’s structure can be too complicated and complex, and there is a lack of knowledge of what different actors are expected to do. Nor is the school system managing to assist and facilitate the organisers, schools and activities to a sufficient extent in being able to perform their duties. On the whole, the system does not adequately guide and support the actors so that it creates good conditions for equity and high quality.

Against this background, we believe that changes to the Swedish school system of a more fundamental nature are needed. In accordance with our terms of reference, we are therefore proposing two possible alternatives for developing a new school system: a full nationalisation with central government as the organiser of public schools; and a system where central government strengthens its responsibilities but without taking over as the organiser for schools.

Assessments

Two alternatives for developing a new school system

The Inquiry has described two alternatives for developing a new school system. In both alternatives, we distinguish between responsibility for the school system, which is referred to in this document as system

responsibility, and responsibilities as the organiser.

In Alternative 1, which entails a full nationalisation of schools, central government has the system responsibility and also the organiser responsibilities. This system responsibility covers public schools and municipal adult education as well as independent schools. This means, for example, that central government takes over the municipalities’ responsibility for school funding and allocation of resources.

In this alternative, central government also has the organiser responsibilities for public schools and for municipal adult education. This means, among other things, that central government has management and operational responsibility for public schools, as well as the employer responsibility for all public sector employees working in schools. Within municipal adult education, the role of organiser may be separate from the management, operational and employer responsibilities if the education is outsourced. This responsibility then lies instead with the private education providers. Independent schools still have private organisers and there is no change in terms of the management and operational responsibility nor the employer responsibility for these compared to today.

There are two new education authorities that replace the National Agency for Education, the Swedish Schools Inspectorate, the National Agency for Special Needs Education and Schools, and the Sami Education Board. One education authority handles central government’s system responsibility for schools and works with governance and support for the public schools and municipal adult education, as well as the independent schools. Another education authority handles central government’s role as the organiser for public schools and municipal adult education.

In the second alternative, central government strengthens its responsibilities but does not take over as the organiser for schools. Thus, being the organiser or not is where the main difference lies compared with the first alternative: in this alternative, municipalities retain their organiser responsibilities for municipal schools and municipal adult

education. Independent schools still have private organisers and there is no change in terms of the management and operational responsibility nor the employer responsibility for these compared to today.

In the same way as in the alternative with a full nationalisation, central government has the system responsibility for municipal schools and municipal adult education as well as for independent schools. On the other hand, the system responsibility may look somewhat different in comparison with a full nationalisation, since it needs to be adapted to the fact that, with this alternative, there are more organisers. A difference will also arise in who is responsible for school funding, where the municipalities retain a certain responsibility to varying degrees based on the variants described in this Inquiry.

An education authority that has the system responsibility is also part of this alternative, but there is no new education authority with organiser responsibilities.

Alternative 1 – A full nationalisation with central government as the organiser for schools

Within the framework of Alternative 1 – a full nationalisation with central government as the organiser for schools – the Inquiry makes the following assessments. The assessments are grouped into different areas: system responsibility, economic factors, skills, who is the organiser, and education authorities. Responsibility for school funding and allocation of resources, for mandatory quality dialogues with subsequent capacity-building support, and for continuing professional development and the provision of skills to schools are central elements in central government’s system responsibility.

A central government system responsibility for schools

  • Central government should, in organising its school system, distinguish between the system responsibility and the organiser role. While the system responsibility covers all organisers, schools and activities, central government’s role as organiser covers only public schools and municipal adult education.
  • Central government should take overall responsibility for the governance of schools, thereby taking over the municipalities’ role as governance actors, including the economic governance of schools. Central government should also review and, if necessary, reexamine the orientation, scope and structure of the current governance.
  • In its role as having system responsibility, central government should take greater responsibility for the effective planning and dimensioning of education in different types of schools. Within the framework of the system responsibility, central government should be responsible for a common system for requests and decisions regarding placement of pupils in compulsory school, and for all compulsory school age children having a school placement. Central government should also be responsible for a common admissions organisation in upper secondary schools. Responsibility for planning and dimensioning should also include the establishment of independent schools.
  • Central government should take a collective responsibility for investigations and decisions on the reception of pupils into compulsory school for pupils with learning disabilities, and upper secondary school for pupils with learning disabilities.
  • Central government should provide capacity-building support to organisers, schools and activities, both public and independent. Support should be provided on the basis of mandatory quality dialogues between central government and the organisers.
  • Central government should take an increased responsibility for monitoring and evaluating the school system and school reforms.
  • Central government should take overall responsibility for coordinating questions concerning digitalisation and effective IT solutions. Central government should also develop and administer IT systems that are common for the entire school system.
  • In their role as home municipality, even in the case of a full nationalisation, the municipalities should continue to be responsible for school transport, the coordination of interventions in the event of problematic absences, the obligation to provide activities for young people up to the age of 20 in the municipality who are not attending

upper secondary school or any other form of education, and outreach activities for individuals in need of municipal adult education.

School funding

  • Central government should take full responsibility for school funding and allocation of economic resources in the case of a full nationalisation.
  • The following principles should guide the national allocation of resources to schools: – The allocation of resources should target organisers – not individual schools. – The allocation of resources should reflect differences in needs, cost situation and responsibilities. – The allocation of resources should be comprehensible, transparent and predictable. – The allocation of resources should create stable conditions for the tuition. – The allocation of resources should affect the way the organisers choose to structure their organisations to a small extent. – Resources should be allocated to a small extent via targeted government grants.
  • A national school funding model should be introduced for compulsory school and preschool class. It should be based on the following bases for payment: – One basic payment per pupil. – A structural supplement intended to compensate for the fact that different organisers have different structural capacities. – A responsibility supplement that is intended to compensate for the different organisers having different responsibilities under the relevant legislation.

– An individual supplement in the form of additional amounts

for pupils who have a considerable need for special support, and for pupils participating in mother-tongue tuition. The national school funding model for compulsory school and preschool class should be further investigated before it can be implemented, in part because the model requires legislative changes.

  • A national school funding model should be introduced for upper secondary school. It should utilise the same basis for payment as for compulsory school and preschool class. But in addition, the basic payment should also be differentiated by programme and, where applicable, by the programmes’ specialisation. The school funding model for upper secondary school should also be investigated further.
  • Central government as the organiser should be responsible for producing its own school funding models for the different types of school categories within municipal adult education. The above principles should guide the work of central government, as the organiser, in allocating resources.
  • National school funding models for compulsory school for pupils with learning disabilities, upper secondary school for pupils with learning disabilities, and school-age educare centres should be investigated further. For special schools and Sami school, the funding should be investigated further in relation to central government funding for the other types of schools.
  • The system of additional amounts for pupils with considerable needs for special support should be reviewed separately.
  • A shift in taxation between central government and the municipalities is required if central government is to take over the funding of schools in the case of a full nationalisation. Such a shift in taxation should be investigated separately. Among other things, that inquiry should propose how to change the tax regime and analyse the consequences for the municipal fiscal equalisation system and the municipal power to levy taxes.

The skills of teachers and school leaders

  • In the case of a full nationalisation of schools, the responsibility to ensure that the staff are provided with continuing professional development should remain with the organiser. But central government should also, within the framework of its system responsibility, increase its responsibility for ensuring teachers’ and principals’ opportunities for professional growth. Central government should do this by building on the framework of the proposed national professional programme for teachers and school leaders. The education authority having the system responsibility should therefore be tasked with ensuring that a range of high-quality continuing professional development activities is offered. Furthermore, central government should ensure teachers’ and principals’ possibilities of funding continuing professional development that will strengthen their proficiency, through the general government grant for continuing professional development and through the Student finance scheme for transition and retraining.
  • Central government should support a systematic approach to the development of schools where knowledge that teachers develop and their experiences in various professional development efforts contribute to the development of the tuition. Central government should thus promote the participation of teachers in research and development designed to develop the tuition in schools so that more teachers are given the opportunity to participate either in research closely allied with practice or in other systematic development of the tuition.
  • Central government should ensure that teachers within municipal adult education have the didactics skills required to teach adults. Higher education institutions should therefore ensure that secondary and vocational teacher education programmes prepare all students for teaching within municipal adult education. The education authority having the system responsibility should also ensure that the range of continuing professional development offered, for which the education authority is responsible, includes efforts relevant to teachers in municipal adult education.
  • Within the framework of its system responsibility, central government should increase its responsibility for the provision of skills to schools. The education authority having the system responsibility should therefore be given a national and strategic responsibility for this. This responsibility should include having an overview of the skills needs of schools, cooperating with relevant actors and supporting the organisers of schools in their strategic skills provision.
  • The Government should appoint an inquiry to evaluate whether teacher certification in its current form contributes to a sufficient degree to increasing the attractiveness of the teaching profession and to higher quality in the tuition.

Central government as the organiser for public schools and municipal adult education, including employer responsibility for public sector employees in schools

  • In the case of a full nationalisation, central government should take over as the organiser for public schools and municipal adult education. This means that central government becomes the organiser for preschool class, compulsory school, compulsory school for pupils with learning disabilities, upper secondary school, upper secondary school for pupils with learning disabilities, school-age educare centres, and municipal adult education. In addition, central government should, as it is today, be the organiser for special schools and Sami school. Central government’s role as the organiser should cover current organiser responsibilities, and all aspects of the education provided. Since central government as the organiser for municipal adult education means that adult education would no longer be municipal per se, a major sweeping review of this type of school should be considered.
  • As the organiser, central government should be responsible for ensuring that school education is offered to children, young people and adults who are entitled to or need it under the relevant legislation. In addition, as the organiser, central government should be responsible for its own facilities planning and have a mandate to use a variety of facilities solutions.
  • As the organiser, central government should develop structured forms of cooperation with the municipalities in areas where school activities interface with other municipal activities, and where in many quarters there is already established cooperation within the municipalities. As the organiser, central government should also develop forms of cooperation with the world of work and other social actors that have activities which may concern school education and pupils in various ways, as well as with the regions and other central government agencies that have a connection to these activities. In addition, as the organiser central government should develop fora and formats for transparency and dialogue with representatives of various local and regional stakeholders.
  • In the case of municipal adult education, as the organiser central government should be able to provide the education itself and outsource it. Both private education providers and municipalities and, in some cases, regions should be able to provide education on behalf of central government in its role as the organiser. As the organiser, central government should be able to use different models for outsourcing education, existing as well as potential new models. The principal of the school providing the education should be employed by the education provider. For municipal adult education, as the organiser central government should also take over certain specific tasks from the home municipality.
  • In the case of a full nationalisation with central government as the organiser for schools, the employer responsibility for public sector employees in schools should be concentrated within central government. Central government as the organiser should be the sole employer of all public sector employees in schools, that is, teachers, school leaders and other occupational groups employed in public schools and activities. For municipal adult education, this is only relevant for the education that central government provides itself.
  • Most groups of current employees in public schools would probably be subject to a transfer in the event of a full nationalisation. On the other hand, there are some uncertainties regarding employees in municipal school administration. Inquiries to propose the more detailed organisation of the authorities for the central government school system should therefore also be tasked with

analysing the question of transfers. Other labour law questions connected to organisation should also be analysed by these inquiries.

  • An inquiry should be appointed to review the 1965 reform of the collective bargaining right if the parties – in the event of a negotiation on the transfer of an undertaking due to the nationalisation of schools – conclude that a new basic agreement and a new cooperation agreement would be desirable.
  • In the case of a full nationalisation of schools, the system that allows private organisations to be approved as the organiser of independent schools should remain in place. The education authority having the system responsibility should be responsible for reviewing applications and making decisions to approve them. Independent schools should be subject to the school system’s procedures and systems for school placement, follow-up and reporting of information. The rules for different organisers may need to be adapted and differentiated to a greater extent so that ultimately the conditions for pupils are equivalent. If policy makers wish to proceed with this kind of possibility, it needs to be investigated further.

New education authorities

  • In the case of a full nationalisation, the current structure of education authorities should be changed. Two new education authorities should be introduced with different functions and having somewhat different target groups. One should handle central government’s system responsibility for schools and address public schools and municipal adult education as well as independent schools. The second should have the organiser responsibilities for public schools and municipal adult education.
  • The education authority having the system responsibility should work with governance as well as support for the entire school system, meaning public schools and municipal adult education as well as independent schools. This education authority should replace the Swedish National Agency for Education, the Swedish School Inspectorate, and parts of the National Agency for Special

Needs Education and Schools. The education authority having the system responsibility should have a national and a regional organisation. If the Government chooses to proceed with a single education authority that has system responsibility, its tasks, organisation and governance should be investigated in more detail.

  • The education authority with the organiser responsibilities should work with the operation of public schools and have the employer responsibility for public sector employees in schools. Within municipal adult education, operational and employer responsibilities can lie with central government and with other education providers. The education authority should have a national, regional and local organisation. If the Government chooses to proceed with an education authority that has the organiser responsibilities for schools, the tasks, organisation and governance of such an education authority should be investigated further.

Alternative 2 – A system where central government strengthens its responsibility but does not take over as the organiser for schools

The second alternative – a system where central government strengthens its responsibility but does not take over as the organiser for schools – has similarities with Alternative 1 but also differences. The similarities are that the system responsibility is roughly similar in Alternative 2 as with a full nationalisation (Alternative 1). The differences are that in Alternative 2, the municipalities continue to be the organisers for their municipal schools and for municipal adult education. Thus, in Alternative 2 the municipalities retain management and operational responsibility for their municipal schools and the employer responsibility for all school staff in these schools. Within municipal adult education, just as is the case today, the municipalities can provide the education themselves or outsource it.

In light of this, within the framework of Alternative 2, the Inquiry has only made assessments in the areas of system responsibility, economic factors, skills and education authorities; thus our assessments do not address questions concerning central government as organiser or employer.

A central government system responsibility for schools

The focus of a central government system responsibility for schools should be the same in Alternative 2 as in the case of a full nationalisation. However, when central government is not the sole organiser of public schools, some tasks will look different, as more actors will then be both the object of governance and the subject of support. Central government may also need to utilise somewhat different policy instruments when central government is not itself the organiser. The difference will be most evident in municipal adult education where, if the municipality remains the organiser, there will be over 200 organisers, compared to a single organiser at central government level as would be the case in a full nationalisation.

In this alternative, the municipalities should be permitted to retain some responsibility for school funding and allocation of resources. This means that the system responsibility looks somewhat different than in the case of a full nationalisation. How great this difference would be in practice would be determined by the Government’s stance on the extent to which, and in what way, central government should take responsibility for economic governance in a system where the current structure of organisers remains unchanged. Here, the Inquiry describes four different variants.

Another example where tasks in this alternative may look different from those in the case of a full nationalisation concerns the planning and dimensioning of education. We assess that in this alternative, where the state is not the organiser, there is reason for central government to take a greater responsibility for coordinating the work of the different organisers in handling applications, admissions and school placements.

Some tasks may also be more extensive than in the case of a full nationalisation, since there would be more organisers. This may be the case with the quality dialogues and subsequent capacity-building support provided to the organisers.

School funding

The economic governance of schools is an important part of central government’s system responsibility. Here, there are some differences between the two alternatives. In the case of a full nationalisation,

central government takes full responsibility for funding, and for allocation of resources. In this alternative, the Inquiry instead makes the following assessments:

  • Central government should strengthen its responsibility for school funding, and for allocation of resources, compared with the current situation.
  • There is reason to separate the system for funding independent schools from municipal school funding. Municipalities should retain some responsibility for allocating resources to their own schools.
  • Central government should be responsible for allocating resources to private organisers. For compulsory schools and preschool class, as well as upper secondary schools, this should be done by central government applying the same school funding models as in the case of a full nationalisation. When it comes to the other types of schools and school-age educare centres, national school funding models for private organisers should be investigated further.
  • The way in which resources are allocated to the private organisers should be investigated further.
  • Central government should strengthen its funding responsibility for municipal organisers as well. In relation to the municipalities, this can be done in a number of different ways, for example through central government: – applying the same school funding models as in the case of a full nationalisation – setting binding floor allocations of resources – establishing a sectoral grant for the cost of tuition – strengthening the state grant for improved equity and study results and broadening it to include more types of schools. The detailed design should be investigated further with the variant put forward by the Government as the starting point.
  • In this alternative too, the education authority having the system responsibility should be responsible for supplementary amounts for pupils with extensive needs for special support receiving their education under all organisers. This means that the system of

supplementary amounts also should include municipal organisers. How to implement this should be investigated further.

The skills of teachers and school leaders

The assessments we have made in the case of a full nationalisation concerning the profession development of teachers and principals, research and development designed to develop tuition, teachers’ skills for teaching adults, the provision of skills to schools and an evaluation of teacher certification are valid in this alternative as well.

Since the municipalities remain as organisers, the current situation where there are varying conditions and capacities will also largely remain. Central government’s support and promotion efforts will then be even more important. Central government interventions can be a tool for central government to even out the variation that exists between organisers.

A new education authority

In a system where central government strengthens its responsibilities but does not take over as the organiser of schools, the new education authority with system responsibility should be established, but not the one with organiser responsibilities. In principle, the education authority having the system responsibility will be responsible for the same tasks in this alternative as in the case of a full nationalisation. However, as described above, the tasks may look somewhat different in the different alternatives.

More opportunities for increasing central government’s responsibility for municipal adult education

Municipal adult education has somewhat different conditions when compared with other types of schools. Therefore, our assessments regarding municipal adult education are at times more detailed. In Alternative 2, we make some assessments specific to municipal adult education that are not included in the full nationalisation alternative.

These are that:

  • central government should take steps to improve the quality and develop the governance of outsourced education
  • central government should govern and support regional cooperation in municipal adult education and stimulate this cooperation to a greater extent than today
  • central government should take greater responsibility for the governance and coordination of certain types of education within municipal adult education at the national level and support these where there is a national need or interest
  • central government should initiate a pilot project where municipalities organise a joint admissions organisation for all or parts of municipal adult education.

Analysis

The Inquiry has analysed the two alternatives on the basis of how they can be assumed to affect pupils’ study results, equity, the quality of schools, and the attractiveness of the teaching profession.

A central government system responsibility can improve equity and the quality of education

In both alternatives, central government has the system responsibility, and takes a collective responsibility for the governance of schools. By collecting the tasks that relate to the system within one education authority, the number of governance actors are also radically reduced in comparison with the current 290 municipalities – which in turn can have a number of committees and administrations in the area of schools – and the current multiple education authorities. The school system would thus be less divided. It is thus a great asset that the central government’s system responsibility is common for and applies to all organisers. It would result in central government’s governance successfully targeting both the public and private organisers.

All in all, it is our view that a central government system responsibility for schools, where governance is concentrated to central gov-

ernment but also overhauled to become more effective, has good prospects for improving both the equity and the quality of the school system as a whole. Since central government has the system responsibility in both of the alternatives, one can expect similar positive effects from a full nationalisation as from a system where central government strengthens its responsibilities without becoming the organiser.

A key part of the system responsibility is strengthening the role of central government regarding school funding. Our assessment is that this is the single most important measure for creating the conditions for greater equity, at least in the short term. But assuring the provision of skills to schools, particularly when it comes to teachers, is also crucial for equity over the long term and for quality. Over time, a more focused governance and mandatory quality dialogues with subsequent capacity-building support should also be able to improve quality and equity. The establishment of a single education authority with this system responsibility, where different tasks are brought together and overlap can be avoided, can also contribute to reducing the variations in capacity and improving equity and quality in the school system.

A national school funding model is of great value for equity and pupils’ study results

In the case of a full nationalisation, economic governance is transferred entirely to central government. In a system where central government strengthens its responsibilities, governance can be transferred to central government to different degrees.

The current economic governance of schools has a number of obvious problems, such as schools not managing, to a sufficient extent, to allocate resources in a compensatory way based on pupils’ needs and preconditions. A national school funding model has the potential to strengthen the link between the school’s resources and the school’s needs and capacities. For both equity in schools and the pupils’ study results, it is our assessment that such a change is of great value.

An increased central government responsibility for the provision of skills to schools and for continuing professional development can strengthen quality and equity in schools and lead to the teaching profession becoming more attractive

Today, the provision of skills to the school system is a major challenge. Attracting, retaining and developing highly skilled teachers and other personnel categories is one of the most important success factors for the quality of the education and tuition. We have made assessments that are intended to strengthen the national, strategic responsibility for the provision of skills, which is intended to at least partially offset differences in pupils’ access to teachers who have completed basic teacher education and teachers who have undertaken further education in different parts of the country. If these differences are evened out, the quality of the tuition can be increased across the board, and this can in turn lead to pupils receiving more equivalent education regardless of where it is provided to them in the country.

We also believe that there is a need for central government to take greater responsibility for teachers’ and principals’ professional development. If central government takes greater responsibility for continuing professional development and evens out the differences in capacity that exist today between different organisers, the professional skills of teaching staff could improve. We believe that this is important to strengthen teaching as a profession. In the long run, it can also help make the teaching profession more attractive. Our conclusion is therefore that investments in continuing professional development that strengthen teachers’ professional skills can be conducive to better conditions for high-quality tuition and thereby improved study results and greater equity. The same argument can be made for other occupational groups, such as school leaders and pupil health staff.

Central government as the organiser with employer responsibility can have both positive and negative consequences

As can be seen from the above, the Inquiry is of the opinion that a central government system responsibility would be well placed to lead to greater equity, higher quality and the teaching profession becoming more attractive.

A full nationalisation with central government as the organiser for schools could enable a concentration of responsibility and thus provide better conditions for compensating for differences between schools and activities in different municipalities. It is also anticipated that an education authority with organiser responsibilities would be able to even out capacity and create more equivalent conditions than several municipal organisers are able to do. It should also be easier for the education authority to gather and maintain skills, to satisfy different public interests, and to achieve economies of scale – which are factors that can increase equity.

At the same time, there are disadvantages to central government being the organiser. There is a risk that it will become more difficult to adapt the education that pupils receive in schools to local conditions and that the current flexibility will be reduced. A large central government organisation being the organiser could also become sluggish and bureaucratic. Schools would also become disengaged from other important processes close to the citizens in the municipality through the central government being the organiser, and cooperation could be hampered, at least during a transition phase. Citizen influence via local politicians will disappear and the political influence of the municipalities will also be affected. Central government being the organiser also poses many practical difficulties, of which the premises issue is one of the biggest. In addition, a change in organiser would entail large transfers of both funds and staff from the municipal to the central government sector, and the working conditions of staff would change. All in all, changes of this kind would have a huge impact on both the local government sector and central government, and would not only have an impact on the schools sector but also on many other policy areas.

A full nationalisation might be a change of a magnitude that is difficult to justify

A full nationalisation where the role of responsibility authority also passes to central government would mean a very great and drastic change. Although there is a need for a more fundamental structural reform, it remains questionable whether a change in the organiser, with the potential and probable positive consequences that it can contribute, is what is needed to create the conditions for equitable

education of high quality nationwide. Such an extensive change is, of course, possible to implement, but the consumption of resources and the uncertainty speak against it. Other factors that speak against it are the major impact on the municipal as well as the central government sector as a whole.

A powerful argument for Alternative 2 over Alternative 1 is that many of the benefits of Alternative 1 could be achieved even with a strengthened central government responsibility, while still preserving the current structure of organisers, which would also mean a less drastic change. It is our opinion that the scale of the change and its probable effects and consequences seem more reasonable in Alternative 2 in relation to the set of problems and the school system’s need for a more fundamental structural reform.

Implementation

The report from this Inquiry is a first step in a longer process. We have produced a document that can function as decision support for a reformed school system with central government as the organiser, and for an increased central government responsibility for schools. Before our assessments can be realised, more investigation is required, and policy makers must take a position on how the Swedish school system should develop moving forward.

The assessments we present can be combined in many different ways. Central government’s responsibility can also be strengthened stepwise in a gradual process. It is the task of policy makers to decide how to use this decision support. No matter how the policy makers choose to use this decision support, and how far they want to go in strengthening central government’s responsibility for schools, a possible reform needs a well-considered implementation.

If a reform is considered, the Government should develop a strategy for its implementation. It should be possible to introduce a potential full nationalisation with central government as the organiser within a twenty-year period. A system where central government strengthens its responsibilities but does not take over as the organiser should be possible to introduce within a ten-year period. However, in order to initiate such a reform at all, there should be a long-term political agreement. If the reform is to be introduced,

certain economic resources should also be earmarked for the change itself. In addition, there should be a specially established change organisation for the implementation.

In order to successfully implement a reform where central government strengthens its responsibilities or takes over as the organiser for schools, evaluation of the reform should be prioritised right from its planning stage. Both the implementation and the results and effects of such a reform should be monitored and evaluated. A government agency should also be tasked with analysing what data needs to be monitored during the implementation of a possible reform, and with starting to collect this data even now. In addition, the reform should also involve accompanying research.

Economic consequences

At an overarching level, neither a full nationalisation where central government is the organiser for public schools and municipal adult education, nor a strengthening of central government responsibility without changing the current structure of organisers for schools, entails any overall increase in public undertakings. The Inquiry’s assessments will therefore not drive up costs at the system level. On the other hand, a redistribution between central government and local government (the municipalities) would be needed. Its scope and how it should be implemented depend on which of the alternatives is going to be introduced. The reform as such also entails certain costs, notably for more detailed investigations of the education authorities and their staffing among other things, as well as the costs associated with the implementation of the reform itself.

DEL 1

Inledning

1. Utredningens uppdrag och arbete

I detta kapitel beskriver utredningen uppdraget. Vi redogör också för vårt arbete och vilka organisationer och personer vi har haft kontakt med under utredningstiden. Kapitlet avslutas med en beskrivning av betänkandets disposition.

1.1. Utredningens uppdrag

I detta avsnitt sammanfattar utredningen direktiven. Vi beskriver också de avgränsningar som ges av direktiven och hur vi själva har avgränsat och tolkat uppdraget.

1.1.1. En sammanfattning av utredningens direktiv

Utredningens direktiv beslutades den 22 december 2020.1 Sedan fick vi tilläggsdirektiv den 10 mars 2022.2 Ursprungligen skulle uppdraget ha redovisats den 31 maj 2022 men i och med tilläggsdirektiven förlängdes tiden till och med den 21 oktober 2022.

Enligt de ursprungliga direktiven ska vi ta fram ett beslutsunderlag som kan skapa förutsättningar för ett statligt huvudmannaskap för samtliga skolformer utom förskolan och den kommunala vuxenutbildningen (komvux). I tilläggsdirektiven utvidgades uppdraget så att vi även ska presentera andra alternativ för att stärka statens ansvar för skolan än att staten blir huvudman. Dessutom tillkom komvux som skolform. När vi hädanefter talar om utredningens direktiv avses såväl de ursprungliga direktiven som tilläggsdirektiven.

1 Dir. 2020:140 Förutsättningar för ett statligt huvudmannaskap för skolan. 2 Dir. 2022:11 Tilläggsdirektiv till Utredningen om ett statligt huvudmannaskap för skolan

(U 2020:07).

Av direktiven framgår att vi ska

  • analysera och föreslå hur enskilda huvudmän och fristående skolor kan inrymmas i ett förändrat skolsystem samt undersöka hur ett statligt huvudmannaskap eller förstärkt statligt ansvar kan ge staten ett större inflytande över enskilda huvudmäns etablering
  • föreslå hur staten kan ta över arbetsgivarskapet för de lärare, skolledare och eventuellt övriga yrkesgrupper som är anställda i offentliga skolor och verksamheter
  • lämna förslag till en finansieringsmodell där staten ansvarar för finansieringen av skolan
  • föreslå hur staten kan ta över ansvaret för ledningen av utbildningen och den dagliga driften i offentliga skolor och verksamheter
  • analysera hur samverkan mellan olika skolformer och med andra relevanta verksamheter utanför skolan påverkas
  • analysera och föreslå vilken myndighetsorganisation som behövs vid ett statligt huvudmannaskap eller förstärkt statligt ansvar.

Vi ska också analysera konsekvenser av ett statligt huvudmannaskap eller förstärkt statligt ansvar, bland annat i förhållande till målet om en mer likvärdig utbildning och högre kunskapsresultat, den kommunala självstyrelsen och möjligheter till anpassning utifrån lokala behov och förutsättningar samt möjligheter till ansvarsutkrävande. Dessutom ska vi analysera konsekvenser för förskolan om huvudmannaskapet för den skolformen är oförändrat medan övriga skolformer får ett statligt huvudmannaskap. De förslag vi lägger fram ska enligt direktiven inte vara kostnadsdrivande i sig eller ställa krav på ökade resurser för att kunna genomföras.

I bilaga 1 finns utredningens ursprungliga direktiv i sin helhet och i bilaga 2 tilläggsdirektiven.

1.1.2. Avgränsningar av uppdraget

Utredningen ska ta fram ett beslutsunderlag

Som nämns ovan ska utredningen enligt direktiven ta fram ett beslutsunderlag som kan skapa förutsättningar för ett statligt huvudmannaskap för skolan. Vi ska också analysera hur statens ansvar för skolan kan stärkas i andra former än genom ett statligt huvudmannaskap. I detta finns vissa avgränsningar. Till att börja med ingår det inte i vårt uppdrag att ta ställning till om skolan ska förstatligas eller omfattas av ett ökat statligt ansvarstagande. Vårt beslutsunderlag handlar i stället om hur detta kan göras. Vi lämnar inte heller skarpa förslag eller författningsförslag, utan bedömningar. Innan de bedömningar vi gör kan realiseras krävs ytterligare utredning. Bedömningarna uttrycks medvetet med olika detaljeringsgrad. Ibland kan vi redan i beslutsunderlaget komma längre i vissa frågor medan vi i andra delar måste hålla oss på en mer övergripande nivå.

I beslutsunderlaget belyser vi vad som fungerar bra och mindre bra i nuvarande skolsystem. Vi ger alltså en problembild och drar slutsatser utifrån den. Sedan kan lösningarna på problemen variera, och vi pekar på några möjliga lösningar. Utifrån underlaget blir det beslutsfattarnas uppgift att avgöra om och hur ett förstatligande av skolan eller ett ökat statligt ansvar kan tas vidare.

Utöver bedömningarna pekar vi i betänkandet på mängder av möjliga sätt att utveckla det svenska skolsystemet, både i stort och i smått. Det handlar om tänkbara utredningar, initiativ, regleringar och förändringsarbeten. Dessa frågor behöver prövas och utredas vidare i ett eventuellt fortsatt arbete med att förändra skolsystemet.

Frågan om förskolans huvudmannaskap ingår inte i utredningsuppdraget men konsekvenser för förskolan ska analyseras

I det svenska skolväsendet ingår skolformerna förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, specialskola, sameskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola och komvux. Dessutom ingår fritidshem som kompletterar utbildningen i vissa av skolformerna, men inte är en egen

skolform.3 I stället för utbildning inom skolväsendet finns också särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet.4

Särskilda utbildningsformer utgörs av internationella skolor, utbild-

ning vid särskilda ungdomshem, utbildning för intagna i kriminalvårdsanstalt, utbildning vid folkhögskola som motsvarar komvux i svenska för invandrare, utbildning för barn och elever som vårdas på sjukhus eller en institution som är knuten till ett sjukhus, utbildning i hemmet eller på annan lämplig plats samt andra sätt att fullgöra skolplikten.5

I annan pedagogisk verksamhet ingår pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola eller fritidshem, öppen förskola, öppen fritidsverksamhet, omsorg under tid då förskola eller fritidshem inte erbjuds samt annan pedagogisk verksamhet på nationella minoritetsspråk.6

Enligt utredningens direktiv omfattas skolformerna förskoleklass, grundskola, grundsärskola, specialskola, sameskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola och komvux av uppdraget. Komvux tillkom som tidigare nämnts genom ett tilläggsdirektiv i mars 2022. Den skolformen har alltså inte funnits med under hela utredningstiden. Fritidshemmet utgör också en del av uppdraget.

Skolformen förskola ingår inte i utredningens uppdrag. Men som framgår ovan ska vi analysera vilka konsekvenserna blir för förskolan om huvudmannaskapet för skolformen är oförändrat medan övriga skolformer i skolväsendet får ett förändrat huvudmannaskap. Särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet omfattas inte heller av uppdraget.

Med skolan menar utredningen alla skolformer som ingår i uppdraget och fritidshemmet

När utredningen använder begreppet skolan inkluderar vi alla skolformer som ingår i uppdraget: förskoleklass, grundskola, grundsärskola, specialskola, sameskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola och komvux. Dessutom inkluderar vi fritidshemmet, som inte är en skolform men ingår i skolväsendet.

31 kap. 1 § skollagen (2010:800). 41 kap. 2 § skollagen. 524 kap. 1 § skollagen. 625 kap. 1 § skollagen.

Anledningen till att vi inte genomgående använder begreppet skolväsendet är att det även omfattar förskolan, som inte ingår i vårt uppdrag.

I begreppet skolan inkluderar vi alltså även komvux, trots att detta begrepp normalt sett inte används för utbildning inom komvux. Samtidigt är det viktigt att säga att flera av de källor vi hänvisar till använder begreppet skolan i en snävare bemärkelse som exkluderar komvux.

Vi har i vårt utredningsarbete fördjupat oss mer i vissa skolformer medan andra utreds mer övergripande. Som exempel beskrivs grundskolan utförligare än de andra obligatoriska skolformerna.

Grundsärskolan och gymnasiesärskolan är skolformer som ska ge elever med utvecklingsstörning en för dem anpassad utbildning. Ibland använder utredningen benämningen särskolan som ett samlingsbegrepp för att beskriva den målgrupp som omfattas av dessa skolformer. Den 2 juli 2023 byter grundsärskolan namn till anpassad grundskola och gymnasiesärskolan byter namn till anpassad gymnasieskola. Samtidigt kommer uttrycket utvecklingsstörning att ersättas av intellektuell funktionsnedsättning i skollagen.

Utredningen använder begreppet skolsystem

Begreppet skolsystem är viktigt i utredningens betänkande. Dels beskriver vi befintligt skolsystem. Dels har vi som ambition att beskriva ett nytt skolsystem som kan råda bot på de problem som direktiven lyfter fram och de brister som vi har sett i nuvarande system.

Så vad är då ett skolsystem? Vi definierar det som ett sammanfattande begrepp för strukturer, styrning och policyer för verksamhetens innehåll. Ett skolsystem formas utifrån att det ska uppnå ett eller flera syften som en stat, region eller lokal myndighet har fattat beslut om. Vidare består ett skolsystem av flera delsystem, som interagerar med varandra. I utformandet av ett nytt skolsystem, med olika delar, är det viktigt att delarna anpassas till varandra så att skolsystemet kan uppfylla sitt syfte.

Ett skolsystem kan finnas på olika nivåer. Vi använder framför allt lokalt skolsystem och nationellt skolsystem. Med den utveckling som sker för närvarande kan också begreppet regionalt skolsystem behöva introduceras. Det gäller till exempel om planeringen och dimensioneringen av utbildningsutbudet på gymnasial nivå ska utgå inte bara

från elevernas önskemål utan också från behov i det lokala och regionala arbetslivet.

Ett nationellt skolsystem är en del av ett helt utbildningsystem. Skolformerna förskoleklass, grundskola, grundsärskola, specialskola, sameskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola och komvux samt fritidshem ingår i vår definition av skolsystem. Vi inkluderar inte förskolan i begreppet skolsystem, eftersom den skolformen som nämns ovan inte ingår i vårt uppdrag. I hela utbildningssystemet ingår därutöver högskoleutbildning och annan eftergymnasial utbildning.

Begreppet lokalt skolsystem används i dag på olika sätt i olika sammanhang. Ibland avses en huvudman och dess skolor. En kommun kan utgöra basen för ett lokalt skolsystem tillsammans med såväl de kommunala som de fristående skolor som är belägna i kommunen. I vissa sammanhang används begreppet lokalt skolsystem för att beteckna en koncern med dess enskilda huvudmän och fristående skolor, men samtidigt kan man tala om att en koncern ingår i flera lokala skolsystem om den har skolor i olika kommuner. När vi använder begreppet lokalt skolsystem menar vi företrädesvis en geografisk avgränsning, det vill säga huvudmän – både offentliga och enskilda – och skolor som finns inom samma geografiska område. För grundskolan är det då i dagens system rimligt att tala om kommuner som geografisk avgränsning, medan det för gymnasieskolan och komvux kanske snarare handlar om regioner.

Utredningen fokuserar på de delar i skolsystemet som handlar om struktur och styrning

Som tidigare nämnts definierar utredningen ett skolsystem som ett sammanfattande begrepp för strukturer, styrning och policyer för verksamhetens innehåll.

  • Strukturer handlar om skolsystemets organisering samt om olika aktörer, till exempel stat, kommun (i rollen som både huvudman och hemkommun), enskild huvudman, skola, skolchef, rektor och lärare. Här ingår också roll- och ansvarsfördelning, ledningsstrukturer, finansiering och resursfördelning samt organisation och uppdrag för myndigheter.
  • Styrning handlar om balansen mellan olika styrmedel, styrkedjan, decentralisering och centralisering, kompetenskrav och kompetensförsörjning.
  • Policyer handlar om mål för skolan. Här ryms också frågor om skolgångens längd, stadieindelning, timplaner, läroplaner, ämnen, kurs- och ämnesplaner, betyg samt examen.

När vi använder begreppet skolsystem har vi fokus på struktur och styrning. Vi lämnar inga bedömningar om förändringar när det gäller policyer, eftersom det inte ingår i vårt uppdrag. Det innebär att vi endast går in i vissa delar av hur skolan fungerar. Andra delar kan vara lika viktiga eller viktigare för att stärka elevernas resultat, förbättra likvärdigheten och kvaliteten samt öka attraktiviteten för att arbeta i skolan. Men dessa andra delar ryms inte i direktiven för vår utredning.

När det gäller policyer är det i nuvarande skolsystem främst ett ansvar för den nationella nivån. Det är staten som fastställer de nationella målen samt beslutar om bland annat styrdokument, timplaner, ämnesinnehåll och betygsbestämmelser. Eftersom dessa beslut redan ligger på riksdag, regering eller nationell skolmyndighet kan styrdokument, timplaner, betygsbestämmelser med mera förändras oavsett om staten förstärker sitt ansvar för skolan eller inte.

Utredningen har inte i uppdrag att förändra systemet med fristående skolor i grunden

Som framgår ovan ska utredningen enligt direktiven analysera och föreslå hur fristående skolor kan inrymmas i ett system med statligt huvudmannaskap för skolan. Vi ska också föreslå hur enskilda huvudmän ska omfattas när staten i högre grad tar ansvar för skolan. Dessutom ska vi undersöka hur olika alternativ för att öka det statliga ansvarstagandet kan ge ett större inflytande för staten över enskilda huvudmäns etablering. Men vi har inte i uppdrag att förändra friskolesystemet i grunden. Däremot påverkar våra resonemang och bedömningar även enskilda huvudmän och fristående skolor, eftersom dessa ingår i det nationella skolsystemet.

Utredningens uppdrag omfattar många olika politikområden

En reform som syftar till ett förstatligande av skolan eller ett förstärkt statligt ansvar kommer att beröra många olika områden vid sidan av skolpolitiken. Som exempel kan nämnas

  • förvaltningspolitiken med frågor om styrning och myndighetsstruktur
  • kommunpolitiken med frågor om kommunal självstyrelse och lokal demokrati
  • skattepolitiken med frågor om skatteväxling mellan stat och kommun
  • arbetsmarknadspolitiken med frågor om kompetensförsörjning.

Att förstatliga skolan eller stärka statens ansvar är alltså en stor och komplex uppgift med allmänpolitisk och inte bara skolpolitisk inriktning.

1.2. Utredningens arbete

Utredningens texter grundar sig på många skriftliga källor. Under arbetet har vi även haft många externa kontakter. Vi har löpande träffat de organisationer som representerar arbetsgivare och arbetstagare i skolan. Vi har också haft kontakter med generaldirektörer på skolmyndigheter från 1990-talet och framåt samt med medverkande i många av de utredningar som påverkat skolsystemet sedan 1980-talet. Dessutom har vi haft löpande kontakter med Landsorganisationen i Sverige (LO), Sveriges akademikers centralorganisation (Saco), Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Svenskt Näringsliv, Sveriges Kommuner och Regioner (SKR), Arbetsgivarverket samt med de organisationer som har partsställning i kommun och stat.

I arbetet har vi även träffat elev- och föräldraorganisationer, funktionshinderorganisationer samt representanter för läromedelsproducenter. Vi har samrått med universitet och högskolor med lärarutbildningar genom Sveriges universitets- och högskoleförbund (SUHF) samt haft kontakt med forskare, bland annat genom ett seminarium arrangerat av SNS. Utredaren har också bjudit in partiernas skolpolitiska talespersoner (eller motsvarande) till informationsmöten.

OECD har för vår räkning arrangerat ett seminarium med representanter från den egna organisationen samt från Australien, England och Nederländerna.

I detta avsnitt redovisar vi våra externa kontakter. Vi vill rikta ett stort tack till alla dessa personer och organisationer för deras bidrag till vårt arbete.

1.2.1. Sakkunniga samt experter och övriga skolmyndighetsrepresentanter

Åtta sakkunniga från olika departement inom Regeringskansliet samt fyra experter från Skolverket, Skolinspektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) och Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) har ingått i utredningen. Sekretariatet har träffat de sakkunniga vid nio tillfällen under utredningstiden. Till möten med experter, som också genomförts vid nio tillfällen, har även Sameskolstyrelsen och Skolforskningsinstitutet bjudits in.

Vilka personer som har varit förordnade som sakkunniga och experter framgår av missivet. Därutöver har AnnaKarin Länta varit representant från Sameskolstyrelsen och Eva Wallberg från Skolforskningsinstitutet.

1.2.2. Företrädare för politiska partier

Utredaren har vid några tillfällen erbjudit företrädare för samtliga politiska partier, i form av partiernas skolpolitiska talespersoner eller motsvarande, möjlighet att delta i möten. Följande personer har utredaren träffat: Gunilla Svantorp (S); Annika Hirvonen (MP); Fredrik Christensson och Niels Paarup-Petersen (C); Roger Haddad och Fredrik Malm (L); Christian Carlsson (KD); Kristina Axén Olin (M).

1.2.3. Referensgrupper

Utredningen har samverkat med ett antal referensgrupper. Utöver referensgruppsmöten har vi träffat referenspersonerna och andra berörda personer från deras organisationer i bilaterala samtal.

Arbetsgivarorganisationer i skolan

Utredningen har träffat referensgruppen med arbetsgivarorganisationer vid sex tillfällen under utredningstiden. I referensgruppen har följande personer och organisationer ingått: Bodil Båvner, Johan Thörn och Pia Murphy, SKR; Johanna Forsberg, Sobona; Ulla Hamilton, Friskolornas riksförbund; Matilda Nyström Arnek, Arbetsgivarverket; Håkan Wiclander, Idéburna skolors riksförbund.

Förutom referensgruppsmöten och bilaterala samtal med medarbetare på SKR har utredningen träffat SKR:s arbetsutskott och SKR:s beredning för utbildningsfrågor.

Arbetsmarknadens parter

Referensgruppen med arbetsmarknadens parter, som huvudsakligen består av fackliga centralorganisationer och organisationer för arbetsgivare inom privat, kommunal och statlig sektor, har träffats tre gånger. Följande personer och organisationer har medverkat: Bodil Båvner, SKR; Sofia Hylander, TCO; Andreas Mörck, Maria Andrén Bergström och Ingrid Lindholm, Saco; Mia Nikali, LO; Johan Olsson, Svenskt Näringsliv.

Utredningen har också haft inledande separata möten med LO, Svenskt Näringsliv, Saco (även Saco Utbildning) och TCO.

Arbetstagarorganisationer i skolan

Vi har mött arbetstagarorganisationer i en referensgrupp vid sex tillfällen. I gruppen har deltagit: Åsa Fahlén och Pontus Bäckström, Lärarnas Riksförbund; Sofia Lindqvist och Sepideh Westerberg Nekomanesh, Kommunal; Matz Nilsson och Lena Linnerborg, Sveriges Skolledarförbund; Maria Rönn, Ann-Charlotte Gavelin Rydman, Johan Ernestam, Lars Svensson, Linnéa Plöen Casterud och Jennie Rosengren, Lärarförbundet; Kjell Svahn, Vision.

Utöver referensgruppsmöten och bilaterala samtal med representanter för arbetstagarorganisationerna har utredningen fört samtal med Lärarförbundet och Lärarnas Riksförbund om skolans finansiering och resursfördelning.

Elev- och föräldraorganisationer

Vad gäller elev- och föräldraorganisationer har utredningen träffat representanter tre gånger under utredningstiden. Dessa har varit: Chiara Bergmark, Elevernas Riksförbund; Josefine Fälth och Pelle Enocsson, Sveriges Elevkårer; Peter Hallin, Föräldraalliansen Sverige; Lilian Helgason, Sveriges Elevråd; Monica Wester, Barnverket.

Funktionshinderorganisationer

Funktionshinderorganisationer har ingått i en referensgrupp som utredningen mött vid tre tillfällen. Följande personer och organisationer har utgjort representanter: Ola Balke, Myndigheten för delaktighet; Cecilia Ekstrand, Synskadades Riksförbund (SRF); Maria Hermanson, Sveriges Dövas Riksförbund (SDR); Mattias Lundekvam, Hörselskadades Riksförbund (HRF). Dessutom har Funktionsrätt Sverige utsett följande representanter: Anna Gabrielsson, Riksförbundet DHB; Helene Kindstedt, Dyslexiförbundet; Jiang Millington, Riksförbundet Attention; Ann Sjöborg, Hjärnskadeförbundet Hjärnkraft; Agneta Söder, Autism- och Aspergerförbundet; Robert Öberg, Riksförbundet FUB.

1.2.4. Andra externa kontakter

Utöver sakkunniga, experter och referensgrupper har utredningen haft ett flertal andra externa kontakter. Dessa anges nedan.

Skolmyndigheter

Som tidigare nämnts har skolmyndigheterna för skolväsendet varit representerade som experter i utredningen eller deltagit vid möten med experter. Förutom denna kontakt med skolmyndighetsrepresentanter har utredningen träffat nuvarande myndighetschefer: Peter Fredriksson, Skolverket; Camilo von Greiff, Skolforskningsinstitutet; AnnaKarin Länta, Sameskolstyrelsen; Fredrik Malmberg, SPSM; Helén Ängmo, Skolinspektionen.

Utredaren har också träffat tidigare skolmyndighetschefer: Ann-Marie Begler, Skolinspektionen; Greger Bååth, Specialskolemyndig-

heten och SPSM; Mats Ekholm, Skolverket och Myndigheten för skolutveckling; Pia Enochsson, Myndigheten för skolutveckling; Ulf P. Lundgren, Skolverket; Per Thullberg, Skolverket och Skolforskningsinstitutet. Dessutom har utredaren intervjuat Anna Ekström utifrån hennes tidigare roller som generaldirektör för Skolverket och ordförande i Skolkommissionen.

Kommuner, enskilda huvudmän och enskilda utbildningsanordnare

Enligt direktiven ska utredaren inhämta synpunkter från kommuner och enskilda skolhuvudmän. Utredningen har genomfört eller deltagit i följande insatser:

  • Utredningen deltog i Skolriksdag 2021 den 26–27 april 2021. Detta var en digital mötesplats för dem som leder och styr skolan, till exempel politiker, ledande tjänstepersoner och rektorer, arrangerad av SKR.
  • Utredningen medverkade i ett seminarium med skolchefer inom ramen för Introduktionsprogrammet i Nationella Skolchefsprogrammet den 27 augusti 2021.
  • Utredningen träffade Utbildningsgruppen och Utbildningschefsnätverket vid Göteborgsregionen den 3 september 2021.
  • Utredningen har fört samtal med eller inhämtat information från

Göteborgsregionen Utbildning, Jönköpings kommun, Kalmarsunds gymnasieförbund, Kunskapsförbundet Väst och Storstockholm när det gäller gymnasieskolans finansiering och resursfördelning.

  • Utredningen anordnade ett seminarium om grundskolans finansiering och resursfördelning för kommuner den 15 september 2021. På seminariet deltog representanter från Botkyrka kommun, Danderyds kommun, Göteborgs stad, Luleå kommun, Stockholms stad och Uppsala kommun.
  • Utredningen träffade Storsthlms strategiska nätverk för utbildningsdirektörer i kommunerna i Stockholms län den 19 oktober 2021.
  • Utredningen deltog i Skolchefskonferensen den 16 maj 2022.
  • Utredningen har träffat styrelsen för Föreningen Sveriges skolchefer (FSS).
  • Utredningen har deltagit i möten med och fått inspel från SKR:s skolchefsnätverk samt deras gymnasienätverk, vuxenutbildningsnätverk och förskolenätverk.
  • Utredningen har haft ett möte med företrädare för enskilda huvudmän, fristående skolor och enskilda utbildningsanordnare: Almega Utbildningsföretagen (Jonas Jegers), Friskolornas riksförbund (Ulla Hamilton), Idéburna skolors riksförbund (Håkan Wiclander), Academedia (Ola Johansson Källén), Lernia (Anders Hvarfvner), Yrkesakademin (Anna Widmark) samt Irisgruppen (Claus Forum). Dessutom har utredaren träffat Marcus Strömberg, vd för Academedia.
  • Utredningen har träffat delar av styrelsen för Vuxenutbildning i

Samverkan (ViS) – som är en branschorganisation för komvux och har medlemmar bland kommunala och enskilda utbildningssamordnare samt beställare av vuxenutbildning: Marie Egerstad, Claudiu Deak och Christian Thomsen.

  • Utredningen har träffat Johan Olofson, förbundsdirektör vid Kunskapsförbundet Väst, för att diskutera kommunal vuxenutbildning.
  • Utredningen har fört samtal med ett antal rektorer, framför allt om frågor som rör ledning av utbildningen och daglig drift: Lena Bäckman, Flahultsskolan i Jönköping; Jesper Dahlquist, Erik Dahlbergsgymnasiet i Jönköping; Kalle Enström, Årstaskolan i Stockholm; Åsa Selvander, Hovslättsskolan i Jönköping.
  • Utredningen har träffat Linnea Lindquist som är biträdande rektor på Hammarkullsskolan och Nytorpsskolan i Göteborgs Stad för att diskutera kommuners budgetar och resursfördelningsmodeller.

Universitet och högskolor

Direktiven anger att utredningen ska inhämta synpunkter från universitet och högskolor med examenstillstånd för förskollärar- och lärarexamen. Detta har vi gjort genom kontakt med SUHF och deras expertgrupp för lärarutbildning. Vi har träffat Maria Jarl (Göteborgs universitet), Anders J. Persson (Södertörns högskola) och Clas Hättestrand (Stockholms universitet) vid tre tillfällen under utredningstiden.

Forskare

Utredningen har bett om inspel i arbetet från ett 90-tal forskare. Dessa har fått mejl med önskemål om att ge tips på forskning, olika rapporter eller studier samt forskningsmiljöer som kan vara intressanta för utredningen att ta del av. Några av forskarna inkom med inspel.

Utöver mejlutskicket till forskare har SNS arrangerat ett forskarseminarium med utgångspunkt i utredningens uppdrag. Forskarseminariet genomfördes den 9 maj 2022. Syftet med seminariet var att få ta del av forskarnas inspel om hur olika sätt att organisera och utforma skolsystem påverkar faktorer som likvärdighet, kvalitet, resultat och attraktivitet. Följande forskare deltog i seminariet: Karin Edmark, Institutet för näringslivsforskning; Jan-Eric Gustafsson, Göteborgs universitet; Helena Holmlund, IFAU; Maria Jarl, Göteborgs universitet; Elisabet Nihlfors, Uppsala universitet; Anna Sjögren, IFAU; Jonas Vlachos, Stockholms universitet; Camilo von Greiff, Skolforskningsinstitutet; Ninni Wahlström, Linnéuniversitetet; Björn Åstrand, Umeå universitet; Björn Öckert, IFAU. Dessutom deltog Ilinca Benson (vice vd), Julia Nederberg (projektledare) och Charlotte Paulie (forskningsledare) från SNS.

Andra utredningar

Utredaren ska, enligt direktiven, beakta annat pågående utredningsarbete med relevans för uppdraget. I vårt arbete har vi haft kontakt med både tidigare och pågående utredningar:

  • 2017 års skolmyndighetsutredning (Kerstin Hultgren)
  • Frivuxutredningen (Mikael Andersson)
  • GRUV-utredningen (Geoff Erici)
  • Jämlikhetskommissionen (Per Molander)
  • KLIVA-utredningen (Inger Bergendorff)
  • Kommunutredningen (Niklas Karlsson, Sverker Lindblad)
  • Komvuxutredningen (Mikael Andersson, Isabella Enbågen,

Mona Siösteen)

  • Kostnadsutjämningsutredningen (Håkan Sörman, Anders Norrlid)
  • Sfi-utredningen (Jan Rehnstam)
  • Skolkommissionen (Jan-Eric Gustafsson, Ragnar Eliasson)
  • Skolkostnadsutredningen (Nicholas Prigorowsky,

Mikael Hellstadius)

  • Skollagskommittén (Ulf P. Lundgren, Ingrid Lindskog)
  • Skolprojektet (Staffan Lundh, Göran Isberg)
  • Styrningsberedningen (Ulf P. Lundgren)
  • Tillitsdelegationen (Laura Hartman, Christina Forsberg)
  • Utredningen om elevers möjligheter att nå kunskapskraven

(Tommy Lagergren)

  • Utredningen om en mer likvärdig skola (Björn Åstrand)
  • Utredningen om en sammanhållen god och nära vård för barn och unga (Klara Granat)
  • Utredningen om en tioårig grundskola (Eva Durhán)
  • Utredningen om förbättrade resultat i grundskolan (Per Thullberg,

Eva Wallberg)

  • Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola (Lars Stjernkvist, Jan Rehnstam)
  • Utredningen om skolans kommunalisering (Leif Lewin,

Liv Hammargren)

  • Utredningen om stärkta skolbibliotek och läromedel (Tove Mejer).

Företrädare för avtalsslutande parter inom den kommunala och statliga sektorn

Utredningen har haft ett gemensamt möte med följande avtalsslutande parter och förhandlingsorganisationer samt enskilda möten med organisationerna: Akademikeralliansen; Arbetsgivarverket; Kommunal; Läkarförbundet; Lärarnas Samverkansråd; OFR Allmän kommunal verksamhet; OFR Hälso- och sjukvård; OFR/S,P,O; Saco-S; Seko; Sobona; SKR.

Företrädare för elevhälsa

Utredningen har haft ett möte för att diskutera elevhälsa med Akademikerförbundet SSR, Lärarförbundet, Lärarnas Riksförbund, Riksföreningen för skolsköterskor, Sveriges Psykologförbund och Vårdförbundet. Sveriges läkarförbund var också inbjudna att delta i mötet.

Företrädare för läromedelsfrågor

Utredningen har träffat Stefan Persson, ordförande och Åsa Steholt Vernerson, vice ordförande i styrelsen för Läromedelsföretagen. Dessutom har vi träffat Per Kornhall, ordförande i styrelsen för Läromedelsförfattarna.

Andra myndigheter

Utredningen har utöver skolmyndigheterna haft kontakt med andra myndigheter. Vi har fört samtal med Riksrevisionen om deras granskning av systemet med skolpeng. Vi har också träffat Matilda Nyström Arnek, Anna Falck och Hedda Mann från Arbetsgivarverket samt Per-Ola Carlén och Per Melkerhed från Statens tjänstepensionsverk (SPV). Dessutom har utredaren träffat Maria Tingnell och Tina Meibäck för att diskutera organisering av övergripande arbetsgivar- och partsfrågor i olika myndigheter.

Vi har även beställt underlag från Statistiska centralbyrån (SCB) vid några tillfällen.

OECD

För att få inspel från andra länder har utredningen haft kontakt med OECD – Education Policy Outlook. OECD har för vår räkning arrangerat ett seminarium med representanter från den egna organisationen samt från Australien, England och Nederländerna. Temat för seminariet var finansiering och resursfördelning. OECD har också publicerat en skriftlig rapport, bland annat med utgångspunkt i seminariet.7

7 OECD (2022): Policy dialogues in focus for Sweden: International insights for school funding

reform. OECD Education Policy Perspectives, No. 52, OECD Publishing, Paris.

1.3. Betänkandets disposition

I detta avsnitt beskriver utredningen hur betänkandet är upplagt. Vårt betänkande inleds med en svensk och därefter en engelsk sammanfattning. Sedan är kapitlen indelade i sju delar.

Den första delen är en inledning som dels innehåller kapitel 1 (detta kapitel) med en beskrivning av utredningens uppdrag och arbete, dels kapitel 2 där vi redogör för utredningens utgångspunkter och problembild.

Den andra delen ger en bakgrund och nulägesbeskrivning i form av sju bakgrundskapitel där vi framför allt redogör för nuläget inom vart och ett av de områden som ingår i utredningen.

  • Kapitel 3 beskriver styrningen av skolsystemet.
  • Kapitel 4 beskriver huvudmän och skolor i skolsystemet.
  • Kapitel 5 beskriver skolans ledning och drift.
  • Kapitel 6 beskriver skolsystemets finansiering och resursfördelning.
  • Kapitel 7 beskriver arbetsgivarskapet för skolans personal.
  • Kapitel 8 beskriver skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning.
  • Kapitel 9 beskriver hur skolreformer införs.

Den tredje delen innehåller slutsatser. I kapitel 10 beskriver vi de slutsatser vi drar utifrån de problem, brister och utmaningar som finns i dagens skolsystem. Vi beskriver också kort utredningens två huvudalternativ för att öka statens ansvar för skolan.

Den fjärde delen består av bedömningar inom det första alternativet – ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap. Dessa beskriver vi i kapitel 11–16.

Den femte delen med kapitel 17 innehåller bedömningar inom det andra alternativet – ett system där staten förstärker sitt ansvar men utan att ta över huvudmannaskapet.

Den sjätte delen rör analys, genomförande och konsekvenser. Kapitel 18 handlar om analysen av de båda alternativen, kapitel 19 om genomförandet av alternativen och kapitel 20 om de samlade konsekvenserna.

Den sjunde delen utgörs av referenser och bilagor. Bilaga 1 är utredningens kommittédirektiv och bilaga 2 tilläggsdirektiven. Bilaga 3 är en historisk beskrivning av hur styrningen av skolan har sett ut och förändrats över tid.

1.3.1. Betänkandets olika delar hänger ihop

De olika delarna i betänkandet hänger ihop. Som tidigare nämnts ska utredningen ta fram ett beslutsunderlag och underlaget i sin helhet utgör utgångspunkt för beslutsfattarna. I tabell 1.1 beskriver vi hur de olika delarna i betänkandet hänger ihop och utgör en helhet.

Tabell 1.1 Hela betänkandet utgör beslutsunderlaget

De olika delarna hänger ihop och bildar en helhet

Problembild Bakgrund Slutsatser Bedömningar Konsekvenser

Syftet med utredningen: En mer likvärdig skola av hög kvalitet

Problembilden i stort – därför finns utredningen

Läget inom varje område: Så här var det tänkt Så här ser det ut Så här fungerar det Detta är mer specifika problem inom varje område

Vad har utredningen kommit fram till? Vilka iakttagelser har vi gjort?

Utifrån vilka principer kan statens ansvar öka så att de problem som beskrivs i bakgrundskapitlen kan åtgärdas och syftet med en mer likvärdig skola av hög kvalitet uppnås?

Vad bedömer utredningen behövs inom varje område för att kunna förverkliga det som kommit fram i slutsatserna?

Vilka konsekvenser kommer det att få om bedömningarna genomförs?

Samtidigt som betänkandet utgör en helhet ska de olika delarna också kunna läsas fristående från varandra. Vi vet att många läsare gör nedslag i texterna och tittar på olika delar vid olika tillfällen och utifrån olika syften. Därför finns det en del upprepningar i betänkandet. Som exempel återkommer delar av bakgrunden i bedömningstexterna, så att man ska kunna läsa bedömningarna fristående och ändå få en övergripande bild av helheten.

2. Utredningens utgångspunkter och problembild

I detta kapitel beskriver utredningen de utgångspunkter och den problembild som ligger till grund för beslutsunderlaget om förutsättningarna för ett statligt huvudmannaskap eller ett stärkt statligt ansvar för skolan.

Viktiga utgångspunkter är att skolan är till för eleverna, att mötet mellan elev och lärare är helt avgörande och att undervisningen är kärnan i skolan. I kapitlet redogör vi också för lärares och skolledares roller i skolsystemet. Därefter beskriver vi problembilden och de utmaningar skolan står inför. Vi går igenom förklaringar till dessa utmaningar, och resonerar om hur skolan kan få bättre förutsättningar att vara likvärdig, av hög kvalitet och en attraktiv arbetsplats för personalen.

Det är sedan mot bakgrund av de utgångspunkter och den problembild vi redogör för i detta kapitel, som vi beskriver olika alternativ och gör bedömningar om ett reformerat skolsystem. Alternativen, bedömningarna och analyserna av dem återfinns i kapitel 11–18.

2.1. Eleverna och undervisningen i centrum

Var och en har rätt till utbildning, enligt FN:s förklaring om de mänskliga rättigheterna.1 I svensk grundskola är utbildning också en plikt för barn som är bosatta i landet.2

Utbildningen ska främja alla barns och elevers utveckling och lärande.3 Den måste därför utformas så att den ger varje elev de bästa förutsättningarna för att lära och utvecklas. Eftersom lärandet främst

1 Regeringskansliet (2011): FN:s konventioner om Mänskliga rättigheter. 27 kap. 2 § skollagen (2010:800). 31 kap. 4 § skollagen.

sker i undervisningen, i mötet mellan lärare och elev, är det undervisningen som är kärnan i skolan. I utbildningen ingår utöver undervisning annan verksamhet som anordnas av huvudmannen och äger rum under skoldagen, exempelvis skolmåltider, raster, lägerskolor och studiebesök.4

Denna utredning har till uppdrag att ta fram ett beslutsunderlag som kan skapa förutsättningar för ett statligt huvudmannaskap eller ett stärkt statligt ansvar för skolan. Syftet är att ge bättre förutsättningar för en mer likvärdig skola av hög kvalitet. En förutsättning för det är i sin tur att skolan är en attraktiv arbetsplats för lärare och skolledare, där de vill arbeta kvar.

Vårt uppdrag är av styrnings- och strukturkaraktär, och avser inte primärt undervisningen i klassrummet. Men också en styrnings- och strukturreform behöver nå ända in i klassrummet. Detta är en utmaning. Utredningen om förbättrade skolresultat i grundskolan pekar på att åtgärder som påverkar undervisningen på ett önskvärt sätt och är relativt lätta att implementera förväntas få snabbare genomslag på elevernas studieresultat än åtgärder som i mindre grad påverkar undervisningen och är svåra att implementera.5 Även i en styrnings- och strukturreform står undervisningen i centrum, i de fall reformen sker på skolans område.

Fokus måste därför riktas mot att åstadkomma de bästa förutsättningarna för skolans kärna, det vill säga undervisningen, utifrån de faktorer som gör den så bra som möjligt för varje elev. Eftersom skolans professionella har en avgörande betydelse för undervisningens kvalitet och för att stödja och stimulera eleverna att utvecklas så långt som möjligt, måste reformen främst ge lärarna goda förutsättningar för att bedriva och utveckla sin undervisning, och rektorerna för att vara pedagogiska ledare.

I en styrnings- och strukturreform som sätter undervisningen i centrum, behövs ett tydligt ramverk som ger förutsättningar för mötet mellan lärare och elev. Det är kvaliteten i undervisningen som avgör om lärande uppstår. Ramverket, i form av styrmedel som skollag, läroplaner och andra förordningar samt riktade statsbidrag, finns till för att stödja undervisningen. En reform får inte bygga onödiga hierarkier, eller ett ramverk som är så stort och tungt att det hindrar eller försvårar undervisningens genomförande.

4Prop. 2009/10:165Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet. 5SOU 2013:30Det tar tid – om effekter av skolpolitiska reformer.

Utredningens uppdrag har också en allmänpolitisk och inte bara skolpolitisk inriktning, eftersom det berör politikområden vid sidan av skolpolitiken. Det gäller exempelvis kommunpolitiken med frågor om kommunal självstyrelse och lokal demokrati samt arbetsmarknadspolitiken med frågor om kompetensförsörjning.

2.2. Lärares och skolledares roll i skolsystemet

I detta avsnitt beskriver utredningen skolans roll och de förväntningar som ställs på skolan och på lärare och rektorer. Vi beskriver också hur lärar- och rektorsrollerna har förändrats.

2.2.1. Förväntningarna är höga på skolan samt på lärare och skolledare

Skolväsendet vilar på demokratins grund. Utbildningen ska inte bara utveckla elevernas kunskaper utan också förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på.6

Som samhällsinstitution är skolan Sveriges största. Den möter alla barn och unga, var de än bor i Sverige och under lång tid, och har en betydelsefull roll i att förbereda framtidens medborgare inför arbets- och samhällslivet. I debatten uttrycks ofta höga förväntningar på skolan, både att den ska förbereda för framtiden och att den ska lösa dagens samhällsproblem. Inte minst gäller detta kommunal vuxenutbildning (komvux), vilket utredningen kommer att utveckla i kapitlet.

Vissa förväntningar på den svenska skolan har en lång historia. Dit hör att den ska överföra vissa normer och värderingar, och bidra till större jämlikhet i samhället. För skolan är ju ingen isolerad företeelse. Den finns mitt i samhället, lika mycket som eleven. I sin väg mot att bli ”aktiva, kreativa, kompetenta och ansvarskännande individer och medborgare”,7 passerar de flesta elever flera olika samhällsinstitutioner och verksamheter. Skolan behöver därför samverka med andra verksamheter, såsom socialtjänst, arbetsgivare och branscher,

6 Förordningen (SKOLFS 2010:37) om läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet. 71 kap. 4 § skollagen.

fritidsverksamhet samt hälso- och sjukvård. Här är inte minst elevhälsan central.

I takt med att samhället förändras, förändras också förväntningarna på skolan och på vilka resultat den ska ge. Vem skolan ska vara till för, och vilken utbildning var och en ska få, är frågor som har fått olika svar vid olika tidpunkter. Gällande dagens skola fastställer de inledande paragraferna i skollagen att utbildningen inom skolväsendet ”ska främja alla barns och elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära”. Vidare ska barn och elever ”ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt”, och ”en strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen”.8 Ambitionerna är alltså höga, vilket leder till höga förväntningar från många elever, föräldrar, arbetsgivare och en rad andra intressenter.

I centrum för detta omfattande samhällsuppdrag, där staten ytterst är uppdragsgivare, står eleverna, lärarna och rektorerna. Det är i undervisningen som eleverna ska utveckla kunskaper och respekt för demokratiska värderingar. Det är också där de ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. Lärarna undervisar eleverna, och rektorerna ska leda skolan och lärarna i utvecklingen av undervisningen. Kommuner, både i sin roll som hemkommun och huvudman, samt enskilda huvudmän ska ge skolor och utbildningsanordnare sådana förutsättningar att de nationella målen kan uppnås.9

2.2.2. Lärares och rektorers uppdrag och roller har förändrats

Med höga ambitioner för skolan samtidigt som samhället blir alltmer komplext, förändras också lärar- och rektorsrollerna. Ett tydligt exempel på samhällets ökade komplexitet är ökningen av andelen utlandsfödda elever. År 2000 var andelen utlandsfödda 6,2 procent i åldersgruppen 6–15 år och 10,7 procent bland 16–18-åringarna. År 2020 hade den ökat till 12,6 procent i gruppen 6–15 år och till 16,5 procent i gruppen 16–18 år.

Även inom komvux har andelen elever födda utomlands ökat under de senaste 20 åren. Läsåret 2000/2001 var andelen utlandsfödda elever 68,6 procent inom komvux på grundläggande nivå och 18,7 procent

8 Ibid. 9 Skolverket (2011): Kommunalt huvudmannaskap i praktiken.

på den gymnasiala nivån. År 2020 hade andelen utlandsfödda ökat till 95,1 procent på den grundläggande nivån och till 46,4 procent på den gymnasiala nivån. Elever inom komvux i svenska för invandrare (sfi) ingår inte i denna statistik. Inom den skolformsdelen har dock, av naturliga skäl, andelen utlandsfödda alltid varit mycket hög. År 2020 var det 99,7 procent av eleverna som var födda utomlands.10

Många av de utlandsfödda eleverna har ett annat modersmål än svenska. Vissa anländer till Sverige efter den ordinarie skolstarten vid sju års ålder, eller ännu senare, vilket ger dem kortare tid i grundskolan och en svårare uppgift att uppnå målen. Bland nyanlända unga och vuxna finns elever med såväl lång som kort skolbakgrund. På kort tid behöver de lära sig svenska så att de kan etablera sig på arbetsmarknaden, studera vidare och delta i samhällslivet. Med tanke på skolans uppdrag att ge stöd och stimulans så att alla elever utvecklas så långt som möjligt, och att skolan har ett kompensatoriskt uppdrag, innebär den ökade andelen utlandsfödda elever sammantaget att höga krav ställs på lärarna och rektorerna att anpassa undervisningen till en mer heterogen elevgrupp.11

Utredningen om skolans kommunalisering beskriver hur utvecklingen av samhället och skolan har medfört att lärar- och rektorsuppdragen förändrats, och därmed de professionella yrkesroller som krävs för att fullgöra uppdragen. Båda rollerna har sedan 1990-talet blivit mer komplexa.12

I och med 1990-talets reformer förändrades rektorsrollen. Från att ha haft fokus på administration och lämnat undervisningen åt lärarna, blev rektorerna verksamhetsansvariga med huvudansvar för skolans utveckling och med betoning på elevernas lärande. Rektorsrollen har därefter utvecklats ytterligare, och rektorer behöver numera vara såväl chefer med fokus på kontroll, ekonomi, arbetsgivarskap och resultatansvar som verksamhetsansvariga ledare där skolarbetets inre kvalitet och utveckling står i förgrunden.

Inom komvux är det inte ovanligt att en rektor i en kommun får en roll som går långt utöver ansvaret för verksamhetens inre organisation. Exempelvis kan rektorn tilldelas ansvaret för kommunens

10 Skolverket (2020): Tabell 3: Komvux. Elever och kursdeltagare. Tabell 5.2 A: Elever läsåren 2001/02–2005/06. 11Källa: Statistik från SCB. 12 Berg, Gunnar m.fl. (2014): Skolans kommunalisering och de professionellas frirum. Bilaga 3 till SOU 2014:5Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan.

upphandling och uppföljning av utbildning på entreprenad, samt samverkan med en rad aktörer både inom och utanför kommunen.13

Rektorer behöver också kunna navigera i ett spänningsfält mellan den lokala och nationella nivån. Det kan handla om att statliga reformer inte alltid följs av nya ekonomiska medel, och om motstridiga politiska signaler från den lokala och nationella nivån. Inte sällan påverkas skolledarnas möjligheter att implementera nationella reformer av en rad faktorer som de inte kan kontrollera, exempelvis den ekonomiska situationen, tillgången till utbildad arbetskraft, avtalsläget för lärare och skolledare samt kommunens organisation.14

När det gäller lärarrollens utveckling beskriver Utredningen om skolans kommunalisering hur lärares professionalism i och med 1990-talets reformer gick från att vara avgränsad till att bli utvidgad. Med en avgränsad professionalism fokuserar läraren på att vara en skicklig klassrumspedagog, medan den utvidgade professionalismen förutsätter samarbete, framförhållning och flexibilitet. Liksom rektorsrollen har lärarrollen sedan utvecklats ytterligare, och lärare behöver i dag både vara skickliga ämnesdidaktiker i det egna klassrummet och kunna medverka i gemensam skolutveckling.

Utvecklingen inom komvux är ett tydligt exempel på hur lärarrollen behöver följa med i relation till samhällets förväntningar på utbildningen. Inom komvux ska utbildningen anpassas till individens behov och förutsättningar samt till individens mål med studierna.15Också undervisningen måste därmed i hög utsträckning utgå från individen, vilket får direkta konsekvenser för undervisningens utformning.

Gemensamt för såväl lärar- som rektorsrollen är att ledarskapet numera står i centrum. Enligt Utredningen om skolans kommunalisering kan ledarskapet ses som en professionell kärna som binder samman rektorers och lärares yrkesutövande. I båda fallen handlar det goda ledarskapet om att ledaren har en samlad förmåga att kunna styra såväl uppgifterna som ska genomföras som människorna som ingår i genomförandeprocessen.16

13 Skolinspektionen (2019): Kommunal vuxenutbildning på entreprenad. Huvudmännens upp-

följning av kvalitet. Skolverket (2021): Sammanställning av regionala dialoger om vuxenutbildning 2021. Rapport 2021:17.

14 Nihlfors, Elisabet & Johansson, Olof (red.) (2014): Skolledare i mötet mellan nationella mål

och lokal policy. Gleerups förlag.

15SOU 2018:71En andra och en annan chans – ett komvux i tiden. 16 Berg, Gunnar m.fl. (2014): Skolans kommunalisering och de professionellas frirum. Bilaga 3 till SOU 2014:5Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan.

Också Utredningen om en bättre skola genom mer attraktiva skolprofessioner menar att lärarnas uppdrag har utvidgats under de senaste decennierna. I och med att skolans uppdrag växt, har nya uppgifter tillkommit i skolans verksamhet. Exempelvis tar det elevsociala arbetet större utrymme, liksom krav på dokumentation och kommunikation med vårdnadshavare. De tillkommande uppgifterna läggs ofta på lärarna, trots att uppgifterna inte nödvändigtvis tillhör det pedagogiska kärnuppdraget. Konsekvensen blir att tiden för att förbereda, efterarbeta och utveckla undervisningen minskar.17

Med avlastning från andra yrkesgrupper, till exempel lärarassistenter och sådana som har beteendevetenskaplig kompetens, kan lärare fokusera mer på sitt kärnuppdrag, det vill säga undervisningen och de uppgifter som tillhör den. Avlastning kan också leda till att fler elever får undervisning av lärare som är legitimerade och behöriga i de ämnen de undervisar i. Eleverna får då en bättre möjlighet att nå målen för utbildningen och lärarna får en bättre arbetsmiljö.18

Det professionella handlingsutrymmet har minskat

Samtidigt som lärarnas och rektorernas uppdrag har växt, har deras professionella handlingsutrymme minskat. Med professionellt handlingsutrymme avser vi yrkesutövarnas autonomi, och de möjligheter de har att göra professionella bedömningar inom ramen för sina uppdrag.19

I en rapport som utarbetades på uppdrag av Utredningen om skolans kommunalisering dras slutsatsen att lärarnas och rektorernas professionella handlingsutrymme reducerades under 2000-talet.20 Statligt initierade aktiviteter som kvalitetsinriktad verksamhet i olika tappningar, skolinspektion, nationella prov och individuella utvecklingsplaner lyfts fram som orsaker till minskningen av lärarnas professionella handlingsutrymme. När det gäller rektorerna menar ut-

17 SOU 2018:17 Med undervisningsskicklighet i centrum – ett ramverk för lärares och rektorers

professionella utveckling.

18 Skolverket (2020): Redovisning av uppdrag om att ta fram stödmaterial för hur lärarassistenter,

socionomer och andra yrkesgrupper ska kunna avlasta lärare. U2019/02106/GV.

19SOU 2014:5Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan. Ringarp, Johanna (2011): Professionens problematik. Lärarkårens kommunalisering och välfärdsstatens

förvandling. Stenlås, Niklas (2009): En kår i kläm – Läraryrket mellan professionella ideal och statliga reformideologier. Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi. 2009:6.

20 Berg, Gunnar m.fl. (2014): Skolans kommunalisering och de professionellas frirum. Bilaga 3 till SOU 2014:5Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan.

redningen att kommunaliseringen skapade möjligheter till ett ökat professionellt handlingsutrymme, men att denna möjlighet omintetgjordes eftersom huvudmännen tog över det utrymmet efter staten.21

Enligt utredningen om skolans kommunalisering kan det minskade handlingsutrymmet till del ha att göra med det ökade behov som lärare och rektorer upplever av att dokumentera, inte för att stödja elevernas utveckling, utan för att ”hålla ryggen fri” i händelse av anmälningar till Skolinspektionen, Barn- och elevombudet eller Diskrimineringsombudsmannen.22 Det är inte längre det professionella omdömet som avgör vad som dokumenteras eller vad läraren lägger sin tid på, utan kravet på att kunna (be)visa att regler och rutiner följts.

För att läraryrket ska vara attraktivt måste det professionella handlingsutrymmet värnas. En styrnings- och strukturreform behöver bygga på tillit till skolprofessionerna och ge dem goda förutsättningar att ägna sin tid åt att bedriva och utveckla undervisning av hög kvalitet.

2.3. Utredningens problembild – utmaningar för skolan

I utredningens direktiv anges att syftet med ett statligt huvudmannaskap eller stärkt statligt ansvar är att skapa bättre förutsättningar för en mer likvärdig skola av hög kvalitet. Vår utgångspunkt för detta uppdrag är att verksamheten i skolsystemet i grunden fungerar bra. I väldigt många klassrum möts engagerade lärare och elever, och där sker undervisning av hög kvalitet. Andra funktioner som elevhälsa, studie- och yrkesvägledning, skolbibliotek samt skolmåltider bidrar också till att utbildningen fungerar som en helhet.

Men under de senaste decennierna har också olika utredningar och rapporter visat på problem i skolsystemet. Dit hör att kunskapsresultaten, framför allt i grundskolan, och likvärdigheten har försämrats under flera decennier, även om kunskapsresultaten på senare tid har vänt uppåt.23 När det gäller komvux visar rapporter att alla elever inte får tillgång till den utbildning de behöver.24 Frågan som

21SOU 2014:5Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan. 22 Ibid. 23 Skolverket (2020): Skolverkets lägesbedömning 2020. Rapport 2020:1. Skolverket (2021): Slut-

betyg i grundskolan. Våren 2021. Skolverket (2021): Betyg- och studieresultat i gymnasieskolan år 2021. Beskrivande statistik.

24 Se t.ex. Skolinspektionen (2019): Kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå – Gransk-

ning av huvudmäns och rektorers arbete för flexibilitet och individanpassning. Skolinspektionen

(2019): Yrkesinriktad kommunal vuxenutbildning på entreprenad. Huvudmännens uppföljning

av kvalitet.

utredningen ställer sig är: Kan systemet på ett bättre sätt stödja, stimulera och underlätta det i systemet som fungerar bra, och förbättra det som fungerar mindre bra? Viktigt att ha med sig är också att en rad reformer har sjösatts under senare år. Andra är föreslagna eller håller på att implementeras. Denna utrednings arbete utgör därför ännu en pusselbit i ett pågående arbete med att förbättra det svenska skolsystemet.

I detta avsnitt beskriver vi några av problemen med det svenska skolsystemet som kommit till uttryck under de senaste decennierna. Det gäller elevers kunskapsresultat i internationella studier, utvecklingen av andelen behöriga till gymnasieskolan och genomströmningen i gymnasieskolan. Vidare redogör vi för kvalitetsbrister inom komvux. Slutligen beskriver vi brister som finns avseende skolans likvärdighet i grund- och gymnasieskolan samt inom komvux.

2.3.1. Skolans kunskapsresultat har sjunkit över tid – men trenden har nu vänt

För att följa de svenska elevernas kunskapsresultat över tid är de internationella studierna, till exempel Pisa, Timss och Pirls, viktiga.25Studierna utgör också en möjlighet att jämföra svenska elevers kunskapsnivå med elever i andra länder. Varken de nationella proven eller betygen är utformade med syftet att beskriva trender.26 Sverige saknar därför nationella verktyg för trendmätningar av elevers kunskapsutveckling över tid. Jämförelser av betygsresultat över tid försvåras ytterligare av att betygssystemet vid flera tillfällen har förändrats.

En begränsning i de internationella studierna är att de bara mäter delar av de svenska kurs- och ämnesplanerna. De går inte heller att bryta ner på huvudmanna- eller skolnivå. Därför redovisar utredningen också mått som beskriver elevernas resultat ur en svensk synvinkel, till exempel behörighet till gymnasieskolan och genomströmning i gymnasieskolan. Även dessa mått har sina begränsningar. Exempelvis har de svenska betygsresultaten i perioder ökat samtidigt som resultaten i de internationella studierna har gått ner. De nationella proven är begränsade i att de inte täcker alla ämnen.

25 Skolverket (2014): Grundskolan i internationella kunskapsmätningar – kunskap, skolmiljö och

attityder till lärande. Rapport 407.

26 SOU 2013:30 Det tar tid – om effekter av skolpolitiska reformer.

Svenska elevers resultat i internationella studier har gått ner

Sverige har deltagit i internationella studier sedan början av 1960talet. Den första matematikundersökningen genomfördes 1964 av organisationen IEA (International Association for the Evaluation of Educational Achievement). Sedan 1990-talet har de internationella studierna ökat i antal och genomförs numera återkommande, till exempel vart tredje eller vart fjärde år. De mest kända studierna är Pisa, Pirls och Timss, varav de två första genomförs av OECD och den sista av IEA.27

Sedan 1990-talet har svenska elevers kunskapsresultat sjunkit i de internationella studierna, tills de på senare tid har vänt uppåt. Vid början och mitten av 1990-talet presterade svenska elever på internationell toppnivå inom läsning och naturvetenskap, och hade även goda resultat i matematik. Efter 1995 har de svenska resultaten i matematik och naturvetenskap försämrats kraftigt. Också inom läsning har en försämring skett.

I figur 2.1 redovisas genomsnittliga poäng för Sverige i de internationella studierna i läsförståelse, matematik och naturvetenskap under perioden 1991–2019. Av figuren kan man utläsa den nedåtgående trenden gällande kunskapsutvecklingen i svensk skola mellan 1995 och 2012.

27 Skolverket (2004): Internationella studier under 40 år. Svenska resultat och erfarenheter. Skolverkets aktuella analyser 2004.

Figur 2.1 Kunskapsutvecklingen för elever i läsförståelse, matematik och naturvetenskap 1991–2019

Genomsnittlig poäng i Pisa, Timss och Pirls

Anm.: Y-axeln är bruten. Källor: OECD och IEA.

Även spridningen i resultaten har ökat, vilket är tydligt om man studerar de svenska resultaten i Pisa över tid. I både läsförståelse och matematik ligger de svenska elevernas resultat för Pisa 2018 kvar på ungefär samma nivå som de gjorde 2006. Däremot har andelen lågpresterande ökat i både matematik och läsförståelse (se figur 2.2). I de sex olika prestationsnivåer som kan urskiljas har andelen som inte når upp till nivå 2 i läsförståelse, vilket är basnivån, ökat från 13 procent 2000 till 18 procent 2018 (OECD-genomsnittet var då 23 procent). År 2012 var andelen elever som inte nådde upp till nivå 2 i läsförståelse ännu högre (23 procent).28

I matematik är det 19 procent som inte når upp till nivå 2 i Pisa 2018 (med ett OECD-snitt på 24), att jämföra med 17 procent 2003. Även i matematik har andelen som inte når upp till nivå 2 minskat i den senaste mätningen. År 2012 var den 27 procent och 2015 var den 21 procent.

28 Skolverket (2019): PISA 2018. 15-åringars kunskaper i läsförståelse, matematik och naturveten-

skap. Internationella studier 487.

400 420 440 460 480 500 520 540 560 580 600

91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19

Läsförståelse 15-åringar (PISA) Matematik 15-åringar (PISA) Naturvetenskap 15-åringar (PISA) Naturvetenskap åk 8 (TIMSS) Matematik åk 8 (TIMSS) Läsförståelse åk 4 (PIRLS) Läsförståelse åk 3 (RLS91)

Figur 2.2 Andelen lågpresterande i Pisa-undersökningarna 2000–2018

Procentuell andel som presterar på nivå 2 eller lägre

Källa: Eurostat.

I läsförståelse har även andelen högpresterande elever under samma period ökat. Totalt sett över hela tidsperioden har avståndet mellan högpresterande och lågpresterande ökat med 42 Pisa-poäng. Motsvarande avstånd för ett genomsnittligt OECD-land har ökat med 14 poäng.

Också i naturvetenskap har avståndet mellan de högst presterande och lägst presterande svenska eleverna ökat.

Generellt har trenden vänt i de internationella studierna

Vid de senaste mätningarna har den tidigare negativa trenden i de internationella studierna brutits och resultaten är nu, enligt Skolverket, tillbaka på samma nivå som 2006.29 I figur 2.1 ovan kan man se ett första trendbrott i både Pisa- och Timss-undersökningarna

29 Skolverket (2020): Skolverkets lägesbedömning 2020. Rapport 2020:1. 0 5 10 15 20 25 30 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18

Läsförståelse

Matematik

Naturvetenskap

2015. Resultaten vände även uppåt i läsförståelse i årskurs 4 i Pirlsundersökningen 2016. Skolverket konstaterar att resultaten från bland annat Pisa 2018 och Pirls 2016 sammantaget bekräftar det positiva trendbrott som tidigare identifierats, men också de skillnader i resultat mellan olika elevgrupper som framgått. Det finns ett generellt samband mellan elevernas bakgrund och resultat där elever med en mer gynnsam socioekonomisk bakgrund, liksom svenskfödda elever med minst en svenskfödd förälder, som grupp presterar bättre. Flickor presterar också generellt bättre än pojkar i flera av ämnena i de internationella studierna.30Efter att Pisa-resultatet presenterades 2019 har Riksrevisionen granskat Sveriges deltagande i Pisa-undersökningen 2018, med fokus på exkluderingar och bortfall av elever. Enligt Riksrevisionens rapport visar granskningen på brister både i Skolverkets uppföljningsarbete gällande exkluderingar, och i hur regeringen och Skolverket hanterat de tveksamheter som uppkommit. I rapporten rekommenderar Riksrevisionen regeringen att ta initiativ till att utreda de rättsliga förutsättningarna för att kunna särredovisa exkluderingsgrunderna i Pisa-undersökningen. Vidare rekommenderar Riksrevisionen Skolverket att bland annat förbättra arbetet med att säkerställa ett korrekt deltagande i kommande Pisa-undersökningar.31I regeringens skrivelse med bedömningar med anledning av Riksrevisionens rapport, framför regeringen att den i huvudsak delar Riksrevisionens övergripande bedömning att för många elever har exkluderats från att delta i Pisa 2018. Men regeringen bedömer också att resultatet i läsförståelse fortsatt är högre än resultatet 2012. Vidare framför regeringen att den i huvudsak instämmer i Riksrevisionens iakttagelse att Skolverket inte i tillräcklig utsträckning har följt upp den höga andelen exkluderade elever eller andelen bortfall. Med anledning av Riksrevisionens rekommendationer gav regeringen i maj 2021 Skolverket i uppdrag32 att förstärka sina insatser för att säkerställa ett högt deltagande i enlighet med OECD:s gällande riktlinjer i Pisa 2022.33

30 Ibid. 31 Riksrevisionen (2021): Pisa-undersökningen 2018 – arbetet med att säkerställa ett tillförlitligt

elevdeltagande. RiR 2021:12.

32 Regeringen (2021): Uppdrag till Statens skolverk om förstärkta insatser för att säkerställa ett

högt deltagande i enlighet med gällande riktlinjer i PISA 2022. U2021/02549.

33 Regeringen (2021): Riksrevisionens rapport om Pisaundersökningen Skr. 2018. Regeringens skrivelse 2021/22:39.

Resultaten i de internationella studierna skiljer sig åt mellan elevgrupper

Resultaten från Pisa 2018 visade att de svenska 15-åringarna presterade på en högre nivå än OECD-genomsnittet inom samtliga tre områden (läsförståelse, matematik och naturvetenskap). Resultaten inom alla tre områden har också förbättrats sedan de lägsta resultaten noterades 2012 och är nu tillbaka på samma nivåer som 2006. Samtidigt är resultatskillnaderna mellan elever med inhemsk bakgrund respektive med utländsk bakgrund, såväl de som är födda i landet som de som är födda utomlands, större i Sverige än i övriga OECD.34

I Pirls 2016, som undersöker läsförmågan hos elever i årskurs 4, låg de svenska elevernas resultat något över genomsnittet i EU- och OECD-länderna. De svenska eleverna hade också förbättrat sitt resultat något sedan föregående Pirls-mätning 2011. Skolverket bedömer det som positivt att en större andel 2016 än 2011 presterade på en hög eller avancerad nivå och att nästan alla elevgrupper förbättrade sina resultat. Både flickor och pojkar, elever med olika socioekonomisk bakgrund samt elever med olika migrationsbakgrund presterade generellt sett bättre resultat 2016 jämfört med 2011. 35

När det gäller Timss, en internationell studie som undersöker kunskaper i och attityder till matematik och naturvetenskap hos elever i årskurs 4 och årskurs 8, gick svenska elever från höga resultat 1995 till stegvis lägre resultat fram till 2011. Resultaten förbättrades 2015 och dessa resultat står sig även i den senaste Timss-undersökningen. Enligt Skolverket betyder det att trendbrottet från 2015 bekräftas i Timss 2019.36

Fler blir behöriga till gymnasieskolan – men 14 procent av eleverna kommer inte in

Avslutad utbildning från grundskolan och gymnasieskolan är två av de mest avgörande faktorerna för hur en individ kommer att klara sig i livet. Andelen elever som avslutar grundskolan med behörighet till gymnasieskolans nationella program är därför ett viktigt mått.

34 Skolverket (2019): PISA 2018. 15-åringars kunskaper i läsförståelse, matematik och naturveten-

skap. Internationella studier 487.

35 Skolverket (2017): PIRLS 2016. Läsförmågan hos svenska elever i årskurs 4 i ett internationellt

perspektiv. Rapport 463.

36 Skolverket (2020): TIMSS 2019. Svenska grundskoleelevers kunskaper i matematik och naturveten-

skap i ett internationellt perspektiv. Internationella studier 2020:8.

Våren 2021 var 86,2 procent av eleverna i årskurs 9 behöriga till ett nationellt program i gymnasieskolan. Det är en ökning med 0,6 procentenheter jämfört med det föregående läsåret och med 3,7 procentenheter sedan 2017. Trots denna ökning saknade nästan 16 000 elever (13,8 procent) behörighet till något av gymnasieskolans nationella program.37

I figur 2.3 visas andelen elever som var obehöriga till gymnasieskolans yrkesprogram.

Figur 2.3 Andelen obehöriga till gymnasieskolans yrkesprogram 1997/1998–2019/2020

Procent

Källa: Skolverket.

Figuren visar att andelen obehöriga elever till gymnasieskolan ökade kontinuerligt fram till läsåret 2015/2016. Därefter började andelen minska.

Det var fler flickor (87,2 procent) än pojkar (85,3 procent) som uppnådde behörighet till ett nationellt program läsåret 2020/2021. Men skillnaden mellan könen har minskat under de senaste åren: 2017

37 Skolverket (2021): Slutbetyg i grundskolan. Våren 2021.

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22 24

97/98 99/00 01/02 03/04 05/06 07/08 09/10 11/12 13/14 15/16 17/18 19/20

Andel obehöriga pojkar Andel obehöriga flickor

Totalt

uppnådde 79,2 procent av pojkarna behörighet medan 86,4 procent av flickorna gjorde det.38

Behörighetsskillnader finns också bland utrikesfödda elever som kommit till Sverige efter skolstart (56,7 procent) och utrikesfödda elever som gått i svensk skola hela skolgången (85,4 procent).

Vidare var det en lägre andel elever med behörighet till gymnasieskolan bland elever vars föräldrar har kortare utbildning än bland elever med minst en förälder med eftergymnasial utbildning. Bland eleverna med föräldrar med förgymnasial utbildning var det 53,2 procent som uppnådde behörighet medan motsvarande andel var 93,5 procent bland eleverna med minst en förälder med eftergymnasial utbildning.

Det är också skillnader i behörighet mellan olika delar av landet. Våren 2020 uppnådde 82,9 procent av eleverna i kommunala skolor i storstäder behörighet till ett nationellt program. I landsbygdskommuner var andelen 81,6 procent.

Det genomsnittliga meritvärdet från grundskolan har ökat trots sjunkande kunskapsresultat i de internationella studierna

Samtidigt som kunskapsresultaten i de internationella studierna visade på sjunkande resultat från mitten av 1990-talet och fram till 2012, har det genomsnittliga meritvärdet för de elever som gick ut grundskolan ökat sedan det mål- och kunskapsrelaterade betygssystemet infördes i slutet av 1990-talet. I figur 2.4 visas betygsutvecklingen för elever som gick ut årskurs 9 mellan 1998 och 2021.

38 Skolverket (2021): Grundskolan – Betyg och Prov – Riksnivå, Tabell 1C: Behörighet till gymnasieskolans nationella program för elever som avslutat årskurs 9, 2016/17–2020.

Figur 2.4 Genomsnittligt meritvärde från grundskolan mellan läsåren 1997/1998 och 2019/2020

Källa: Skolverket.

Figuren visar att betygen mellan åren 1998 och 2021 ökade med cirka 23 meritpoäng. Detta motsvarar ungefär att en elev har höjt sina betyg med ett betygssteg enligt nuvarande betygsskala i hälften av grundskolans ämnen. Ökningen skedde samtidigt som Pisa-undersökningarna under vissa perioder visade att kunskaperna bland 15åringar sjönk kraftigt i läsförståelse, matematik och naturvetenskap.39Detta tyder på att Sverige har haft betygsinflation sedan de mål- och kunskapsrelaterade betygen infördes. Med betygsinflation menas att betygsnivåerna höjs över tid, utan att elevernas kunskaper ökar i motsvarande utsträckning.

Enligt Skolverket sker en ökning av betygsnivåerna i alla grundskolans ämnen utom matematik. Skolverket drar slutsatsen att betygsinflationen är större i ämnen som har inte har nationella prov, eller har en kort tradition av dem.40 Utredningen återkommer till frågan om relationen mellan betygsresultat och resultat på nationella prov i avsnitt 2.3.3 nedan.

39 Skolverket (2019): PISA 2018. 15-åringars kunskaper i läsförståelse, matematik och naturveten-

skap. Internationella studier 487.

40 Skolverket (2020): Likvärdiga betyg och meritvärden Ett kunskapsunderlag om modeller för

att främja betygens och meritvärdenas likvärdighet. Rapport 2020:7.

Genomströmningen i gymnasieskolan har förbättrats – men en av fem tar inte examen

Att ha en gymnasieutbildning är avgörande för att ungdomar senare ska etablera sig på arbetsmarknaden. Examensfrekvensen säger därför något om hur gymnasieskolan lyckas med att förbereda elever för fortsatta studier och arbetsliv.

I gymnasieskolan finns nationella program (yrkesprogram och högskoleförberedande program) och introduktionsprogram. Introduktionsprogrammen ska ge obehöriga elever möjlighet att komma in på ett nationellt program, eller leda till att de kan få ett arbete.

Resultaten för avgångselever i gymnasieskolan har successivt förbättrats sedan gymnasiereformen 2011. År 2021 var det 79,6 procent av eleverna som börjat på ett nationellt program hösten 2018 som tagit examen inom tre år. År 2020 var motsvarande andel 78,3 procent. Av den årskull som var den första att genomgå den reformerade gymnasieskolan, med examensår 2014, var det 71,6 procent som tog examen inom tre år.41

Även om ökningen av examensfrekvensen är positiv, är det drygt en av fem elever som påbörjat gymnasieskolan på ett nationellt program som lämnar utbildningen utan examen efter tre års studier. Sett till hela gymnasieskolan, alltså om man även räknar med elever som börjar sina studier i gymnasieskolan på introduktionsprogram, är andelen elever med examen oförändrad jämfört med tidigare. Det är 72 procent av eleverna som tar examen inom fem år. Det innebär att 28 procent av en årskull lämnar gymnasieskolan utan examen.

Av elever som påbörjar gymnasieskolan på ett introduktionsprogram är det också många som aldrig övergår till ett nationellt program. I en registerstudie där Skolverket följde de 9 540 elever som hösten 2012 började på något av introduktionsprogrammen, undersöktes bland annat elevernas väg genom gymnasieskolan. Studien visade att endast drygt hälften, 56 procent, övergick till ett nationellt program. Knappt hälften av eleverna, 44 procent, studerade endast på introduktionsprogram under sin tid i gymnasieskolan.42

Också i gymnasieskolan uppnår kvinnor bättre resultat än män och genomströmningen är bättre bland kvinnorna. Andelen kvinnor som tog examen från nationella program examensåret 2021 var 81,8 pro-

41 Skolverket (2021): Betyg- och studieresultat i gymnasieskolan år 2021. Beskrivande statistik. 42 Skolverket (2019): Introduktionsprogram, eleverna och deras sysselsättning efteråt.

cent jämfört med 77,5 procent för männen. Men mönstret bryts på yrkesprogrammen, där det 2021 var männen som i något högre utsträckning, 75,2 procent, uppnådde examen jämfört med kvinnorna, 74,6 procent. På de högskoleförberedande programmen var det 84,3 procent av kvinnorna jämfört med 78,9 procent av männen som uppnådde examen efter tre år. År 2020 var det också fler kvinnor än män som uppnådde grundläggande behörighet till högskoleutbildning (81,1 respektive 65,0 procent). Kvinnorna får också bättre betyg.

Figur 2.5 Andel elever med gymnasieexamen inom tre år fördelat på högskoleförberedande program, yrkesprogram och introduktionsprogram åren 2014–2021

Procent

Källa: Skolverket.

Liksom i grundskolan är resultaten i gymnasieskolan bättre bland elever med välutbildade föräldrar än för elever med föräldrar med kortare utbildning. Av samtliga elever som påbörjade gymnasieskolan 2017 var det 78,2 procent av eleverna vars föräldrar hade eftergymnasial utbildning som 2021 tog examen inom tre år, medan motsvarande andel var 64,6 procent för barn till gymnasieutbildade. När

det gäller barn till föräldrar med endast förgymnasial utbildning var det enbart 33,4 procent som tog examen inom tre år.43

Denna statistik inkluderar även elever på introduktionsprogram. I gruppen av elever med föräldrar med endast förgymnasial utbildning ingår sannolikt till största delen nyanlända elever som studerar på introduktionsprogrammet språkintroduktion. Att dessa elever inte hinner ta examen inom tre år är förväntat.

Elever som lämnar gymnasieskolan med examen har störst möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden eller gå vidare till högskolan

Gymnasieskolan ska ge en god grund för yrkesverksamhet och fortsatta studier samt för personlig utveckling och ett aktivt deltagande i samhällslivet.44 Hur stora andelar av eleverna som etablerar sig på arbetsmarknaden eller går vidare till högskolestudier är därför viktiga mått.

Skolverket har visat att 7 av 10 ungdomar som tog en yrkesexamen läsåret 2013/2014 hade en etablerad ställning på arbetsmarknaden efter fem år. Andelen med etablerad ställning ökar ju längre tid som går efter examen. Av elever på högskoleförberedande program var andelen 36,4 procent efter fem år. I den elevgruppen är det å andra sidan fler som går vidare till högskolestudier. Andelen är störst tre år efter examen (56 procent).45

Vissa ungdomar varken arbetar eller studerar efter genomförd gymnasieutbildning. I Skolverkets statistik över etableringsstatus fem år efter examen var det 2,7 procent av eleverna med examen från ett yrkesprogram och 2,3 procent av eleverna med examen från ett högskoleförberedande program som varken arbetade eller studerade. En större andel finns bland elever som inte uppnått examen: 5,7 procent bland yrkesprogramselever och 5,4 procent bland elever på högskoleförberedande program. Av elever som hade avslutat gymnasieskolan utan examen och med betyg i färre än 2 500 gymnasiepoäng, var det 10 procent som varken arbetade eller studerade fem år efter genomgången gymnasieutbildning.

43 Skolverket (2021): Tabell 3B: Genomströmning inom 3 år för nybörjare i år 1 den 15 oktober 2017. 4415 kap. 2 § skollagen. 45 Skolverket (2021): Etablering på arbetsmarknaden eller fortsatta studier år 2019 efter gymnasie-

skola. Dnr 2021:1021.

En kartläggning av ungdomsgruppen identifierar olika riskfaktorer för unga att hamna i gruppen som varken arbetar eller studerar. Bland dem finns faktorer i uppväxtmiljön, exempelvis föräldrarnas utbildningsbakgrund, liksom personliga egenskaper, beteenden och utbildningsresultat.46

Ur ett internationellt perspektiv är andelen unga som varken arbetar eller studerar i Sverige låg. Enligt internationellt jämförbara siffror från OECD låg andelen unga som varken arbetar eller studerar i Sverige på omkring 10 procent bland 20–24-åringar medan snittet i OECD-länderna var 15 procent.

Flickor och kvinnor har generellt bättre studieresultat än pojkar och män

Även om resultaten har vänt uppåt bland de svenska eleverna, skiljer sig resultaten mellan könen. Flickor och kvinnor har generellt bättre resultat än pojkar och män på alla nivåer i skolsystemet, även om det finns tecken på att pojkarna och männen är på väg i kapp.

När det gäller betygen i grundskolan hade flickorna i genomsnitt ett högre meritvärde än pojkarna (235,4 respektive 212,9 poäng i 16 ämnen), trots att flickornas genomsnittliga meritvärde faktiskt minskat från våren 2020 till våren 2021. Pojkarna hade i stället högre meritvärden våren 2021 jämfört med våren innan.47

Även i grundskolans nationella prov i årskurs 9 uppnådde flickorna i högre grad än pojkarna godkända delprovsbetyg (betygsstegen A–E) i de olika delproven läsåret 2018/2019.48 Läsåret 2019/2020 genomfördes inga nationella prov på grund av coronapandemin.

Liknande könsmönster finns generellt i gymnasieskolan, där den genomsnittliga betygspoängen våren 2021 var 15,2 för kvinnor som slutförde gymnasieskolan på nationella program, medan den för män var 13,8.49

46 Forte (2020): Unga som varken arbetar eller studerar – en kartläggning och kunskapsöversikt. 47 Skolverket (2021): Slutbetyg i grundskolan. Våren 2021. 48 Skolverket (2019): Resultat på nationella prov i årskurs 3, 6 och 9, läsåret 2018/19. PM. 49 Skolverket (2021): Betyg- och studieresultat i gymnasieskolan år 2021. Beskrivande statistik.

2.3.2. Utbildningen inom komvux är inte tillräckligt individanpassad och flexibel

Vad som kännetecknar en utbildning av hög kvalitet skiljer sig mellan olika skolformer, eftersom dessa har olika mål. Inom komvux kan målen för utbildningen, och vägarna framåt, se olika ut för olika individer. Alla siktar till exempel inte på en gymnasieexamen. Därför är betyg inte ett lika relevant resultatmått som i grund- och gymnasieskolan. Betyg har heller ingen urvalsfunktion när det gäller vissa skolformsdelar, eftersom det inte krävs godkända betyg för att gå vidare från en skolformsdel till en annan, exempelvis från komvux i sfi till komvux på grundläggande nivå. Flexibiliteten kräver i stället att elever ska kunna studera inom flera skolformsdelar parallellt.

När det gäller komvux behöver därför kvalitet beskrivas utifrån målen för komvux.

I en rapport om kvalitetsarbete i vuxenutbildningen uttrycker forskaren Cecilia Bjursell med flera det så här:

Det finns två vanliga sätt att beskriva kvalitet i vuxenutbildning. Det ena sättet är att betona vem man är till för, det vill säga de studerande men även till viss del lärare och framtida arbetsgivare. Det andra sättet är att betona verksamheten, det vill säga hur väl olika processer fungerar i relation till nationella mål och regleringar. De här två sätten är sidor av samma mynt, eftersom de nationella målen handlar om att erbjuda individuella och flexibla lösningar för att individen ska uppnå sina mål med studierna.50

När det gäller de nationella målen för komvux är det enligt skollagen elevens behov och förutsättningar som ska vara utgångspunkten för en enskild elevs utbildning.51 Av förordningen om vuxenutbildning framgår att utbildningen ska anpassas så att den kan kombineras med andra studier och bedrivas kontinuerligt hela året.52 Inom komvux finns därför varken läsår eller terminer.

Vidare framgår av läroplanen för vuxenutbildningen att vuxenutbildningens målgrupp är heterogen och att eleverna är individer med mycket olika förutsättningar. Även elevernas mål med utbildningen kan variera. Utbildningen måste därför anpassas utifrån individens behov och förutsättningar och kan variera både till längd och till innehåll. Hänsyn ska tas till de enskilda elevernas olika förutsätt-

50 Bjursell, Cecilia m.fl. (2015): Kvalitetsarbete i vuxenutbildning. En rapport från ENCELL (Nationellt Centrum för livslångt lärande). Rapport 1:2015, s. 52. 5120 kap. 2 § skollagen. 522 kap. 25 § förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning.

ningar, behov och kunskapsnivå och till att det finns olika vägar att nå målen. Flexibilitet ska alltid eftersträvas när det gäller utbildningen, vilket kan handla om plats för utbildningens genomförande, tid, studietakt, studieform och sätt att lära.53

Individanpassning och flexibilitet är alltså ledstjärnor för komvux och en utbildning av hög kvalitet är en sådan som i hög utsträckning anpassar sig till individens behov och förutsättningar.

Vad är då flexibilitet och individanpassning? I rapporten om kvalitetsarbete i vuxenutbildningen skriver Bjursell med flera att det i begreppet flexibilitet ryms många dimensioner. Exempelvis ska utbildningen kunna erbjuda individuellt anpassade studievägar där en elev på kort tid ska kunna fullfölja studierna. Det ska finnas ett brett utbud av utbildningar med individanpassade arbetssätt för att möta efterfrågan, och eleverna ska utveckla kunskaper i syfte att stärka sin ställning i arbetslivet och samhället. Det ska gå att kombinera arbete och utbildning. Vidare ska utbildningen matcha individens behov och önskemål med samhällets och arbetsgivares behov av kompetens.54

När det gäller individanpassning framhåller Skolverket att en individualiserad undervisning förutsätter en aktiv lärarroll, nära relationer mellan lärare och elev, att läraren har kännedom om elevens behov samt förmåga och vilja att möta dessa behov.55

Ändå visar flera rapporter från Skolinspektionen att utbildningen inom komvux inte alltid är tillräckligt individanpassad och flexibel.56Ett exempel är en granskning av komvux på gymnasial nivå, som visar att huvudmän och rektorer behöver utveckla arbetet med att erbjuda elever som studerar teoretiska kurser inom komvux på gymnasial nivå en flexibel och individanpassad utbildning och undervisning. I rapporten lyfter Skolinspektionen att hur utbildningen och undervisningen organiseras i större utsträckning behöver utgå från elevers behov och förutsättningar. I dag är det inte sällan de organisatoriska faktorerna som styr upplägget av utbildningen snarare än elevers behov, vilket riskerar att få negativa konsekvenser för elev-

53 Förordningen (SKOLFS 2012:101) om läroplan för vuxenutbildningen. 54 Bjursell, Cecilia m.fl. (2015): Kvalitetsarbete i vuxenutbildning. En rapport från ENCELL (Nationellt Centrum för livslångt lärande). Rapport 1:2015. 55 Skolverket (2009): Vad påverkar resultaten i svensk grundskola. En sammanfattande analys. Stockholm: Fritzes. 56 Se t.ex. Skolinspektionen (2019): Kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå – Gransk-

ning av huvudmäns och rektorers arbete för flexibilitet och individanpassning. Skolinspektionen

(2019): Yrkesinriktad kommunal vuxenutbildning på entreprenad. Huvudmännens uppföljning

av kvalitet.

erna. Det finns då en betydande risk att elever inte påbörjar utbildning, att utbildningen tar lång tid eller att elever inte slutför utbildningen. Detta kan leda till att elever går miste om behörighet och möjlighet till fortsatta studier och sysselsättning och att arbetsmarknadens behov av utbildad arbetskraft inte möts.57

Att det återkommande finns indikationer på utvecklingsbehov inom komvux, pekar också Skolverket på i sin lägesbedömning för 2020. Även Skolverket sätter utvecklingsbehoven i samband med skillnader i förutsättningar för verksamheten och den faktiska utbildningen. Bland annat lyfts i lägesbedömningen att det är många elever som avbryter kurser inom komvux. Under 2018 var det 18 procent som avbröt en kurs på grundläggande eller gymnasial nivå, och inom sfi var motsvarande andel 24 procent. Dessa andelar har inte förändrats nämnvärt över tid. Enligt Skolverket är den höga andelen avbrott problematisk, även om alla avbrott i sig inte är ett problem. Avbrott kan ske på grund av personliga skäl såsom arbete, sjukdom eller föräldraledighet. Däremot är det många kommuner som inte följer upp orsaker till studieavbrott. Utan kunskap om orsakerna blir det svårt för huvudmän och rektorer att vidta rätt åtgärder för att minska avbrotten.58

Vidare lyfter Skolverket att skillnader i förutsättningar inom komvux leder till bristande likvärdighet.59 Utredningen utvecklar det perspektivet i avsnittet om likvärdighet nedan.

2.3.3. Likvärdigheten i skolan har försämrats

Skolan har potential att utjämna livschanser och ge elever möjlighet att i högre grad själva utforma sin framtida tillvaro. För att skolan ska ha denna utjämnande effekt krävs att alla elever har lika tillgång till utbildning av hög kvalitet, oavsett vilka de är och var de bor och går i skolan. Utbildningen bör dessutom uppväga elevers olika förutsättningar så att alla elever får möjlighet att lyckas.

Under de senaste decennierna har flera utredningar och rapporter visat att skolan inte är tillräckligt likvärdig. Det gäller de skolformer

57 Skolinspektionen (2019): Kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå – Granskning av

huvudmäns och rektorers arbete för flexibilitet och individanpassning.

58 Skolverket (2020): Skolverkets lägesbedömning 2020. Rapport 2020:1. 59 Ibid.

som riktar sig till barn och unga såväl som komvux, även om den bristande likvärdigheten tar sig olika uttryck.

När det gäller grundskolan har, under de senaste decennierna, betydelsen av elevers familjebakgrund för kunskapsresultaten varit omfattande och enligt vissa studier till och med ökat. Dessutom har studier visat att resultatskillnaderna mellan olika skolor, den så kallade mellanskolvariatonen, ökar. Också inom gymnasieskolan har mellanskolvariationen ökat. När det gäller komvux är det största problemet att elever i olika kommuner har olika tillgång till den utbildning de behöver.

Elevers möjligheter att lyckas i sina studier är också olika beroende på vilken skola eller utbildningsverksamhet de går i, och i vilken kommun den ligger.

Svensk skola ska vara likvärdig

Skollagen är tydlig med att utbildningen i det svenska skolväsendet ska vara likvärdig. För det första ska alla, oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning.60 För det andra ska utbildningen vara likvärdig inom varje skolform och inom fritidshemmet oavsett var i landet den anordnas.61 Vare sig en elev får sin utbildning i Kiruna, Malmö, Karlstad eller Sandviken, ska utbildningen hålla lika hög kvalitet. Detta behöver inte betyda att skolor och verksamheter ska ha samma arbetssätt eller organisation, men kvaliteten i verksamheten ska vara så hög att de fastställda målen kan uppnås oavsett var i landet verksamheten bedrivs.62

För det tredje ska utbildningen vara kompensatorisk. Det innebär att barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. Det innebär också att utbildningen ska sträva efter att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen.63 Studier visar att elever med en svagare socioekonomisk bakgrund har sämre förutsättningar att lyckas i skolan än elever med en starkare socioekonomisk bakgrund. Skolan har i uppdrag att kompensera för elevers olika förutsättningar.

601 kap. 8 § skollagen. 611 kap. 9 § skollagen. 62Prop. 2009/10:165Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet. 631 kap. 4 § skollagen.

För att kunna uppfylla skolans kompensatoriska uppdrag är fördelningen av resurser central. Enligt skollagen ska kommuner fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov.64

Men det kompensatoriska uppdraget handlar inte bara om att styra ekonomiska resurser efter behov, utan också om att fördela behöriga lärare över skolor och verksamheter med olika elevsammansättning, och att se till att dessa lärare har rätt förutsättningar för att bedriva en undervisning av hög kvalitet.

Det finns både styrkor och svagheter i skolans likvärdighet

Långtidsutredningens senaste betänkande, som publicerades 2019, fokuserade på jämlikhet och innehöll en bilaga om den svenska skolan.65 Eftersom bilagan ger en bra bild av likvärdigheten i grund- och gymnasieskolan är den en viktig utgångspunkt för följande genomgång av läget. I ett avsnitt längre ner kommer vi att komplettera bilden av den svenska skolans likvärdighet med ett avsnitt som fokuserar på komvux och utgår från andra källor.

Den sammantagna bilden av likvärdigheten i den svenska skolan ger ett blandat intryck

Långtidsutredningen lyfter fram flera styrkor med den svenska skolan ur ett likvärdighetsperspektiv, till exempel att

  • lärartäthet fördelas efter elevers behov
  • skolsystemet ser ut att snabbt förstärka resurserna i skolor som tar emot många nyanlända
  • resursfördelningen när det gäller särskilt stöd inom skolor är starkt kompensatorisk

642 kap. 8 b § skollagen. 65 Holmlund, Helena, Sjögren, Anna & Öckert, Björn (2019): Jämlikhet i möjligheter och utfall

i den svenska skolan. Bilaga 7 till Långtidsutredningen 2019. SOU 2019:40.

  • familjebakgrundens betydelse för skolresultaten har varit förhållandevis konstant, åtminstone för svenskfödda elever, under en lång period – en period som bland annat kännetecknas av ökad ojämlikhet i samhället i stort.66

Men Långtidsutredningen bedömer också att det finns förbättringspotential och reformutrymme vad gäller den svenska skolans likvärdighet. Bland de områden som Långtidsutredningen anger som mer problematiska nämns

  • skolsegregationen
  • skillnaderna i uppmätt skolkvalitet mellan fristående och kommunala skolor samt mellan stad och landsbygd
  • den ojämlika tillgången till skolor av hög uppmätt kvalitet
  • avsaknaden av kompensatorisk fördelning av lärarkompetens.

Förutom att elever med en bakgrund som ger starka förutsättningar för att klara skolan oftare går på skolor med högre kvalitet än elever med svagare förutsättningar, innebär den ökade skolsegregationen att elever med olika bakgrund och förutsättningar i lägre utsträckning möts. Detta är problematiskt utifrån skolans demokrati- och fostransuppdrag. Det finns också en risk att skolsegregationen spiller över i ökade kunskapsskillnader mellan elever, även efter att man tar hänsyn till elevernas socioekonomiska bakgrund, om utvecklingen fortsätter när det gäller att skolor med mindre resursstarkt elevunderlag har svårare att rekrytera och behålla skolpersonal samt har färre erfarna lärare.

Betygssättningen i förhållande till de nationella proven skiljer sig åt mellan skolor

Det går inte att tala om likvärdighet utan att tala om bedömning och betygssättning. Skolverket har visat att det finns stora skillnader i betygssättning mellan skolor. Den mest sannolika förklaringen är att lärare

66 Ibid.

på olika skolor och över landet gör olika tolkningar av mål, kriterier och kunskaper som eleverna ska uppvisa för att få ett visst betyg.67

När Skolverket jämförde kursbetyg med resultat på nationella prov i gymnasieskolan fann de att skillnaderna var betydande. Det finns gott om skolor där en stor andel av eleverna får högre betyg än provbetyg i ett ämne och det finns samtidigt skolor där en stor del av eleverna får lägre betyg än provbetyg i samma ämne.68

Över tid har betygssättningen i relation till de nationella proven inte förändrats på något avgörande sätt under tidsperioden 2005– 2017. I jämförelser mellan huvudmän finner Skolverket att betygen sätts mer generöst i förhållande till de nationella proven i fristående skolor.69

Vidare har Skolverket visat att betygssättningen tenderar att anpassas till prestationsnivån på skolan. Elever på högpresterande skolor får lägre betyg än elever med motsvarande kunskaper på lågpresterande skolor. Det innebär att elever som går på högpresterande skolor tenderar att missgynnas och elever på lågpresterande skolor att gynnas.70 De nationella proven förefaller ha en återhållande effekt på denna relativa betygssättning. Under pandemin, då de nationella proven ställdes in, tycks den relativa betygssättningen ha ökat, enligt Skolverkets fördjupade analyser. Skolverkets slutsats utgår från att slutbetygen i årskurs 9 år 2021 inte påverkades trots att de borde ha sjunkit på grund av fjärr- och distansundervisning samt ökad frånvaro.71

År 2018 trädde ny lagstiftning i kraft som innebär att lärarna särskilt måste beakta resultaten från de nationella proven när de sätter betyg. Men enligt Betygsutredningen tycks den nya bestämmelsen inte ha lett till en mer likvärdig betygssättning i årskurs 9 det första året som bestämmelsen gällde (2019).72

Enligt Skolverket är orsaken till den olikvärdiga betygssättningen att det finns en inbyggd problematik i betygssystemets utformning.

67 Skolverket (2020): Likvärdiga betyg och meritvärden Ett kunskapsunderlag om modeller för

att främja betygens och meritvärdenas likvärdighet. Rapport 2020:7.

68 Skolverket (2020): Analyser av likvärdig betygssättning i gymnasieskolan. Jämförelser mellan

kursbetyg och kursprov. Rapport 2020:3.

69 Skolverket (2019): Analyser av likvärdig betygssättning mellan elevgrupper och skolor. Jäm-

förelser mellan betyg och nationella prov i årskurs 9. Rapport 475.

70 Skolverket (2020): Likvärdiga betyg och meritvärden Ett kunskapsunderlag om modeller för

att främja betygens och meritvärdenas likvärdighet. Rapport 2020:7.

71 Skolverket (2021): Covid-19-pandemins påverkan på skolväsendet. Delredovisning 4. Redovisning av regeringsuppdrag. 72SOU 2020:43Bygga, bedöma, betygssätta – betyg som bättre motsvarar elevernas kunskaper.

För att nå en markant ökad likvärdighet i betygssättningen krävs därför grundläggande systemförändringar i betygssystemet.73

Frågan om en mer likvärdig bedömning och betygssättning är förstås stor och mycket viktig för ett skolsystem som strävar efter att öka likvärdigheten. Att utreda betygssystemets utformning ingår dock inte i den här utredningens uppdrag. I avsnittet om likvärdighet kommer vi i stället att fokusera på vad i skolsystemet som påverkar elevers möjligheter till likvärdig utbildning.

Skillnader i kunskapsresultat ökar

Förutsättningarna för grundskoleelever att uppnå goda kunskapsresultat skiljer sig inte bara utifrån deras socioekonomiska bakgrund, utan också utifrån vilken skola de går i, och i vilken kommun den ligger. Det betyder att möjligheten att uppnå goda resultat för exempelvis en elev med lågutbildade föräldrar kan vara större om eleven går i X-skolan i X-kommunen än i Y-skolan i Y-kommunen.

Långtidsutredningen visar att resultatskillnaderna mellan olika skolor och kommuner har ökat sedan början av 1990-talet. Vilken skola en elev går i, och var den ligger, har alltså betydelse för elevens möjligheter att lyckas i skolan.74

Ett sätt att mäta skillnaden mellan skolors resultat är att jämföra elevers meritvärden. När Skolverket gör detta finner de att skillnaden mellan de genomsnittliga meritvärdena vid högpresterande och lågpresterande skolor har ökat. År 2000 skilde det 40 poäng mellan hög- och lågpresterande skolor. År 2016 hade skillnaden ökat till cirka 65 poäng.75

Den huvudsakliga orsaken till resultatskillnaderna mellan skolor är, enligt Långtidsutredningen, ökad skolsegregation och inte ökade kvalitetsskillnader mellan skolor. Men det finns tecken på att den specifika grundskolans betydelse för elevers resultat har ökat något under de senaste tio åren.76

73 Skolverket (2020): Likvärdiga betyg och meritvärden Ett kunskapsunderlag om modeller för

att främja betygens och meritvärdenas likvärdighet. Rapport 2020:7.

74 Holmlund, Helena, Sjögren, Anna & Öckert, Björn (2019): Jämlikhet i möjligheter och utfall

i den svenska skolan. Bilaga 7 till Långtidsutredningen 2019. SOU 2019:40.

75 Skolverket (2018): Analyser av familjebakgrundens betydelse för skolresultaten och skillnader

mellan skolor. En kvantitativ studie av utvecklingen över tid i slutet av grundskolan. Rapport 467.

76 Holmlund, Helena, Sjögren, Anna & Öckert, Björn (2019): Jämlikhet i möjligheter och utfall

i den svenska skolan. Bilaga 7 till Långtidsutredningen 2019. SOU 2019:40.

I gymnasieskolan har betydelsen av vilken skola eleven går i inte fått en ökad betydelse för betygsresultaten när man jämför elever med samma bakgrund. När Långtidsutredningen jämför betygsskillnader mellan gymnasieskolor kommer de fram till att det för elever med samma förutsättningar finns mycket små förändringar av mellanskolvariationen i gymnasiebetygen. De ökade resultatskillnaderna mellan gymnasieskolor kan därmed nästan uteslutande förklaras av att elever med en bakgrund som ger starka förutsättningar att klara skolan i högre utsträckning går på samma skolor, och inte av ökade skillnader i skolkvalitet.

När det gäller resultatskillnader mellan olika kommuner, har även dessa ökat sedan 1990-talet. Men Långtidsutredningen konstaterar att de ökande skillnaderna tycks bero på en förändrad elevsammansättning i kommunerna. Detta innebär att kommuner med en hög andel elever med svaga förutsättningar uppvisar sämre kunskapsresultat än kommuner med en hög andel elever med starka förutsättningar. När Långtidsutredningen jämför resultatutvecklingen i kommuner med olika befolkningsstorlek, finner de dock att betygsskillnaderna mellan elever som går i skolor i storstäder och i skolor på landsbygden har ökat de senaste 20 åren. Dessa skillnader kan inte förklaras av en förändrad elevsammansättning.

Också Jan-Eric Gustafsson och Kajsa Yang Hansen, som har jämfört slutbetygens utveckling i årskurs 9 mellan 1998 och 2008, finner en betydande variation mellan olika kommuner. Positiv utveckling har framför allt skett i storstadskommuner och förortskommuner. Gustafsson och Hansens studie ger inga förklaringar till variationen mellan olika typer av kommuner, men författarna lyfter möjliga ingångar till fortsatt forskning. En sådan är om betygsökningarna i storstadsområdena är uttryck för sanna förändringar i kunskaper eller om de är uttryck för betygsinflation. Författarna pekar på att skolvalet i storstadsområdena medför ökad konkurrens mellan skolor, och att förändringarna möjligen kan tolkas som att betygsinflation är en viktig faktor.77

77 Hansson, Åse & Gustafsson, Jan-Eric (2011): Förändringar i kommunskillnader i grundskoleresultat mellan 1998 och 2008. I: Pedagogisk Forskning i Sverige årg. 16 nr 3 2011 ISSN 1401-6788.

Elever med olika bakgrundsförutsättningar går på olika skolor

Långtidsutredningen konstaterar att skolan under de senaste decennierna har blivit alltmer segregerad, såväl socialt som etniskt.78 Det betyder att elever med liknande bakgrund allt oftare går på samma skola. Långtidsutredningen benämner detta fenomen som elevsortering, det vill säga att elever med olika bakgrundsförutsättningar sorteras till olika skolor.79

När det gäller grundskolor, uttrycker Långtidsutredningen det som att sorteringen till skolor utifrån elevers förutsättningar fortsätter att öka, och har gjort så sedan slutet av 1980-talet. Sorteringen sker utifrån elevers migrationsbakgrund, föräldrars utbildningsnivå och familjeinkomst. Som exempel kom 2017, i grundskolor med få högutbildade föräldrar, endast en tredjedel av eleverna från hem med högutbildade föräldrar, medan andelen var 70 procent i skolor med många högutbildade föräldrar.80

Enligt Långtidsutredningen är ökad boendesegregation den huvudsakliga orsaken till den ökade skolsegregationen i grundskolan. Det beror på att de flesta eleverna går i en skola nära hemmet. Men även skolvalet lyfts som en orsak. Sannolikheten för att elever med starkare förutsättningar går i en fristående skola är dubbelt så hög jämfört med sannolikheten bland elever med svagare förutsättningar. Ytterst få av skolorna med svaga elevförutsättningar är fristående.

Elevförutsättningarna skiljer sig också mellan skolor i olika delar av landet. Skolor med svaga förutsättningar finns både i storstadsområden och på landsbygd, med de allra svagaste i landsbygdskommuner. Skolor med de starkaste förutsättningarna ligger till största delen i storstäderna. Enligt Långtidsutredningen speglar denna fördelning i stort de socioekonomiska skillnaderna mellan stad och land i Sverige.

När det gäller elevsorteringen i gymnasieskolan konstaterar Långtidsutredningen att denna alltid har varit större än i grundskolan, eftersom elever vid övergången delas upp i olika utbildningsinriktningar och att denna uppdelning utgår från tidigare skolprestationer. Totalt sett har elevsorteringen inom gymnasieskolan ökat under de senaste decennierna. Till skillnad från i grundskolan finns inom de

78 Holmlund, Helena, Sjögren, Anna & Öckert, Björn (2019): Jämlikhet i möjligheter och utfall

i den svenska skolan. Bilaga 7 till Långtidsutredningen 2019. SOU 2019:40.

79 Jämförelsen avser den 10:e respektive den 90:e percentilen av alla skolor. 80 Jämförelsen avser den 10:e respektive den 90:e percentilen av alla skolor.

högskoleförberedande programmen ingen tydlig sortering till fristående skolor utifrån elevers förutsättningar. Inom yrkesprogrammen är däremot elever med starka förutsättningar överrepresenterade i fristående skolor.

Skillnader i skolkvalitet ökar

Långtidsutredningen har också undersökt olika skolors kvalitet med hjälp av mervärdesmått. Skolans mervärde mäter hur mycket en skola förbättrar elevernas resultat efter att hänsyn har tagits till elevernas initiala förutsättningar och tidigare skolresultat. Måttet rymmer undervisningskvalitet, men också eventuella effekter av elevgruppens sammansättning. Om en skola har ett högt mervärde kan det alltså bero både på att undervisningen bedrivs av skickliga lärare och på att skolan har elever med goda förutsättningar.

Långtidsutredningen menar att om skolans verksamhet gynnas av att ha elever med goda bakgrundsförutsättningar, till exempel genom att arbetsmiljön förbättras, eller att det är lättare att rekrytera skickliga lärare, kommer även denna dimension att fångas av kvalitetsmåttet mervärde.81

Långtidsutredningens analyser visar på ett samband mellan elevernas bakgrundsförutsättningar och skolans kvalitet. Sambandet innebär att studiestarka elever oftare går på grundskolor med högre uppmätt kvalitet än studiesvaga elever. Dessa skillnader har ökat sedan 1990-talet.

Vidare är kvalitetsskillnaderna mellan kommunerna stora, och skolor i storstadskommuner har högre mervärde än skolor på landsbygden. Långtidsutredningen konstaterar att skillnaderna dessutom har tilltagit över tid, vilket har drivit isär skolresultaten mellan land och stad.

Sammantaget leder dessa kvalitetsskillnader till att det blir svårare för skolan att utjämna elevernas förutsättningar att nå goda kunskapsresultat.

81 Holmlund, Helena, Sjögren, Anna & Öckert, Björn (2019): Jämlikhet i möjligheter och utfall

i den svenska skolan. Bilaga 7 till Långtidsutredningen 2019. SOU 2019:40.

Ett exempel: Stockholmselever som pendlade fick bättre betyg – men inte de som bytte skola ofta

Sweco Eurofutures har på Stockholms stads uppdrag studerat hur elevers pendlingsmönster förändrats över tid och mellan årskurser.

Studien utgick från ett datamaterial bestående av 15 792 elever boende i Stockholms kommun, i tre kohorter, som avslutade sin skolgång våren 2009 respektive 2010 och 2011. Syftet var bland annat att undersöka hur elevpendlingen påverkade ur ett elevperspektiv, exempelvis genom att eleven nådde bättre resultat.82

Som tabell 2.1 nedan visar, var det var vanligast att elever inte bytte skola om skolgången inte krävde det. Näst vanligast var att elever bytte skola en gång under hela skolgången och relativt få elever bytte skola två eller fler gånger.

Tabell 2.1 Antal skolbyten i Stockholm under hela skolgången

Antal ”egna byten” som gjorts utan att skolgången kräver det

Antal egna byten

Startår Totala antalet elever 0 1 2 3 4 5 6

1999/2000

5 573 3 681 1 406 348 111 24 3 0

2000/2001

5 303 3 575 1 347 272 84 23 2 0

2001/2002

4 916 3 348 1 193 309 61 4 0 1

Källa: Sweco Eurofutures (2012): Elevströmmar i Stockholms grundskolor. Delrapport 2.

De största elevströmmarna gick från vissa ytterstadsstadsdelar till innerstaden, medan innerstadseleverna inte pendlade i någon större omfattning. Främst var det tre kategorier av elever som pendlade: flickor, elever med utländsk bakgrund och elever med lågutbildade föräldrar.

I närstudier av tre ytterstadsområden där många elever pendlade, fann Sweco Eurofutures att pendlande elever i många fall hade bättre betyg (högre meritvärde) än de elever som stannade i området där de bodde. Elever som bytte skola oftare än när skolgången krävde det, nådde dock i genomsnitt lägre resultat. Tvärtom hade de elever som inte bytt skola annat än då skolgången så krävde, de bästa betygen.

82 Sweco Eurofutures (2012): Elevströmmar i Stockholms grundskolor. Delrapport 2.

Skolbyten påverkar alla i en skola – inte bara eleven som byter skola

När forskarna Gabriel Heller Sahlgren och Henrik Jordahl diskuterar effekterna av skolbyten, konstaterar de att mycket av forskningen på området är bristfällig eftersom den ofta bortser från kvaliteten på skolorna som eleverna byter till, och oftast nöjer sig med att analysera kortsiktiga effekter.83

Detta går i linje med vad Utredningen om en mer likvärdig skola fann vid en genomgång av forskning för att försöka besvara frågan om hur skolbyten påverkar eleverna. Det är svårt att isolera effekten av skolbyten i sig från effekterna av eventuella kvalitetsskillnader mellan skolor och som kan påverka mellan vilka skolor byten sker. Men utredningen pekar på att det finns litteratur som tyder på att skolbyten är associerade med sämre skolresultat, åtminstone temporärt. Orsakssambanden mellan skolbyte och sämre resultat kan dock studierna inte påvisa.84

En amerikansk studie som ofta refereras i sammanhanget fann att elever som byter skola över distriktsgränsen i genomsnitt får något bättre resultat. Byten inom distriktet, och flera skolbyten under samma skolår, får snarare negativa följder, åtminstone på kort sikt. De negativa följderna är generellt sett högre för elever som tillhör minoritetsgrupper och för elever med svag socioekonomisk bakgrund. Vidare fann studien att hög omsättning på elever kan störa kontinuiteten i undervisningen och därmed påverka alla i en skola, inte bara eleven som byter skola. Särskilt gäller detta om eleven anländer till skolan mitt i skolåret.85

Elevers familjebakgrund har stor betydelse för betygsresultaten i grundskolan

I ett skolsystem som i hög utsträckning lyckas med det kompensatoriska uppdraget, förmår skolan stödja elever med sämre förutsättningar. Men i den svenska grundskolan har elevernas familjebakgrund stor betydelse för hur väl de lyckas med sina studier i grundskolan, och

83 Heller Sahlgren, Gabriel & Jordahl, Henrik (2016): Information – ett verktyg för bättre skol-

system. SNS Förlag.

84SOU 2020:28En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning. 85 Hanushek Eric A., Kain John F. & Rivkin Steven G. (2004): Disruption versus Tiebout Improvement: the costs and benefit of switching schools. I: Journal of Public Economics 88 (2004) 1721–1746.

ser man till alla elever har betydelsen dessutom ökat under de senaste 20 åren. Både Långtidsutredningen och Skolverket kommer fram till denna slutsats när de undersöker så kallade syskonkorrelationer, det vill säga hur samvariationen mellan syskons skolresultat förändras över tid (enligt Långtidsutredningen kan familjebakgrunden förklara runt 50 procent av variationen i elevers resultat).86 Eftersom syskon under sin uppväxt delar faktorer som kan påverka skolresultaten, kan en starkare samvariation tolkas som att familjebakgrunden har fått ökad betydelse. Detta kan i sin tur eventuellt hänföras till minskad likvärdighet i skolan.87

Ökningen av familjebakgrundens betydelse för skolresultaten beror, enligt Långtidsutredningen och Skolverket, framför allt på att andelen utlandsfödda elever har ökat och att en större andel av de utlandsfödda har invandrat efter skolstart. Utlandsfödda elever har under senare år fått svagare förutsättningar att nå goda skolresultat genom att invandringsåldern stigit och föräldrarnas socioekonomiska status försämrats. Familjebakgrundens betydelse för de svenskfödda eleverna har däremot varit relativt stabil under de senaste decennierna.

Det är föräldrarnas utbildningsnivå som har den största betydelsen för skolresultaten, men enligt Skolverket har den betydelsen inte ökat över tid. Däremot har föräldrarnas inkomst blivit viktigare.88Långtidsutredningen kommer å sin sida fram till att betydelsen av både föräldrars utbildning och inkomster har ökat sedan 1990-talet. I fråga om inkomster gäller detta mönster bara för ett relativt inkomstmått, det vill säga när man jämför föräldrars rangordnade inkomster utifrån olika grupper.89

Även forskarna Jan-Eric Gustafsson och Kajsa Yang Hansen kom i en studie från 2018 fram till att sambandet mellan föräldrars utbildning och elevbetyg har ökat från början av 1990-talet till 2014. Forskarnas resultat gällde både elever med svensk och utländsk bakgrund. I studien undersöktes korrelationer mellan föräldrars utbildning och elevbetyg. Anledningen till att de, till skillnad från tidigare

86 Skolverket (2018): Analyser av familjebakgrundens betydelse för skolresultaten och skillnader

mellan skolor. En kvantitativ studie av utvecklingen över tid i slutet av grundskolan. Rapport 467.

Holmlund, Helena, Sjögren, Anna & Öckert, Björn (2019): Jämlikhet i möjligheter och utfall i

den svenska skolan. Bilaga 7 till Långtidsutredningen 2019. SOU 2019:40.

87SOU 2020:28En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning. 88 Skolverket (2018): Analyser av familjebakgrundens betydelse för skolresultaten och skillnader

mellan skolor. En kvantitativ studie av utvecklingen över tid i slutet av grundskolan. Rapport 467.

89 Holmlund, Helena, Sjögren, Anna & Öckert, Björn (2019): Jämlikhet i möjligheter och utfall

i den svenska skolan. Bilaga 7 till Långtidsutredningen 2019. SOU 2019:40.

studier, kommer fram till att föräldrars utbildning har fått större betydelse även för elever med svensk bakgrund, är bland annat att de i undersökningen delat in föräldrars utbildning i fler kategorier.90

När det gäller gymnasieskolan konstaterar Långtidsutredningen att de senaste decenniernas reformer med höjda behörighetskrav har medfört att framför allt elever med svaga förutsättningar har fått begränsad tillgång till gymnasieskolans nationella program, att de tar längre tid på sig att fullfölja studierna och att många inte fullföljer alls. Allt fler lågpresterande elever går på introduktionsprogram, och i högre grad på yrkesprogram än på högskoleförberedande program. När det gäller betygen har familjebakgrunden fått ökad betydelse även i gymnasieskolan. Men detta beror på en förändrad elevsammansättning med en ökad andel elever födda utomlands. För svenskfödda elever har familjens betydelse inte förändrats.

Lärarkompetens fördelas inte kompensatoriskt

Ovanstående beskrivning visar att den svenska skolan är segregerad och att elevers möjligheter att uppnå goda studieresultat kan skilja sig åt beroende på vilken skola eleven går i, i vilken kommun skolan ligger och vem som är huvudman. En kompensatorisk resursfördelning är därför ett viktigt instrument för att öka likvärdigheten.

Både Skolverket91 och Skolinspektionen92 belyste under 2010-talet att kommuner inte i tillräcklig utsträckning fördelade resurser kompensatoriskt. Även 2015 års skolkommission bedömde att den kommunala resurstilldelningen inte var tillräckligt behovsstyrd.93 Regeringen har därefter infört ett statsbidrag för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling där fördelningen sker utifrån ett socioekonomiskt index. Statsbidraget kan sökas av huvudmän för förskoleklassen, grundskolan och fritidshemmet.

90 Gustafson, Jan-Eric & Yang Hansen, Kajsa (2018): Changes in the Impact of Family Education on Student Educational Achievement in Sweden 1988–2014. I: Scandinavian Journal of

Educational Research, 2018, VOL. 62, No. 5, 719–736.

91 Skolverket (2009): Vad påverkar resultaten i svensk grundskola? Kunskapsöversikt om betydel-

sen av olika faktorer. Skolverket (2015): Skolverkets lägesbedömning 2015. Rapport nr 421.

92 Skolinspektionen (2014): Kommunernas resursfördelning och arbete mot segregationens nega-

tiva effekter i skolväsendet. Kvalitetsgranskning. Rapport 2014:01.

93 SOU 2016:38 Samling för skolan. Nationella målsättningar och utvecklingsområden för kun-

skap och likvärdighet.

Men, som tidigare nämnts, handlar det kompensatoriska uppdraget bara delvis om fördelning av ekonomiska resurser. Eftersom lärarna har en central roll för att skolan ska kunna erbjuda undervisning av hög kvalitet, är fördelning av lärarresurser ett viktigt verktyg för en skola med ett kompensatoriskt uppdrag. Att se till att erfarna lärare med hög kompetens undervisar elever med svaga förutsättningar är ett sätt att öka likvärdigheten.

När Långtidsutredningen analyserar fördelning av lärarresurser i grundskolan finner de att lärartätheten har legat relativt konstant i mediankommunen under de senaste 15 åren. Lärartätheten fördelas dessutom tydligt kompensatoriskt och är högre i skolor med svaga förutsättningar än i skolor med starka förutsättningar. Det finns alltså fler lärare i skolor där eleverna har sämre förutsättningar. Den kompensatoriska fördelningen av lärartätheten har också ökat över tid.94

Däremot fördelas inte lärarkompetensen kompensatoriskt, det vill säga de mest kompetenta lärarna tenderar att arbeta vid de skolor som har de bästa elevförutsättningarna. Lärarkompetens mäts i Långtidsutredningens studier med ett sammanvägt mått som utgörs av lärarens behörighet (det vill säga pedagogisk högskoleexamen), utbildningsnivå och erfarenhet.95 Här avses alltså inte en bedömning av lärarens undervisningsskicklighet.

De elever som har det största behovet av lärare med hög kompetens blir alltså undervisade av lärare med lägre kompetens och kortare erfarenhet. Detta kommer även forskarna Åse Hansson och Jan-Eric Gustafsson fram till i en artikel från 2016. De benämner fenomenet pedagogisk segregation.96 Tendensen att de mer erfarna lärarna samlas i skolor med fler socioekonomiskt gynnade elever är gemensam för de flesta OECD-länder.97

Vidare har lärarrörligheten ökat över tid, och är något högre på skolor med svaga förutsättningar, framför allt i storstadsområden. Hög lärarrörlighet kan innebära brist på kontinuitet för eleverna, vil-

94 Holmlund, Helena, Sjögren, Anna & Öckert, Björn (2019): Jämlikhet i möjligheter och utfall

i den svenska skolan. Bilaga 7 till Långtidsutredningen 2019. SOU 2019:40.

95 Ibid. 96 Hansson, Åse & Gustafsson, Jan-Eric (2016): Pedagogisk segregation: Lärarkompetens i den svenska grundskolan ur ett likvärdighetsperspektiv. I: Pedagogisk Forskning i Sverige årg. 21 nr 1–2 2016 ISSN 1401–6788. 97 OECD (2022): Mending the Education Divide. Getting Strong Teachers to the Schools that

Need them most. Talis.

ket kan få konsekvenser för såväl undervisningen som elevernas sociala miljö.98

Det är också få huvudmän som genomför strategiska och långsiktiga insatser för att förstärka lärarresurser på skolor med utmaningar. När Skolinspektionen genomförde en granskning 2020 fann de att enbart hälften av huvudmännen hade riktat insatser till skolor med utmaningar. Exempelvis hade en tredjedel av huvudmännen riktat förstelärartjänster och kompetensutvecklingsinsatser till skolor med utmaningar.99 Men Långtidsutredningen har inte kunnat finna något stöd för att lön systematiskt används för att locka lärare till utsatta skolor.100

2.3.4. Elever i olika kommuner har inte likvärdig tillgång till utbildning inom komvux

Skollagens skrivningar om likvärdighet omfattar förstås även komvux. Också där gäller att elever ska ha lika tillgång till utbildning, att utbildningen ska uppväga elevers skilda förutsättningar. Till stor del ska likvärdigheten inom komvux uppnås genom att utbildningen utgår från individens behov och förutsättningar. I läroplanens avsnitt om en likvärdig utbildning finns följande formuleringar:

Vuxenutbildningen ska stödja de elever som under sin studietid har behov av att kombinera utbildning och arbete. Flexibilitet ska alltid eftersträvas när det gäller utbildningen och det kan handla om plats för utbildningens genomförande, tid, studietakt, studieform och sätt att lära.101

Trots dessa uttalade krav på individanpassning och flexibilitet brister likvärdigheten även inom komvux. Främst handlar det om att tillgången till utbildning inte är likvärdig oavsett var i landet individen får sin utbildning, men även om att utformningen av utbildningen skiljer sig åt.

98 Holmlund, Helena, Sjögren, Anna & Öckert, Björn (2019): Jämlikhet i möjligheter och utfall

i den svenska skolan. Bilaga 7 till Långtidsutredningen 2019. SOU 2019:40.

99 Skolinspektionen (2020): Hur säkras lärarresurser till skolor med utmaningar? Fokus på kom-

munala huvudmän.

100 Holmlund, Helena, Sjögren, Anna & Öckert, Björn (2019): Jämlikhet i möjligheter och utfall

i den svenska skolan. Bilaga 7 till Långtidsutredningen 2019. SOU 2019:40.

101 Förordningen om läroplan för vuxenutbildningen.

Trots rätten till komvux skiljer sig tillgången till utbildning åt över landet

Kommunerna är skyldiga att tillhandahålla komvux, och till stora delar är utbildningen inom komvux en rättighet för den individ som behöver den. Rätten gäller utbildning inom komvux i sfi, komvux som särskild utbildning på grundläggande nivå102 samt komvux på både grundläggande och gymnasial nivå. På gymnasial nivå gäller rätten den utbildning som är behörighetsgivande till eftergymnasial utbildning, vilket innebär att rättigheten inte omfattar all yrkesutbildning. Därutöver ska kommunerna sträva efter att erbjuda komvux på gymnasial nivå som svarar mot efterfrågan och behov.103 Se avsnitt 5.2.3 för en utvecklad redogörelse av rättigheten till komvux.

Skolinspektionens granskning av komvux på gymnasial nivå visar att elever erbjuds ett utbud av teoretiska kurser som i hög utsträckning motsvarar elevers behov av kurser för att komma vidare i studier eller arbetsliv.104 När det gäller yrkesutbildning, som inte helt omfattas av rätten till komvux, är bilden en annan. Enligt Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola skiljer sig möjligheten att få en plats och kunna delta i utbildning markant mellan kommunerna när det gäller gymnasial yrkesutbildning. Dels är utbudet inte tillräckligt brett eftersom det i huvudsak är koncentrerat till vissa yrkesområden, dels bidrar urvalsreglerna till att vissa personer ställs utanför. Utredningen drar slutsatsen att likvärdigheten över landet vad gäller möjligheten att ta del av gymnasial yrkesutbildning därmed åsidosätts.105

Alla elever har inte tillgång till den utbildning inom komvux som de behöver när de behöver den

I komvux handlar likvärdig tillgång till utbildning inte bara om ett brett utbud av utbildningar. Lika viktigt är att utbildningen utformas flexibelt så att den verkligen är tillgänglig vid den tidpunkt när eleven behöver den, och på det sätt som eleven behöver. Det kan handla om individanpassade arbetssätt för att möta efterfrågan. Vidare kan det

102 Den 2 juli 2023 byter komvux som särskild utbildning namn till komvux som anpassad utbildning. 10320 kap.11, 16 och 31 §§skollagen. 104 Skolinspektionen (2017): Kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå. – Granskning av

huvudmäns och rektorers arbete för flexibilitet och individanpassning.

105 SOU 2020:33 Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial

utbildning.

handla om individuellt anpassade studievägar, där en elev på kort tid kan fullfölja studierna.106

Som tidigare nämnts ska utbildningen inom komvux bedrivas kontinuerligt under året. Syftet med kontinuiteten är att en elev inte ska hindras i sina studier utan kunna bedriva dem under hela året när eleven har behov av det. Ändå framgår av Skolinspektionens granskning av komvux på gymnasial nivå att det förekommer att kommunerna organiserar den skolförlagda undervisningen i terminer med kursstart två gånger om året. För en elev kan detta innebära att eleven får vänta i månader på att få påbörja sina studier. Det är också vanligt att den skolförlagda utbildningen genomförs med fast studietakt, vilket kan medföra att den antingen är för hög eller för låg för eleven. Med denna brist på flexibilitet hos den skolförlagda undervisningen riskerar utbildningen att ta längre tid än den hade behövt om den varit mer flexibel.107

Bristen på flexibilitet i den skolförlagda undervisningen kan också innebära att elever som har behov av ett flexibelt upplägg är hänvisade till utbildning som bedrivs på distans, oavsett om den studieformen passar dem eller inte. Vissa kurser erbjuds också enbart på distans. Skolinspektionen pekar på att det finns en betydande risk att elever kanske inte ens påbörjar studierna eller att de riskerar att misslyckas med sina studier på distans, om det är det enda alternativet som erbjuds. Det beror på att distansundervisning kräver mycket av individen. Den är dessutom, enligt Skolinspektionen, mer standardiserad och mindre individanpassad än den skolförlagda utbildningen.108 Här uppstår då paradoxen att ett flexibelt upplägg innebär mindre individanpassad undervisning, och att individanpassad undervisning sker i ett mindre flexibelt upplägg.

2.4. Förklaringar till skolans utmaningar

Sedan 1990-talet har den svenska skolan genomgått en lång rad reformer. Sammanfattningsvis präglades reformerna i början av 1990-talet av decentralisering, avreglering och ett ökat lokalt ansvar, medan

106 Bjursell, Cecilia m.fl. (2015): Kvalitetsarbete i vuxenutbildning. En rapport från ENCELL (Nationellt Centrum för livslångt lärande). Rapport 1:2015. 107 Skolinspektionen (2017): Kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå. – Granskning av

huvudmäns och rektorers arbete för flexibilitet och individanpassning.

108 Ibid.

flera av reformerna från slutet av 1990-talet och framåt har inneburit starkare statlig styrning. I detta avsnitt beskriver utredningen kort vissa av reformerna, de systemsvagheter som det svenska skolsystemet har, och vad som förklarar skolans utmaningar.

2.4.1 1990-talets reformer kan ha bidragit till de fallande kunskapsresultaten

I och med kommunaliseringen 1991 fick kommunerna ökat ansvar för skolan.109 Ungefär samtidigt genomfördes en rad genomgripande skolreformer som gällde såväl innehåll och kunskapssyn, som struktur och styrning. På många sätt förändrade dessa reformer svensk skola i grunden. I bilaga 3 beskriver utredningen reformerna mer utförligt.

Bland de reformer som gällde kunskapssyn och innehåll kan nämnas nya läroplaner, ett nytt betygssystem och en reformerad lärarutbildning. När det gäller struktur och styrning är den reformerade och utbyggda gymnasieskolan en betydelsefull reform, liksom friskolereformen och skolvalsreformen.

Vilken betydelse har då 1990-talets skolreformer haft för utvecklingen i den svenska skolan? Den frågan är inte lätt att besvara, bland annat för att det handlar om flera reformer som införts under en följd av år. Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) pekar i en rapport på en rad anledningar till att effekterna av de olika reformerna är svåra att särskilja. Däribland kan nämnas att varje delreform påverkade hela landet samtidigt. Detta gör att det är svårt att uttala sig om vad som skulle hänt med svensk skola om reformerna inte genomförts. Dessutom, menar IFAU, är det svårt att särskilja reformernas effekter från övergripande trender i samhället som också kan ha påverkat resultaten i skolan men som inte har med reformerna att göra.110

Något som går att uttala sig om är det nya skollandskap som växt fram som ett resultat av friskolereformen och skolvalsreformen. Antalet skolor och huvudmän har ökat, och många av de nya skolorna är små. En skolmarknad har utvecklats, där skolor marknadsför sig gentemot elever och föräldrar.

109 Holmlund, Helena m.fl. (2014): Decentralisering, skolval och fristående skolor: resultat och

likvärdighet i svensk skola. Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering

(IFAU). Rapport 2014:25. 110 Ibid.

När det gäller reformernas inverkan på själva skolresultaten är det svårare att utläsa vilka effekter reformerna har haft. I sin rapport drar IFAU slutsatsen att resultatnedgången i den svenska skolan påbörjades redan före skolreformerna, men att det inte går att utesluta att reformerna påverkat den fortsatta utvecklingen. Även om införandet av 1990-talets skolreformer inte verkar ha påbörjat kunskapsfallet i svensk skola, kan de ha förstärkt (eller bromsat) en redan pågående trend. Det går inte heller att utesluta att kunskapsförsämringarna beror på omvärldsfaktorer utanför skolan.111 Forskarna Jan-Eric Gustafsson, Sverker Sörlin och Jonas Vlachos har därefter ifrågasatt IFAU:s slutsats att de svenska grundskoleresultaten började falla före 1990-talet. De menar att IFAU inte har tagit hänsyn till vissa faktorer, bland annat att resultat på ordprov kan bero på ökad svårighetsgrad. Forskarna fastställer i stället tidpunkten för resultatförsämringarna i skolan till en bit in på 1990-talet vad gäller läsprestationerna och tidigt under 2000-talet vad gäller matematikprestationerna.112

Även Utredningen om skolans kommunalisering har uttalat sig om reformernas påverkan på skolan. Utredningen sätter de fallande studieresultaten i samband med kommunaliseringen, och pekar bland annat ut bristande implementering och för lite stöd från staten som orsaker till att kommunaliseringen inte föll väl ut.113

Också 2015 års skolkommission gjorde bedömningen att utformningen och genomförandet av 1990-talets decentralisering och avreglering på skolområdet var en orsak till de fallande kunskapsresultaten. Enligt Skolkommissionen har staten underskattat de krav som ställs på ett mål- och resultatstyrt skolsystem när det gäller bland annat huvudmännens kapacitet att följa upp, utvärdera och analysera sina resultat.114

Från slutet av 1990-talet har sedan flera reformer inneburit att staten åter förstärkt sitt ansvarstagande för skolan. Några sådana exempel är krav på lärarlegitimation, nya läroplansreformer och en ny betygsskala, liksom flera stora satsningar på kompetensutveckling för lärare, rektorer och annan skolpersonal. Staten har även reformerat lärarutbildningen. Dessa reformer beskrivs i bilaga 3.

111 Ibid. 112 Gustafsson, Jan-Eric, Sörlin, Sverker & Vlachos, Jonas (2016): Policyidéer för svensk skola. SNS Förlag. 113SOU 2014:5 Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan. 114SOU 2016:38Samling för skolan. Nationella målsättningar och utvecklingsområden för kun-

skap och likvärdighet.

2.4.2. Skolsystemet innehåller systemsvagheter

I dag är ansvaret för skolan delat mellan stat och kommun. Kommunala och fristående grund- och gymnasieskolor, liksom komvux, lyder under de lagar och förordningar som riksdag och regering utfärdar. Det är riksdag och regering som beslutar om läroplaner, betyg och skolväsendets anordnande i stort. Staten ger vidare vissa ekonomiska medel, har stora myndigheter inom skolområdet för styrning, information, uppföljning och tillsyn samt ansvarar för lärarutbildning.

När det gäller kommunernas roll för skolan är denna tudelad. I rollen som huvudman ansvarar de, liksom de enskilda huvudmännen, för att genomföra utbildningen i enlighet med skollagen och andra bestämmelser. I fallet med komvux finns inga enskilda huvudmän. Där är det kommuner, och i vissa fall regioner, som är huvudmän. Däremot är det vanligt att komvux genomförs av enskilda utbildningsanordnare på entreprenad med ett bibehållet kommunalt huvudmannaskap.

Men kommunerna är inte bara huvudmän som driver skola och komvux, de är också elevernas hemkommuner. I rollen som hemkommun ingår att ytterst ansvara för att de barn, unga och vuxna som bor i kommunen erbjuds utbildning.

Man skulle kunna säga att kommunerna i rollen som hemkommun har ett medborgerligt ansvar för människorna som är bosatta i kommunen. Kostnader, utbud, kvalitet med mera kan också vara centrala frågor för fler än för dem som för tillfället är elever i skolor och verksamheter inom komvux. Till exempel kan arbetsgivare i kommunen ha intresse av gymnasieskolans och komvux roll för kompetensförsörjningen.

Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun aktualiserar därmed frågor om vilka beslut om skolan som bör fattas centralt, lokalt eller i enskilda familjer. IFAU menar att denna diskussion bör föras mot bakgrund av att vissa typer av beslut sannolikt fattas bättre nära eleven och lokalt, samtidigt som det finns tydliga argument för att övergripande systembeslut och beslut om utformning av institutioner som sätter spelreglerna för skolväsendet och de enskilda aktörerna bäst fattas på nationell nivå (se vidare avsnitt 3.1.5).115

I kommande avsnitt relaterar utredningen skolans utmaningar till problem som bottnar i det delade ansvarstagandet för skolan. Först

115 Holmlund, Helena m.fl. (2014): Decentralisering, skolval och fristående skolor: resultat och

likvärdighet i svensk skola. Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering

(IFAU). Rapport 2014:25.

går vi igenom den bild av skolsystemet som OECD och 2015 års skolkommission presenterade i mitten av 2010-talet. Därefter kompletterar vi den bilden med några utmaningar som är specifika för komvux.

2.4.3. OECD och 2015 års skolkommission identifierade systemsvagheter samt föreslog en sammanhållen reformstrategi för att förbättra kunskapsresultaten

Som svar på Sveriges vikande resultat i framför allt Pisa 2012, bjöd regeringen in OECD för att utvärdera utbildningens kvalitet i det svenska skolsystemet, med fokus på grundskolan. Utvärderingen skulle bland annat identifiera huvudorsakerna till de vikande elevresultaten, och belysa områden där man med policyförändringar och implementering skulle kunna åstadkomma ännu mer med de reformer som redan satts i gång.116

År 2015 publicerade OECD en rapport som dels ger en översikt av det svenska skolsystemets styrkor och utmaningar, dels kommer med rekommendationer.

Bland styrkorna anges bland annat att det svenska systemet betonar inkludering och är relativt likvärdigt, och att det har en lång tradition av att stödja elever med ogynnsamma förutsättningar. Som styrkor lyfter också OECD den samsyn som finns om behovet av förbättringar i skolsystemet, och det breda stöd som reformerna ofta får från såväl skolprofessionerna som politikerna.

OECD identifierade också en rad utmaningar som bland annat rörde ansvarsfördelningen i skolsystemet. Huvuddragen i dessa beskrivs i avsnitten som följer. Vidare rekommenderade OECD Sverige att genomföra en omfattande utbildningsreform för att höja kunskapsresultaten. Några viktiga delar i denna presenteras i avsnitt 2.5.4.

2015 års skolkommission hade till uppdrag att lämna förslag som syftade till höjda kunskapsresultat, förbättrad kvalitet i undervisningen och ökad likvärdighet i skolan. Förslagen skulle bland annat utgå från OECD:s rekommendationer. Åren 2016 och 2017 publicerade Skolkommissionen två betänkanden. Liksom OECD bedömer Skolkommissionen att det svenska skolsystemet har inbyggda svagheter. Utredningen redogör för huvuddragen i Skolkommissionens bedömningar i avsnitten som följer.

116 OECD (2015): Improving Schools in Sweden. An OECD Perspective.

För att åtgärda skolans systemsvagheter föreslog Skolkommissionen en sammanhållen reformstrategi för att förbättra förutsättningarna för elevernas lärande. Utredningen beskriver några av förslagen i avsnitt 2.5.4.

Det finns oklarheter i ansvarsfördelningen mellan staten och huvudmännen

OECD konstaterar att Sverige under 1990-talet gick från att vara ett av de mest centraliserade skolsystemen till att vara ett av de mest decentraliserade. En stor del av ansvaret för utbildning överfördes då från staten till kommuner och enskilda huvudmän. Ansvaret för att ge elever god och jämlik utbildning delas nu mellan dessa tre aktörer.117

Denna rollfördelning är inte oproblematisk, enligt OECD, som menar att det finns oklarheter på flera nivåer i styrkedjan. En sådan oklarhet gäller ansvarsfördelningen mellan staten och den lokala nivån. Trots att kommunen har fullt ansvar för att uppfylla de mål och prioriteringar som ställs upp av staten, är detta inte tydligt för alla som arbetar på den lokala nivån. Det faktum att staten under senare år har initierat tydligare styrning, större kontroll och mer stöd, kan ha bidragit till uppfattningen att det är staten som har det slutgiltiga ansvaret för måluppfyllelsen i skolorna.

OECD:s slutsats är att det råder obalans mellan den utökade lokala autonomin och möjligheterna till ansvarsutkrävande.

Även 2015 års skolkommission bedömer att ansvarsfördelningen mellan staten och huvudmännen är problematisk. Bland de systemsvagheter Skolkommissionen identifierar finns följande:

  • bristande kapacitet och ansvarstagande hos många skolhuvudmän
  • oklara ansvarsförhållanden
  • brister i resursfördelning
  • brister i resultatinformation som försvårar kvalitetsarbetet
  • otillräcklig kompetensförsörjning
  • otillräckliga förutsättningar till professionsutveckling
  • splittrad och över tid oenig nationell styrning av skolan.118

117 Ibid. 118SOU 2016:38Samling för skolan. Nationella målsättningar och utvecklingsområden för kun-

skap och likvärdighet.

Enligt Skolkommissionen behövs en högre grad av samling runt skolans uppdrag inte endast på nationell nivå utan även på regional och lokal nivå.

Resursfördelningen främjar inte likvärdighet i tillräckligt stor utsträckning

OECD bedömer att det svenska skolsystemet är likvärdigt i jämförelse med andra OECD-länder. I internationell jämförelse fördelar Sverige också mycket medel till utbildning. Men enligt OECD kan oklara resursfördelningsstrategier förhindra framsteg när det gäller likvärdighet och kvalitet. Bland annat beror det på att kapaciteten för att såväl fördela som använda resurser varierar stort mellan kommunerna. Dessutom tycks resurserna inte nå missgynnade elever, eller elever som har de största behoven. De riktade statsbidragen har, enligt OECD, inte haft avsedd effekt, eftersom de huvudmän som har de största behoven inte har tillräcklig kapacitet för att ansöka om dem.119

Även 2015 års skolkommission bedömer att nuvarande system för finansiering av skolan är bristfälligt. Enligt Skolkommissionens delbetänkande ger systemet inte varje huvudman tydliga utgångspunkter för att kunna avsätta de resurser som krävs för att nå de nationella målen och kraven för skolan. Inte heller garanterar systemet att resursfördelningen till specifika skolenheter inom respektive huvudman sker på ett likvärdigt sätt med utgångspunkt från bland annat socioekonomiska faktorer. Skolkommissionen drar slutsatsen att den svenska skolan behöver ett nationellt och sammanhållet system för fördelning av resurser med en starkare fördelningsprofil och med färre tidsbegränsade riktade statsbidrag.120

I sitt slutbetänkande lämnar kommissionen flera förslag och bedömningar som syftar till ett ökat nationellt ansvar för skolans finansiering. Bland annat föreslår kommissionen att regeringen ska utreda förutsättningarna för ett sektorsbidrag till skolan.121

119 OECD (2015): Improving Schools in Sweden. An OECD Perspective. 120SOU 2016:38Samling för skolan. Nationella målsättningar och utvecklingsområden för kun-

skap och likvärdighet.

121 SOU 2017:35 Samling för skolan – Nationell strategi för kunskap och likvärdighet.

Förutsättningarna är ogynnsamma för att attrahera, behålla och utveckla lärare och rektorer

OECD konstaterar att en av de viktigaste framgångsfaktorerna för utbildning av hög kvalitet är att attrahera, behålla och utveckla skickliga lärare.122 Även Skolkommissionen slår fast att en grundläggande förutsättning för att kunna erbjuda Sveriges elever en undervisning av god kvalitet är att det finns kompetenta lärare.123 Båda framhåller att detta inte minst gäller i ljuset av förväntad lärarbrist. Såväl OECD som Skolkommissionen bedömer att det svenska systemet inte i tillräcklig utsträckning ger förutsättningar för skolans kompetensförsörjning.

Läraryrket har låg status och erbjuder inte tillräckliga utvecklingsmöjligheter

De flesta av de svenska lärarna är visserligen nöjda med sitt arbete, men de anser också att yrket har låg status, vilket OECD-undersökningen Talis 2013 visade.124 I sin utvärdering av det svenska skolsystemet sätter OECD detta i samband med bland annat lärarnas löneutveckling, som släpar efter i jämförelse med andra yrkesgrupper. Vidare pekar OECD på att svenska lärare har hög arbetsbelastning trots att de undervisar färre timmar per vecka jämfört med lärare i andra OECD-länder. Många arbetsuppgifter har också tillkommit för de svenska lärarna, vilket medfört att de ägnar mycket tid åt dokumentation, administration, föräldrakontakter och frågor som rör elevernas studiesociala situation. OECD kommenterar att dessa förhållanden kan ha bidragit till det relativt låga söktrycket till lärarutbildningarna.125

Dessutom menar OECD att det saknas tillräckliga karriärvägar för lärare, liksom förutsättningar för högkvalitativ professionsutveckling. Bland annat får lärare sällan eller aldrig återkoppling på sin undervisning, och det är alltför ovanligt att nya lärare får ta del av introduktion och mentorskap.

122 OECD (2015): Improving Schools in Sweden. An OECD Perspective. 123SOU 2016:38Samling för skolan. Nationella målsättningar och utvecklingsområden för kun-

skap och likvärdighet.

124 Skolverket (2014): TALIS 2013. En studie av undervisnings- och lärmiljöer i årskurs 7–9. Rapport 408. 125 OECD (2015): Improving Schools in Sweden. An OECD Perspective.

I sin beskrivning av det svenska skolsystemets svagheter tecknar 2015 års skolkommission en bild av förutsättningarna för lärarna som till stora delar överensstämmer med OECD:s bild.126 I slutbetänkandet slår Skolkommissionen fast att kompetensförsörjning till skolväsendet, lärares och skolledares professionella utveckling och kärnuppgifterna undervisning och pedagogiskt ledarskap är viktiga delar i en reformagenda för skolan.127

Vidare konstaterar Skolkommissionen att en förstärkning behöver ske av skolans vetenskapliga grund. Samverkan mellan lärosäten och skolans verksamhet, och mellan lärarutbildning och forskning, är av stor vikt. Det behövs, enligt kommissionen satsningar på att stärka den generella forskningskapaciteten och på stöd för uppbyggnad av praktiknära forskning.128

Rektorerna saknar utrymme för det pedagogiska ledarskapet

När det gäller rektorer lyfter OECD fram de svenska rektorernas breda roll och omfattande ansvar som ett problem. Svenska rektorer är såväl kommunala tjänstepersoner som pedagogiska ledare och chefer för lärare och annan personal. I deras övergripande ansvar ingår skolenhetens interna organisation, verksamhetens måluppfyllelse och att säkerställa undervisningens kvalitet. Vidare har rektorerna ansvar för sin skolenhet vad gäller budget, personal, arbetsorganisation, arbetsmiljö, utveckling av utbildningen och systematiskt kvalitetsarbete. 129

OECD pekar på att de svenska rektorernas stora arbetsbelastning begränsar deras tid för det pedagogiska ledarskapet. Rektorernas utrymme för det pedagogiska ledarskapet prioriteras inte heller alltid av huvudmännen, vilket bör uppmärksammas i utvecklingen av skolväsendet. I sina slutsatser pekar OECD ut den höga arbetsbelastningen, tillsammans med en oklar rollfördelning mellan rektor och huvudman, som bidragande orsaker till stor omsättning på rektorer.

126 SOU 2016:38 Samling för skolan. Nationella målsättningar och utvecklingsområden för kun-

skap och likvärdighet.

127SOU 2017:35Samling för skolan – Nationell strategi för kunskap och likvärdighet. 128 Ibid. 129 OECD (2015): Improving Schools in Sweden. An OECD Perspective.

Också 2015 års skolkommission betonar rektorernas omfattande ansvar, och framhåller vikten av att skolan organiseras på så sätt att rektorn kan prioritera det pedagogiska ledarskapet och vara ett stöd för lärarna.130

Lärare och rektorer behöver förutsättningar för att utvecklas genom hela yrkeslivet

Både OECD och Skolkommissionen framhåller vikten av att satsa på att bygga upp lärarprofessionen på ett systematiskt och långsiktigt sätt. Svenska satsningar på kompetensutveckling och karriärsteg, såsom Matematiklyftet, Läslyftet och karriärstegsreformen, lyfts av båda fram som steg i rätt riktning. Men de är också eniga om att dessa och liknande satsningar behöver byggas in i en sammanhållen strategi.131

OECD och Skolkommissionen slår även fast att möjligheten till kompetensutveckling för skolans personal i dag skiljer sig åt mellan olika huvudmän. I hög grad beror detta på att det finns strukturella skillnader mellan huvudmän, och att kapaciteten för att erbjuda lärare och rektorer professionsutveckling varierar stort. Bland annat är det en fråga om storlek. Stora kommuner har ofta tillräckliga resurser för att investera i professionsutvecklande insatser, medan många små kommuner saknar detta. Små kommunala huvudmän och enskilda huvudmän tar dessutom mer sällan del av de statliga bidragen. Men OECD påpekar att huvudmän också prioriterar olika, eftersom det är upp till huvudmannen att ta beslut om att prioritera kompetensutveckling.132

Skolkommissionen drar slutsatsen att huvudmännens olika nyttjande av de statliga satsningarna i förlängningen innebär att eleverna får olika förutsättningar beroende på var i landet de bor och vilken skola de går i. Detta riskerar att ge negativa konsekvenser för skolans likvärdighet.133

130SOU 2017:35Samling för skolan – Nationell strategi för kunskap och likvärdighet. 131 OECD (2015): Improving Schools in Sweden. An OECD Perspective.SOU 2016:38. Samling

för skolan. Nationella målsättningar och utvecklingsområden för kunskap och likvärdighet.

132 OECD (2015): Improving Schools in Sweden. An OECD Perspective. 133SOU 2016:38Samling för skolan. Nationella målsättningar och utvecklingsområden för kun-

skap och likvärdighet.

Vissa aspekter av utmaningarna är specifika för komvux

Flera av de utmaningar som identifieras av OECD och 2015 års skolkommission gäller också komvux, till exempel utmaningar med ansvarsfördelningen mellan stat och kommun, med finansiering och resursfördelning samt med att skapa förutsättningar för att attrahera, behålla och utveckla lärare. I vissa fall finns aspekter av dessa utmaningar som är specifika för komvux. Några av dem redogör utredningen för nedan.

Komvux förväntas lösa problem på flera politikområden – och reformtakten är hög

När det gäller ansvarsfördelningen mellan stat och kommun är en viktig fråga att komvux är en skolform som väcker stort politiskt intresse, inte bara för utbildningspolitiken, utan i stor utsträckning också för arbetsmarknads- och integrationspolitiken. Att det finns utbildning inom komvux är centralt när näringslivet saknar kompetens, när arbetslösheten stiger och när det kommer många nyanlända till Sverige. Kort sagt är förväntningarna höga på att komvux ska bidra till att lösa olika samhällsproblem.

Dessa höga förväntningar medför att det har genomförts en rad stora reformer som gäller komvux under det senaste decenniet. När de politiska reformerna ska förverkligas krävs det att ansvarsfördelningen mellan stat och kommun fungerar. Till exempel ställer den höga reformtakten krav på att kommunerna har kapacitet att ta emot och implementera reformerna. För många kommuner är det en utmaning att på kort tid ställa om till nya regler. De många reformerna kan också upplevas som fragmentariska och sakna helhetssyn.134 Dessutom kan målkonflikter uppstå mellan utbildningspolitiken och arbetsmarknadspolitiken.

En central reform från senare år är den utökade rätten till komvux, som har gett kommunerna en starkare skyldighet att erbjuda komvux på gymnasial nivå. Reformen infördes bland annat för att regeringen ville stärka individers möjlighet att etablera sig på arbetsmarknaden och samtidigt möta samhällets efterfrågan på kvalificerad

134 Skolverket (2021): Sammanställning av regionala dialoger om vuxenutbildning 2021. Skolverket (2022): Sammanställning av regionala dialoger om vuxenutbildning 2022 – En lägesbild

av utvecklingen inom komvux.

arbetskraft (se vidare bilaga 3).135 Men när Skolverket utvärderade implementeringen av reformen uppgav endast 20 procent av kommunernas ansvariga för komvux att de tilldelats ökade medel som följd av reformen. Detta trots att anslaget, enligt budgetpropositionen för 2017, ökats med 534 miljoner kronor med anledning av den utökade rätten till komvux. Skolverkets utvärdering visade också att huvudmännen genomfört få egna implementeringsinsatser, till exempel genom att informera kommuninvånarna om den utökade rätten till komvux.136

Statsbidragsproblematiken är påtaglig inom komvux

Statsbidragsproblematiken är ett annat exempel på utmaningen med ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. Vi har tidigare i kapitlet beskrivit att både OECD och 2015 års skolkommission menar att systemet med de många riktade statsbidragen inte är tillräckligt ändamålsenligt för resursfördelningen till skolan. Inom komvux är statsbidragsproblematiken påtaglig.

Under senare år har diskussionen till stor del gällt satsningen på regional yrkesinriktad vuxenutbildning (regionalt yrkesvux). Sedan 2017 kan kommuner söka statsbidrag för regionalt yrkesvux. För att söka statsbidraget finns krav på samverkan med andra kommuner och om kommunal medfinansiering. Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) har återkommande kritiserat statsbidragets utformning. SKR menar att systemet behöver bli mer flexibelt så att kommunerna kan använda medlen mer ändamålsenligt och fler kan utbildas. Enligt SKR bidrar dagens statsbidragskonstruktion, där villkoren dessutom ändrats flera gånger sedan statsbidragens införande, till ryckighet, och till att kommunerna inte får tillräckliga planeringsförutsättningar.137

135Prop. 2016/17:5Rätt till behörighetsgivande utbildning inom komvux. 136 Skolverket (2019): Utvärdering av den utökade rätten till komvux på gymnasial nivå. En implementeringsstudie. 137 Sveriges Kommuner och Regioner (2022): Snåriga statsbidrag gör att färre får utbilda sig. Webbartikel på https://skr.se/skr/tjanster/pressrum/nyheter/nyhetsarkiv/snarigastatsbidraggorattfarrefarut bildasig.62384.html (hämtad 2022-06-03).

Entreprenadsituationen ställer krav på huvudmännens styrning och uppföljning

Utmaningar med ansvarsfördelningen uppstår också när kommuner väljer att lägga ut utbildning på entreprenad. Som vi har nämnt i kapitlet, behåller kommunen då fortsatt huvudmannaskapet medan själva utbildningen utförs av en enskild utbildningsanordnare. För att utbildningen ska hålla hög kvalitet och vara likvärdig krävs tydlig styrning och uppföljning av kommunerna. Men Komvuxutredningen finner att vissa kommuner inte har en klar uppfattning om att huvudmannaskapet ligger kvar hos dem. I stället uppfattar dessa huvudmän att de även lagt över delar av huvudmannaansvaret på den enskilda utbildningsanordnaren.138 Också Skolinspektionen har konstaterat att det finns behov av att stärka uppföljningen av utbildning på entreprenad.139

Centralt för att eleven ska få en utbildning av hög kvalitet när komvux läggs ut på entreprenad, är att avtalen mellan en huvudman och en enskild utbildningsanordnare utformas på ett sätt så att de stödjer detta. Ändå finner Skolinspektionen i flera granskningar att avtalen ofta brister i detta avseende. Bland annat är det inte ovanligt att de är för allmänt hållna för att ge huvudmännen stöd för styrning och uppföljning av utbildningen.140 Ett annat problem är att upphandlingarna ofta överklagas, vilket leder till långdragna processer som medför att utbildningen inte kan starta enligt plan. Följden kan då bli att eleven inte har tillgång till utbildningen vid den tidpunkt när eleven behöver den. Entreprenadsituationen blir då en likvärdighetsfråga.141

Förutsättningarna för att utvecklas som lärare inom komvux behöver förbättras

De utmaningar som OECD och 2015 års skolkommission identifierar när det gäller att attrahera, behålla och utveckla skickliga lärare, är också aktuella för komvux.

138SOU 2018:71En andra och en annan chans – ett komvux i tiden. 139 Skolinspektionen (2019): Yrkesinriktad kommunal vuxenutbildning på entreprenad. Tematisk

kvalitetsgranskning. Dnr 2018:6993.

140 Skolinspektionen (2019): Yrkesinriktad kommunal vuxenutbildning på entreprenad. Tematisk kvalitetsgranskning. Dnr 2018:6993. Skolinspektionen (2015): Distansutbildning vid kommu-

nal vuxenutbildning. Kvalitetsgranskning. Rapport 2015:02.

141 Fejes, Andreas m.fl. (2021): Komvux som marknad. I: Fejes, Andreas, Muhrman, Karolina & Nyström, Sofia (red.). Om vuxenutbildning och vuxnas studier – en grundbok.

Flera utredningar och rapporter pekar på att utbudet av kompetensutveckling som är relevant för undervisning inom just komvux är begränsat.142 Trots att förutsättningarna för undervisning inom komvux på flera sätt skiljer sig åt från undervisning i skolformer som riktar sig till barn och unga, är lärarna inom komvux ofta hänvisade till generell kompetensutveckling. Behovet av komvuxspecifik kompetensutveckling är särskilt stort, enligt Komvuxutredningen, eftersom det inte finns lärarutbildning med inriktning mot vuxnas lärande. Att lärarutbildningarna i låg utsträckning förbereder blivande lärare för undervisning inom komvux bekräftas av rapporter från såväl Universitetskanslersämbetet (UKÄ) som forskare.143 Detta utvecklar vi i kapitel 7.

Under senare år har komvux inkluderats i vissa statliga satsningar, såsom de nationella skolutvecklingsprogrammen och ett kommande professionsprogram för rektorer, lärare och förskollärare. När det gäller andra reformer med syftet att stärka läraryrkets attraktivitet har regeringen inte prioriterat att inkludera lärare inom komvux. Det gäller till exempel Lärarlönelyftet och statsbidraget för anställning av lärarassistenter.

2.4.4. Huvudmäns och skolors olika kapacitet och förutsättningar leder till en olikvärdig skola

Som tidigare beskrivits står det svenska skolväsendet inför stora utmaningar när det gäller de sviktande kunskapsresultaten i grund- och gymnasieskolan, kvalitetsbristerna inom komvux samt den bristande likvärdigheten. Huvudmän och skolor har olika kapacitet att möta dessa utmaningar.

142 Skolinspektionen (2022): Lärares kompetensutveckling. Skolor och huvudmäns strategiska arbete

med kompetensutveckling inom gymnasieskola och kommunal vuxenutbildning. SOU 2018:71 En andra och en annan chans – ett komvux i tiden. SOU 2020:66 Samverkande krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk.

143 Universitetskanslersämbetet (2021): Hur förbereder lärarutbildningarna för arbete i den kom-

munala vuxenutbildningen? Redovisning av ett regeringsuppdrag. Fejes, Andreas (2019): Redo för komvux? Hur förbereder ämneslärarprogrammen och yrkeslärarprogrammen studenter för arbete i kommunal vuxenutbildning? Studier av vuxenutbildning och folkbildning, Nr 10. Linköpings

universitet.

Många skolor och huvudmän saknar kapacitet för att främja utveckling och stärka likvärdigheten

Av ovanstående avsnitt framgår att såväl OECD som 2015 års skolkommission ifrågasätter om huvudmännen har tillräcklig kapacitet för exempelvis resursfördelning, att följa upp och analysera kunskapsresultat samt att erbjuda lärare och rektorer kompetensutveckling som utvecklar yrkesskickligheten. Dessutom ser den faktiska tillgången till utbildning inom komvux olika ut i olika kommuner.

Också Skolverket och Skolinspektionen har återkommande konstaterat att huvudmännen har varierande kapacitet att främja utveckling och stärka likvärdigheten. Enligt myndigheterna förmår många huvudmän inte fullt ut att följa upp, analysera och åtgärda brister i sin skolverksamhet. Detta leder till försämrade förutsättningar för en undervisning med god kvalitet, något som är avgörande för att eleverna ska kunna utvecklas mot de nationella målen.144

Exempel på huvudmäns bristande kapacitet finns i Skolinspektionens granskning av grundskolor som under en period på tio år har haft en hög andel elever som inte nått godkända betyg i alla ämnen. Granskningen visar att det är ovanligt att huvudmannen genomför kraftfulla insatser baserade på en tydlig problembild för att vända långvarigt låga resultat. I stället läggs ansvaret för skolans utveckling ofta på rektorn. En av tre granskade huvudmän har inte alls genomfört sådana riktade insatser.145

Ett annat exempel på huvudmäns olika kapacitet ger skolchefer uttryck för i skolmyndigheternas gemensamma dialogkonferenser med skolchefer. Enligt en rapport från Specialpedagogiska skolmyndigheten anser många skolchefer att förutsättningarna skiljer sig åt, både inom och mellan kommuner, när det gäller resurser för att anpassa lokaler för trygghet och lärande samt att kunna sätta in det stöd som behövs till eleverna. Tillsammans leder dessa resursbrister till begränsningar i förutsättningarna att skapa tillgängliga lärmiljöer, utveckla barn och elevers lärande i trygga lärmiljöer samt att ge stöd till elever som behöver det.146

144 Skolverket (2020): Skolverkets lägesbedömning 2020. Rapport 2020:1. 145 Skolinspektionen (2021): Långvarigt låga kunskapsresultat. Grundskolor som under 10 år haft

en hög andel elever utan godkända betyg i alla ämnen. Kvalitetsgranskning.

146 Specialpedagogiska skolmyndigheten (2019): Skolchefers syn på möjligheter till likvärdig ut-

bildning. Sammanfattning av dokumentation från Skolchefsdialoger våren 2019.

Storlek och läge skapar olika förutsättningar

Men olika kapacitet beror inte bara på varierande förmåga att främja utveckling och stärka likvärdigheten, utan också på olika förutsättningar. Det gäller kommuner, både i rollen som hemkommun och som huvudman, enskilda huvudmän och skolenheter.

En faktor som är viktig för variation i kapacitet är storlek. En annan är läge. Förutsättningarna skiljer sig åt mellan olika typer av regioner, mellan glesbygd och stad samt mellan förort och innerstad. Enligt Kommunutredningen, som har haft regeringens uppdrag att utarbeta en strategi för att stärka kommunernas kapacitet att fullgöra sina uppgifter och hantera sina utmaningar, bidrar demografisk utveckling och urbanisering till att skillnaderna mellan kommuner blir större: befolkningen i de största kommunerna ökar kraftigt samtidigt som den minskar i de minsta kommunerna.147 På landsbygden bidrar gleshet och långa avstånd till större städer och arbetsmarknadsområden, till att ytterligare förstärka skillnader mellan kommuner.

Stora kommuner har större ekonomi och stora huvudmän och skolor har fler elever och därmed mer resurser. Men även små kommuner behöver ha beredskap för att hantera utmaningarna med ansvaret att tillhandahålla ett utbud av utbildning för kommunens invånare. Ju mindre kommunen är desto större blir den utmaningen. Ett exempel kan tas från komvux, där det är en större utmaning för små kommuner att lägga ut utbildningen på entreprenad. Dels saknas ofta resurser för att upphandla och följa upp utbildningen, dels kan det vara svårt att få enskilda utbildningsanordnare att lämna anbud när elevantalet är litet.148

Som framgår av avsnittet om likvärdighet (avsnitt 2.3.3), skiljer sig också elevförutsättningarna åt mellan skolor i olika delar av landet. Skolor med svaga förutsättningar finns både i storstadsområden och på landsbygd, men de allra svagaste i landsbygdskommuner. Skolor med de starkaste förutsättningarna ligger till största delen i storstäderna.149

Gleshet kan också påverka skolenheters och mindre huvudmäns kapacitet att erbjuda en undervisning av hög kvalitet. Mindre huvudmän kan behöva klara allt själva. De saknar möjligheter att samverka

147SOU 2020:8Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget. 148 Skolverket (2019): Sammanställning av regionala dialoger om vuxenutbildningen 2019. 149 Holmlund, Helena, Sjögren, Anna & Öckert, Björn (2019): Jämlikhet i möjligheter och utfall

i den svenska skolan. Bilaga 7 till Långtidsutredningen 2019. SOU 2019:40.

om bemanning och andra resurser samt om skolutveckling. De har också sämre stödsystem och kan i mindre utsträckning få hjälp med exempelvis uppföljning och utvärdering. Dessutom kan mindre huvudmän ha svårare att få tillgång till kompetens och expertis inom exempelvis personal- och ekonomiadministration. Inte sällan står lärare hos små huvudmän ensamma i sina ämnen. Det är till exempel inte ovanligt att lärare inom komvux saknar ämneskollegor att samarbeta med.

Men skolenheter kan också stå ensamma i relation till sin huvudman. Skolforskarna Maria Jarl, Ulf Blossing och Klas Andersson har påvisat att icke framgångsrika skolor lämnas ensamma med sina problem och att stöttande strukturer saknas. Det kan handla om omfattande decentralisering hos huvudmannen, där samverkan mellan skolor motverkas av att de konkurrerar om eleverna.150

Ytterst är variationen i förutsättningar en likvärdighetsfråga där man kan fråga sig hur huvudmän och skolor med så skiftande förutsättningar kan ha kapacitet att erbjuda elever en utbildning med likvärdig kvalitet.

Kompetensförsörjningen är en stor framtidsutmaning

Eftersom mötet mellan lärare och elev är avgörande för kvaliteten i undervisningen, och för lärandet, är skolans viktigaste resurs dess personal. Kompetensförsörjningen till skolan är därför en central fråga för en skola av hög kvalitet. Den är också ett tydligt exempel på huvudmäns och skolors olika förutsättningar för att möta de utmaningar de ställs inför.

Andelen barn och unga väntas minska framöver

Hur stor andel av befolkningen som förväntas vara i behov av skola är viktig information för planeringen av skolan, inte minst när det gäller kompetensförsörjningen.

Av SCB:s befolkningsprognos framgår att det i Sverige beräknas finnas drygt 11 miljoner invånare 2040. Det är en ökning med drygt 900 000 eller 9 procent jämfört med 2020. Befolkningsutvecklingen varierar mellan länen, och än mer mellan kommunerna. Utmärkande

150 Jarl, Maria, Blossing, Ulf & Andersson, Klas (2017): Att organisera för skolframgång. Strate-

gier för en likvärdig skola. Natur och kultur.

för den framtida befolkningen är att andelen barn och unga under 25 år, det vill säga den andel av befolkningen som i störst utsträckning tar del av utbildningssystemet, beräknas minska. År 2040 beräknas det finnas knappt 1,2 miljoner barn och unga mellan 6 och 15 år, och knappt 360 000 unga mellan 16 och 18 år.151

Figur 2.6 Beräknat antal barn i åldern 6–15 år mellan 1970 och 2040

Källa: SCB.

Det är fortsatt brist på behöriga lärare även om det totala behovet väntas minska något

Av Skolverkets senaste prognos över behovet av förskollärare och olika lärarkategorier, som baseras på SCB:s befolkningsprognos, framgår att det fortsatt kommer att vara brist på behöriga lärare och förskollärare fram till 2035. Enligt prognosen, som utgår från 2020 års lärarsituation, väntas cirka 12 000 nyutexaminerade lärare och förskollärare saknas under perioden. Skolverket bedömer att lärarförsörjningen fortsatt kommer att vara en stor utmaning för skolan. Samtidigt konstaterar myndigheten att den nuvarande prognosen är

151 SCB:s befolkningsframskrivning för 2021.

1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040

Antal barn i åldern 6-15 år SCB:s befolkningsprognos

mer positiv i fråga om lärarförsörjningen på sikt, jämfört med de prognoser som Skolverket publicerat tidigare.152

Enligt Skolverket har antalet lärare de senaste åren ökat kontinuerligt, samtidigt som barn- och elevkullarna blivit allt större. Men den utvecklingen väntas nu vända och det totala behovet av lärare minska något. Skillnaden mot föregående lärarprognos beror främst på att SCB:s befolkningsprognos nu gör en lägre skattning av antalet barn och ungdomar i åldrarna upp till 18 år. Utredningen återkommer till Skolverkets prognos i kapitel 7.153

Kompetensförsörjningen till skolan är fortfarande en stor utmaning

Just det faktum att elevkullar växlar i storlek gör kompetensförsörjningsfrågan till en stor utmaning för såväl kommunala som enskilda skolhuvudmän. Under vissa perioder ökar elevunderlaget, för att sedan vända nedåt. För kommunerna och de enskilda huvudmännen gäller det att kunna möta växlingarna med lokaler och personal. Ibland skiftar behoven mycket snabbt, vilket var fallet under flyktinginvandringen 2015–2016. Då tog många små kommuner på mycket kort tid emot ett stort antal nyanlända. Från en dag till en annan behövde man öppna nya lokaler och anställa mer personal.

Rekryteringsutmaningen slår också olika mot olika huvudmän, vilket berörs ovan. Kommunutredningen konstaterar att små och perifert belägna kommuner har svårt att konkurrera om arbetskraft.154Det blir bland annat tydligt om man ser till att skillnaderna i andelen högutbildade mellan kommuner har ökat. Mellan 2007 och 2017 ökade andelen högutbildade i landsbygdskommunerna med knappt 3 procentenheter, jämfört med mellan 4,7 och 6,0 procentenheter i storstäder och storstadsnära kommuner.155

Även Skolverket finner i sin prognos över behovet av förskollärare och lärare, att rekryteringsbehovet i relation till befintliga lärare är störst i flera mindre regioner.156 Lärarbristen som uppstår slår hårdare mot huvudmän och skolor som har svårt att rekrytera lärare,

152 Skolverket (2021): Lärarprognos 2021. Redovisning av uppdrag att ta fram återkommande

prognoser över behovet av förskollärare och olika lärarkategorier.

153 Ibid. 154SOU 2020:8Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget. 155 Arena för Tillväxt och Sweco (2018): Sveriges nya geografi 2018. 156 Skolverket (2021): Lärarprognos 2021. Redovisning av uppdrag att ta fram återkommande

prognoser över behovet av förskollärare och olika lärarkategorier.

nämligen skolor på landsbygden och skolor med en mindre gynnsam elevsammansättning (se även avsnitt 2.3.3).

Kompetensförsörjningsutmaningen kräver insatser från många olika aktörer

I sin lägesbedömning för 2020, bedömer Skolverket att det under lång tid varit tydligt att lärarbristen är en ödesfråga som alla med ansvar för den svenska skolan måste samlas runt. Enligt myndigheten behövs det insatser från många aktörer och utifrån många olika perspektiv för att möta denna utmaning. Alla nivåer i styrkedjan måste ta sitt ansvar: staten på nationell nivå och varje huvudman på lokal nivå genom strategiska och långsiktiga insatser. I den samlade bedömningen framför Skolverket att regeringen behöver säkerställa ett strategiskt och långsiktigt arbete för att säkra lärarförsörjningen.157

Myndigheten för yrkeshögskolan (MYH) har haft ett uppdrag att kartlägga yrkeshögskoleutbildningar som svarar mot behov av specialistkompetens inom välfärdssektorn eller mot behov av kompetens som kan avlasta yrkesgrupper inom välfärdssektorn. Bland annat har skolan ingått. På skolområdet finns i dag inga yrkeshögskoleutbildningar där innehållet är reglerat. Men MYH får många ansökningar om att få bedriva utbildning inom yrkeshögskolan, något som visar att antalet nya yrkesroller ökar kraftigt inom skolområdet. För att omhänderta dessa nya yrkesroller som är tänkta att avlasta lärarna och renodla lärarrollen, gör MYH bedömningen att det behövs en nationell struktur för yrkesbenämningar och en samlad bild av kvalifikationskrav. Därigenom blir det möjligt att utveckla de utbildningar som behövs på olika nivåer.158

2.5. Förutsättningar för en mer likvärdig skola av hög kvalitet

Enligt utredningens direktiv är syftet med ett statligt huvudmannaskap eller förstärkt statligt ansvar för skolan att skapa bättre förutsättningar för en mer likvärdig skola av hög kvalitet. I detta avsnitt

157 Skolverket (2020): Skolverkets lägesbedömning 2020. Rapport 2020:1. 158 Myndigheten för yrkeshögskolan (2018): Kartläggning av förekomst av yrkeshögskoleutbildningar

som svarar mot behov av specialistkompetens inom välfärdssektorn eller mot behov av kompetens för arbete som bidrar till att avlasta andra yrkesgrupper inom välfärdssektorn m.m. Dnr MYH 2018/3602.

beskriver vi vad som kännetecknar framgångsrika skolor och verksamheter inom komvux, och hur förutsättningarna för framgångsrik skolutveckling kan förbättras.

2.5.1. Eleven, undervisningen och ledarskapet står i centrum på framgångsrika skolor och verksamheter inom komvux

En faktor som har betydelse för kunskapsresultaten är hur undervisningen organiseras och genomförs. Att förbättra förutsättningarna för en likvärdig skola av hög kvalitet handlar därför till stor del om att förbättra förutsättningarna för skolans inre arbete.

Skolforskarna Jarl, Blossing och Andersson uttalar sig om vad som kan förklara att eleverna på en del skolor får bättre resultat än eleverna på andra skolor. Utifrån en egen empirisk undersökning drar de slutsatser där de jämför organisation, normer och arbetssätt på framgångsrika skolor, det vill säga skolor med en god resultatutveckling, med motsvarande på icke framgångsrika skolor. Vad som sannolikt förklarar de kontinuerligt förbättrade elevresultaten på de framgångsrika skolorna sammanfattas i åtta punkter:

  • målinriktad ledning
  • kollektiv organisation av ledningen
  • målinriktad ledning på förvaltningsnivå
  • samarbete med fokus på undervisning
  • höga förväntningar på eleverna
  • kartläggning och uppföljning av elevernas kunskaper
  • anpassning av undervisningen
  • lärarledarskap i klassrummet.159

Sammanfattningsvis är det eleven, undervisningen och ledarskapet som står i centrum på de framgångsrika skolorna. Dessa skolor präglas av den gemensamma uppfattningen om uppdraget att det är elevernas lärande och resultatet som är det centrala, liksom av samarbetsnormer, som inbegriper såväl lärare som rektorer och huvudmän.

159 Jarl, Maria, Blossing, Ulf & Andersson, Klas (2017): Att organisera för skolframgång. Strate-

gier för en likvärdig skola. Natur och kultur.

Ledningen beskrivs som målinriktad, det vill säga att det finns personer på skolorna som leder arbetet mot målen, framför allt kunskapsmålen. Ledarskapet på skolnivå kan bedrivas antingen av skolledare eller en stabil lärarkår. På förvaltningsnivå kan den målinriktade ledningen förverkligas i att rektorer samlas i grupp för att föra samtal om hur det lokala skolförbättringsarbetet kan organiseras.160

Flera av punkterna stämmer överens med övergripande faktorer som kännetecknar framgångsrika skolor och som visat sig stabila över tid, enligt Jan Håkansson och Daniel Sundberg. Effektivt ledarskap, fokus på lärande, positiv skolkultur och höga förväntningar är exempel.161

När det gäller komvux har Skolinspektionen identifierat ett antal framgångsfaktorer för arbetet med att erbjuda en flexibel och individanpassad utbildning och undervisning. Det handlar bland annat om att komvux bör vara en prioriterad fråga för huvudmännen, och att det är viktigt att det finns en tydlig styrning och ledning från huvudmän till rektorer och lärare. Det handlar vidare om att det är viktigt att utbildningsutbudet ger elever möjlighet att välja den studieform och den studietakt som passar dem samt att utbildningen är såväl flexibel som individanpassad.162

2.5.2. Att tillvarata de professionellas kompetens kan bidra till ökad kvalitet i undervisningen och till att skolan blir en mer attraktiv arbetsplats

Skolutveckling är tätt förknippad med lärares utveckling, enligt Håkansson och Sundberg. I likhet med Jarl, Blossing och Andersson, lyfter de fram lärares kollegiala lärandeprocesser och rektorers ledarskap som särskilt betydelsefulla för skolutveckling. De talar om pro-

fessionellt lärande gemenskaper där lärare strävar mot engagemang,

ansvarstagande, samarbete och professionalism. I sådana gemenskaper analyserar lärarna gemensamt problem relaterade till undervisning och elevers lärande, och bryter därmed lärarisoleringen. Rektorernas ledarskap kan användas för att kartlägga skolans position, identifiera

160 Ibid. 161 Håkansson, Jan & Sundberg, Daniel (2016): Utmärkt skolutveckling. Forskning om skolför-

bättring och måluppfyllelse.

162 Skolinspektionen (2017): Kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå. – Granskning av

huvudmäns och rektorers arbete för flexibilitet och individanpassning.

styrkor och svagheter samt påverka kärnan av lärarnas arbete – undervisningen och elevernas lärande.163

Håkansson och Sundberg lyfter vidare vikten av att lärare har kontroll över sitt eget lärande. Lärare behöver manöverutrymme när de arbetar med utveckling av undervisningspraktiker och förståelsen av det egna arbetet.

Att tillvarata de professionellas kompetens, och ge dem förtroende att utveckla undervisningen, kan alltså bidra till ökad kvalitet i undervisningen. Respekt för det professionella handlingsutrymmet och behovet av fokus på kärnuppdraget, kan också bidra till att skolan blir en mer attraktiv arbetsplats där lärare och skolledare vill arbeta, och arbeta kvar.

2.5.3. Hållbar skolutveckling förutsätter att olika aktörer på olika nivåer samverkar i gemensam riktning

Om det är i undervisningen ”det händer”, och det är lärarnas och skolledarnas arbete som skapar kvalitet i skolan – vilken roll spelar då skolsystemets utformning? Har staten någon betydelse för förverkligandet av en skola av hög kvalitet?

Jarl, Blossing och Andersson beskriver statens roll för att stärka kunskapsutvecklingen i den svenska skolan så här:

Statens roll måste vara att skapa tydliga ramvillkor som gör det möjligt för skolans professionella att utveckla en verksamhet som baseras på deras professionella kunskap om de lokala förutsättningarna och elevernas lärande.164

Forskarna Håkansson och Sundberg talar om skolan som ett komplext system med olika aktörer på olika nivåer. Dessa ska samverka i gemensam riktning och samtidigt lämna utrymme för utveckling. Systemet består alltså av olika delar som interagerar med varandra. Forskarna framhåller att de direkta mekanismerna och faktorerna för att åstadkomma en ökad måluppfyllelse finns i skol- och undervisningssituationen, i lärarens möte med eleverna. Samtidigt samspelar den lokala skolnivån med en rad andra nivåer.

163 Håkansson, Jan & Sundberg, Daniel (2016): Utmärkt skolutveckling. Forskning om skolför-

bättring och måluppfyllelse.

164 Jarl, Maria, Blossing, Ulf & Andersson, Klas (2017): Att organisera för skolframgång. Strate-

gier för en likvärdig skola, s. 157. Natur och kultur.

Enligt forskarna är de olika skolaktörerna – utbildningspolitiker, skolledare, lärare, föräldrar, elever med flera – både självständiga aktörer, som reagerar och agerar på olika förändringar, och sammankopplade medaktörer. För att åstadkomma förändringar i elevers lärande måste man koppla samman systemets delar på ett klokt och effektivt sätt. Statliga eller nationella skolutvecklingssatsningar måste engagera, involvera och övertyga de lokala aktörerna för att vara framgångsrika.165

Skolmyndigheterna har identifierat framgångsfaktorer för hög kvalitet och likvärdighet i skolväsendet

Hur olika nivåer i styrkedjan kan samverka för högre kvalitet i skolan åskådliggörs i en gemensam redovisning från Skolforskningsinstitutet, Skolinspektionen, Skolverket och Specialpedagogiska skolmyndigheten. På regeringens uppdrag har myndigheterna identifierat faktorer och förutsättningar som är avgörande för att uppnå hög kvalitet och likvärdighet i skolväsendet och som bedöms vara centrala för effektiv skolutveckling. I redovisningen fokuserar myndigheterna på den lokala styrkedjan, nämligen huvudmannanivån, rektorsnivån och undervisningsnivån. Men myndigheterna framhåller att även staten spelar en viktig roll:

Den statliga nivåns förmåga till effektiv, konsekvent och stabil styrning av och stöd till skolsystemet påverkar hur huvudmännen lyckas med sitt uppdrag, liksom de förutsättningar som huvudmännen ges för exempelvis sin kompetensförsörjning.166

Myndigheterna sammanfattar sina slutsatser i tio framgångsfaktorer. För varje framgångsfaktor beskrivs viktiga processer på huvudmannanivå, rektorsnivå och undervisningsnivå.

  • Tydliggöra roll- och ansvarsfördelning samt skapa samsyn kring uppdrag och mål.
  • Skapa ett förtroendefullt klimat mellan och på alla nivåer inom organisationen.

165 Håkansson, Jan & Sundberg, Daniel (2016): Utmärkt skolutveckling. Forskning om skolför-

bättring och måluppfyllelse.

166 Skolforskningsinstitutet, Skolinspektionen, Skolverket och Specialpedagogiska skolmyndigheten (2020): Redovisning av uppdrag till skolmyndigheterna om kvalitet och likvärdighet, s. 18. U2020/00734/S.

  • Verka för ett välfungerande systematiskt kvalitetsarbete som omfattar samtliga verksamheter.
  • Verka för ett skolutvecklingsarbete som fokuserar på undervisningens kvalitet.
  • Skapa en organisation och kultur som främjar kompetensbyggande, kunskap och lärande.
  • Arbeta med ett tydligt ledarskap på alla nivåer.
  • Arbeta systematiskt och långsiktigt med att säkra kompetensförsörjningen.
  • Verka för att alla barns och elevers behov av ledning, stimulans och stöd fångas upp tidigt och tillgodoses.
  • Verka för ett systematiskt och uthålligt hälsofrämjande och förebyggande arbete som omfattar hela verksamheten.
  • Genomföra en kompensatorisk resursfördelning och andra kompensatoriska insatser för att uppväga skillnader mellan och inom verksamheter i syfte att främja likvärdighet.167

Efter att skolmyndigheterna redovisade ovanstående framgångsfaktorer har de fått i uppdrag av regeringen att, utifrån det tidigare uppdraget och myndigheternas tidigare redovisning, arbeta vidare med insatser för ökad kvalitet och likvärdighet. Av det nya uppdraget framgår att de ska arbeta med förslag till nationella målsättningar, delmål och indikatorer samt framgångsfaktorer. Uppdraget ska slutredovisas senast den 30 april 2023 och delredovisades den 30 april 2022.168 Av delredovisningen framgår att Skolverket med stöd av Skolforskningsinstitutet kommer att göra en genomarbetning av de tidigare redovisade framgångsfaktorerna.169 Ovanstående framgångsfaktorer kan alltså komma att revideras.

167 Ibid. 168 Regeringen (2021): Uppdrag till Statens skolverk, Statens skolinspektion, Specialpedagogiska skol-

myndigheten och Skolforskningsinstitutet om insatser för ökad kvalitet och likvärdighet. 2021-09-23.

U2018/02652 (delvis). U2021/03837. 169 Skolverket (2022): Redovisning av nationella målsättningar samt delredovisning av delmål,

indikatorer, framgångsfaktorer och analysunderlag. Insatser för ökad kvalitet och likvärdighet

U2018/02652 (delvis). U2021/03837.

2.5.4. Det behövs ett mer sammanhållet system för att uppnå högre kvalitet

OECD gjorde 2015 bedömningen att skolreformer som Sverige hade genomfört innebar viktiga steg framåt.170 Som exempel nämnde OECD karriärstegsreformen som viktig. Men både OECD och 2015 års skolkommission menar att fler reformer kommer att krävas om Sverige ska nå förbättrade kunskapsresultat och stärkt likvärdighet. Båda kritiserar också att skolreformerna initierats en och en och utan inbördes sammanhang, systematik och långsiktighet. Bristen på tydlighet, prioriteringar och en övergripande strategi förhindrar, enligt OECD, de effekter reformerna skulle kunna få.171

Även forskarna Håkansson och Sundberg betonar vikten av långsiktighet och systematik för att skolreformer ska bli effektiva:

Snabba, lösryckta reformer skapade för att blidka en opinion får i regel en rad icke avsedda effekter som i sin tur också riskerar att göda uppgivenhet hos dem som ska genomföra dem.172

I fyra punkter sammanfattar forskarna det som aktuell skolutvecklingsforskning lyfter som väsentligt för att vända skolresultaten:

  • fokus och åter fokus
  • investera i kapacitetsbyggande
  • långsiktighet och uthållighet
  • systematik.

OECD rekommenderar en sammanhållen reformstrategi

Liksom forskarna Håkansson och Sundberg framhåller OECD och Skolkommissionen nyckelorden kapacitetsbyggande, långsiktighet och

systematik i sina rekommendationer, förslag och bedömningar.

170 OECD (2015): Improving Schools in Sweden. An OECD Perspective. 171 OECD (2015): Improving Schools in Sweden. An OECD Perspective.SOU 2017:35Samling

för skolan – Nationell strategi för kunskap och likvärdighet.

172 Håkansson, Jan & Sundberg, Daniel (2016): Utmärkt skolutveckling. Forskning om skolför-

bättring och måluppfyllelse, s. 258.

För att kommande reformer ska få genomslag bör Sverige, enligt OECD, genomföra en sammanhållen reformstrategi som stärker det svenska skolsystemet och når alla skolor och elever. I det ingår att klarlägga prioriteringar och ansvar och erbjuda stöd och utmaningar till skolor och huvudmän.173

Reformstrategin sammanfattas av OECD i tre punkter:

  • Skapa förutsättningar för kvalitet med likvärdighet i skolväsendets skolor.
  • Bygga kapacitet för undervisning och lärande genom en långsiktig humankapitalsstrategi.
  • Stärka styrningen av policy och ansvarsutkrävande med fokus på förbättringar.

För att stärka likvärdigheten lämnar OECD bland annat förslag om en översyn av de nuvarande principerna för resursfördelning och skolval. Humankapitalsstrategin bör bland annat syfta till att öka lärar- och rektorsyrkenas attraktionskraft genom karriärstrukturer och kompetensutveckling. Styrningen kan stärkas bland annat genom att ta fram indikatorer och genom att Skolinspektionens roll utvecklas mot att bli mer stödjande.174

Enligt 2015 års skolkommission bör staten öka sitt ansvarstagande och engagemang för skolan

Även 2015 års skolkommission föreslår en sammanhållen reformstrategi för den svenska skolan. Redan i delbetänkandet slog kommissionen fast att statens ansvarstagande och engagemang i skolan bör öka.175 I slutbetänkandet återkommer Skolkommissionen till detta. Enligt kommissionen bör statens ökade ansvar och engagemang gälla finansiering och resursfördelning, skolhuvudmännens kapacitet, nationell skolutveckling samt lärarnas och rektorernas professionsutveckling och autonomi.176

173 OECD (2015): Improving Schools in Sweden. An OECD Perspective. 174 Ibid. 175SOU 2016:38Samling för skolan. Nationella målsättningar och utvecklingsområden för kun-

skap och likvärdighet.

176 SOU 2017:35 Samling för skolan – Nationell strategi för kunskap och likvärdighet.

De olika delarna i reformstrategin behöver, enligt Skolkommissionen, utformas så att de är konsistenta och ömsesidigt förstärker varandra:

  • stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan
  • kompetensförsörjning till skolväsendet
  • lärares och skolledares professionella utveckling
  • kärnuppgifterna undervisning och skolledarskap
  • ökat nationellt ansvar för skolans finansiering
  • utredning om gymnasieskolans finansiering, dimensionering och lokalisering
  • en god miljö för lärande och utveckling
  • aktivt skolval och minskad skolsegregation
  • läroplansutveckling och utvärderingssystem.177

Bland förslagen som gäller stärkt huvudmannaskap kan nämnas förslag om en nationell skolmyndighet med närvaro på regional nivå för att stärka och stödja huvudmännen. Detta stöd ska bland annat ges i resultatdialoger med huvudmännen. Lärares och rektorers professionella utveckling ska stärkas genom att ett nationellt professionsprogram inrättas. Ett ökat nationellt ansvar för skolans finansiering ska genomföras genom ett villkorat statsbidrag till huvudmännen för elevhälsa och undervisning, och genom att förutsättningarna för ett sektorsbidrag till skolan utreds.178

Ett ökat statligt ansvar för skolan är ett möjligt nästa steg

En hel del arbete för att förbättra det svenska skolsystemet är alltså redan påbörjat. Efter att 2015 års skolkommission lämnade sitt slutbetänkande om en sammanhållen reformstrategi, har regeringen fattat en rad beslut, tillsatt utredningar och lämnat uppdrag till myndigheter. Utredningar och myndigheter har i sin tur lämnat förslag som

177 Ibid. 178 Ibid.

nu bereds i Regeringskansliet. Dessa förslag sammanfattas i kapitel 3 och beskrivs utförligare i bilaga 3.

Sammantaget syftar alla insatser och reformer som initierats till följd av OECD:s och 2015 års skolkommissions förslag, bedömningar och rekommendationer, till att skapa bättre förutsättningar för en mer likvärdig skola av hög kvalitet. Detta syfte är detsamma som för denna utredning. Utredningens uppdrag kan därmed ses som nästa steg i en redan påbörjad reformstrategi för skolan. Uppdraget är också en viktig del i att förverkliga den sammanhållna reformagenda som ska binda ihop reformerna till en helhet och skapa förutsättningar för det avgörande mötet mellan lärare och elev.

Utredningens direktiv utgår från att ett förstatligande eller ökat statligt ansvar för skolan leder till positiva effekter för likvärdighet, kvalitet, resultat och läraryrkets attraktionskraft. Det kan naturligtvis finnas andra lämpliga åtgärder som kan vidtas för att få sådana effekter. Exempel på det skulle kunna vara att utforma nya läro-, kurs- och ämnesplaner eller ändra betygssystemet. Men uppgiften här är att, utifrån direktiven, fokusera på struktur och styrning där staten ökar sina befogenheter.

DEL 2

Bakgrund och nuläge

3. Styrningen av skolsystemet

Ansvaret för den svenska skolan har varierat över tid. Staten har haft ansvar för vissa delar av skolverksamheten och andra delar har varit kommunernas ansvar. Men skolan som helhet har aldrig varit helt statlig eller helt kommunal. Genom förändringen av ansvarsfördelningen i början av 1990-talet, den så kallade kommunaliseringen, gick den svenska skolan från att i huvudsak vara regelstyrd till att bli mål- och resultatstyrd. Staten och huvudmännen har ett gemensamt ansvar för skolan. Kommunerna har flera roller, både som huvudmän för skolverksamheten och som hemkommuner för de barn, unga och vuxna som bor i kommunen. Med tiden har staten dock utökat sitt ansvar. Styrningen av skolan har också förändrats utifrån friskole- och skolvalsreformerna, vilka enligt flera forskare möjliggjorde en marknadsanpassning av skolan. Under senare år har förslag lagts fram om att ytterligare stärka den statliga styrningen. Sammantaget betyder det att dagens skola inte är densamma som den som infördes 1991. Mycket har hänt sedan dess när det gäller styrningen av skolan. Det är alltså i detta sammanhang som förutsättningarna för en förstatligad skola eller ett förstärkt statligt ansvar utreds.

I detta kapitel beskriver utredningen skolans nuvarande styrsystem och dess utveckling. Vi går också översiktligt igenom den befintliga styrkedjan och ansvarsfördelningen mellan stat, huvudmän och den professionella nivån. Dagens styrning, ledning, organisering och drift på huvudmanna- och skolnivå fördjupas sedan i kapitel 4 och 5. Dessutom redogör vi i detta kapitel för skolans nationella styrdokument och vem som beslutar om dem.

3.1. Skolans nuvarande styrsystem och dess utveckling

I detta avsnitt beskriver utredningen skolans nuvarande mål- och resultatstyrda styrsystem samt dess utveckling från det tidigare regelstyrda systemet. Graden av central styrning i skolan har varierat över tid, något som vi också beskriver i avsnittet. Vi tar även upp den marknadsanpassning som skett av skolan och gör en beskrivning av på vilken nivå det är lämpligt att fatta olika beslut inom skolan. Dessutom finns en kort genomgång av vad regeringen, andra utredningar, OECD, de fackliga organisationerna samt lärare och skolledare anser behöver göras när det gäller ett starkare statligt ansvar för skolan. Vi avslutar avsnittet med att beskriva vikten av att kombinera ett ökat statligt ansvar med ett professionellt handlingsutrymme, det vill säga ett handlingsutrymme för de professionella, främst lärare och skolledare, inom skolväsendet.

3.1.1. Dagens skola är mål- och resultatstyrd

Sedan början av 1990-talet har den svenska skolan varit mål- och resultatstyrd. Målstyrningen innebär att riksdag och regering styr skolverksamheten genom att ange nationella mål, som slås fast i lag och andra författningar. Resultatstyrningen innebär att skolans verksamhet ska följas och utvärderas på olika nivåer.1

Begreppet mål- och resultatstyrning har utvecklats med tiden

Regeringen föreslog 1988 i den så kallade styrpropositionen att skolans styrsystem skulle utvecklas från regelstyrning till målstyrning med färre regler och tydligare mål (se vidare bilaga 3). I denna proposition användes inte begreppet mål- och resultatstyrning, men regeringen lämnade förslag om en bättre och mer målmedveten utvärdering samt om en effektivare tillsyn av skolornas verksamhet. Enligt styrpropositionen var kraftigt utökade insatser för utvärdering en förutsättning för målstyrningen. Detsamma gällde behovet av tillsyn från statens sida gentemot det lokala skolväsendet.2

1Prop. 1990/91:18Ansvaret för skolan. 2Prop. 1988/89:4Skolans utveckling och styrning.

När regeringen lämnade den så kallade ansvarspropositionen 1990 användes begreppet en mål- och resultatorienterad styrning. Men intentionerna med mål- och resultatstyrningen var desamma som i styrpropositionen: staten skulle styra skolverksamheten genom att ange nationella mål, och skolans verksamhet skulle följas och utvärderas.3

Det mål- och resultatstyrda styrsystemet lägger ansvar på både nationell och lokal nivå

Utifrån de ramar som riksdagen och regeringen lägger fast ansvarar kommuner och andra huvudmän för att genomföra verksamheten. Huvudmännen har därmed stor frihet att besluta om hur skolan ska organiseras så att de nationella målen uppnås. I huvudmännens ansvar ingår också att följa upp och utvärdera verksamheten. Denna uppföljning och utvärdering ska ge underlag så att huvudmännen kan bedöma vilka åtgärder de behöver vidta för att upprätthålla nationella mål och förbättra skolans resultat. Även på statlig nivå ska riksdag, regering och myndigheter följa upp och utvärdera de nationella målen. Därmed kan riksdagen och regeringen bilda sig en uppfattning om skolans resultat.4

Genom det mål- och resultatstyrda styrsystemet har staten och huvudmännen ett gemensamt ansvar för skolan, och skolväsendet är både centralt och lokalt styrt. Staten ska garantera en likvärdig utbildning över landet och en grundläggande rättssäkerhet för elever och föräldrar. Styrningen på lokal nivå möjliggör medborgarinflytande och anpassning till lokala förutsättningar.5

3.1.2. Tidigare var skolan regelstyrd

Före kommunaliseringen 1991 var skolan i huvudsak regelstyrd. Då fanns det omfattande bestämmelser som styrde bland annat organisation, tjänstetillsättning, resursfördelning och timfördelning.6 Som exempel kan nämnas att den skolförordning som upphävdes före kommunaliseringen innehöll flera kapitel med bestämmelser om skol-

3Prop. 1990/91:18Ansvaret för skolan. 4Prop. 1988/89:4Skolans utveckling och styrning. 5 Ibid. 6SOU 2014:5Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan.

ledare och lärare.7 I dag innehåller skolförordningen ett fåtal sådana bestämmelser.8 För att illustrera storleksordningen: ordet lärare nämns över 700 gånger i skolförordningen före kommunaliseringen medan det finns med ungefär 20 gånger i den nuvarande förordningen.

Styrpropositionen innehöll som sagt förslag på en övergång från regelstyrning till målstyrning. Regeringen ville se färre regler och tydligare mål. Men en total avreglering av skolväsendet ansågs varken möjlig eller önskvärd. Regeringen menade att viss regelstyrning skulle kvarstå vad gällde till exempel grundläggande bestämmelser om skolplikt, om skolverksamhetens omfattning, om lärartjänster, om skolledning, om elevers och föräldrars rätt till information och inflytande samt om elevernas rättssäkerhet.9 Således finns i det målstyrda systemet även inslag av regelstyrning. På samma sätt fanns det inslag av målstyrning före kommunaliseringen, bland annat genom mål i läroplanerna.

3.1.3. Graden av central styrning av skolan har varierat

Graden av central styrning av skolan har varierat över tid. Detta beskrivs översiktligt nedan och fördjupas i bilaga 3.

Mellan- och efterkrigstiden präglades av en förhållandevis stark central styrning

Under mellankrigstiden skedde en centraliseringsprocess av skolan och efterkrigstiden präglades också av en förhållandevis stark central styrning, även om en strävan mot decentralisering påbörjades. Ambitionen var att göra utbildningen geografiskt tillgänglig för alla, höja utbildningsnivån oavsett social bakgrund samt föra samman olika utbildningar – förändringar som krävde en ganska stark statlig styrning.10

7Skolförordningen (1971:235). Den version som använts trädde i kraft den 1 juli 1990 och upphävdes den 1 januari 1991. 8Skolförordningen (2011:185), ändrad t.o.m. SFS 2021:192. 9Prop. 1988/89:4Skolans utveckling och styrning. 10 Ibid.

På 1970-talet inleddes en decentralisering som ledde fram till kommunaliseringen 1991

Under 1970-talet påbörjades ett reformarbete som byggde på decentralisering och avreglering. Det fortsatte under 1980-talet och ledde till att kommunaliseringen genomfördes fullt ut 1991.

När utredningen talar om kommunaliseringen menar vi att den präglades av flera av de reformer som genomfördes i början av 1990talet (se punktlistan nedan). Dessa reformer kom att samverka och därför anser vi att de bör innefattas i begreppet kommunaliseringen, även om det är en vid tolkning.

  • En omfattande decentralisering av skolverksamheten.
  • En avreglering där antalet nationella regler som styrde skolan minskade kraftigt.
  • Ett nytt styrsystem där mål- och resultatstyrning ersatte regelstyrning.
  • Ett odelat kommunalt arbetsgivaransvar för all skolpersonal.
  • Ett reformerat statsbidragssystem där kommunerna själva beslutade hur resurserna skulle fördelas mellan olika delar av skolväsendet.
  • En nedläggning av Skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna och ett inrättande av den nya myndigheten Skolverket.

Motiven för kommunaliseringen var att riksdag och regering dels ville komma till rätta med den bristande effektiviteten och kvaliteten inom skolan, dels ville använda resurserna bättre. Man ansåg att staten hade svårt att styra ett omfattande välfärdssystem. Kritik riktades mot den offentliga sektorn för att den var byråkratisk, ineffektiv och alltför detaljstyrd. Därför ville riksdag och regering flytta besluten närmare verksamheten och få ett ökat lokalt ansvar. Även lärarna skulle ges en större pedagogisk frihet i sitt arbete. Ett annat motiv för kommunaliseringen var att öka elev- och föräldrainflytandet.11

Trots strävan mot decentralisering och ökat lokalt ansvar i och med kommunaliseringen poängterade både riksdag och regering att utbildningens likvärdighet över landet inte fick äventyras.12 Likvärdigheten skulle garanteras genom att staten behöll vissa styrmedel

11SOU 2014:5Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan. 12Prop. 1990/91:18Ansvaret för skolan.

som tydliga läroplaner, lärarutbildningen, fortbildning för lärare, behörighetsregler för och meritvärdering av lärare, ekonomisk styrning i form av ett särskilt sektorsbidrag till skolan samt nationell uppföljning och utvärdering.13

Decentraliseringen gick längre än det först var tänkt

Efter kommunaliseringen, i valet 1991, blev det regeringsskifte. Politiken fick därmed delvis en ny inriktning och man lättade på flera av de statliga styrmedlen. Avsikten med det var att stärka det kommunala självbestämmandet och individers valfrihet, effektivisera verksamheten samt skapa ett flexibelt system som kunde anpassas till samhällets snabba förändringstakt. Detta innebar att flera av de styrmedel som skulle garantera likvärdigheten i skolsystemet efter kommunaliseringen förändrades och i vissa fall avvecklades.

Regeringsskiftet ledde också till en förändrad syn på fristående skolor. Nu betonades elevers och föräldrars rätt att önska skola. Friskolereformen och skolvalet medförde en snabb ökning av antalet fristående skolor. Med friskolereformen följde bland annat en ökad valfrihet, konkurrens mellan skolor och en enhetlig elevpeng. Det här var en stor reform som innebar nya och förändrade styrmekanismer. Ändå föregicks friskolereformen inte av någon mer omfattande offentlig utredning, vilket gör att det saknas utförliga konsekvensbeskrivningar. Dessutom var det först långt senare som skollagen anpassades utifrån de nya förutsättningarna.

I slutet av 1990-talet började staten återta ansvar

I slutet av 1990-talet inleddes en period där staten tog ett allt större ansvar för skolväsendet. Det statliga ansvarstagandet har sedan ökat ytterligare och staten har successivt stärkt sin styrning av skolväsendet, bland annat genom riktade statsbidrag till skolväsendet. Motiven för en ökad statlig styrning är bland annat strävan efter ökad nationell likvärdighet, högre kvalitet, större tydlighet, förbättrade resultat, en betoning av skolans kunskapsuppdrag samt förhöjd status och attraktivitet för läraryrket.

13 Riksdagens protokoll 1989/90:42.

Resultatstyrningen har förstärkts

Samtidigt som staten ökat sitt ansvar för skolan från slutet av 1990talet har också styrsystemet med mål- och resultatstyrning successivt övergått till att mer handla om resultatstyrning.14 Denna utveckling handlade bland annat om större krav på uppföljning på lokal nivå, ökad statlig tillsyn och en ny skollag. De krav staten vid denna tid ställde på kommunerna att följa upp och utvärdera elevernas måluppfyllelse och skolans kvalitet fick genomslag i de lokala skolplanerna, som upprättades på kommunal nivå. Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) har studerat skolplanerna och konstaterat att de direkt efter kommunaliseringen nästan helt saknade skrivningar om resultatuppföljning. Men mot slutet av 1990talet kom kommunerna alltmer att ta upp elevernas kunskapsutveckling samt uppföljning och utvärdering av verksamheten i sina skolplaner.15

Målstyrning och resultatstyrning är olika till sin karaktär. Målstyrningen är mindre precis medan resultatstyrningen har en högre grad av precision eftersom den handlar om uppföljning och utvärdering av resultat. Genom att resultatuppföljningen fokuserar på det konkreta och mätbara skapar den ibland en ny form av detaljstyrning.16

Det visar sig att en alltför långtgående resultatstyrning, mätning och kontroll kan få negativa konsekvenser för verksamheten. Dels riskerar lärarna att få ägna oproportionerligt mycket tid åt dokumentation och administration, vilket tar tid från undervisningen. Dels riskerar det att bli fokus på formalia snarare än på kvalitet så att mer svårmätta, men betydelsefulla, aspekter av utbildningen får stå tillbaka för det enkelt mätbara. Över tid har granskande aktiviteter blivit allt viktigare som styrredskap, och inom skolans område utgör olika typer av granskningar en central del av styrningen.17 Det svenska skolsystemet har högst grad av statlig tillsyn och kontroll jämfört med Danmark, Finland och Norge, enligt Utredningen om skolans kommunalisering.18

14 Jarl, Maria (2012): Skolan och det kommunala huvudmannaskapet. Gleerups. 15 Holmlund, Helena m.fl. (2014): Decentralisering, skolval och fristående skolor: resultat och

likvärdighet i svensk skola. Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering

(IFAU). Rapport 2014:25. 16 Skolverket (1999): Hur styr vi mot en bra skola? Om skola och kommun i samverkan. 17 Carlbaum, Sara m.fl. (2014): Skolinspektion som styrning. Utbildning & Demokrati 2014, vol. 23, nr 1, s. 5–20. 18SOU 2014:5Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan.

Även om resultatstyrningen har förstärkts från slutet av 1990talet anser IFAU att den svenska skolan fortfarande saknar bra resultatmått. Det är svårt att mäta effekter på skolresultat när det inte finns objektiva mått för elevernas prestationer. I det svenska skolsystemet sätts betyg av lärarna och nationella prov bedöms lokalt i respektive skola. Enligt IFAU skulle måtten som exempel bli mer objektiva genom externt eller centralt rättade prov samt någon form av normering på skolnivå. Avsaknaden av bra resultatmått indikerar att mål- och resultatstyrningen behöver fortsätta utvecklas menar IFAU.19 Till detta kan läggas att Sverige saknar en nationell kunskapsutvärdering för att följa elevers kunskapsutveckling över tid. I stället får det svenska skolsystemet förlita sig på de internationella studierna, som Pisa och Timss.

I september 2021 fick Skolverket, Skolinspektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten och Skolforskningsinstitutet ett uppdrag om insatser för ökad kvalitet och likvärdighet.20 Detta nya uppdrag byggde på ett tidigare uppdrag som skolmyndigheterna redovisade redan i september 2020.21 En del av det nya uppdraget handlar om att Skolverket ska ta fram delmål och indikatorer för uppföljning och analys av huvudmännens verksamhet och resultaten av verksamheten. Delmålen och indikatorerna ska vara ett verktyg för huvudmännen i deras systematiska kvalitetsarbete. De ska utgöra en del i ett nationellt kvalitetssystem som också består av kvalitetsdialoger mellan stat och huvudman. Inför varje dialog med en huvudman ska Skolverket och Specialpedagogiska skolmyndigheten ta fram ett analysunderlag. I det sammanställs huvudmannens resultat i förhållande till delmål och indikatorer. Analysunderlaget utgör utgångspunkt för dialogen och ger vägledning om vad den behöver fokusera på.22

Skolverket har också på regeringens uppdrag lämnat förslag om hur ett system med central rättning av nationella prov skulle kunna

19 Holmlund, Helena m.fl. (2014): Decentralisering, skolval och fristående skolor: resultat och

likvärdighet i svensk skola. Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering

(IFAU). Rapport 2014:25. 20 Regeringen (2021): Uppdrag till Statens skolverk, Statens skolinspektion, Specialpedagogiska skol-

myndigheten och Skolforskningsinstitutet om insatser för ökad kvalitet och likvärdighet. 2021-09-23.

U2018/02652 (delvis). U2021/03837. 21 Skolforskningsinstitutet, Skolinspektionen, Skolverket och Specialpedagogiska skolmyndigheten (2020): Redovisning av uppdrag till skolmyndigheterna om kvalitet och likvärdighet. Dnr Skolfi 2020/14, Skolinspektionen 2020:2331, Skolverket 2020:545, SPSM 1 STY 2020/306. 22 Regeringen (2021): Uppdrag till Statens skolverk, Statens skolinspektion, Specialpedagogiska skol-

myndigheten och Skolforskningsinstitutet om insatser för ökad kvalitet och likvärdighet. 2021-09-23.

U2018/02652 (delvis). U2021/03837.

se ut.23 Dessutom har myndigheten undersökt möjligheten att använda de nationella proven för normering av betygen.24

3.1.4. Skolväsendet har marknadsanpassats

Ett av motiven bakom den decentralisering och avreglering som gjordes inför och i samband med kommunaliseringen var att effektivisera skolverksamheten. Under 1980-talet började också krav ställas på ett effektivare ledarskap, och olika managementideologier fick ökat genomslag. Skolor förväntades vara organisationer som andra som kunde hantera sina egna processer – till exempel ekonomi, planering och information – och kunna konkurrera med andra skolor. Dessutom fanns farhågor om försämrade kommunala finanser, och den offentliga sektorns omfattning började ses som en ekonomisk belastning. Det här ledde till att den kommunala förvaltningen omorganiserades och att frågan om att lägga ut olika verksamheter på entreprenad aktualiserades.25

Under 1990-talet handlade diskussionen om den offentliga sektorns utveckling mycket om konkurrens, valfrihet och marknadsanpassning. Detta hade sin grund i en övergripande föreställning om att den offentliga sektorn skulle organiseras i enlighet med en marknadslogik för det privata näringslivet: new public management (NPM).26NPM handlar om en övergång från offentligt mot privat. Här ingår bland annat ett ifrågasättande av det offentliga åtagandet, nya driftsformer som bolag och stiftelser, ökade privata inslag i finansiering och produktion av offentliga tjänster samt import av styrmetoder, begrepp och personer i ledande ställning från den privata sektorn.27Inom NPM ryms såväl en marknadsaspekt som en managementaspekt. Marknadsaspekten omfattar privatisering, konkurrens, entreprenad samt att skapa reella möjligheter för medborgarna att välja mellan offentliga och privata aktörer. Managementaspekten handlar

23 Skolverket (2022): Redovisning av uppdrag om att införa central rättning av nationella prov. 2022-02-14. Dnr 2021:1559. 24 Skolverket (2020): Likvärdiga betyg och meritvärden. Ett kunskapsunderlag om modeller för att

främja betygens och meritvärdenas likvärdighet. Rapport 2020:7.

25 Jarl, Maria (2012): Skolan och det kommunala huvudmannaskapet. Gleerups. 26 Ibid. 27 Molander, Per (2017): Dags för omprövning – en ESO-rapport om styrning av offentlig verk-

samhet. Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2017:1.

i stället om att organisera förvaltningar utifrån det privata näringslivets ledarskapsfilosofi och att orientera verksamheterna mot resultat.28

De politiska reformer som möjliggjorde en långtgående marknadsanpassning av skolan, det vill säga främst etableringen av fristående skolor, skolvalet och att ersättningen följer eleven, beslutades och genomfördes huvudsakligen efter kommunaliseringen.29 Dessa reformer beskrivs i kapitel 4. I ett internationellt perspektiv har marknadsanpassningen i den svenska skolan varit ovanligt långtgående. Sammantaget har utvecklingen inneburit att det svenska skolsystemet är starkt präglat av olika typer av marknadsinslag. Denna utveckling har varit både snabbare och mer påtaglig än i många andra OECD-länder.30

Hela den offentliga verksamheten har genomgått en marknadsanpassning

Det är inte bara skolan som har marknadsanpassats utan hela den offentliga verksamheten. En grupp forskare har beskrivit utvecklingen inom sex centrala välfärdsområden, däribland skolan. I rapporten konstateras att konkurrensutsättningen inte ser ut att ha gett de entydiga vinster som många hade förväntat sig vad gäller högre effektivitet och kvalitet. Rapporten lyfter fram två förklaringar till detta. För det första är de offentliga verksamheterna inga riktiga marknader utan kan karaktäriseras som så kallade kvasimarknader. Det innebär att konsumenternas makt är begränsad i och med att efterfrågan i hög grad bestäms av den offentliga budgeten. Det offentliga reglerar också – i varierande grad – utbudet av utförare. Alla aktörer på dessa kvasimarknader är inte heller vinstdrivande, vilket kan försvaga deras reaktion på ekonomiska incitament. För det andra är välfärdstjänster en alldeles särskild typ av tjänster eftersom de är komplexa och förenade med starka samhällsintressen. Dessutom är ett val inom välfärdssektorn i många fall svårare att återkalla, i förhållande till val inom andra sektorer.31

28 Jarl, Maria (2012): Skolan och det kommunala huvudmannaskapet. Gleerups. 29 Ibid. 30 Carlbaum, Sara m.fl. (2014): Skolinspektion som styrning. Utbildning & Demokrati 2014, vol. 23, nr 1, s. 5–20. 31 Hartman, Laura (red.) (2011): Konkurrensens konsekvenser. Vad händer med svensk välfärd? SNS förlag.

Vidare konstaterar forskarna i rapporten att marknaderna för de välfärdsområden som beskrivits – förskola, skola, ungdoms- och missbrukarvård, arbetsmarknadspolitik, hälso- och sjukvård samt insatser för äldre och funktionshindrade – inte är färdigutformade. Följande aspekter lyfts fram för den fortsatta utvecklingen:

  • Det är viktigt att hitta rätt balans i graden av reglering. Regler behövs och samtidigt ska man vara försiktig med att reglera för hårt. Innovationer föds inte på hårt reglerade marknader, men inte heller med automatik på oreglerade marknader.
  • Det behöver finnas en relevant och kvalitativ tillsyn och kontroll, något som är avgörande för att garantera en hög lägstanivå som ser till att oseriösa aktörer slås ut från marknaden så fort som möjligt.
  • Uppföljning och utvärdering är centrala delar i verksamheten.32

3.1.5. Ett starkare statligt ansvar förespråkas

Trots det ökade inslaget av statlig styrning från 1990-talets slut och framåt finns uppfattningen att detta inte räcker utan att skolan, eller delar av skolverksamheten, bör omfattas av ett starkare statligt ansvar. Detta motiveras bland annat av att det offentliga ansvaret för utbildningssystemet behöver ligga på rätt nivå för att nationella intressen knutna till utbildning ska kunna tillgodoses på ett bra sätt.33Frågan om ett starkare statligt ansvar har fått en större legitimitet i det offentliga samtalet om skolan. En förklaring till det är just att den statliga styrningen har ökat inom många områden de senaste åren.34

Förslag har lämnats från både regeringen och olika utredningar om att öka det statliga ansvarstagandet för skolan. Även OECD har varit inne på detta. Ofta tar förslagen sig två huvudsakliga uttryck: dels ett ökat statligt ansvar för skolans finansiering, dels en statlig närvaro på regional nivå för att kunna stödja huvudmännen.35 De fackliga organisationerna, liksom lärare och skolledare, har också uttryckt behov av ett ökat statligt ansvarstagande.

32 Ibid. 33 Molander, Per (2017): Dags för omprövning – en ESO-rapport om styrning av offentlig verk-

samhet. Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2017:1.

34 Jarl, Maria; Kornhall, Per & Wahlström, Ninni (2020): Tre rapporter om skolan. Bakgrunds-

rapport till Jämlikhetskommissionen.

35 Ibid.

Innan vi kort beskriver vad regeringen och andra utredningar säger om behovet av ett starkare statligt ansvar ges en kort bakgrund om på vilken nivå beslut om skolan enligt forskningen bäst fattas och en internationell utblick om hur det ser ut i olika skolsystem.

Vissa beslut om skolan fattas bäst på central nivå, andra lokalt

En viktig utgångspunkt i diskussionen om en statlig skola handlar om vilka beslut som bör fattas centralt respektive lokalt. I en rapport från Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) sammanfattas kunskapsläget inom detta område. Enligt rapporten fattas vissa typer av beslut bättre nära eleven, men det finns tydliga argument för att övergripande systembeslut bäst fattas på nationell nivå.36

I skolans värld, precis som i andra verksamheter, finns sådant som kräver en viss skala för att det ska vara lönt att bygga upp och investera i. Sådana stordriftsfördelar gäller till exempel

  • administrativa stödfunktioner
  • utveckling av styrdokument
  • uppföljnings- och utvärderingssystem
  • läromedelsutveckling
  • en fungerande lärarutbildning
  • utveckling av pedagogiska verktyg.

Samtidigt behöver det finnas en balans mellan lokala initiativ och samhällsintresse. Om en skola som exempel framgångsrikt utvecklar sina undervisningsmetoder kan dessa spridas och gynna andra skolor. En förutsättning för att utveckling ska kunna ske är att experimenterande och lokala initiativ är möjliga, och att skolorna har något att vinna på att utveckla sin verksamhet. Om den som satsar resurser på att utveckla nya metoder inte själv kan dra nytta av hela värdet av denna utveckling begränsas viljan att satsa. I samhällets intresse ligger både att skolutveckling kommer till stånd och att goda

36 Holmlund, Helena m.fl. (2014): Decentralisering, skolval och fristående skolor: resultat och

likvärdighet i svensk skola. Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering

(IFAU). Rapport 2014:25.

undervisningsmetoder sprids. Men enstaka skolor och huvudmän kan ha ett svagt intresse av att satsa resurser på att såväl sprida som investera i utveckling i en utsträckning som är samhällsekonomiskt effektiv.37

Ett argument för decentralisering är att lokala beslutsfattare har en större förståelse för och kunskap om barnens behov samt om skolornas villkor och kapacitet. De vet också vilken skola som bäst möter den lokala efterfrågan. Därmed har de lokala beslutsfattarna större möjligheter att anpassa skolans resurser, organisation och pedagogik till detta. Ett annat argument är att lokalt beslutsfattande ökar medborgarnas delaktighet och engagemang, möjlighet att ha kontroll över verksamheten samt förutsättningar att utkräva ansvar.38

När det gäller argument för centralisering handlar ett om nationell likvärdighet. Andra bygger ofta på att kunskapen och kapaciteten att styra och följa upp skolan kan vara begränsad lokalt. Ett skäl till detta är de stordriftsfördelar som beskrivits ovan. Ett annat argument är att lokala beslutsfattare, precis som individer, kommer att fatta beslut som bortser från en del av de samhällsintressen som finns på nationell nivå.39

I praktiken kombinerar skolsystem ofta centraliserat och decentraliserat beslutsfattande. Sammanfattningsvis konstaterar IFAU i sin rapport att det finns starka argument för att staten ska ta ett stort ansvar för barns utbildning. Vissa funktioner i skolväsendet behöver vara gemensamt utformade och styrda på nationell nivå.40

En internationell utblick om på vilken nivå beslut fattas i olika skolsystem

OECD har studerat på vilka nivåer beslut fattas i 38 olika länders skolsystem vad gäller utbildning motsvarande det svenska högstadiet. Nivåindelningen är följande:

  • nationell nivå41
  • regional nivå42
  • kommunal nivå43
  • skolnivå.

37 Ibid. 38 Ibid. 39 Ibid. 40 Ibid. 41 Central or state level. 42 Regional or sub-regional level. 43 Local level.

Besluten som ingår i OECD:s undersökning är grupperade i fyra områden:

1. undervisningens organisering som innehåller beslut om skolval,

gruppindelning inom en skola och undervisningstid

2. resurshantering som innehåller beslut om fördelning och använd-

ning av resurser för lärare och rektorer

3. planering och strukturer som innehåller beslut om utformning och

val av studieprogram, val av ämnen samt innehåll i ämnena

4. personaladministration som innehåller beslut om anställning och

uppsägning, uppgifter och villkor samt lönesättning för lärare och rektorer.

Av alla undersökta beslut fattas 34 procent på skolnivå, 34 procent på nationell nivå, 13 procent på kommunal nivå och 5 procent på regional nivå. I vissa länder tas beslut på flera nivåer, vilket utgör resterande 14 procent av besluten.44

Sverige ligger på OECD-snittet vad gäller graden av centraliserat och decentraliserat beslutsfattande. Här är beslutsfattandet mer jämnt fördelat mellan nationell nivå, kommunal nivå och skolnivå. Motsvarande gäller för våra grannländer Danmark och Norge.45

Beslut som rör undervisningens organisering fattas i de flesta av länderna huvudsakligen på skolnivå. Gällande skolval fattas beslut på kommunal nivå eller skolnivå, och föräldrarna har nästan alltid en valmöjlighet. Gruppindelningen inom en skola avgörs i närmare 90 procent av fallen på skolnivå. Undervisningstiden däremot fastställs nationellt eller inom ramen för ett nationellt regelverk.46

De flesta besluten om resurshantering tas på kommunal nivå eller skolnivå. Även om staten beslutar om resursfördelning i närmare hälften av länderna är resursanvändningen för lärare och rektorer inom skolorna och deras kompetensutveckling ofta en fråga för kommun- eller skolnivån.47

44 OECD (2018): Education at a Glance 2018. OECD indicators. 45 Ibid. 46 Ibid. 47 Ibid.

När det gäller beslut som rör planering och strukturer fattas de oftast nationellt. I de fall besluten tas på kommun- eller skolnivå omfattas de nästan alltid av ett högre ramverk.48

Beslut om personaladministration fattas på olika nivåer i olika länder. De frågor som oftast hanteras på skolnivå är anställning, uppsägning samt uppgifter och villkor för lärare och rektorer. Lönesättning däremot ligger i fler än hälften av länderna på nationell nivå.49

Så här säger andra om vad mer som behöver göras när det gäller ett ökat statligt ansvarstagande för skolan

Här beskriver vi kortfattat vad regeringen, andra utredningar, OECD, de fackliga organisationerna samt lärare och skolledare säger om behovet av ett starkare statligt ansvar. Detta utvecklas sedan i bilaga 3 där det finns en utförligare beskrivning av reformer som har föreslagits, påbörjats och genomförts för att stärka det statliga ansvaret. De områden där staten anses behöva förstärka sitt ansvar mer än i dag är, som tidigare nämnts, framför allt skolans finansiering och skolmyndigheternas närvaro på regional nivå. Men även i frågor om bland annat ett nationellt kvalitetssystem och kvalitetsdialoger, ett nationellt professionsprogram, skolval samt planering och dimensionering av gymnasial utbildning finns förslag om ökad statlig styrning.

När det gäller skolans finansiering pekade Skolkommissionen på att finansieringen behöver utredas vidare, utifrån miniminivåer för undervisning och elevhälsa, eller utifrån ett sektorsbidrag till skolan.50 Utredningen om en mer likvärdig skola var också inne på ett sektorsbidrag med socioekonomisk viktning och ett avdrag i bidragen till enskilda huvudmän, eftersom de inte har samma ansvar som kommunerna har.51 Regeringen har sedan lagt fram en proposition om avdrag i bidragen till enskilda huvudmän, men den avslogs av riksdagen.52 Även Jämlikhetskommissionen ville se ett sektorsbidrag med resursförstärkningar till skolor med mindre gynnsamma förutsätt-

48 Ibid. 49 Ibid. 50SOU 2016:38Samling för skolan. Nationella målsättningar och utvecklingsområden för kun-

skap och likvärdighet. SOU 2017:35Samling för skolan – Nationell strategi för kunskap och likvärdighet.

51SOU 2020:28En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning. 52Prop. 2021/22:161Ökad likvärdighet för skolhuvudmän. Bet. 2021/22:UbU32, rskr. 2021/22:362.

ningar.53 OECD har också rekommenderat Sverige att se över skolans finansiering.54

Att skolmyndigheterna ska få en ökad närvaro på regional nivå har lett till att Skolverket inrättar regionala kontor. Detta har föreslagits av bland annat Skolkommissionen, Utredningen om en mer likvärdig skola, Jämlikhetskommissionen och OECD. Regeringen har fattat beslut om att med start 2022 påbörja inrättandet av sådana kontor. Hösten 2022 öppnades de första regionala kontoren och hela processen beräknas vara färdig 2024. Kopplat till regionaliseringen följer också att Skolverket ska utveckla ett nationellt kvalitetssystem och, tillsammans med Specialpedagogiska skolmyndigheten, genomföra kvalitetsdialoger med huvudmännen.55

Ett nationellt professionsprogram var också en fråga som Skolkommissionen tog upp. Sedan behandlades frågan av Utredningen om en bättre skola genom mer attraktiva skolprofessioner56 och av Utbildningsdepartementet i en promemoria.57 Skolverket har även haft ett uppdrag att förbereda professionsprogrammet58 och fick i juni 2022 ytterligare ett uppdrag om att införa programmet.59 I juni 2022 beslutade regeringen också om att inom Skolverket inrätta Rådet för professioner i skolväsendet.60 Regeringen lämnade dessutom i juni 2022 förslag om lagstiftning vad gäller det nationella professionsprogrammet.61 När detta betänkande gick i tryck hade riksdagen ännu inte tagit ställning till lagförslagen.

53SOU 2020:46En gemensam angelägenhet. 54 OECD (2015): Improving Schools in Sweden: An OECD Perspective. OECD (2019): OECD

Economic Surveys: Sweden 2019.

55 Regeringen (2021): Uppdrag till Statens skolverk, Statens skolinspektion, Specialpedagogiska skol-

myndigheten och Skolforskningsinstitutet om insatser för ökad kvalitet och likvärdighet. 2021-09-23.

U2018/02652 (delvis). U2021/03837. 56SOU 2018:17Med undervisningsskicklighet i centrum – ett ramverk för lärares och rektorers

professionella utveckling.

57 Utbildningsdepartementet (2021): Professionsprogram för rektorer, lärare och förskollärare. 2021-07-29. U2021/03373. 58 Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende Statens skolverk. 2020-12-17. U2018/01224 (delvis). U2020/05328. U2020/06608 (delvis). Skolverket (2022): Insatser för fortsatta förbere-

delser av de framtida professionsprogrammen. Redovisning av regeringsuppdrag. 2022-03-09.

Dnr 2022:309. 59 Regeringen (2022): Uppdrag om ett nationellt professionsprogram. Regeringsbeslut 2022-06-09. U2018/01224 (delvis). U2020/00908 (delvis). U2020/02156 (delvis). U2021/00754 (delvis). U2021/03373 (delvis). U2022/02319. 6032 a § förordningen (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk. 61 Lagrådsremiss Nationellt professionsprogram för rektorer, lärare och förskollärare. Stockholm den 30 juni 2022.

Vad gäller skolvalet lämnade Skolkommissionen flera förslag om antagning, elevsammansättning och skolval, bland annat om ett gemensamt antagningssystem för grundskolan. Utredningen om en mer likvärdig skola föreslog också ett nationellt skolvalssystem, liksom Jämlikhetskommissionen. Även OECD har i sina rekommendationer till Sverige varit inne på frågan om skolvalet. Dessutom lämnade Utredningen om en mer likvärdig skola förslag om allsidig social sammansättning och urvalsgrunder. Regeringen har därefter lagt fram en proposition med bland annat förslag till urvalsgrunder, men även den avslogs av riksdagen med ett undantag. Riksdagen sade ja till en del av regeringens förslag som handlade om urvalsgrunder för resursskolor.62 I juni 2022 gav regeringen sedan Skolverket i uppdrag att föreslå ett gemensamt skolvalssystem för förskoleklass, grundskola och grundsärskola med utgångspunkt i nuvarande principer för urval. Uppdraget ska redovisas senast den 1 september 2023.63

Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola föreslog också en gemensam antagningsorganisation, men inte på nationell nivå utan mellan kommuner som samverkar med varandra.64 Detta förslag togs dock inte vidare av regeringen i den proposition som följde på utredningen. I propositionen ingick däremot andra förslag som bland annat handlade om att utbudet av utbildning ska beslutas med hänsyn till såväl ungdomarnas och de vuxnas efterfrågan som arbetsmarknadens behov samt att kommuner ska samverka med varandra i frågor som rör planering, dimensionering och erbjudande av utbildning inom gymnasieskolan och för yrkesutbildning inom kommunal vuxenutbildning (komvux) på gymnasial nivå. Propositionen röstades igenom i riksdagen i juni 2022.65

De fackliga organisationerna – Lärarförbundet, Lärarnas Riksförbund och Sveriges Skolledarförbund – liksom lärare och skolledare har också uttryckt behov av ett ökat statligt ansvarstagande för skolan, något som beskrivs nedan. Dessa fackliga organisationer har beslutat att från den 1 januari 2023 omorganisera sig till två nya förbund: Sveriges Lärare och Sveriges Skolledare.

62Prop. 2021/22:158Ett mer likvärdigt skolval. Bet. 2021/22:UbU33, rskr. 2021/22:406. 63 Regeringen (2022): Uppdrag om ett gemensamt skolvalssystem. 2022-06-30. U2022/02561. 64SOU 2020:33Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial

utbildning.

65Prop. 2021/22:159Dimensionering av gymnasial utbildning för bättre kompetensförsörjning. Bet. 2021/22:UbU25, rskr. 2021/22:411.

Lärarförbundet

Hösten 2020 tog Lärarförbundet ställning för att staten bör ha ett huvudansvar för skolan. Tidigare har förbundet inte drivit kravet på att överföra huvudansvaret för skolan till staten. Nu menar de att det sannolikt är omöjligt att kunna finansiera skolväsendet framöver utan omfattande statlig medverkan. Skolans finansiering är, enligt Lärarförbundet, det som främst talar för ett ökat statligt ansvarstagande. Förbundet vill ha ett statligt sektorsanslag till skola och utbildning.66

Utöver finansieringen nämner Lärarförbundet att staten behöver ansvara för ökad likvärdighet mellan skolor, lärarförsörjning samt yrkes- och kompetensutveckling.67

Lärarnas Riksförbund

Lärarnas Riksförbund (LR) har sedan 2008 ett kongressbeslut om att förbundet ska arbeta för ett ökat statligt ansvarstagande för skolan.68 Under 2020–2021 har LR vid flera tillfällen uttalat sig om vad de anser ingår i detta. Syftet är att höja elevernas resultat, stärka likvärdigheten och förbättra läraryrkets attraktivitet. LR menar att en ny ansvarsfördelning ger lärarna bättre förutsättningar att ansvara för och genomföra undervisningen samt att rektorerna kommer att kunna vara mer fokuserade på det pedagogiska ledarskapet.69

Enligt LR bör det göras en skatteväxling mellan stat och kommun så att staten tar över undervisningskostnaden för grundskolan respektive gymnasieskolan via ett samlat bidrag för vardera skolformen. Det

66Dagens Nyheter 2020-08-26: DN Debatt. ”Nu kräver vi att staten tar huvudansvaret för skolan”. www.dn.se/debatt/nu-kraver-vi-att-staten-tar-huvudansvaret-for-skolan/ (hämtad 2022-02-15). 67 Ibid. 68 Lärarnas Riksförbund (2008): Vi vill ha världens bästa skola – En kartläggning av lärares,

föräldrars och elevers syn på olika skolfrågor.

69 Lärarnas Riksförbund 2020-05-14: Lärarna kräver statlig skola. Behövs ett helhetsgrepp. www.lr.se/opinion--debatt/debattartiklar/2020/2020-05-14-lararna-kraver-statlig-skola (hämtad 2022-02-15). Lärarnas Riksförbund 2021-05-11: Modellen för en mer likvärdig skola.

Vi vill ha ett modernt statligt huvudmannaskap för de skolor som i dag är kommunala.

www.lr.se/opinion--debatt/sa-tycker-lararnas-riksforbund/den-svenska-skolan-maste-blimer-likvardig/modellen-for-mer-likvardig-skola- (hämtad 2022-02-15). Lärarnas Riksförbund 2020-12-09: Därför behöver Sverige en bättre skolorganisation. Ett tydligare uppdrag och

ökad frihet för lärarna gör yrket mer attraktivt. www.lr.se/opinion--debatt/sa-tycker-lararnas-

riksforbund/den-svenska-skolan-maste-bli-mer-likvardig/darfor-behover-sverige-en-battreskolorganisation (hämtad 2022-02-15). Lärarnas Riksförbund 2020-11-24: En likvärdig skola

kräver att staten tar över ansvaret. Lägg undan politiska särintressen för att stärka likvärdigheten.

www.lr.se/opinion--debatt/debattartiklar/2020/2020-11-24-en-likvardig-skola-kraver-attstaten-tar-over-ansvaret (hämtad 2022-02-15).

statliga ansvaret för finansiering och fördelning av resurser bör, enligt förbundet, även gälla fristående skolor. Resurserna bör viktas beroende på socioekonomiska faktorer och resursanvändningen regleras så att pengarna verkligen går till det de är avsedda för.70

Arbetsgivaransvaret för lärare och rektorer bör också överföras till staten, menar LR. Vidare anser förbundet att de skolor som i dag är kommunala behöver bli mer självständiga genom att lärare och rektorer direkt ska ansvara för verksamheten i skolan, utan omvägen via kommunens politiker och tjänstepersoner. Dessutom behöver staten ta det fulla ansvaret för lärares och rektorers fortbildning.71

Enligt LR bör staten inrätta regionala skolkontor som bland annat sköter den praktiska resursfördelningen till skolorna, dimensioneringen av skolenheter och gymnasieprogram, organisationen och upphandlingen av lärares och rektorers fortbildning samt inspektionen. I den modell som förbundet förordar har kommunerna en fortsatt viktig roll vad gäller exempelvis lokaler, skolmåltider och skolskjuts.72

Sveriges Skolledarförbund

Sveriges Skolledarförbund angav 2019 att de välkomnar förslag om ökat statligt ansvar för skolan i samband med den formulering som fanns i januariavtalet.73 Enligt förbundet är det bra att staten tar ett större ansvar för finansieringen av skolan. Förbundet är positiva till att det finns en överenskommelse om att ta fram ett beslutsunderlag för förstatligande av skolan.74

I november 2020 uttalade sig Sveriges Skolledarförbund tillsammans med Lärarnas Riksförbund och Saco om att en likvärdig skola kräver att staten tar över ansvaret. Den modell som förespråkades var att staten skulle ta över huvudmannaskapet för skolan, vilket skulle innefatta hela finansieringen av skolans kärnuppdrag (det vill säga de kostnader som relaterar till undervisningen), det fulla ansvaret för lärares och rektorers fortbildning samt arbetsgivaransvaret för lärare

70 Ibid. 71 Ibid. 72 Ibid. 73 Utkast till sakpolitisk överenskommelse mellan Socialdemokraterna, Centerpartiet, Liberalerna och Miljöpartiet de gröna. 74 Sveriges Skolledarförbund 2019-01-11: Skolledarna välkomnar förslag om ökat statligt ansvar

för skolan.

www.skolledarna.se/Om-forbundet/Nyheter-press/Nyhetsarkiv/20192/2019/skolledarnavalkomnar-forslag-om-okat-statligt-ansvar-for-skolan/ (hämtad 2022-02-15).

och rektorer i skolor som i dag är kommunala. Dessutom angavs att en förutsättning för statligt ansvar för skolan är att det finns statlig närvaro genom regionala skolmyndigheter.75

Lärare och skolledare

År 2021 gjordes en undersökning om lärares syn på ett antal skolpolitiska frågor.76 Bland annat handlade frågorna om lärarnas syn på statens ansvar för skolan. En majoritet av de tillfrågade lärarna, ungefär sju av tio, anser att staten bör ta över finansieringen respektive arbetsgivaransvaret för grund- och gymnasieskolan.77

Även skolledare har sedan tidigare uttryckt att de vill att staten tar större ansvar för skolan. I enkätsvar från närmare 3 000 skolledare 2014 svarar nästan nio av tio att de vill att staten ska ta ett större ansvar för att garantera resurser till elevernas utbildning.78 Det här bekräftas i en undersökning som Lärarförbundet Skolledare gjorde 2021. Där uppger sju av tio skolledare i kommunal verksamhet att de anser att staten behöver ta över finansieringen av grundskolan och gymnasieskolan.79

3.1.6. Det är viktigt att kombinera ett ökat statligt ansvar med ett professionellt handlingsutrymme

Samtidigt som det pågår en diskussion om ett starkare statligt ansvar för skolan finns en risk att en större detaljstyrning kan leda till ett minskat handlingsutrymme för de professionella och en ökad administrativ börda.

75Göteborgs-Posten 2020-11-24: Debatt. ”En likvärdig skola kräver att staten tar över ansvaret”. www.gp.se/debatt/en-likvärdig-skola-kräver-att-staten-tar-över-ansvaret-1.37523722 (hämtad 2022-02-15). 76 Undersökningen riktades till ett representativt urval av landets samtliga lärare, såväl medlemmar i Lärarnas Riksförbund och Lärarförbundet som oorganiserade. Totalt genomfördes 1 306 enkätintervjuer. Undersökningen genomfördes av PFM Research och hade en svarsfrekvens på 46 procent. 77 Lärarnas Riksförbund (2021): En ny facklig organisering av Sveriges lärare och skolledare.

Analys och förslag från Organisationsutredningen.

78Dagens Nyheter 2014-12-27: DN Debatt. ”Skolledarna vill att staten tar större ansvar för skolan”. www.dn.se/debatt/skolledarna-vill-att-staten-tar-storre-ansvar-for-skolan/ (hämtad 2022-02-15). 79Dagens Samhälle 2022-01-26: Debatt. ”Skolledare: Staten måste ta över finansieringen av skolan”. www.dagenssamhalle.se/opinion/debatt/skolledare-staten-maste-ta-over-finansieringen-avskolan/ (hämtad 2022-02-15).

Ett professionellt inflytande var en viktig del i övergången från ett regelstyrt till ett målstyrt skolsystem i början av 1990-talet. Enligt regeringen krävde övergången att skolan skulle bli en mer professionell organisation där lärare och rektorer gavs ett ökat ansvar för måluppfyllelsen.80 Ett större lokalt ansvarstagande betonades och det var regeringens övertygelse att kraften i skolans utveckling skulle sökas i klassrummen och i den enskilda skolan. Lärarnas och rektorernas erfarenheter och professionalism skulle tas tillvara, och goda exempel skulle spridas mellan skolorna.81

Även om intentionen från regeringens håll var att öka det professionella handlingsutrymmet fanns en oro från lärarna att deras individuella frihet i yrket skulle minska.82 Utredningen om skolans kommunalisering menade att kommunaliseringen på flera sätt har försämrat lärarnas arbetssituation, bland annat vad gäller ökad extern kontroll, mindre egendisponerad arbetstid, minskat inflytande över val av fortbildning samt ökade krav på administration och dokumentation. Inte heller fick lärarna tillräckligt med tid och utbildning för att kunna hantera förändringen. Därmed blev det, enligt utredningen, svårt för lärarprofessionen att tillvarata det ökade handlingsutrymme som kommunaliseringen medförde.83 Andra har hävdat att utgången av kommunaliseringen blev att professionens handlingsutrymme i allmänhet försvagades.84 Se vidare bilaga 3.

Den avreglering som skedde i och med kommunaliseringen 1991 innebär att lärares arbete styrs av regler på ett mindre detaljerat sätt än tidigare. Å ena sidan möjliggör det ett ökat handlingsutrymme för lärarna i vissa frågor. Å andra sidan har lärarna inte längre ett tydligt regelverk att luta sig mot i hanteringen av specifika frågor, vilket kan försätta dem i olika värdekonflikter. I dag är lärarrollen således mer komplex än den var före kommunaliseringen. Kravet på myndighetsutövning, till exempel betygssättning, finns kvar, men nu ska lärarna även mer självständigt hantera de värdekonflikter som kan uppstå när regelverket är mindre tydligt. Dessutom, genom att skolor agerar på en marknad, förväntas lärarna också medverka i att marknadsföra

80Prop. 1988/89:4Skolans utveckling och styrning. 81Prop. 1990/91:18Ansvaret för skolan. 82 Ringarp, Johanna (2011): Professionens problematik. Lärarkårens kommunalisering och väl-

färdsstatens förvandling. Göteborg/Stockholm. Makadam förlag.

83SOU 2014:5Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan. 84 Ringarp, Johanna (2011): Professionens problematik. Lärarkårens kommunalisering och väl-

färdsstatens förvandling. Göteborg/Stockholm. Makadam förlag.

sin skola.85 Via de externa kontakter som utredningen har haft, bland annat i form av arbetstagarrepresentanter, har det framkommit att lärare inte alltid upplever en motsättning mellan regelstyrning och professionellt handlingsutrymme. Tvärtom kan viss typ av regelstyrning, till exempel av undervisningstid, timplaner, gruppstorlekar, läromedel och lokaler, utgöra viktiga ramfaktorer som skapar nödvändiga förutsättningar för lärarnas yrkesutövning.

Kommunaliseringen skulle även ge rektorerna ett ökat professionellt handlingsutrymme. Men det blev, enligt Utredningen om skolans kommunalisering, snarare huvudmännen än rektorerna som övertog den roll som staten tidigare haft i det regelstyrda systemet. I och med att den ökade lokala friheten inte sällan stannade på kommunal skolpolitisk nivå och förvaltningsnivå påverkades skolornas vardagsarbete i begränsad omfattning.86

Exempel på kommunala initiativ var att vissa kommuner inrättande kommunala mål utöver, och ibland i strid mot, de nationella målen.87 Kommunernas skolplaner innehöll ofta mål för undervisningens innehåll och inriktning, något som gav dem karaktären av kommunala läroplaner. Därmed framstod det som att politikerna hade beslutanderätt i professionella frågor, vilket inte varit avsikten.88Denna styrning av innehållet och undervisningen från kommunerna inkräktade på den professionella styrningen. Efter kommunaliseringen har nya statliga styrprinciper tillkommit, bland annat gällande valfrihet och konkurrens. Också dessa har påverkat lärares och rektorers handlingsutrymme (se avsnitt 5.1.5).

3.2. Styrkedjan och ansvarsfördelningen mellan nationell och lokal nivå

I detta avsnitt beskriver utredningen översiktligt statens och huvudmännens gemensamma ansvar för skolan. Vi går också igenom skolans styrkedja.

85 Jarl, Maria & Pierre, Jon (red.) (2018): Skolan som politisk organisation. Gleerups. 86SOU 2014:5Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan. 87 Ibid. 88 Skolverket (1993): Bilden av skolan 1993 – fördjupad anslagsframställning 1994/95–1996/97. Rapport nr 32.

3.2.1. Staten och huvudmännen har ett gemensamt ansvar för skolan

Styrningen av skolväsendet i dag innebär att riksdag och regering har ett övergripande nationellt ansvar för resultat och utveckling. Staten anger nationella mål och riktlinjer som ska garantera att utbildningen i landet blir likvärdig och håller en hög kvalitet.

Staten och huvudmännen har ett gemensamt ansvar för skolan. Kommunerna har dubbla roller, både som hemkommun för de barn, ungdomar och vuxna som bor i kommunen och som huvudman för de kommunala skolorna och komvux. I hemkommunansvaret ingår att se till att utbildning erbjuds.89 Huvudmännen i sin tur, såväl de kommunala som de enskilda, ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen och andra författningar,90och ska utse skolchefer som kan biträda i detta arbete.91 I huvudmännens ansvar ingår bland annat att systematiskt och kontinuerligt planera, följa upp och utveckla utbildningen.92

Skollagen riktar sig till tre lokala ansvarsnivåer inom skolväsendet: huvudmännen, rektorerna och lärarna. Styrningen på lokal nivå beskrivs översiktligt i detta kapitel (avsnitt 3.4) och fördjupas sedan i kapitel 4.

Ansvaret för skolan har alltid varit delat mellan stat och kommun

Som tidigare nämnts har ansvaret för den svenska skolan varierat över tid med ett statligt ansvar för vissa delar av skolverksamheten och ett kommunalt ansvar för andra delar. Över tid har ansvaret också förskjutits i olika riktningar. Men skolan som helhet har aldrig varit helt statlig eller helt kommunal. Läroverken var en statlig skolform, men med ett förhållandevis lågt elevantal i jämförelse med övriga samtida skolformer. Andra skolformer och verksamheter har börjat som privata initiativ eller via studieförbund, till exempel fritidshemmet och vuxenutbildningen och sedan successivt blivit en del av det offentliga skolsystemet med ökat statligt inflytande. Som helhet har ansvaret för skolan delats mellan stat och kommun samt

89 Se t.ex. 10 kap. 24 § skollagen (2010:800). 902 kap. 8 § skollagen. 912 kap. 8 a § skollagen. 924 kap. 3 § skollagen.

initialt även av kyrkan. För vissa utbildningar har även landstingen (numera regionerna) haft ett huvudansvar. Se vidare bilaga 3.

Det delade ansvaret kan upplevas som otydligt

Det delade ansvaret för skolan har benämnts som otydligt, bland annat av Jämlikhetskommissionen. Styrdokument skapas på nationell nivå, men ansvaret för utförandet ligger hos de kommunala och enskilda huvudmännen. Politiskt utkrävs ansvaret till övervägande del på nationell nivå, samtidigt som denna nivå har begränsat inflytande över vad som sker i skolan.93

3.2.2. Skolans styrkedja speglar ett delat ansvar och en dubbel styrning

Det delade ansvaret för skolan mellan nationell och lokal nivå brukar beskrivas som en styrkedja, se figur 3.1.

Figur 3.1 Skolans styrkedja

Ett delat ansvar mellan nationell och lokal nivå

Ett utmärkande drag i styrkedjan är den så kallade dubbla statliga styrningen. Den ena statliga styrningen riktar sig mot huvudmännen som ska ge skolorna förutsättningar att uppnå de nationella målen. Den andra statliga styrningen går förbi huvudmännen och direkt till rektorerna och lärarna, som ska utforma verksamheten så att eleverna får förutsättningar att uppnå styrdokumentens krav.94

93SOU 2020:46En gemensam angelägenhet. 94 Skolverket (2011): Kommunalt huvudmannaskap i praktiken. Rapport 362.

Nationell nivå Lokal nivå

Riksdag

Regering

Skolmyndigheter

Rektor

Lärare

Huvudman

Ibland kan denna dubbla styrning medföra målkonflikter. Exempel på sådana är att rektorer, förvaltningschefer och kommunpolitiker tolkar skollagen olika eller att huvudmännens valmöjligheter och möjligheter att styra skolverksamheten minskar.95

3.3. Styrning på nationell nivå

I detta avsnitt beskriver utredningen styrningen på nationell nivå och de styrmedel staten förfogar över.

3.3.1. På nationell nivå styr staten skolväsendet via skolmyndigheterna

Styrningen av statsförvaltningen bygger på delegering från regeringen till myndigheterna. Regeringen formulerar uppgifter till myndigheterna och följer upp deras resultat, men det är myndigheterna själva som ansvarar för att genomföra verksamheten. Denna omfattande delegering har till viss del tvingats fram av den offentliga sektorns tillväxt och ökade komplexitet. Men att delegera ansvar och befogenheter till myndigheterna ses också som ett sätt att åstadkomma en mer effektiv förvaltning.96

I dag finns fem skolmyndigheter med olika typer av uppgifter och ansvar för skolväsendet: Skolverket, Skolinspektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten, Sameskolstyrelsen och Skolforskningsinstitutet. Deras uppgifter, organisation och styrning beskrivs i kapitel 8.

3.3.2. Staten förfogar över vissa styrmedel

I statens styrning av huvudmän, rektorer och lärare finns olika former av styrmedel. Ibland görs i styrningslitteraturen en indelning i tre olika sätt att styra: juridisk, ekonomisk och ideologisk styrning.97Alla tre sätten används inom skolans område. Ett visst styrmedel, till exempel ett styrdokument, kan ingå i flera av styrformerna.98 Nedan beskrivs de olika sätten att styra. Vi återkommer i avsnitt 3.5 med en

95 Statskontoret (2016): Statens styrning av kommunerna. 2016:24. 96 Statskontoret (2016): Utvecklad styrning – om sammanhållning och tillit i förvaltningen. 2016:26. 97 Benämningarna på de tre sätten att styra kan variera. 98 Jarl, Maria & Pierre, Jon (red.) (2018): Skolan som politisk organisation. Gleerups.

utförligare beskrivning av skolans nationella styrdokument, som utgör delar i såväl den juridiska som den ideologiska styrningen.

Juridisk styrning

Den juridiska styrningen sker med hjälp av lagar, förordningar, föreskrifter och allmänna råd, det som i skolans värld brukar kallas nationella styrdokument. Utöver dessa styrdokument räknas tillsyn in i den juridiska styrningen.99

Ekonomisk styrning

Ekonomisk styrning handlar om att styra genom att öka eller minska ekonomiska resurser. Med hjälp av till exempel riktade bidrag kan staten stimulera och stödja de verksamheter man vill satsa på.100 Den ekonomiska styrningen av skolan behandlas i kapitel 6.

Ideologisk styrning

Ideologisk styrning är mer indirekt än den juridiska och ekonomiska styrningen. De nationella styrdokumenten utgör i den ideologiska styrningen ett verktyg för staten att påverka innehållet i verksamheten, snarare än att fungera som tydliga rättsregler som i den juridiska styrningen. Ett exempel är läroplanerna som huvudsakligen svarar mot ideologisk styrning, även om de i juridisk mening är förordningar. Andra verktyg för statlig ideologisk styrning inom skolväsendet är lärarutbildning, rektorsutbildning, fortbildning och läromedelskontroll.101

Olika nationellt initierade utvärderingar har blivit ett viktigare inslag i den ideologiska styrningen. Via det som utvärderas kan kommuner och skolor styras till att fokusera extra mycket på dessa områden.102

99 Ibid. 100 Ibid. 101 Ibid. 102 Ibid.

3.3.3. Statens styrning har blivit mer omfattande och detaljerad

Statens styrning av kommunerna har ökat över tid. Detta gäller inte minst på skolans område. När Statskontoret 2016 analyserade statens styrning av kommunerna konstaterade myndigheten att statens styrning av skolan både blivit mer omfattande och mer detaljerad.103

Statlig reglering styr i stor utsträckning kommunernas arbete med att bedriva, organisera och finansiera skolverksamheten. Statskontoret kunde också se att styrningen blivit mer detaljerad, både i form av en mer omfattande skollagstiftning och genom ett ökat antal föreskrifter från Skolverket. Dessutom hade staten genom sina myndigheter Skolverket och Skolinspektionen blivit mer aktivt styrande, både i kommunerna och på skolnivå. Statens styrning hade ökat genom fler riktade statsbidrag och genom fler insatser från Skolverket. Tillsynen hade intensifierats och Skolinspektionen hade fått utökade sanktionsmöjligheter.

Tillfrågade kommuner ansåg att regleringen var omfattande, men samtidigt också gav god vägledning för att nå målen för verksamheten. Men regelverket var inte anpassat till kommunernas varierande förutsättningar och särskilt mindre kommuner hade svårt att tillämpa det i alla delar. De riktade statsbidragen försvårade kommunernas planering och var administrativt krävande att hantera.104 Att de riktade statsbidragen är svåra att hantera för kommuner har också framförts av bland annat Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) och Riksrevisionen.105

3.4. Styrning på lokal nivå

I detta avsnitt beskriver utredningen styrningen på lokal nivå – via kommuner i deras roll som både huvudmän och hemkommuner, via enskilda huvudmän och via de professionella. Vi beskriver också principen om kommunal självstyrelse.

103 Statskontoret (2016): Statens styrning av kommunerna. (2016:24). 104 Ibid. 105 Riksrevisionen (2014): Specialdestinerade statsbidrag. – Ett sätt att styra mot en mer likvärdig

skola. RiR 2014:25; Sveriges kommuner och landsting (2016) Färre och mer effektiva riktade statsbidrag till kommuner, landsting och regioner. 2016-04-20, ärendenr 16/022375.

3.4.1. På lokal nivå har kommunerna det övergripande ansvaret för skolan

Kommunerna har flera roller i styrningen av skolan. Skollagen slår fast att kommunerna är huvudmän för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola,106 gymnasieskola, gymnasiesärskola,107 komvux och fritidshem.108 Som huvudman har kommunen ansvar för att utbildningen i de kommunala förskolorna och skolorna samt i komvux lever upp till kraven i skolans författningar.109

Men kommunerna har också ett annat och mer övergripande ansvar för skolan som följer av att de är hemkommuner för de barn och vuxna som bor i kommunen. Som hemkommun är kommunen ansvarig för att utbildning kommer till stånd.110 Hemkommunen har ansvar för att det enligt regelverket finns tillgång till platser i förskola och skola för barn och elever i kommunen. Det är också kommunerna som fördelar resurser till skolan, både till den egna verksamheten och till de enskilda huvudmännen.111 Hemkommunen beslutar också bland annat om mottagande i grundsärskola och gymnasiesärskola, om tilläggsbelopp och om skolskjuts samt har det övergripande ansvaret för skolpliktsbevakningen.112

Därutöver är kommunen också lägeskommun för eventuella fristående skolor som är belägna i kommunen.113

3.4.2. Skolan är kommunernas största verksamhet

För kommunerna är skolan den volymmässigt största verksamheten. År 2020 uppgick kommunernas totala kostnader till drygt 715 miljarder kronor. Av dessa utgjorde kostnaderna för pedagogisk verksamhet drygt 310 miljarder kronor (då är även förskolan inräknad trots att den inte ingår i utredningens uppdrag). Den andra stora kostnadsposten – vård och omsorg – uppgick till drygt 272 miljarder kronor.114

106 Den 2 juli 2023 byter grundsärskolan namn till anpassad grundskola. 107 Den 2 juli 2023 byter gymnasiesärskolan namn till anpassad gymnasieskola. 1082 kap. 2 § skollagen. 109 Ibid. 110 Se t.ex. 10 kap. 24 §. 111 Se t.ex. 2 kap. 8 b § och 10 kap. 37–39 §§. 112 Se t.ex. 7 kap. 5 §, 10 kap.39 och 32 §§ samt 7 kap.skollagen. 113 Se t.ex. 10 kap. 41 § skollagen. 114 SCB: Räkenskapssammandrag för kommuner och regioner. Kostnader per verksamhetsområde för

kommuner år 2016–2020.

Av samtliga anställda i kommunal verksamhet i november 2020 fanns 44 procent inom skolväsendet och 32 procent inom vård och omsorg.115

Kommunernas organisation är delvis reglerad i kommunallagen. Där framgår bland annat vilka funktioner och kompetenser som ska finnas, och vilket ansvar respektive del av kommunens organisation har. Men inom dessa ramar har kommunerna stor frihet att själva välja hur de organiserar sin verksamhet (se vidare avsnitt 5.1).116

3.4.3. Principen om kommunal självstyrelse ger kommunerna en stor handlingsfrihet

Kommuner och regioner har alltså en stor handlingsfrihet gentemot staten. Detta kallas för kommunal självstyrelse. Begreppet tillkom i samband med 1862 års kommunalförordningar och är sedan 1974 grundlagsfäst i regeringsformen. Där anges att

Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse.117

Vidare framgår av regeringsformen att kommunerna hanterar lokala och regionala frågor av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund.118 En inskränkning i självstyrelsen bör, enligt regeringsformen, inte gå längre än nödvändigt.119 Bestämmelsen om inskränkning infördes den 1 januari 2011. Den innebär att det ska göras en proportionalitetsbedömning av förslag till ny lagstiftning som kan komma att inskränka den kommunala självstyrelsen.120

Även i kommunallagen finns en hänvisning till den kommunala självstyrelsen:

Kommuner och regioner sköter på demokratins och den kommunala självstyrelsens grund de angelägenheter som anges i denna lag eller annan författning.121

115 Sveriges Kommuner och Regioner (2021): Personalen i välfärden. Personalstatistik för kom-

muner och regioner 2020.

1163 kap. kommunallagen (2017:725). 1171 kap. 1 § regeringsformen. 11814 kap. 2 § regeringsformen. 11914 kap. 3 § regeringsformen. 120 Statskontoret (2011): Kommunalt självstyre och proportionalitet. 2011:17. 1211 kap. 2 § kommunallagen.

Den kommunala självstyrelsen motiveras av demokrati- och effektivitetsvärden

Ett motiv för den kommunala självstyrelsen är att den har demokratiska värden. Genom självstyrelsen sker beslutsfattandet nära medborgarna, som ges möjlighet till inflytande över verksamheten och till ansvarsutkrävande med avseende på den genomförda politiken. För att de demokratiska värdena ska förverkligas krävs också att medborgarna ser ett decentraliserat beslutsfattande som meningsfullt. De uppgifter som kommuner och regioner ansvarar för måste därför ha en reell och uppenbar betydelse för medborgarna. Det måste även finnas ett utrymme för kommuner och regioner att självständigt fatta beslut. Om ett sådant handlingsutrymme saknas förlorar den kommunala demokratin sitt innehåll. Av den anledningen måste kommunal självstyrelse få innebära viss variation mellan olika kommuner. Den avgörande frågan för riksdag och regering blir att avgöra hur stora lokala och regionala variationer i lösningar och resultat som kan accepteras inom olika verksamhetsområden.122

Ett annat motiv för kommunal självstyrelse är olika effektivitetsvärden. Självstyrelsen ger förutsättningar för ökad flexibilitet och bättre anpassningsförmåga utifrån olika behov av offentliga åtgärder. Detta brukar vara särskilt giltigt när det gäller att organisera och bemanna verksamheter, behov som ofta är lättare att bedöma lokalt eller regionalt. Resursanvändningen kan också bli effektivare om man i kommunerna kan använda befintliga resurser för att genomföra statliga beslut, i stället för att bygga upp en ny statlig organisation. Andra effektivitetsvärden handlar om mångfald – att flera aktörer prövar att lösa likartade problem – och variation – att kunna anpassa verksamheten till lokala förutsättningar.123

Den kommunala självstyrelsen är inte obegränsad

Den kommunala självstyrelsen är inte obegränsad. Inom vissa områden väger nationella krav på en enhetlig reglering tyngre än självstyrelsen. Ett sådant område är skolväsendet där staten styr genom att sätta upp nationella mål för att skolan ska vara likvärdig.124

122 Statskontoret (2011): Kommunalt självstyre och proportionalitet. 2011:17. 123 Ibid. 124SOU 2020:28En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning.

En kritik mot självstyrelsen är att den kan leda till skillnader mellan olika delar av landet och till bristande likvärdighet. Lokalt fattade beslut kan också gå emot nationellt ställda ambitioner och målsättningar. Dessutom kan det på lokal nivå vara svårt att upprätthålla den kvalificerade sakkunskap som ett alltmer komplext regelverk kräver. Det finns även stordriftsfördelar vad gäller till exempel administration och upphandling, något som ofta lyfts fram som fördelar med en mer central styrning.125

Statens styrning av kommuner och regioner har ökat i omfattning och detaljeringsgrad

Statskontoret presenterade 2019 en analys av utvecklingen av den statliga styrningen av kommuner och regioner.126 Analysen visar att den statliga styrningen har ökat i omfattning och detaljeringsgrad under senare år och nu är mycket omfattande och detaljerad. Främst gäller detta den ekonomiska styrningen via de riktade statsbidragen. Men också kunskapsstyrningen via olika typer av stödinsatser och statens styrning med mål och inriktningsdokument har ökat kraftigt. Även regelstyrningen har blivit mer detaljerad och fått ett ökat inslag av rättstillämpning, vilket har skärpt kraven på kommuner och regioner.127

Utvecklingen mot ett ökat inslag av rättstillämpning brukar kallas juridifiering, något som den kommunala verksamheten har genomgått under de senaste decennierna (se även avsnitt 5.1.5). Alltmer omfattande lagar, valfrihet, marknadsanpassning, konkurrens mellan skolor, rätten för enskilda att föra fram klagomål och utkräva ansvar samt kraftfullare verktyg för tillsynsmyndigheter leder till att verksamhetens utförande främst blir en fråga om hur lagar och andra bestämmelser ska tillämpas.128 Utredningen kan konstatera att denna juridifiering inte var avsedd när mål- och resultatstyrningen infördes och när skolan avreglerades i samband med kommunaliseringen. Forskaren Caroline Runesdotter menar att avregleringen av skolan och införandet av skolvalet byggde på att skolan skulle styras genom

125 Ibid. 126 Statskontoret (2019): Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och landsting – en

analys. 2019:2.

127 Statskontoret använder begreppen regelstyrning, ekonomisk styrning, kontrollstyrning, kunskapsstyrning, styrning med mål och inriktningsdokument, organisationsstyrning samt informell styrning för det som i avsnitt 3.3.2 betecknas juridisk, ekonomisk och ideologisk styrning. 128 Statskontoret (2019): Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och landsting – en

analys. 2019:2.

elevers och vårdnadshavares val och konkurrens mellan skolor, och att juridifieringen kan ses som ett försök att komma till rätta med avregleringens avigsidor.129

Den statliga styrningen sträcker sig i dag långt in i kommunernas och regionernas verksamheter. Ofta påverkar den inte bara vad kommuner och regioner ska göra utan också hur de bör göra det. Enligt Statskontoret får den ökade statliga styrningen både önskade och oönskade konsekvenser:

  • Utifrån mängden statlig styrning och dokumentationskrav som följer av lagstiftning, statsbidrag, tillsyn och kunskapsstyrning kan det vara svårt för enskilda kommuner eller regioner att bedriva verksamheten på det mest ändamålsenliga sättet.
  • Kommunernas och regionernas olika förutsättningar att hantera den statliga styrningen, till exempel de krav som ställs för olika statsbidrag, riskerar att minska den nationella likvärdigheten, tvärtemot syftet med styrningen.
  • Statens omfattande och detaljerade styrning medför en stor mängd betungande administration i kommunerna och regionerna. Dessutom visar Statskontorets analys att de statliga kraven ofta byggs på av lokala krav som ytterligare ökar det administrativa arbetet.
  • Den omfattande och detaljerade statliga styrningen gör att det politiska handlingsutrymmet i kommuner och regioner minskar.130

3.4.4. Styrningen på huvudmannanivå utförs av både offentliga och enskilda huvudmän

Skollagen medger både offentliga och enskilda huvudmän för skolan. De offentliga huvudmännen kan vara staten, kommuner och regioner.

  • Staten är huvudman för specialskolan och sameskolan samt för förskoleklass och fritidshem vid dessa skolformer.131

129 Runesdotter, Caroline (2016): Avregleringens pris? Om juridifieringen av svensk skola ur skolaktörers perspektiv. Utbildning & Demokrati 2016, vol. 25, nr 1, s. 95–111. 130 Statskontoret (2019): Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och landsting – en

analys. 2019:2.

1312 kap. 4 § skollagen.

  • Kommuner är huvudmän för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola, komvux och fritidshem.132
  • En region får under vissa förutsättningar vara huvudman för gymnasieskola, gymnasiesärskola och komvux.133
  • Enskilda får efter ansökan godkännas som huvudmän för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola och fritidshem.134

Det finns närmare 1 100 huvudmän i de skolformer och verksamheter som ingår i utredningens uppdrag. Om man även räknar med förskolan finns det ungefär 2 800 huvudmän. Vid sidan av de 290 kommunala huvudmännen finns cirka 800 enskilda huvudmän. Sammantaget drev de kommunala huvudmännen 3 957 grundskolor och 812 gymnasieskolor läsåret 2020/2021. De enskilda huvudmännen drev samma läsår totalt 822 fristående grundskolor och 449 fristående gymnasieskolor. En majoritet av eleverna i grund- och gymnasieskolan går i en kommunal skola, men omkring 15 procent av grundskoleeleverna och nästan 30 procent av gymnasieeleverna går i en fristående skola. Inom komvux finns inga enskilda huvudmän utan enbart kommunala (eller regionala) huvudmän. Antalet huvudmän för komvux är relativt lika för de olika skolformsdelarna (cirka 240), med undantag för komvux som särskild utbildning135 där antalet är klart färre (cirka 160). Läsåret 2020/2021 fanns också 7 regioner som tillsammans drev 20 gymnasie- och gymnasiesärskolor. Av dessa var 3 regioner även huvudmän för komvux på gymnasial nivå.136

Alla kommuner har i grunden samma ansvar för skolverksamheten, både i sin roll som huvudman och i sin roll som hemkommun. Men kommunernas förutsättningar att hantera sitt ansvar skiljer sig åt. Skillnaderna i storlek mellan kommuner är stora. Många svenska kommuner är små och mediankommunen har runt 16 000 invånare. För små kommuner kan det vara svårt att ha den kapacitet och kompetens som krävs för att bedriva skolverksamheten. Det finns också

1322 kap. 2 § skollagen. 1332 kap. 3 § skollagen. 1342 kap. 5 § skollagen. 135 Den 2 juli 2023 byter komvux som särskild utbildning namn till komvux som anpassad utbildning. 136 Skolverket. Sveriges officiella statistik. Samtliga skolformer och fritidshem – Barn/elever – Riksnivå. Tabell 1: Förskole- och skolenheter/fritidshem. Barn/elever läsåret 2020/21.

demografiska och socioekonomiska skillnader mellan kommuner, som får konsekvenser bland annat för kommunernas ekonomiska förutsättningar. Dessutom finns skillnader mellan kommuner vad gäller möjligheten till kompetensförsörjning till skolan samt elevernas skolresultat.

Dagens huvudmannaskap beskrivs närmare i kapitel 4. Där behandlas också kommunernas funktion som hemkommuner utförligare. Dessutom ges en fördjupad bild av kommunernas olika förutsättningar och kapacitet.

3.4.5. Rektorer och lärare utövar professionell styrning på lokal nivå

Som tidigare nämnts riktar sig skollagen inte bara till huvudmännen utan också direkt till de professionella i skolan, både till rektorer och lärare. Det pedagogiska arbetet vid en förskole- eller skolenhet ska ledas och samordnas av en rektor, som särskilt ska verka för att utbildningen utvecklas.137 Rektorn beslutar om sin enhets inre organisation och ansvarar för att fördela resurser inom enheten efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov. Rektorn fattar i övrigt de beslut och har det ansvar som framgår av skollagen och andra författningar.138

Lärarna har ansvar för den undervisning de bedriver.139 Dessutom ansvarar lärarna för att sätta betyg.140

Läraryrket som profession är omdiskuterat

Sedan länge finns en diskussion om huruvida läraryrket är en profession eller inte, och om hur stark denna profession i så fall är.

Professionsbegreppet har förändrats över tid, liksom betoningen på vilka kriterier som ska uppfyllas för att få tillhöra en profession. Enligt forskaren Johanna Ringarp är en definition som de flesta kan ställa sig bakom att professioner kännetecknas av att ha en egen kun-

1372 kap. 9 § skollagen. 1382 kap. 10 § skollagen. 1392 kap. 15 § skollagen. 1403 kap. 16 § skollagen.

skapsbas som bygger på systematisk teori, auktoritet, samhällelig sanktion, etiska regler och en egen kultur.141

När Niklas Stenlås, också forskare, ringar in professionsbegreppet, är yrkesgruppens autonomi central:

För att det ska vara möjligt för en yrkesgrupp att uppträda professionellt krävs att yrkesutövarna kan utöva stort inflytande över sin arbetssituation och med andra ord har en viss yrkesautonomi.142

Enligt Stenlås bygger professionellt arbete på att yrkesutövaren kan tillämpa sitt professionella omdöme i skilda situationer. Detta omdöme bygger på en solid teoretisk utbildning och en yrkeskod. Vidare kräver tillämpningen av dessa normer i yrket makt över definitionen av gott arbete, det vill säga professionellt arbete kräver en viss yrkesautonomi. Om denna autonomi begränsas av yttre betingelser eller andra, konkurrerande normsystem, får det konsekvenser för möjligheten att utföra ett professionellt arbete.

På flera sätt uppfyller läraryrket inte de krav som ställs på traditionella professioner, som läkar- och advokatyrkena. Ett exempel är att innehållet i undervisningen fastställs genom centrala styrdokument och av andra beslutsorgan än lärarnas egna. Det är alltså inte de professionellas omdöme som styr innehållet i yrkesutövandet. På så sätt lever lärarkåren inte upp till idealbilden av en profession med yrkesmässig och kulturell autonomi.

Ett annat exempel är att läraryrket, i ett historiskt perspektiv, i mindre omfattning har byggt på teoretisk utbildning. Under 1900talet har vissa argumenterat för att yrken som gör det ska skiljas ut som en speciell kategori som kallas för semiprofessioner.143 Typiskt för dessa yrken, dit läraryrket brukar räknas, är att de expanderade kraftigt i och med utbyggnaden av högskoleutbildningen och välfärdssystemen under andra hälften av 1900-talet. Enligt Brante med flera har semiprofessionerna närmat sig definitionen av en klassisk profession, samtidigt som kunskapsbasen oftast är mer fragmenterad och omdiskuterad än vad som är fallet med de klassiska professionerna.144

141 Ringarp, Johanna (2011): Professionens problematik. Lärarkårens kommunalisering och väl-

färdsstatens förvandling.

142 Stenlås, Niklas (2009): En kår i kläm – Läraryrket mellan professionella ideal och statliga

reformideologier. Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi. 2009:6, s. 9.

143 Ringarp, Johanna (2011): Professionens problematik. Lärarkårens kommunalisering och väl-

färdsstatens förvandling.

144 Brante, Thomas m.fl. (2015): Professionerna i kunskapssamhället. En jämförande studie av

svenska professioner. Liber.

Yttre kontroll bidrar till deprofessionalisering

Både Ringarp och Stenlås menar att läraryrket har deprofessionaliserats. Stenlås definierar deprofessionalisering som en yrkesgrupps förlust av autonomi. Enligt Stenlås är det de yrkesaktivas möjlighet att själva formulera de normer som gäller vid yrkets utövande, och som genom sitt yrkeskunnande avgör vad som är ett gott arbete, som avgör om det är fråga om en professionell yrkesgrupp.145

Vad är det då som har orsakat läraryrkets deprofessionalisering? Ringarp hänvisar till forskning som pekar på att byråkratisk och administrativ kontroll, i det här fallet skoladministrationen, bryter sambandet mellan lärarnas handlingsautonomi och yrkesetik. Den yttre kontrollen bidrar till deprofessionalisering.146

Också Stenlås talar om yttre kontroll när han beskriver vilka faktorer som försvagar en profession. Enligt Stenlås inträffar deprofessionalisering när ett nytt ledarskikt etableras med syfte att kontrollera de professionellas arbete, eller när inträdeshindren till yrket försvagas och det blir möjligt för fler att utöva yrket.147

Vidare talar Stenlås om att rutinisering, reglering och standardisering av verksamheten inom ett yrke, bidrar till deprofessionalisering. Anledningen är att standardiseringen gör yrkesutövarna utbytbara, minskar deras inflytande över sitt arbete, minskar möjligheten att utöva eget (professionellt) omdöme och minskar yrkesutövarnas autonomi. Enligt Stenlås kan en urvattning av yrkets kunskapsbas också verka deprofessionaliserande eftersom det minskar professionens värde (för omvärlden) men också för att det blir svårare att agera utifrån ett professionellt omdöme.148

145 Stenlås, Niklas (2009): En kår i kläm – Läraryrket mellan professionella ideal och statliga

reformideologier. Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi. 2009:6.

146 Ringarp, Johanna (2011): Professionens problematik. Lärarkårens kommunalisering och väl-

färdsstatens förvandling.

147 Stenlås, Niklas (2009): En kår i kläm – Läraryrket mellan professionella ideal och statliga

reformideologier. Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi. 2009:6.

148 Ibid.

3.5. Skolans nationella styrdokument

I detta avsnitt beskriver utredningen de nationella styrdokument som gäller för skolväsendet och som är en del av statens juridiska och ideologiska styrning. Styrdokumenten är

  • skollagen
  • skolförordningen, gymnasieförordningen och förordningen om vuxenutbildning
  • läroplanerna
  • examensmålen för gymnasieskolan och programmålen för gymnasiesärskolan
  • kursplanerna, betygskriterierna och kriterierna för bedömning av kunskaper (tidigare kunskapskrav) samt ämnesplanerna
  • andra föreskrifter
  • allmänna råd.

Utöver det ovanstående omfattas skolan av andra, mer generella bestämmelser, till exempel arbetsmiljölagen, diskrimineringslagen, FN:s konvention om barnets rättigheter samt offentlighets- och sekretesslagen.149

I figur 3.2 illustreras skolans nationella styrdokument och vem som beslutar om dem.

149Arbetsmiljölagen (1977:1160), diskrimineringslagen (2008:567), lagen (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter samt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Figur 3.2 Skolans nationella styrdokument

Vem beslutar om vad?

Skollagen

Skollagen innehåller bestämmelser om skolväsendet samt om vissa särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet som bedrivs i stället för utbildning inom skolväsendet.150 I skollagen regleras vilka rättigheter och skyldigheter barn, elever och vårdnadshavare har. Dessutom anges vilka krav som ställs på huvudmännen.151Skollagen innehåller såväl generella bestämmelser för alla skolformer som grundläggande bestämmelser om de olika skolformerna. Riksdagen beslutar om skollagen.

1501 kap. 1 § skollagen. 151 Skolverket 2021-04-13: Skollagen och förordningar. www.skolverket.se/regler-och-ansvar/skollagen-och-forordningar (hämtad 2022-02-15).

Skollagen

Förordningar

Läroplaner

Examens- och

programmål

Kurs- och ämnesplaner

Andra föreskrifter

Allmänna råd

Riksdagen

Regeringen

Regeringen

Skolverket

Skolverket

Skolförordningen , gymnasieförordningen och förordningen om vuxenutbildning

Skolformsförordningarna konkretiserar skollagens bestämmelser. I skolförordningen finns bestämmelser om förskolan, förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan och fritidshemmet. Gymnasieförordningen gäller för gymnasieskolan och gymnasiesärskolan.152 Förordningen om vuxenutbildning innefattar alla delar av den kommunala vuxenutbildningen (komvux):

  • komvux på grundläggande nivå
  • komvux på gymnasial nivå
  • komvux som särskild utbildning på grundläggande nivå
  • komvux som särskild utbildning på gymnasial nivå
  • komvux i svenska för invandrare.153

Regeringen beslutar om förordningarna.

Läroplanerna

Det finns åtta läroplaner:

  • läroplan för förskolan154
  • läroplan för grundskolan155
  • läroplan för grundsärskolan156
  • läroplan för specialskolan157
  • läroplan för sameskolan158

152Gymnasieförordningen (2010:2039). 153 Förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning. 154 Förordningen (SKOLFS 2018:50) om läroplan för förskolan. 155 Förordningen (SKOLFS 2010:37) om läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet. 156 Förordningen (SKOLFS 2010:255) om läroplan för grundsärskolan. 157 Förordningen (SKOLFS 2010:250) om läroplan för specialskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall. 158 Förordningen (SKOLFS 2010:251) om läroplan för sameskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall.

  • läroplan för gymnasieskolan159
  • läroplan för gymnasiesärskolan160
  • läroplan för vuxenutbildningen.161

I alla läroplanerna anges värdegrund och uppdrag eller uppgifter samt mål och riktlinjer. De obligatoriska skolformernas162 läroplaner inkluderar också kursplaner. Grundskolan, specialskolan och sameskolan har särskilda delar för förskoleklassen respektive fritidshemmet. För fritidshemmet i grundsärskolan gäller i stället några delar i grundskolans läroplan.

Läroplanerna är förordningar som beslutas av regeringen.163

Examensmålen och programmålen

Utöver läroplanerna finns det examensmål för de nationella programmen i gymnasieskolan164 och programmål för de nationella programmen i gymnasiesärskolan.165 Examensmålen ska ligga till grund för planeringen av utbildningen och undervisningen. De ska styra utbildningen och gymnasiearbetets utformning och innehåll. I examensmålen anges mål för programmet, de inriktningar som finns inom programmet och mål för gymnasiearbetet.166 Programmålen anger också mål för programmet och mål för gymnasiesärskolearbetet. Dessutom beskriver de vilka kunskaper eleverna ska ha tillägnat sig under utbildningen.167

Regeringen beslutar om examensmålen och programmålen, vilka är förordningar.

159 Förordningen (SKOLFS 2011:144) om läroplan för gymnasieskolan. 160 Förordningen (SKOLFS 2013:148) om läroplan för gymnasiesärskolan. 161 Förordningen (SKOLFS 2012:101) om läroplan för vuxenutbildningen. 162 De obligatoriska skolformerna innefattar grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan. 1631 kap. 11 § skollagen. 164 Förordningen (SKOLFS 2010:14) om examensmål för gymnasieskolans nationella program. 165 Förordningen (SKOLFS 2013:5) om programmål för gymnasiesärskolans nationella program. 166 Skolverket (2011): Gymnasieskola 2011. 167 Skolverket (2013): Gymnasiesärskolan.

Kursplanerna, betygskriterierna och kriterierna för bedömning av kunskaper samt ämnesplanerna

I läroplanerna för grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan ingår kursplaner för varje ämne och ämnesområde. Kursplanerna är indelade i syfte och centralt innehåll, och har tillhörande betygskriterier och kriterier för bedömning av kunskaper (kallades tidigare för kunskapskrav). De styr undervisningen i varje ämne. Syftet och det centrala innehållet utgör utgångspunkt för planering och genomförande av undervisningen. Betygskriterierna och kriterierna för bedömning av kunskaper styr betygssättningen respektive bedömningen av godtagbara kunskaper i de årskurser där betyg inte sätts.168

För varje ämne på gymnasial nivå finns en ämnesplan. Ämnesplanerna ingår inte i läroplanerna. De består dels av en beskrivning av ämnet som helhet, dels av beskrivningar av varje kurs i ämnet. För ämnet som helhet anges ämnets syfte och vilken kurs eller vilka kurser som finns i ämnet. För varje kurs anges centralt innehåll och betygskriterier. Här ingår alltså betygskriterierna i ämnesplanerna till skillnad från de obligatoriska skolformerna. Ämnets syfte och kursens centrala innehåll styr undervisningen och betygskriterierna styr betygssättningen.169

Regeringen beslutar om vissa kurs- och ämnesplaner medan Skolverket beslutar om andra.

Regeringen fattar beslut om

  • kursplaner för grundskolan170
  • ämnesplaner för de gymnasiegemensamma ämnena för gymnasieskolan171 och komvux på gymnasial nivå.172

168 Skolverket (2020): Så använder du kursplanerna. Grundskolenivå. 169 Skolverket (2020): Så använder du ämnesplanerna. Gymnasial nivå. För utbildning som påbörjas efter den 30 juni 2025 ska ämnesbetyg ersätta kursbetyg. Prop. 2021/22:36Ämnesbetyg

– betygen ska bättre spegla elevers kunskaper. Bet. 2021/22:UbU7, rskr. 2021/22:156.

17010 kap. 8 § skollagen. 17116 kap. 21 § skollagen. 17220 kap. 6 § skollagen.

Skolverket beslutar om

  • kursplaner för grundsärskolan173
  • kursplaner för specialskolan174
  • kursplaner för sameskolan175
  • betygskriterier och kriterier för bedömning av kunskaper för grundskolan176
  • ämnesplaner för gymnasieskolan och komvux på gymnasial nivå utöver de gymnasiegemensamma ämnena177
  • ämnesplaner för gymnasiesärskolan och komvux som särskild utbildning på gymnasial nivå (även de gymnasiesärskolegemensamma)178
  • kursplaner för komvux på grundläggande nivå179
  • kursplaner för komvux som särskild utbildning på grundläggande nivå180
  • kursplan för komvux i svenska för invandrare.181

Andra föreskrifter

Förutom kursplaner, betygskriterier och kriterier för bedömning av kunskaper samt ämnesplaner utfärdar Skolverket andra föreskrifter i Statens skolverks författningssamling (SKOLFS). Även Skolinspektionen och Specialpedagogiska skolmyndigheten utfärdar föreskrifter i SKOLFS. För att en myndighet ska kunna utfärda en föreskrift krävs ett bemyndigande av regeringen som i sin tur fått ett bemyn-

17311 kap. 11 § skollagen, förordningen om läroplan för grundsärskolan. 17412 kap. 8 § skollagen, förordningen om läroplan för specialskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall. 17513 kap. 8 § skollagen, förordningen om läroplan för sameskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall. 176 Förordningen om läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet. 17716 kap. 21 §, 20 kap. 6 §skollagen, 1 kap. 4 § gymnasieförordningen och 2 kap. 13 § förordningen om vuxenutbildning. 17819 kap. 22 § skollagen, 1 kap. 5 a § gymnasieförordningen och 2 kap. 13 § förordningen om vuxenutbildning. 179 2 kap. 11 § förordningen om vuxenutbildning. 180 Ibid. 181 2 kap. 12 § förordningen om vuxenutbildning.

digande av riksdagen.182 Föreskrifter inom skolområdet kan bland annat gälla nationella prov, betyg, statsbidrag, lärarlegitimation, skolindex, riksprislistan samt ansökan om godkännande för enskilda huvudmän och om betygsrätt.

Allmänna råd

Allmänna råd är generella rekommendationer om hur en författning bör tillämpas. I allmänna råd anges hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende.183 Råden är alltså inte bindande, men de bör följas om verksamheten inte uppfyller kraven i bestämmelserna på andra sätt.184

De allmänna råd som gäller för skolväsendet utarbetas av Skolverket185 och publiceras i SKOLFS.186 Skolverket har bland annat gett ut allmänna råd om betyg och prövning, extra anpassningar, särskilt stöd och åtgärdsprogram, mottagande i grundsärskolan och gymnasiesärskolan, studie- och yrkesvägledning samt systematiskt kvalitetsarbete. I de publikationer som inrymmer Skolverkets allmänna råd finns också kommentarer som ska göra det lättare att förstå och tillämpa råden.187

Principerna för vem som beslutar om vilka styrdokument är inte helt tydliga

Det är svårt att fullt ut hitta principiella argument för gränsdragningen mellan regeringen och Skolverket när det gäller vem som beslutar om vilka styrdokument. Grundprincipen är, som tidigare nämnts, att riksdagen i skollagen eller annan lag ger bemyndigande till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om styrdokumenten. Sedan kan regeringen i en förordning ge bemyndigande till Skolverket. Det behövs dock inget

1828 kap.1, 10 och 11 §§regeringsformen. 1831 § författningssamlingsförordningen (1976:725). 184 Skolverket 2022-07-05: Allmänna råd. www.skolverket.se/regler-och-ansvar/allmanna-rad (hämtad 2022-07-05). 185 Bilaga 1 författningssamlingsförordningen. 18627 § författningssamlingsförordningen. 187 Skolverket 2022-07-05: Allmänna råd. www.skolverket.se/regler-och-ansvar/allmanna-rad (hämtad 2022-07-05).

särskilt bemyndigande för att en myndighet ska få besluta om allmänna råd inom sitt område.188

Ett argument för gränsdragningen är att regeringen beslutar om det som är överordnat, till exempel läroplanerna som anger de grundläggande värden som ska prägla skolans verksamhet och de övergripande mål och riktlinjer som ska gälla. Men det är svårare att hitta argument för exempelvis varför Skolverket beslutar om betygskriterier och kriterier för bedömning av kunskaper för grundskolan medan regeringen beslutar om ämnesplaner för gymnasiegemensamma ämnen, i vilka betygskriterier ingår.

Vem som beslutar om vad har också varierat över tid. Före 2011 var det som exempel Skolverket som beslutade om alla kursplaner i gymnasieskolan. Genom en ändring i gymnasieförordningen tog regeringen tillbaka beslutanderätten av ämnesplaner för gymnasiegemensamma ämnen.189

Det har även funnits förslag om att öka Skolverkets beslutanderätt över styrdokumenten. I en utredning från 2007 föreslogs att Skolverket skulle besluta om kursplaner för grundskolan.190 Detta förslag genomfördes inte eftersom regeringen ansåg att innehållet i de grundläggande nationella styrdokumenten skulle fastställas av ett organ som har politiskt ansvar. Skolverket som expertmyndighet skulle däremot fortsätta lämna underlag för beslut om kursplaner. Dessutom menade regeringen att Skolverket skulle besluta om kunskapskrav (numera betygskriterier), något som ansågs kräva en betydande ämneskompetens på detaljnivå.191

188Prop. 1983/84:119Förenkling av myndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd. 1891 kap. 6 § förordningen (2010:235) om ändring i gymnasieförordningen (1992:394). 190SOU 2007:28Tydliga mål och kunskapskrav i grundskolan. Förslag till nytt mål- och uppfölj-

ningssystem.

191Prop. 2008/09:87Tydligare mål och kunskapskrav – nya läroplaner för skolan.

4. Huvudmän och skolor i skolsystemet

Dagens svenska skolsystem består av många huvudmän, såväl offentliga som enskilda. Dessa har varierande förutsättningar att bedriva skolverksamhet och delvis olika ansvar. Sedan kommunaliseringen och friskolereformen har också antalet huvudmän vuxit mycket snabbt med anledning av de förändrade villkoren för fristående skolor. Många kommuner har samtidigt fördelat ut huvudmannauppgifterna på flera nämnder och förvaltningar. Det har tillsammans gjort att skolsystemets struktur inte längre ser ut som den gjorde före kommunaliseringen. Ett ökat statligt ansvar för styrningen av skolan eller ett statligt huvudmannaskap för de offentliga skolorna och kommunal vuxenutbildning (komvux) skulle återigen innebära en mycket stor förändring av skolsystemets nuvarande struktur.

I detta kapitel beskriver utredningen huvudmännens ansvar inom ramen för dagens skolsystem och hemkommunens roll i styrningen av skolväsendet. Vi redogör för den kommunala skolverksamhetens omfattning och struktur, men också för de kommunala och enskilda huvudmännens förutsättningar och kapacitet i olika avseenden.

4.1. Huvudmännens och kommunernas ansvar

Inom ramen för de skolformer och verksamheter som ingår i utredningens uppdrag finns det nästan 1 100 huvudmän, både offentliga och enskilda. Om man även räknar med förskolan finns det ungefär 2 800 huvudmän. Huvudmannen för utbildningen har det yttersta ansvaret för att eleverna når målen. Huvudmannen bestämmer hur skolan ska arbeta för att nå de nationella målen, ser till att skolan har de resurser som krävs och ska hela tiden verka för att skolan ska bli

bättre. Huvudmannen ska också se till att utbildningen följer de bestämmelser som finns.

I detta avsnitt beskriver utredningen huvudmännens ansvar och uppgifter i skolsystemet. Vi ger också en introduktion till de olika huvudmännen i skolsystemet, med fokus på kommunerna och de enskilda huvudmännen. Dessutom beskriver vi de skyldigheter kommunerna har i egenskap av att vara hemkommuner för de barn, ungdomar och vuxna som befinner sig i skolsystemet.

4.1.1. Ansvaret för skolan är fördelat på många olika huvudmän

Skollagen reglerar vem som är och får vara huvudman för olika skolformer

Skollagen reglerar vem som är huvudman för olika skolformer inom skolväsendet:

  • Kommuner är huvudmän för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola,1 gymnasieskola, gymnasiesärskola,2 komvux och fritidshem.3
  • Staten är huvudman för specialskola och sameskola samt förskoleklass och fritidshem vid en skolenhet med specialskola eller sameskola.4
  • En region får vara huvudman för gymnasieskola, gymnasiesärskola och komvux i den utsträckning som anges skollagen.5
  • Enskilda får efter ansökan godkännas som huvudmän för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola och fritidshem.6

1 Den 2 juli 2023 byter grundsärskolan namn till anpassad grundskola. 2 Den 2 juli 2023 byter gymnasiesärskolan namn till anpassad gymnasieskola. 32 kap. 2 § skollagen (2010:800). 42 kap. 3 § skollagen. 52 kap. 4 § skollagen. 62 kap. 5 § skollagen.

Kommunernas ansvar som huvudman varierar med skolformen

Av skollagen framgår en skillnad mellan olika huvudmän. Kommuner och staten är huvudmän för utpekade skolformer. Regioner och enskilda får vara huvudmän för vissa skolformer. Kommunerna, och i vissa specifika fall även staten, har därmed en skyldighet som regioner och enskilda huvudmän inte har.

Kommunernas ansvar innebär samtidigt inte en skyldighet för varje enskild kommun att vara huvudman för samtliga skolformer. För förskoleklassen, grundskolan och fritidshemmet föreskriver skollagen att kommunen själv ska anordna utbildning. Men för grundsärskolan, gymnasieskolan, gymnasiesärskolan och komvux finns det inget sådant krav, utan lagstiftningen medger att en kommun samverkar med andra kommuner om att erbjuda utbildning inom skolformen. Det innebär att det finns kommuner som inte är huvudmän för dessa skolformer.

Själva rollen som huvudman ser också olika ut beroende på skolform. Inom komvux finns det bara kommunala huvudmän, inga enskilda. Men kommunen kan med bibehållet huvudmannaskap välja att överlämna genomförandet av utbildningen på entreprenad till en enskild utbildningsanordnare. Den möjligheten finns inte på samma sätt för andra skolformer. Utredningen fördjupar beskrivningen av huvudmannaskapet för komvux i avsnitt 4.1.3.

Majoriteten av eleverna får sin utbildning hos en kommunal huvudman

Kommunerna är huvudmän för den största delen av skolverksamheten. Men de enskilda huvudmännen är fler till antalet.

  • Sveriges 290 kommuner drev tillsammans 3 957 grundskolor läsåret 2020/2021. 220 kommuner och 10 kommunalförbund var också huvudmän för gymnasieskolan och drev totalt 812 gymnasieskolor i 242 kommuner. Antalet kommuner som är huvudmän för komvux varierar beroende på skolformsdel. Till exempel var 241 kommuner huvudmän för komvux i svenska för invandrare (sfi), men bara 160 för komvux som särskild utbildning.7 Antalet kommunala nämnder med ansvar för någon del av skolan uppgick

7 Den 2 juli 2023 byter komvux som särskild utbildning namn till komvux som anpassad utbildning.

samtidigt till närmare 360, eftersom ansvaret för olika skolformer är uppdelat på två eller fler nämnder i flera kommuner.8

  • Omkring 800 enskilda huvudmän drev 2020/2021 totalt 822 fristående grundskolor och 449 fristående gymnasieskolor.
  • Det fanns också 7 regioner som tillsammans drev 20 gymnasie- och gymnasiesärskolor. 3 regioner var också huvudmän för komvux på gymnasial nivå.
  • Staten är huvudman för två skolformer, specialskolan och sameskolan, som 2020/2021 omfattade 10 respektive 5 skolor.9

En majoritet av eleverna i grund- och gymnasieskolan går i en kommunal skola. Men omkring 15 procent av grundskoleeleverna och nästan 30 procent av gymnasieeleverna går i en fristående skola (figur 4.1 och 4.2).

Figur 4.1 Kommunala och enskilda huvudmän i grundskolan

Antal huvudmän, enheter och elever 2020/2021

Källa: Skolverket: Samtliga skolformer och fritidshem – Barn/elever – Riksnivå. Tabell 1: Förskole- och skolenheter/fritidshem. Barn/elever läsåret 2020/21.

8 Sammanställning av uppgifter i e-post från Sveriges Kommuner och Regioner 2021-02-05. 9 Skolverket: Samtliga skolformer och fritidshem – Barn/elever – Riksnivå. Tabell 1: Förskole- och skolenheter/fritidshem. Barn/elever läsåret 2020/21.

0 500 1 000 1 500 2 000 2 500 3 000 3 500 4 000 4 500

Antal huvudmän Antal enheter Antal elever, tusental

Kommun Enskild

Figur 4.2 Kommunala och enskilda huvudmän i gymnasieskolan

Antal huvudmän, enheter och elever 2020/2021

Källa: Skolverket: Samtliga skolformer och fritidshem – Barn/elever – Riksnivå. Tabell 1: Förskole- och skolenheter/fritidshem. Barn/elever läsåret 2020/21.

4.1.2. Huvudmännen ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med författningarna

Huvudmannen har enligt skollagen ansvar för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen och andra författningar.10Begreppet utbildning används i skollagen för att beteckna all verksamhet som omfattas av de övergripande målen i skolförfattningarna.11

Inom ramen för utbildningen sker undervisningen. Undervisning definieras i skollagen som de målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden.12

Men huvudmannens ansvar för utbildningen omfattar enligt skolans författningar också många andra delar, såsom

  • elevhälsa
  • studie- och yrkesvägledning
  • skolbibliotek och lärverktyg
  • skolmåltider
  • lokaler.

102 kap. 8 § skollagen. 111 kap. 3 § skollagen. 12 Ibid.

0 100 200 300 400 500 600 700 800 900

Antal huvudmän Antal enheter Antal elever, tusental

Kommun Enskild

Skolans författningar ställer också indirekta krav på huvudmannens administrativa och ekonomiska kompetens. För att leva upp till författningarnas krav behöver huvudmannen ha en digital infrastruktur och administrativa system som kan hantera skolans olika processer när det gäller bland annat planering, kommunikation, uppföljning och dokumentation.

Huvudmannen ska bedriva ett systematiskt kvalitetsarbete

Huvudmannen har det yttersta ansvaret för att eleverna når målen för utbildningen. Skollagen föreskriver att huvudmannen systematiskt och kontinuerligt ska planera och följa upp utbildningen, analysera orsakerna till uppföljningens resultat och utifrån analysen genomföra insatser i syfte att utveckla utbildningen så att de nationella målen för utbildningen nås.13 Om det vid uppföljning, genom klagomål eller på annat sätt kommer fram att det finns brister i verksamheten, ska huvudmannen vidta nödvändiga åtgärder.14 Dessa bestämmelser förutsätter bland annat att huvudmannen samlar data om sin verksamhet, analyserar den och drar slutsatser samt säkrar att åtgärder vidtas om brister upptäcks och ger förutsättningar för åtgärderna i form av exempelvis kompetens och resurser.

Enligt skollagen ska det systematiska kvalitetsarbetet genomföras både på huvudmannanivå och på enhetsnivå. Syftet är att säkerställa verksamhetens kvalitet och likvärdighet med utgångspunkt i skollagen, läroplaner och andra skolförfattningar. Lärare, förskollärare, övrig personal och elever ska medverka i kvalitetsarbetet på enhetsnivå.15

Huvudmannen ska samverka med samhället och arbetslivet

Huvudmän för gymnasieskolan och gymnasiesärskolan har ett ansvar för att samverka med samhället i övrigt.16 För komvux i sfi anger skollagen att huvudmannen i samarbete med Arbetsförmedlingen ska verka för att eleven kan kombinera sin utbildning i svenska med andra aktiviteter (se vidare avsnitt 5.5.5).17 Huvudmannen ska också i be-

134 kap.3 och 5 §§skollagen. 144 kap. 7 § skollagen. 154 kap. 4 § skollagen. 1615 kap. 4 § och 18 kap. 3 §skollagen. 1720 kap. 25 § skollagen.

rörda fall samråda med arbetsgivare och den lokala arbetstagarorganisationen om en arbetstagares deltagande i utbildningen och utbildningens förläggning.18

Huvudmannen ansvarar för att personalen har rätt kompetens och nödvändiga insikter

Huvudmannen ansvarar för att skolans personal har rätt kompetens och för att all personal i den verksamhet som huvudmannen har ansvar för enligt skollagen har nödvändiga insikter i de föreskrifter som gäller för skolväsendet.19

Skolans författningar anger vilka behörighetskrav som finns för rektorer och lärare.20 Varje huvudman ska se till att rektorerna går en särskild befattningsutbildning eller en motsvarande utbildning.21Huvudmannen ska också se till att personalen som har hand om utbildningen ges möjligheter till kompetensutveckling.22

Undervisningen ska vara saklig, allsidig och anpassad till elevernas behov

Undervisning är utbildningens kärnverksamhet. Skolans författningar innehåller både övergripande och mer specifika regleringar av undervisningen.

  • Av skollagen framgår de yttre ramarna för undervisningen i form av bland annat vilka ämnen som undervisningen ska omfatta och vilken undervisningstid som eleverna har rätt till. För utbildning inom komvux anger skollagen att utgångspunkten ska vara elevens behov och förutsättningar, att utbildningen ska bedrivas i form av kurser och komvuxarbete samt att det ska finnas en individuell studieplan som innehåller elevens mål med studierna och planerad omfattning.

1820 kap. 27 § skollagen. 192 kap. 34 § andra stycket skollagen. 202 kap.11–24 §§skollagen. 212 kap. 12 § skollagen. 222 kap. 34 § första stycket skollagen.

  • Skolförordningen anger att eleverna i grundskolan genom strukturerad undervisning ska ges ett kontinuerligt och aktivt lärarstöd i den omfattning som behövs för att skapa förutsättningar för att eleverna uppfyller de kriterier för bedömning av kunskaper eller betygskriterier som minst ska uppfyllas och i övrigt utvecklas så långt som möjligt inom ramen för utbildningen.23 Någon motsvarande reglering av undervisningens utformning finns inte för andra skolformer.
  • Av läroplanerna för respektive skolform framgår övergripande krav på undervisningens innehåll och kvalitet. Undervisningen ska vara saklig och allsidig och vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. Kravet på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet omfattar enligt skollagen inte bara undervisningen utan hela utbildningen. Undervisningen ska anpassas till varje elevs förutsättningar och behov och främja elevernas fortsatta lärande och kunskapsutveckling. Vidare ska undervisningen förmedla kunskap om grundläggande demokratiska värden, bedrivas i demokratiska arbetsformer och utveckla elevernas förmåga och vilja att ta personligt ansvar och aktivt delta i samhällslivet.24
  • Det närmare innehållet i undervisningen konkretiseras i kursplaner och ämnesplaner.

Elevhälsan ska stödja elevernas utveckling mot målen

Huvudmannen ansvarar för elevhälsan. Skollagen slår fast att det ska finnas elevhälsa för eleverna i förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan, sameskolan, specialskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Begreppet elevhälsa avser medicinska, psykologiska, psykosociala och specialpedagogiska insatser.25 En huvudman för komvux får för sina elever också anordna elevhälsa, men är inte skyldig att göra det.26

235 kap. 2 § skolförordningen (2011:185). 24 Förordningen (SKOLFS 2010:37) om läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet. Förordningen (SKOLFS 2011:144) om läroplan för gymnasieskolan. Förordningen (SKOLFS 2012:101) om läroplan för vuxenutbildningen. 252 kap. 25 § skollagen. 262 kap. 26 § skollagen.

Elevhälsan ska främst vara förebyggande och hälsofrämjande och stödja elevernas utveckling mot målen. Elevhälsan ska också se till att skolan bidrar till att skapa goda och trygga uppväxtvillkor för eleverna.27

Elevhälsans medicinska insatser omfattas av de bestämmelser i hälso- och sjukvårdslagstiftningen som gäller vårdgivare. Elevhälsan erbjuder hälsobesök och vaccinationer i enlighet med vaccinationsprogrammet för barn och unga. Elever kan också vid behov anlita elevhälsan för enklare sjukvårdande insatser, exempelvis omplåstring eller liknande.28

Elevhälsan innefattar många olika kompetenser

Skollagen anger vilka personalkategorier eleverna ska ha tillgång till. För medicinska, psykologiska och psykosociala insatser ska det finnas tillgång till skolläkare, skolsköterska, psykolog och kurator. Vidare ska det finnas tillgång till personal som har kompetens för att tillgodose elevernas behov av specialpedagogiska insatser.29

Däremot finns det ingen närmare beskrivning i skollagen om vad tillgång till olika personalkategorier innebär. En utgångspunkt är att det ska finnas tillgång till den personal och de resurser som krävs för att elevhälsan ska kunna utföra sin verksamhet i enlighet med lagstiftningen.30

Studie- och yrkesvägledningen ska ge stöd inför elevernas framtida val

Skolan ska ge stöd till elever inför deras val av fortsatt utbildning och yrkesverksamhet. Skollagen anger att alla elever i alla skolformer utom förskolan och förskoleklassen ska ha tillgång till personal med sådan kompetens att deras behov av vägledning inför val av framtida utbildnings- och yrkesverksamhet kan tillgodoses. Även den som avser att påbörja en utbildning ska ha tillgång till vägledning.31

272 kap. 25 § skollagen. 282 kap.27–28 §§skollagen och 2 kap. 3 a § smittskyddslagen (2004:168). 292 kap. 25 § skollagen. 30 Socialstyrelsen och Skolverket (2016): Vägledning för elevhälsan. 312 kap.29–30 §§skollagen.

Vägledning ska ges utifrån behov

Omfattningen av den studie- och yrkesvägledning som elever har rätt till finns inte preciserad i författningarna. Skollagens bestämmelser om studie- och yrkesvägledning tar i stället sin utgångspunkt i elevernas behov. Det är huvudmannens ansvar att anpassa resurserna och studie- och yrkesvägledningen efter de behov som eleverna har. Likt andra delar av utbildningen ska också studie- och yrkesvägledningen ingå i det systematiska kvalitetsarbetet på både huvudmannanivå och enhetsnivå. Inom komvux har även hemkommunerna en skyldighet att erbjuda studie- och yrkesvägledning, vilket beskrivs under avsnitt 4.1.4.

Nationella mål för studie- och yrkesvägledningen i skolväsendet regleras i läroplanerna för respektive skolform. I läroplanerna finns översiktliga beskrivningar av vägledningens innehåll och de förmågor som eleverna ska utveckla genom vägledningen. Av läroplanerna framgår att studie- och yrkesvägledning inte är synonymt med träffar med en studie- och yrkesvägledare, utan ett gemensamt ansvar för skolverksamheten där olika personalkategorier har olika roller.32

Eleverna ska ha tillgång till böcker och andra lärverktyg

Skollagen föreskriver att elever i förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola och gymnasiesärskola utan kostnad ska ha tillgång till böcker och andra lärverktyg som behövs för en tidsenlig utbildning. För gymnasieskolan får dock huvudmannen besluta att eleverna ska hålla sig med enstaka egna hjälpmedel.33 Med lärverktyg menas de läromedel, den utrustning och det material som eleverna behöver för att kunna nå målen för utbildningen. Begreppet lärverktyg innefattar även digitala verktyg, både hårdvara (datorer, surfplattor med mera) och mjukvara (program).34

Även inom komvux i sfi ska eleverna utan kostnad ha tillgång till böcker och andra lärverktyg, men huvudmannen får besluta att elever ska hålla sig med enstaka egna lärverktyg. Inom komvux på grundläggande nivå, på gymnasial nivå samt som särskild utbildning på grundläggande och gymnasial nivå får däremot huvudmannen i vissa fall

32 Se t.ex. förordningen om läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet. Förordningen om läroplan för gymnasieskolan. Förordningen om läroplan för vuxenutbildningen. 339 kap. 8 §, 10 kap. 10 §, 11 kap. 13 §, 12 kap. 10 §, 13 kap. 10 §, 15 kap. 17 §, 18 kap. 17 §skollagen. 34Prop. 2009/10:165Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet.

bestämma att eleverna själva ska anskaffa böcker och lärverktyg eller att sådana ska erbjudas mot en viss avgift.35

Utöver tillgång till de lärverktyg som behövs för en tidsenlig utbildning ska rektorn enligt skolans läroplaner se till att alla elever får förutsättningar att använda läromedel av god kvalitet.36 Däremot framgår det inte vad som avses med läromedel av god kvalitet eller innebörden av att rektorn ska ge eleverna förutsättningar att använda sådana läromedel.37

Skolbiblioteken ska stimulera läsning och tillhandahålla material

Eleverna i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska också ha tillgång till skolbibliotek.38 Något motsvarande krav finns inte för komvux.

Skolbiblioteken ingår i det allmänna biblioteksväsendet. Enligt bibliotekslagen ska biblioteksväsendet verka för det demokratiska samhällets utveckling genom att bidra till kunskapsförmedling och fri åsiktsbildning. Biblioteksväsendet ska även främja litteraturens ställning och intresset för bildning, upplysning, utbildning och forskning samt kulturell verksamhet i övrigt.39

Kommuner och regioner ska anta biblioteksplaner för hela sin verksamhet på biblioteksområdet. Det kravet inkluderar skolbibliotek på skolor med kommunalt eller regionalt huvudmannaskap.40Skolbibliotek på fristående skolor omfattas däremot inte av biblioteksplanerna.

Skolmåltiderna ska vara näringsriktiga

Eleverna i förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan ska erbjudas näringsriktiga skolmåltider.41 I gymnasieskolan finns det inget krav på att det ska serveras skolmåltider, men de flesta kommuner

3520 kap. 7 § skollagen. 36 Se t.ex. förordningen om läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet. Förordningen om läroplan för gymnasieskolan. Förordningen om läroplan för vuxenutbildningen. 37SOU 2021:70Läromedelsutredningen – böckernas betydelse och elevernas tillgång till kunskap. 382 kap. 36 § skollagen. 392–5 och 14 §§bibliotekslagen (2013:801). 4017 § bibliotekslagen. 419 kap. 8 §, 10 kap. 10 § och 11 kap. 13 §skollagen.

och skolor väljer ändå att göra det.42 Komvux omfattas inte av några bestämmelser om skolmåltider.

Det är huvudmannen som beslutar om vilken mat som ska serveras och hur serveringen ska gå till. I samband med att skollagen trädde i kraft 2011 gav regeringen Livsmedelsverket i uppdrag att i samverkan med Skolverket stödja arbetet med näringsriktig skolmat och skolmåltidens utformning.43 Tillsammans publicerade de båda myndigheterna 2013 ett informations- och inspirationsmaterial om skolmåltider riktat till skolledare.44 Livsmedelsverket uppdaterade också sina skriftliga råd om bra mat i skolan.45 Livsmedelsverkets råd har sedermera fått formen av nationella riktlinjer för måltider i skolan. Riktlinjerna grundar sig på vetenskap och beprövad erfarenhet. De är inte bindande men ger övergripande vägledning, stöd och förslag till hur man kan arbeta för att skapa matglädje och främja hållbara matvanor.46

Lokalerna ska vara ändamålsenliga

En skolbyggnad är en plats för undervisning och utbildning. Huvudmannen ansvarar för att lokalerna lever upp till skollagens krav på ändamålsenlighet. I skollagen finns en generell bestämmelse om skolans fysiska miljö.47 Bestämmelsen innebär att det för utbildningen ska finnas ändamålsenliga lokaler och den utrustning som behövs utifrån elevers varierande behov avseende kommunikation, information och informationsteknik så att syftet med utbildningen ska kunna uppfyllas.48

Vidare anger skollagen att utbildningen ska utformas på ett sådant sätt att alla elever tillförsäkras en skolmiljö som präglas av trygghet och studiero.49 För fritidshemmet anger skollagen att huvudmannen ska se till att barnen erbjuds en god miljö.50

42 Skolverket (2021): Mat i förskolan och skolan. www.skolverket.se/skolutveckling/inspirationoch-stod-i-arbetet/stod-i-arbetet/mat-i-forskolan-och-skolan (hämtad 2022-02-18). 43 Regeringen (2011): Uppdrag till Livsmedelsverket om näringsriktig skolmat samt skolmåltidens

utformning. Regeringsbeslut 2011-10-27. U2011/5949/S.

44 Livsmedelsverket och Skolverket (2013): Skolmåltiden – en viktig del av en bra skola. 45 Livsmedelsverket (2013): Bra mat i skolan. Råd för förskoleklass, grundskola, gymnasieskola

och fritidshem. 1. rev. upplagan.

46 Livsmedelsverket (2019): Nationella riktlinjer för måltider i skolan – Förskoleklass, grundskola,

gymnasieskola och fritidshem.

472 kap. 35 § skollagen. 48Prop. 2009/2010:165Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet. 495 kap.3–4 §§skollagen. 5014 kap. 9 § skollagen.

Några närmare bestämmelser om vad som utgör ändamålsenliga skollokaler finns inte i skolans författningar. Ingen svensk myndighet har heller i dagsläget ett tydligt uppdrag att specifikt arbeta med kunskapsstöd när det gäller skolhuvudmännens utveckling av hur skolans fysiska lärmiljöer ska främja skolans uppdrag. Däremot har Boverket fått i uppdrag av regeringen att ta fram en vägledning för kvalitativ, tillgänglig och hållbar gestaltning av skolors och förskolors fysiska miljö.51 Boverket delar också ut ett statsbidrag för upprustning av skollokaler och utemiljöer.52

Många olika författningar styr utformningen av skolans lokaler

Skollokalernas utformning styrs inte bara av bestämmelserna i skollagstiftningen. Planering, byggande och förvaltning av skolans inom- och utomhusmiljöer måste också leva upp till krav och regler som anges i många andra författningar.

Själva planeringsprocessen måste följa bestämmelserna i plan- och bygglagen.53 Skolbyggnaden måste leva upp till de krav som miljöbalken ställer när det gäller exempelvis buller i inomhusmiljöer.54Skolbyggnaden måste också möta arbetsmiljölagens krav på bland annat tillfredsställande arbetshygieniska förhållandena när det gäller luft, ljud, ljus, vibrationer och liknande55 samt diskrimineringslagens krav på tillgänglighet56, eftersom skolan är en arbetsplats för både elever och personal.

Skolinspektionen ansvarar för att inspektera att skolans lokaler är ändamålsenligt utformade för den pedagogiska verksamheten, till exempel att det finns bra lokaler för att undervisa i slöjd och naturorienterande ämnen. Arbetsmiljöverket ansvarar för att inspektera att det inte finns risker i den fysiska miljön. Arbetsmiljön på hela skolan, inklusive skolgårdar, ska vara säker och ingen ska riskera att skada sig eller utsättas för hot och våld.57

51 Regeringen (2018): Uppdrag att förstärka arbetet med arkitektur och gestaltad livsmiljö. Regeringsbeslut 2018-04-05. N2018/02273/SPN, N2017/03879/SPN. 52 Förordningen (2015:552) om statsbidrag för upprustning av skollokaler och av utemiljöer vid skolor, förskolor och fritidshem. 53Plan- och bygglagen (2010:900). 542 kap. 3 § och 9 kap. 3 §miljöbalken (1998:808). 552 kap. 4 § arbetsmiljölagen (1977:1160). 56 1 kap. 4 § punkten 3 och 2 kap. 5 § diskrimineringslagen (2008:567). 57 Arbetsmiljöverket (2022): Arbetsmiljöansvar i skolan. www.av.se/arbetsmiljoarbete-ochinspektioner/arbetsgivarens-ansvar-for-arbetsmiljon/arbetsmiljoansvar-i-skolan/ (hämtad 2022-07-01).

Effektiv administration ska stödja utbildningen

Skolans författningar innehåller inga bestämmelser om skolans administration. Men i praktiken förutsätter författningarnas krav på utbildningen att huvudmannen, rektorn och skolans personal har ett administrativt stöd i arbetet med att planera, följa upp och utveckla utbildningen.

Digitaliseringen ska underlätta för personalen

I den nationella digitaliseringsstrategin för skolväsendet betonar regeringen huvudmännens ansvar för att det finns en ändamålsenlig och fungerande infrastruktur för att använda digitala lärresurser och skoladministrativa systemlösningar.

Tekniken får inte utgöra ett hinder för en god utbildning. Stödfunktioner måste finnas tillgängliga för att säkerställa avbrottsfria uppkopplingar och att digitala verktyg och övrig it-utrustning fungerar så att undervisningen kan bedrivas utan teknikrelaterade störningar. Olika system behöver fungera tillsammans och kommunicera med varandra.

Det måste också finnas en ändamålsenlig infrastruktur när det gäller tillgång till trådlöst nät, tillräcklig bredbandskapacitet och tillgång till annan relevant utrustning, samt tillgång till pedagogisk support.58

4.1.3. Huvudmannaskapet och hur utbildning anordnas ser delvis annorlunda ut för komvux

Inom komvux är det enbart kommuner, och i vissa fall regioner, som kan vara huvudmän.59 Det innebär att det för komvux endast finns offentliga huvudmän och inte enskilda huvudmän som det gör för grund- och gymnasieskolan.

Utbildningen kan anordnas på olika sätt. En huvudman kan anordna komvux i egen regi, på entreprenad hos enskilda utbildningsanordnare eller via samverkan med andra huvudmän. Många kommuner använder flera av dessa sätt kombinerat. Det medför att det inte alltid är huvudmannen inom komvux som anordnar utbildningen.

58 Regeringen (2017): Nationell digitaliseringsstrategi för skolväsendet. Bilaga till regeringsbeslut I:1, 2017-10-19. U2017/04119/S. 592 kap.2 och 3 §§ samt 20 kap. 18 §skollagen.

Huvudmannen kan bedriva komvux i egen regi

Komvux i egen regi bedrivs med kommunen som huvudman och med egen anställd personal. Det innebär i de flesta fall en särskild organisation för komvux. Men det kan också i vissa kommuner, i huvudsak de mindre, finnas organisatorisk samverkan mellan komvux och andra skolformer. Då handlar det vanligtvis om att dela på lokaler och materiella resurser, men även om att använda samma personal. Det förekommer också att till exempel kommunens gymnasieskola bedriver vissa delar av komvux, eller att elever på komvux studerar tillsammans med gymnasieelever och gymnasiesärskoleelever.

Huvudmannen kan lägga ut komvux på entreprenad

Kommunen som huvudman får överlåta komvux på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person.60 Med entreprenad menas att huvudmannen sluter avtal med någon annan som utför uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet som huvudmannen ansvarar för.61

Kommunen behåller dock huvudmannaskapet för de uppgifter som utförs på entreprenad. Det innebär att det alltid är kommunen som har det övergripande ansvaret enligt skollagen för kvaliteten i verksamheten.

Huvudmannen kan välja hur stor del av verksamheten som läggs på entreprenad

Hur huvudmännen organiserar komvux beslutas på politisk nivå. Det kan finnas olika motiv till hur stor del av verksamheten som huvudmannen väljer att lägga på entreprenad, på vilket sätt entreprenaden bedrivs och hur leverantörerna av entreprenadverksamheten väljs ut.62

60 Möjligheten till entreprenad finns även inom andra skolformer, men i mer begränsad omfattning, vilket regleras i 23 kap.8–19 §§skollagen. Eftersom entreprenad för andra skolformer inte får samma påverkan på utredningens bedömningar som för komvux beskrivs dessa inte här. 6123 kap. 2 § skollagen. 62SOU 2020:66Samverkande krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever

med svenska som andraspråk.

Huvudmannen får lämna över viss myndighetsutövning till anordnaren

Om en huvudman överlämnar uppgiften att bedriva undervisning på entreprenad, överlämnas också den myndighetsutövning som hör till en lärares undervisning.63 Inom komvux får huvudmannen även överlämna vissa av rektorns uppgifter som innefattar myndighetsutövning vid entreprenad, förutsatt att den enskilda utbildningsanordnaren har fått så kallad betygsrätt av Skolinspektionen.64 Betygsrätt innebär tillstånd att sätta betyg, anordna prövning samt utfärda betyg och intyg.

Det förekommer olika modeller för entreprenad

Kommunerna använder olika modeller för att bedriva utbildning på entreprenad. Inom komvux är det vanligast med upphandling enligt lagen om offentlig upphandling (LOU)65. Men det finns kommuner som använder sig av andra modeller, till exempel någon form av valfrihetssystem med ett auktorisationsförfarande.

Utbildningen på entreprenad och vilket ansvar utföraren har styrs sedan av det avtal som tecknats mellan huvudmannen och den enskilda utbildningsanordnaren.

Huvudmannen kan samverka med andra för att anordna utbildning inom komvux

Samverkan mellan huvudmän för att anordna utbildning inom komvux kan ske på flera olika sätt. Samverkan kan vara mer eller mindre formaliserad och innefatta olika uppgifter beroende på vad de inblandade aktörerna kommer överens om.

Kommunen kan genom avtal överlåta ansvaret för komvux till en annan kommun

En kommun får sluta avtal med en annan kommun, region eller med staten om att denna ska ta över ansvaret för kommunens uppgifter enligt skollagen på ett visst område. Ett sådant avtal om samverkan

6323 kap. 5 § skollagen. 6423 kap. 6 § skollagen och 1 kap. 4 § förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning. 65 Lagen (2016:1145) om offentlig upphandling.

innebär att den som tar över ansvaret också tar över huvudmannaskapet för uppgifterna.66 Det innebär att en kommun kan lägga över hela eller delar av komvux på en annan kommun.67 Ett sådant samverkansavtal ska anmälas till Skolinspektionen.68 Det finns kommuner som genom att ha upprättat samverkansavtal med en annan kommun inte bedriver någon utbildning inom komvux överhuvudtaget. Hemkommunen behåller dock alltid sina uppgifter och sitt ansvar.

Kommuner kan bilda kommunalförbund som blir huvudman för komvux

Enligt kommunallagen får kommuner och regioner bilda kommunalförbund och lämna över skötseln av kommunala angelägenheter till sådana förbund.69 Ett kommunalförbund kan vara huvudman för utbildning inom komvux. Det innebär att kommunerna endast har kvar hemkommunsuppgifterna medan förbundet är huvudman för utbildningen.

Kommuner kan ha en gemensam nämnd

Ett annat exempel på formaliserad samverkan är att upprätta en gemensam nämnd för två eller fler kommuner.70 Det är respektive kommunfullmäktige som får besluta att en nämnd ska vara gemensam med en annan kommun eller region. Beslutet formaliseras sedan genom ett avtal mellan de berörda kommunerna och regionerna. I överenskommelsen preciseras den gemensamma nämndens uppgifter. Någon av de samverkande kommunerna ska vara värdkommun för den gemensamma nämnden. Till skillnad från ett kommunalförbund bildas inte en egen juridisk person utan den gemensamma nämnden ingår i värdkommunens politiska organisation. Ansvaret för huvudmannaskapet ligger därmed kvar i respektive kommun.

6623 kap. 21 § skollagen. 6723 kap. 22 § skollagen. Vissa delar av komvux kan även läggas över på regioner enligt 23 kap. 23 § skollagen. 6823 kap. 21 § skollagen. 693 kap. 8 § och 9 kap.1–18 §§kommunallagen (2017:725). 70 Gemensamma nämnder regleras i 3 kap. 9 § och 9 kap.19–36 §§kommunallagen.

Det finns ett krav på samverkan mellan kommuner gällande yrkesutbildning inom komvux

Inom statsbidraget för regional yrkesinriktad vuxenutbildning (regionalt yrkesvux) finns ett krav på att minst tre kommuner ska samverka om planering och genomförande av yrkesutbildning inom komvux på gymnasial nivå och komvux som särskild utbildning på gymnasial nivå.71

Riksdagen har i juni 2022 beslutat att det ska införas ett krav i skollagen på att minst tre kommuner ska samverka gällande planering, dimensionering och erbjudande av utbildning på gymnasial nivå, formaliserat via avtal. Den nya lagstiftningen ska tillämpas första gången på utbildning som påbörjas efter den 31 december 2024 när det gäller komvux.72

Samverkan kan också ske på andra sätt

Ett annat sätt att ta del av utbildning hos en annan huvudman är att enskilda elever läser en eller flera kurser i en annan kommun som får interkommunal ersättning för utbildningen från elevens hemkommun.

Samverkan om att anordna utbildning kan även finnas inom ramen för ett kommunförbund eller andra typer av frivilliga samverkansformer där flera kommuner samarbetar via en gemensam organisation. Det finns ingen juridisk definition av kommunförbund och till skillnad från ett kommunalförbund har ett kommunförbund ingen officiell beslutsrätt gentemot medlemmarna. Huvudmannaskapet ligger i detta fall kvar på varje kommun.

4.1.4. Kommunerna är inte bara huvudman utan också hemkommun

Kommunerna har utöver sitt huvudmannaskap för de kommunala skolorna och komvux ett grundläggande planerings- och finansieringsansvar för utbildning inom skolväsendet. Det är ett ansvar som följer av att kommunen är hemkommun för barn och elever. I detta ingår

7120 § förordningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning. 72Prop. 2021/22:159Dimensionering av gymnasial utbildning för bättre kompetensförsörjning. Bet. 2021/22:UbU25, rskr. 2021/22:411.

att ytterst ansvara för att de som bor i kommunen får den utbildning de har rätt till.73 Kommunerna

  • ansvarar för att utbildning kommer till stånd
  • fördelar resurser till utbildning inom skolväsendet
  • bevakar skolplikten
  • beslutar om mottagande i grundsärskolan och gymnasiesärskolan
  • ansvarar för skolskjuts
  • informerar om utbildning i kommunen och har rätt till insyn i fristående skolor
  • har aktivitetsansvar för ungdomarna i kommunen
  • har ett ansvar för att söka upp, vägleda och upprätta individuella studieplaner för individer i behov av komvux.

Kommunerna har därmed skyldigheter som andra huvudmän inte har och som de heller inte kan avsäga sig från.

Kommunernas särskilda ansvar för skolan innebär att de vid sidan av att vara huvudmän också är en styraktör som genom sina beslut kan påverka både kommunala och fristående skolor. Flera av de uppgifter som ligger på hemkommunen rör myndighetsutövning mot enskild.

Kommunen ansvarar för att utbildning kommer till stånd

Kommunerna har ansvar för att alla som bor i kommunen får den utbildning de har rätt till. Ansvaret tar sig olika uttryck beroende på skolform.

Kommunen ska anordna grundskoleutbildning

Kommunen ansvarar för att utbildning kommer till stånd för alla barn i kommunen som har rätt att gå i förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan och som inte fullgör sin skolgång på annat sätt.

73 Se t.ex. 10 kap. 24 § skollagen.

  • För förskoleklassen och grundskolan anger skollagen att hemkommunen ska fullgöra sin skyldighet genom att själv anordna grundskola i den omfattning som krävs för att bereda utbildning för alla i kommunen som är berörda. Men om det finns särskilda skäl får hemkommunen komma överens med en annan kommun om att ta emot hemkommunens elever.74
  • När det gäller grundsärskolan kan hemkommunen antingen anordna utbildningen själv eller komma överens med en annan kommun om att ta emot hemkommunens elever.75

Varje kommun ska också erbjuda utbildning i fritidshem för elever i kommunens förskoleklass, grundskola och grundsärskola. Hemkommunen ska även erbjuda utbildning i fritidshem för elever som går i en fristående skola i de fall den enskilda huvudmannen inte erbjuder sådan utbildning. Staten ska erbjuda utbildning i fritidshem för elever i specialskola och sameskola.76

Kommunen är skyldig att ta hänsyn till vad som är ändamålsenligt från kommunikationssynpunkt för eleverna när den utformar sin grundskola. Grundregeln är att grundskolan ska organiseras så att ingen elev på grund av skolgången behöver bo utanför det egna hemmet.77

Avseende specialskolan prövar Specialpedagogiska skolmyndigheten om barn ska tas emot i denna skolform. Hemkommunen är skyldig att betala ersättning till staten för vissa kostnader för den som är elev i specialskolan eller i förskoleklass eller fritidshem vid en skolenhet inom specialskolan.78

Kommunen ansvarar för att ungdomar erbjuds gymnasieutbildning

Varje kommun ansvarar för att ungdomarna i kommunen erbjuds gymnasieutbildning av god kvalitet. Kommunen kan anordna utbildningen själv eller erbjuda utbildning i samverkan med andra kommuner eller regioner. Detsamma gäller för gymnasiesärskolan.79 Den 1 juli 2023 träder ny lagstiftning i kraft som anger att en kommun måste

749 kap. 12 § och 10 kap. 24 §skollagen. 7511 kap. 24 § skollagen. 7614 kap. 3 § skollagen. 7710 kap. 29 § skollagen. 787 kap. 6 § och 12 kap. 24 §skollagen. 7915 kap. 30 § och 18 kap. 27 §skollagen.

samverka med minst två andra kommuner kring planering, dimensionering och erbjudande av gymnasieutbildning. Lagen tillämpas för första gången i fråga om utbildning som påbörjas efter den 30 juni 2025.80

Alla behöriga ungdomar i kommunen ska erbjudas utbildning på nationella program. Erbjudandet ska omfatta ett allsidigt urval av nationella program och nationella inriktningar.81 Hemkommunen ansvarar också för att alla behöriga ungdomar i hemkommunen erbjuds programinriktat val, yrkesintroduktion, individuellt alternativ och språkintroduktion. Erbjudandet om programinriktat val ska avse utbildningar som är inriktade mot ett allsidigt urval av de nationella program som kommunen anordnar eller erbjuder genom samverkansavtal.82

Kommunen ska tillhandahålla komvux

För vuxna ska kommunen tillhandahålla komvux

  • på grundläggande nivå
  • på gymnasial nivå
  • som särskild utbildning på grundläggande nivå
  • som särskild utbildning på gymnasial nivå
  • i svenska för invandrare (sfi).83

Hemkommunen ansvarar för att de som har rätt till utbildning inom komvux på grundläggande nivå, på gymnasial nivå, som särskild utbildning på grundläggande nivå och i sfi får delta i sådan utbildning.84När det gäller komvux på gymnasial nivå och som särskild utbildning på gymnasial nivå ska varje kommun erbjuda utbildning som svarar mot efterfrågan och behov.85

80Prop. 2021/22:159Dimensionering av gymnasial utbildning för bättre kompetensförsörjning. Bet. 2021/22:UbU25, rskr. 2021/22:411. 8116 kap. 42 § skollagen. 8217 kap. 16 § skollagen. 8320 kap. 3 § skollagen. 8420 kap.10, 16 och 28 §§skollagen. Vilka som har rätt att delta i utbildning inom komvux olika skolformsdelar regleras för komvux på grundläggande nivå och som särskild utbildning på grundläggande nivå i 20 kap.11 och 11 a §§skollagen, komvux på gymnasial nivå och som särskild utbildning på gymnasial nivå i 20 kap.19–19 b §§skollagen och komvux i sfi i 20 kap. 31 § skollagen. 8520 kap. 16 § skollagen.

När det gäller komvux i sfi ska utbildningen finnas tillgänglig så snart som möjligt och om det inte finns särskilda skäl kunna påbörjas inom tre månader. För en nyanländ som omfattas av lagen om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare ska kommunen aktivt verka för att utbildningen kan påbörjas inom en månad från att den nyanlända anmält sig.86 Inom komvux i sfi ska kommunerna även tillhandahålla en sammanhållen utbildning för vissa nyanlända. Den sammanhållna utbildningen ska följa en plan som beslutas av hemkommunen.87

På vilka olika sätt kommunerna kan anordna utbildning inom komvux beskrivs i avsnitt 4.1.3.

Kommunen fördelar resurser till utbildning inom skolväsendet

Det är kommunerna som fördelar resurser till utbildning inom skolväsendet. Resurserna ska enligt skollagen fördelas efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov.88

Kommunen fördelar resurser såväl till de egna skolorna och komvux som till de enskilda huvudmännen. Grundprincipen är att kommunen ska lämna bidrag till enskilda huvudmän på samma grunder som till den egna verksamheten. Skollagen anger vilka kostnader som bidraget ska beräknas utifrån.89 Beräkningsgrunderna preciseras i skolförordningen och gymnasieförordningen.90 Besluten om bidrag kan överklagas.91

Hemkommunen betalar ersättning till staten för vissa kostnader för elever i specialskolan samt i förskoleklass eller fritidshem vid en skolenhet inom specialskolan.92 Detsamma gäller för en elev i sameskolan.93

Hemkommunen betalar också ersättning till folkhögskolor för elever som läser utbildning motsvarande komvux i sfi. Detta är aktuellt för individer som har rätt till komvux i sfi och i stället vill delta i motsvarande utbildning på en folkhögskola enligt de förutsättningar som regleras i skollagen.94

8620 kap. 29 § skollagen samt lagen (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser. 87 20 kap. 3 a och 33 a–b §§ skollagen. 882 kap. 8 b § skollagen. 89 9 kap. 19–21 §§ (förskoleklassen), 10 kap. 37–39 §§ (grundskolan), 11 kap. 36–38 §§ (grundsärskolan), 14 kap. 15–17 §§ (fritidshemmet), 16 kap. 52–55 §§ (gymnasieskolan) och 19 kap. 45–48 §§ (gymnasiesärskolan) skollagen. 9014 kap. skolförordningen och 13 kap. gymnasieförordningen (2010:2039). 9128 kap. 5 § skollagen. 9212 kap. 24 § skollagen. 9313 kap. 22 § skollagen. 9424 kap.11–15 §§skollagen och 6 kap. 21 § förordningen om vuxenutbildning.

Kommunen bevakar skolplikten

Alla huvudmän ska se till att skolpliktiga elever i den egna verksamheten fullgör sin skolgång. Det gäller både offentliga och enskilda huvudmän.95 Men hemkommunen har därutöver ett ansvar att se till att skolpliktiga barn får den utbildning de har rätt till även om de går i en skola med annan huvudman.96

Med hemkommunens särskilda ansvar att tillhandahålla utbildning följer att kommunen omedelbart blir skyldig att erbjuda en elev en skolplats, om eleven slutar i den skola där eleven tidigare gått. Detta gäller även om exempelvis en fristående skola upphör med sin verksamhet. För att kunna fullgöra denna skyldighet behöver hemkommunen information från elevens skola.97Skollagen anger därför att huvudmän är skyldiga att lämna uppgifter till hemkommunen när en skolpliktig elev börjar eller slutar på en av huvudmannens skolenheter eller om det har inletts en utredning om elevens frånvaro.98

Om en skolpliktig elev inte fullgör sin skolgång är det hemkommunen som kan förelägga elevens vårdnadshavare att fullgöra sina skyldigheter. Det spelar i detta sammanhang ingen roll om eleven går i en fristående eller kommunal skola, hemkommunens ansvar är detsamma. Men för en elev i specialskolan, sameskolan eller förskoleklass vid en skolenhet med specialskola eller sameskola är det i stället huvudmannen för respektive skolform som får förelägga elevens vårdnadshavare att fullgöra sina skyldigheter.99

Kommunen beslutar om mottagande i grundsärskolan och gymnasiesärskolan

Hemkommunen beslutar om en elev ska tas emot i grundsärskolan. Ett sådant beslut ska enligt skollagen föregås av en utredning som omfattar en pedagogisk, psykologisk, medicinsk och social bedömning. Kommunen ska samråda med elevens vårdnadshavare om utredningen medan den pågår. Vårdnadshavarna måste godkänna att en elev tas emot i grundsärskolan. Om de inte godkänner det ska eleven gå i grundskolan eller någon motsvarande skolform i stället. Hemkom-

957 kap. 22 § skollagen. 967 kap. 21 § skollagen. 97Prop. 2009/10:165Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet. 987 kap. 22 § skollagen. 997 kap. 23 § skollagen.

munen kan besluta att en elev ska tas emot i grundsärskolan även om vårdnadshavarna motsätter sig detta. Det måste då finnas synnerliga skäl med hänsyn till barnets bästa.100

Hemkommunen prövar också om en elev hör till gymnasiesärskolans målgrupp. Beslutet ska föregås av en utredning motsvarande den som ska göras inför beslut om mottagande i grundsärskolan om en sådan utredning inte redan har gjorts eller om det av andra skäl bedöms nödvändigt.101

Kommunen ansvarar för skolskjuts

Det är en elevs hemkommun som i varje enskilt fall gör en bedömning av om eleven har rätt till kostnadsfri skolskjuts.

En elev i en kommunal förskoleklass, grundskola eller grundsärskola har rätt till skolskjuts om det behövs med hänsyn till färdvägens längd, trafikförhållandena, elevens funktionsnedsättning eller någon annan särskild omständighet. Alla dessa förutsättningar prövas individuellt.102

Samma rätt till skolskjuts finns inte om eleven går i en fristående skola eller i en annan kommunal skola än den kommunen skulle ha placerat eleven i. Men kommunen ska ändå ordna skolskjuts om det kan ske utan organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen.103

Elever i gymnasiesärskolan har också rätt till kostnadsfri skolskjuts om en individuell bedömning visar att eleven behöver det. Om eleven går i skola i en annan kommun än hemkommunen eller i en fristående skola ska hemkommunen anordna skolskjuts om det kan ske utan organisatoriska eller ekonomiska svårigheter.104

Elever i gymnasieskolan eller komvux har ingen rätt till skolskjuts. Gymnasieelever har dock viss rätt till ekonomisk ersättning för resor, förutsatt att färdvägen är minst sex kilometer.105

För elever i sameskolan och specialskolan är det staten som huvudman som ansvarar för elevernas eventuella resor.106

1007 kap. 5 § skollagen. 10118 kap.5, 5 a och 5 b §§skollagen. 102 9 kap. 15 b–c §§, 10 kap.32–33 §§ och 11 kap.31–32 §§skollagen. 1039 kap. 21 a §, 10 kap. 40 § och 11 kap. 39 §skollagen. 10418 kap.30–31 och 35 §§skollagen. 105 Lagen (1991:1110) om kommunernas skyldighet att svara för vissa elevresor. 10612 kap. 25 § och 13 kap. 23 §skollagen.

Kommunen informerar om utbildning och har rätt till insyn

Kommunen har enligt skollagen skyldighet att informera vårdnadshavare och elever om den utbildning som erbjuds i kommunen. Det innebär att kommunen inte bara ska informera om de egna skolorna, utan även om utbildning som bedrivs av enskilda huvudmän.

Kommunen ska också informera om möjligheten för enskilda att bedriva förskola, fritidshem eller viss annan pedagogisk verksamhet med bidrag från hemkommunen.107

Samtidigt har kommunen i egenskap av lägeskommun rätt till insyn i verksamheten i de fristående skolor som är belägna i kommunen.108 Insynen syftar till att kommunen ska kunna uppfylla sitt ansvar att erbjuda utbildning till kommunens elever och att tillgodose allmänhetens behov av insyn. Kommunen behöver exempelvis få information om den utbildning som de fristående skolorna bedriver och planerar att bedriva för att kunna planera sin egen skolverksamhet. Insynsrätten ska också säkerställa kommunens skyldighet att se till att skolpliktiga barn fullgör sin skolplikt.109

Kommunen har aktivitetsansvar för ungdomarna i kommunen

Till skillnad från grundskolan är gymnasieskolan inte obligatorisk och det finns ingen skolplikt för denna skolform. Men hemkommunen har ändå ett särskilt aktivitetsansvar för ungdomar som inte går i gymnasieskolan. Aktivitetsansvaret omfattar ungdomar som

  • inte har fyllt 20 år
  • har fullgjort sin skolplikt eller har blivit folkbokförda i landet efter skolpliktig ålder
  • inte går i gymnasieskolan, gymnasiesärskolan eller motsvarande utbildning
  • inte har en gymnasieexamen, ett gymnasiesärskolebevis eller fullföljt motsvarande utbildning med godkänt resultat.

10729 kap. 19 § skollagen. 108 Se t.ex. 10 kap. 41 § skollagen. 109Prop. 2013/14:112Villkor för fristående skolor m.m.

Kommunen ska enligt skollagen löpande hålla sig informerad om hur ungdomarna sysselsätter sig och erbjuda dem lämpliga individuella åtgärder. Åtgärderna ska i första hand syfta till att motivera ungdomarna att påbörja eller återuppta en utbildning.110

Kommunen har ett ansvar för att söka upp, vägleda och upprätta individuella studieplaner för individer i behov av komvux

Inom komvux har hemkommunen ett långtgående ansvar för att inte bara tillhandahålla utbildning utan också på olika sätt stödja de individer som studerar eller planerar att studera på komvux. På så sätt skiljer sig delvis hemkommunens roll inom komvux från den roll som hemkommunen har för grund- och gymnasieskolan.

Kommunen har ett uppsökande ansvar gentemot de individer som är i behov av utbildning inom komvux

Kommunen har ett uppsökande ansvar inom komvux.

  • För komvux på grundläggande nivå, som särskild utbildning på grundläggande nivå och i sfi ska kommunen aktivt verka för att nå de vuxna i kommunen som har rätt att delta i utbildningen och motivera dem att delta i sådan utbildning.111
  • För komvux på gymnasial nivå och som särskild utbildning på gymnasial nivå ska kommunen informera om möjligheterna till utbildning samt aktivt verka för att vuxna i kommunen deltar i sådan utbildning.112

Ordet ”aktivt” finns i författningarna för att betona kommunernas ansvar för att de som tillhör målgruppen för utbildningen också tar del av denna.113

1109 kap. 29 § skollagen. 11120 kap.10 och 29 §§skollagen. 11220 kap. 17 § skollagen. 113Prop. 2009/10:165Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet.

Kommunen har ett ansvar för att erbjuda studie- och yrkesvägledning och upprätta individuella studieplaner för varje elev inom komvux

Inom komvux har inte bara huvudmannen utan även hemkommunen ett ansvar för att erbjuda studie- och yrkesvägledning. För komvux på grundläggande nivå, som särskild utbildning på grundläggande nivå och i sfi är hemkommunen skyldig att se till att den som avser att påbörja utbildning erbjuds studie- och yrkesvägledning.114

Hemkommunen ansvarar också för att en individuell studieplan upprättas för varje elev. Planen ska alltid innehålla uppgifter om den enskildas utbildningsmål och planerad omfattning av studierna och utarbetas i samverkan med eleven. Rektorn ansvarar sedan för eventuella revideringar och för att hemkommunen informeras om dem. Eleven ska i samband med att den individuella studieplanen utarbetas erbjudas studie- och yrkesvägledning, med information om möjligheter till fortsatta studier, arbetslivets kompetens- och rekryteringsbehov samt studieekonomiska förutsättningar.115

Intentionen bakom att hemkommunen ansvarar för den individuella studieplanen är att planen ska ge en helhetsbild av utbildningen även om eleven läser hos flera utbildningsanordnare eller studerar inom olika delar av komvux. Det medför att hemkommunen har en samordnande roll för den enskilda individens utbildning och ska säkerställa att innehållet i den individuella studieplanen omfattar hela utbildningen.116

Inom statsbidraget för regionalt yrkesvux finns ytterligare krav på kommunerna att erbjuda studie- och yrkesvägledning. De samverkande kommunerna ska erbjuda studie- och yrkesvägledning och ta till vara elevens tidigare förvärvade kunskaper och kompetens vid planeringen och genomförandet av utbildningen.117

Kommunen lyder under offentlighetsprincipen

En kommunal nämnd med tillhörande förvaltning är en myndighet i offentligrättsligt hänseende. Därmed lyder den under offentlighetsprincipen.118 Det innebär att allmänheten har rätt till insyn i och tillgång till information om kommunernas skolverksamhet.

11420 kap.10 a och 30 §§skollagen. 11520 kap. 8 § skollagen och 2 kap. 16 § förordningen om vuxenutbildning. 116Prop. 2014/15:85Ökad individanpassning – en effektivare sfi och vuxenutbildning. 117 20 § förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning. 118 Offentlighetsprincipen regleras bland annat i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (1949:105) och i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Enskilda huvudmän är inte myndigheter och omfattas därmed inte av offentlighetsprincipen, även om de enligt skollagen är skyldiga att ge Skolinspektionen och den kommun där skolan ligger insyn.119 Elever, vårdnadshavare, journalister och allmänheten har därmed inte samma rätt till insyn i fristående skolor som i det allmänna skolväsendet.

Kostnaderna för hemkommunernas ansvar är omdiskuterade

Hemkommunens ansvar i olika avseenden är förknippat med kostnader som andra huvudmän inte har. Framför allt är det skyldigheten att alltid ha beredskap för att kunna ta emot elever i grundskolan som kan medföra kostnader.

Kostnader för beredskap att ta emot alla elever

I början av 1990-talet medgav regelverket att kommuner kunde göra ett avdrag på högst 15 procent av genomsnittskostnaden per elev vid sin ersättning till fristående skolor. De 15 procenten skulle motsvara kommunens särskilda kostnader.120

Under åren har ersättningsmodellen förändrats flera gånger. Bidragen till fristående skolor beräknas i dag efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna verksamheten och det är angivet i författning vilka kostnader som beräkningen ska grunda sig på.

I den proposition som föregick beslutet om den nuvarande ersättningsmodellen framförde regeringen att kommuner inte får göra avdrag för kostnader som kan hänföras till kommunens skyldighet att ha beredskap att ta emot elever i grund- eller gymnasieskolan. Skälet som regeringen anförde var att sådana kostnader inte gäller utbildningen, utan är en del av kommunens myndighetsansvar.121

På senare tid har frågan om möjligheten för kommuner att göra avdrag på ersättningen till enskilda huvudmän återigen aktualiserats. Utredningen om en mer likvärdig skola föreslog våren 2020 att kommuner ska kunna göra avdrag för sina merkostnader när de beräknar det grundbelopp som lämnas till enskilda huvudmän. Merkostnaderna

119 Se t.ex. 10 kap. 41 § skollagen. 120Prop. 1991/92:95, bet. 1991/92:UbU22. 121Prop. 2008/09:171Offentliga bidrag på lika villkor.

beror på kommunens ansvar att dels erbjuda alla barn i kommunen en plats i en skola nära hemmet, dels ha beredskap att ta emot nya elever.122 Utredningen skattade att en genomsnittlig kommun behöver ha en överkapacitet som motsvarar 1 ledig plats per klass om 25 elever. Vidare skattade utredningen att merkostnaderna för denna överkapacitet uppgår till 8,4 procent av genomsnittskostnaden för riket i en genomsnittlig kommun. Denna andel grundade sig på ett snitt för perioden 1997–2018.123

Regeringen lade i mars 2022 fram en proposition där man föreslog en förändrad modell för resursfördelningen till enskilda huvudmän. Enligt förslaget skulle kommunen vid beräkning av grundbeloppet för skolformerna förskoleklass, grundskola och grundsärskola göra ett avdrag från basersättningen för de merkostnader som kommunen har till följd av sitt ansvar att anordna utbildning enligt skollagen. Förslaget avslogs dock av riksdagen.124

Riksrevisionen publicerade i juni 2022 en granskning av systemet med skolpeng till fristående skolor där myndigheten kritiserade principen om ersättning på lika villkor. Enligt Riksrevisionen påverkas en fristående skola inte på samma sätt som den kommunala när elevunderlaget fluktuerar och har bättre förutsättningar att bestämma sitt optimala elevantal. Principen om lika villkor ger med andra ord inte lika förutsättningar för att ge alla elever en likvärdig utbildning. Riksrevisionen föreslog i stället att regeringen ska låta utreda en statlig schablon för ersättningen till fristående skolor.125

Kostnader för att hantera offentlighetsprincipen

Hemkommunens skyldigheter enligt offentlighetsprincipen medför också kostnader. Den löpande hanteringen av allmänna handlingar som ska registreras, hållas ordnade och arkiveras kostar. Kommunerna arkiverar slutbetyg och betygsdokument från de fristående skolor som är belägna i kommunen. Kommunerna ska även ta emot betygshandlingar och intyg från enskilda utbildningsanordnare som bedriver utbildning motsvarande komvux och har tillstånd att sätta

122SOU 2020:28En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning. 123 För en utförlig beskrivning av beräkningarna se SOU 2020:28En mer likvärdig skola –

minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning.

124Prop. 2021/22:161Ökad likvärdighet för skolhuvudmän. Bet. 2021/22:UbU32, rskr. 2021/22:362. 125 Riksrevisionen (2022): Skolpengen – effektivitet och konsekvenser. RiR 2022:17.

betyg, anordna prövning samt utfärda betyg och intyg.126 Till det kommer kostnader när någon vill ta del av en allmän handling.

Det finns ingen statistik över kommunernas kostnader för att hantera allmänna handlingar. Men Utredningen om offentlighetsprincipen i fristående skolor skattade i sitt slutbetänkande vad ett införande av offentlighetsprincipen i fristående skolor skulle kosta. Utredningen landade i att hanteringen av allmänna handlingar för en stor enskild huvudman skulle kräva 15 procent av en administratörs arbetstid och 2 procent av en rektors arbetstid per skola. Det innebar en grovt uppskattad årlig kostnad om ungefär 80 000 kronor för varje skola.127

4.1.5. Enskilda huvudmän har vissa särskilda villkor

Huvudmannens ansvar för att utbildningen genomförs i enlighet med författningarna vilar på alla huvudmän, såväl offentliga som enskilda. Enskilda huvudmän har därmed samma ansvar för genomförandet, uppföljningen och utvecklingen av utbildningen som sina offentliga motsvarigheter. Men det finns ett antal bestämmelser i skollagen som innebär särskilda villkor för de fristående skolorna.

Fristående skolor behöver tillstånd för att starta

En grundläggande skillnad mellan offentliga och enskilda huvudmän är att enskilda huvudmän och fristående skolor behöver söka tillstånd för att få starta sin utbildning.

Skolinspektionen prövar ansökan om att starta en fristående skola.128För att godkännas som huvudman krävs att den enskilda

1. genom erfarenhet eller på annat sätt har förvärvat insikt i de före-

skrifter som gäller för verksamheten

2. har ekonomiska förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller

för verksamheten

3. i övrigt har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för

utbildningen

4. i övrigt bedöms lämplig.129

126 6 kap. 17 § förordningen om vuxenutbildning. 127SOU 2015:82Ökad insyn i fristående skolor. 1282 kap. 7 § skollagen. 1292 kap. 5 § skollagen.

Vid lämplighetsbedömningen ska Skolinspektionen ta hänsyn till huvudmannens möjlighet att fullgöra sina skyldigheter och uppfylla krav i lagar och andra bestämmelser. Bestämmelserna omfattar krav på erfarenhet av eller på annat sätt förvärvad insikt i de förskrifter som gäller för skolverksamheten samt lämplighet att bedriva denna.130

Kraven i skollagen gäller både skolans ledning och ägare. Bestämmelserna omfattar såväl personer med en formell ledande ställning som faktiska företrädare. Kraven gäller också både direkta ägare och indirekta ägare, om de har ett väsentligt inflytande över verksamheten. Med väsentligt inflytande över verksamheten avses som huvudregel ett ägande om minst tio procent av det röstberättigade aktiekapitalet. En huvudman som är godkänd att bedriva verksamhet inom skolväsendet är skyldig att löpande säkerställa att kraven på erfarenhet eller insikt samt lämplighet är uppfyllda inom ägar- och ledningskretsen.131

Ägar- och ledningsprövningen infördes 2019 som ett led i att minska oseriösa aktörers möjlighet att bedriva offentligt finansierad verksamhet och bibehålla allmänhetens förtroende för sektorn.132Bestämmelserna innebar en skärpning av villkoren för att få starta och driva skola. Dessa hade tidigare varit mer allmänt formulerade.

Skollagen definierar inte vilken företagsform som en enskild huvudman ska ha. Enskilda kan vara både företag (aktiebolag, ekonomisk förening, handelsbolag eller fysisk person) och organisationer (stiftelser, ideella föreningar eller trossamfund). Olika företagsformer har olika syften. Medan en ekonomisk förening syftar till att tillvarata medlemmarnas ekonomiska intressen,133 gäller det motsatta för ideella föreningar, som inte får syfta till att främja medlemmarnas ekonomiska intressen genom att driva affärsmässig verksamhet.134 Aktiebolag syftar i sin tur till att generera vinst till ägarna.135 Frågan om huruvida vinstintresse och vinstuttag är förenliga med skolans uppdrag har diskuterats och även utretts flera gånger.136 Regeringen tillsatte i juli 2022 en utredning som ska utreda och föreslå hur ett förbud mot vinstuttag för enskilda huvudmän ska kunna införas. Utredaren ska

130 Ibid. 131 2 kap. 5 och 5 a–b §§ skollagen. 132Prop. 2017/18:158Ökade tillståndskrav och särskilda regler för upphandling inom välfärden. 1331 kap. 4 § lagen (2018:672) om ekonomiska föreningar. 134 Verksamt.se (2022): Så fungerar en ideell förening. www.verksamt.se/starta/valjforetagsform/ideell-forening (hämtad 2022-09-09). 1353 kap. 2 § aktiebolagslagen (2005:551). 136 Se t.ex. SOU 2001:12Fristående gymnasieskolor – hot eller tillgång? Dir. 2006:3 Offentliga

bidrag till fristående skolor. SOU 2016:78Ordning och reda i välfärden.

bland annat ta ställning till om ett krav på att enskilda huvudmän ska ha en viss företagsform är en framkomlig väg. Direktiven nämner särskilt möjligheten att införa ett krav på att den enskilda huvudmannen ska vara en idéburen organisation med allmännyttigt syfte där värdeöverföringar inte får förekomma.137

Etableringen får inte innebära påtagliga negativa följder

Huvudregeln är att en fristående skola som motsvarar författningarnas krav ska godkännas. Undantaget är om utbildningen innebär påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för det allmänna skolväsendet i kommunen. Om godkännandet avser en gymnasieskola eller gymnasiesärskola ska Skolinspektionen vid sin prövning av ansökan även beakta följderna i närliggande kommuner. Avser godkännandet förskoleklass, grundskola eller grundsärskola krävs därutöver att elevunderlaget är tillräckligt för att verksamheten ska kunna bedrivas långsiktigt.138

Påtagliga negativa följder kan exempelvis uppstå om etableringen av en fristående skola tvingar en kommun att lägga ner en skola så att avståndet till närmaste skola ökar avsevärt för elever i kommunen.139

Skolinspektionen ska vid handläggningen av en ansökan ge den kommun där utbildningen ska bedrivas (lägeskommunen) tillfälle att yttra sig. För utbildning i gymnasie- eller gymnasiesärskola omfattar yttranderätten även närliggande kommuner. När kommunen yttrar sig bör den bifoga en konsekvensbeskrivning till sitt yttrande.140

Innan utbildningen startar är den enskilda huvudmannen skyldig att samråda om den kommande verksamheten med lägeskommunen.141Samrådet är ett forum för samverkan och syftet är att parterna ska kunna ta upp och diskutera olika frågor som har samband med verksamheten.142

Regeringen föreslog i en proposition i mars 2022 att Skolinspektionen vid prövning av ansökningar från enskilda om att bli godkända som huvudmän vid nyetableringar av fristående skolor särskilt skulle beakta elevers rätt till en likvärdig utbildning. Enligt förslaget

137 Dir. 2022:102 En skola utan vinstintresse. 1382 kap. 5 § skollagen. 139Prop. 2009/10:165Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet. 1402 kap. 2 § skolförordningen och 2 kap. 2 § gymnasieförordningen. 1412 kap. 6 § skollagen. 142Prop. 2013/14:112Villkor för fristående skolor m.m.

skulle kommuner också vara skyldiga att yttra sig över ansökningar om godkännande. Förslaget fick dock inte stöd av riksdagen.143

Fristående skolor är underställda särskilda former av tillsyn

Skolinspektionen utövar tillsyn över fristående skolor på samma sätt som för offentliga skolor.144 Men det finns också särskilda former av tillsyn som är kopplade till de fristående skolornas tillstånd.

  • Innan utbildningen startar genomför Skolinspektionen en kontroll av den verksamhet som en enskild huvudman avser att bedriva (etableringskontroll).145 Vid etableringskontrollen granskar Skolinspektionen huvudmannens förberedelser inför skolstarten. Skolinspektionen tar därefter ställning till om huvudmannen följer de föreskrifter som gäller för verksamheten och resultatet med-delas till huvudmannen i ett beslut.146
  • Fristående skolor och enskilda huvudmän får sedan en tillsyn under första verksamhetsåret. Syftet med denna tillsyn är att kontrollera att skolan och huvudmannen arbetar utifrån de planer som tillståndet bygger på. Detta ger även nyetablerade huvudmän möjlighet att få råd och vägledning tidigt i uppbyggnadsfasen.147

Om Skolinspektionen vid sin tillsyn finner att verksamheten lever upp till kraven, eller om brister snabbt rättats till, vidtar myndigheten ingen åtgärd. Om en skola påvisar brister ställer Skolinspektionen i beslutet krav på åtgärder med bestämda tidsfrister, ett så kallat föreläggande.148 Om bristerna är mycket allvarliga kan myndigheten bestämma att skolan ska stängas direkt och vara stängd i upp till sex månader tills bristerna har åtgärdats.149 Om en fristående skola inte åtgärdar allvarliga brister, trots att den har fått ett förläggande från

143Prop. 2021/22:158Ett mer likvärdigt skolval. Bet. 2021/22:UbU33, rskr. 2021/22:406. 14426 kap. 3 § skollagen. 14526 kap. 9 a § skollagen. 146 Skolinspektionen (2022): Etableringskontroll. www.skolinspektionen.se/tillstand/etableringskontroll/ (hämtad 2022-02-18). 147 Skolinspektionen (2022): Inspektionsformer. www.skolinspektionen.se/inspektion/inspektionsformer/ (hämtad 2022-02-18). 14826 kap. 10 § skollagen. 14926 kap. 18 § skollagen.

Skolinspektionen, kan myndigheten dra in tillståndet för skolan. Då kan skolan inte fortsätta sin verksamhet, utan tvingas stänga.150

Om en kommun eller region har misskött sig grovt och inte åtgärdat allvarliga brister på skolan, trots att de fått ett förläggande från Skolinspektionen, kan Skolinspektionen gå in och vidta de åtgärder som bedöms vara nödvändiga på skolan. Då får den kommun eller region som är ansvarig för skolan betala kostnaderna för detta.151

Tidigare hade Skolinspektionen inte något mandat att stänga offentliga skolor. Men den 1 juli 2022 trädde nya bestämmelser i kraft som innebär att Skolinspektionen även kan förbjuda en kommun eller en region att driva en verksamhet vidare om ett föreläggande att avhjälpa brister inte har följts och missförhållandet är allvarligt.152 Samtidigt gavs Skolinspektionen ökade möjligheter att stänga eller dra in tillstånd för skolor. Inom två år från beslutet om föreläggande ska tillsynsmyndigheten kunna besluta om återkallelse, verksamhetsförbud eller statliga åtgärder för rättelse om ett allvarligt missförhållande på nytt uppkommer i verksamheten och huvudmannen redan före föreläggandet har visat bristande förmåga eller vilja att fullgöra sina skyldigheter.153

Fristående skolor kan begränsa mottagandet av elever till att bara gälla vissa grupper

Enligt skollagen ska varje fristående grundskola vara öppen för alla elever som har rätt till utbildning i grundskolan. Men det är tillåtet att utbildningen begränsas till att avse

  • vissa årskurser
  • elever som är i behov av särskilt stöd (resursskola)
  • elever som utbildningen är särskilt anpassad för.154

15026 kap.13–16 §§skollagen. 15126 kap. 17 § skollagen. 15226 kap. 16 a § skollagen. 15326 kap.15, 16 b och 17 §§skollagen. Se också prop. 2021/22:45 Ökade möjligheter att stänga

skolor med allvarliga brister.

15410 kap. 35 § första stycket skollagen.

Liknande bestämmelser finns även för fristående förskoleklass, fristående gymnasieskola och fristående grundsärskola.155

Det har tidigare inte funnits någon motsvarande reglering för kommunala skolor, även om Högsta förvaltningsdomstolen i en dom slagit fast att skollagen inte hindrar kommuner från att organisera sin skolverksamhet på det sätt som kommunen finner lämpligt. Det inbegriper även möjligheten att inrätta särskilda resursskolor.156 Men i juni 2022 beslutade riksdagen om nya regler för resursskolor. Benämningen resursskola införs i skollagen för kommunala resursskolor inom grundskolan och grundsärskolan. Den införs också för de skolor med enskild huvudman som begränsar sin utbildning till elever som är i behov av särskilt stöd inom förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan och gymnasieskolan.

Riksdagsbeslutet innebär att resursskolornas verksamhet inom grundskolan och grundsärskolan regleras i skollagen. Det är kommunen som, efter en ansökan från vårdnadshavare eller ibland elevens rektor, ska besluta om en elev ska placeras i en resursskola. Vid behov av urval ska de elever som har störst behov av att gå i en resursskola prioriteras. Dessutom ska en elev ha rätt att gå kvar i resursskolan så länge som eleven behöver det.

De nya bestämmelserna om resursskolor kommer att tillämpas för utbildningar som startar efter den 1 juli 2023. Riksdagen har också tillkännagett att regeringen bör tillsätta en utredning som ska se över hur finansieringen av resursskolorna i Sverige långsiktigt ska se ut.157

Fristående skolor kan neka plats till elever med omfattande behov av särskilt stöd

Under vissa förutsättningar kan fristående skolor neka att ta emot elever med omfattande behov av särskilt stöd.

Enligt skollagen är en kommun inte skyldig att betala tilläggsbelopp för en elev i en fristående skola, om betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen.158 Om kommunen av sådana skäl beslutar att inte ge tilläggsbelopp, är den

1559 kap. 17 § första stycket, 15 kap. 33 § första stycket och 11 kap. 34 § första stycketskollagen. 156 Högsta förvaltningsdomstolens dom 2017-06-28 i mål nr 3086-16. 157Prop. 2021/22:156Resursskolor och tilläggsbelopp för behov av särskilt stöd. Bet. 2021/22:UbU31, rskr. 2021/22:340. 1589 kap. 21 § andra stycket, 10 kap. 39 § tredje stycket, 11 kap. 38 § andra stycket och 17 kap. 54 § andra stycketskollagen.

enskilda huvudmannen inte heller skyldig att ta emot eller ge fortsatt utbildning till eleven.159

Rätten att neka att ta emot en elev är alltså begränsad till de fall där kommunen avslår ansökan om tilläggsbelopp för att det innebär organisatoriska eller ekonomiska svårigheter. Den gäller inte i de fall där kommunen bedömer att eleven inte har behov av omfattande särskilt stöd.

Enligt en dom från Högsta förvaltningsdomstolen kan en fristående skola inte kräva ett beslut om tilläggsbelopp som villkor för att ta emot en elev. Det skulle innebära att skolan begränsar sitt mottagande till att avse elever vars hemkommun lämnar ett visst ekonomiskt bidrag till skolan, vilket enligt domen inte är förenligt med skollagen.160

Fristående skolor får använda kötid som urvalsgrund

Om en fristående skola har fler sökande elever än platser får skolan göra ett urval. Skolan kan endast använda sådana urvalsgrunder som Skolinspektionen godkänner.161 De urvalsgrunder som Skolinspektionen tidigare har godkänt är anmälningsdatum (kötid), syskonförtur, geografisk närhet och vissa verksamhetsmässiga samband.

Frågan om vilka urvalsgrunder som ska vara tillåtna har på senare år behandlats av både Skolkommissionen162 och Utredningen om en likvärdig skola.163 Skolinspektionen har också i en tematisk tillsyn granskat fristående skolors mottagande och urval av elever till förskoleklass och grundskola.164

För att minska skolsegregationen föreslog Skolkommissionen 2017 att fristående skolor inte längre skulle kunna tillämpa kötid som urvalsgrund. I stället förordade kommissionen lottning om en fristående skola får fler sökande än antalet platser. Därigenom skulle även elever som kommer sent till Sverige få samma chans som andra elever att få en placering på en skola där antalet sökande överstiger antalet platser. I kombination med ett aktivt skolval syftade förslaget också till att neutralisera fördelarna av det informationsövertag som en del

15910 kap. 35 § andra stycket, 9 kap. 17 § andra stycket, 15 kap. 33 § tredje stycket och 11 kap. 34 § andra stycketskollagen. 160 Högsta förvaltningsdomstolen dom 2020-04-23 i mål nr 314-19. 16110 kap. 35 § första stycket skollagen. 162SOU 2017:35Samling för skolan – Nationell strategi för kunskap och likvärdighet. 163SOU 2020:28En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning. 164 Skolinspektionen (2022): Fristående skolors mottagande och urval av elever till förskoleklass

och grundskola.

föräldrar har och som gör det möjligt att ställa barn i kö redan när de är väldigt små.165

Skolkommissionens förslag ledde inte till någon lagändring, men 2020 lämnade Utredningen om en mer likvärdig skola ett liknande förslag. Utredningen föreslog att fristående skolor skulle kunna tillämpa flera olika urvalsprinciper, bland annat syskonförtur och verksamhetsmässiga samband mellan skolor. Däremot menade utredningen att det inte längre skulle vara tillåtet att använda kötid som urvalsgrund. I stället föreslog utredningen en urvalsgrund kallad lika möjligheter, vilket i praktiken innebär lottning. Syftet med förslaget om lika möjligheter var dels att ge enskilda huvudmän större möjligheter att minska segregationen i skolorna, dels att möjliggöra ett rättvist skolval där alla platser inte på förhand är tagna vid tidpunkten för skolvalet.166

Regeringen lämnade i mars 2022 en proposition där man föreslog att kötid inte längre skulle få användas som urvalsgrund, men riksdagen avslog förslaget. I ett tillkännagivande bad i stället riksdagen regeringen att återkomma med ett nytt förslag om ett utvecklat skolval som baseras på rimliga och förutsägbara kriterier, obligatoriskt skolval, bättre information och där bland annat kötid finns med som möjlig urvalsgrund.167 Därefter har regeringen gett Skolverket i uppdrag att föreslå ett gemensamt skolvalssystem, men baserat på nuvarande principer för urval.168

Fristående skolor kan vara konfessionella

Undervisningen i alla skolor ska vara icke-konfessionell. Det gäller både offentliga och fristående skolor. Men för fristående skolor gäller att utbildningen i övrigt får ha en konfessionell inriktning. Deltagandet i konfessionella inslag ska i dessa fall vara frivilligt.169

I förarbetena till skollagen hänvisade regeringen till Europakonventionens bestämmelser om rätten till undervisning och kravet på staten att respektera föräldrarnas rätt att tillförsäkra sina barn sådan utbildning och undervisning som står i överensstämmelse med föräldrar-

165SOU 2017:35 Samling för skolan – Nationell strategi för kunskap och likvärdighet. 166SOU 2020:28En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning. 167Prop. 2021/22:158Ett mer likvärdigt skolval. Bet. 2021/22:UbU33, rskr. 2021/22:406. 168 Regeringen (2022): Uppdrag om ett gemensamt skolvalssystem. 2022-06-30. U2022/02561. 1691 kap.6–7 §§skollagen.

nas religiösa eller filosofiska övertygelse.170 Enligt regeringen fanns det en grundläggande skillnad mellan att gå i en offentlig skola och att välja en skola med konfessionell inriktning. Att välja en skola med konfessionell inriktning är frivilligt. Därmed borde det i en sådan skola vara möjligt att under skoldagen ge utrymme för konfessionell verksamhet.171

Frågan om konfessionella inslag har sedan återkommit flera gånger. År 2018 gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att analysera regelverket för konfessionella inslag i skolväsendet. Utredningen konstaterade att inställningen till fristående förskolor, skolor och fritidshem med konfessionell inriktning ofta är en i grunden ideologisk och i någon mån subjektiv fråga. Utredningen föreslog tydligare definitioner av centrala begrepp i gällande författningar. Det gällde bland annat vad som aves med utbildning respektive undervisning, och vad som avses med konfessionell inriktning och konfessionella inslag.172

Riksdagen beslutade i juni 2022 om nya regler för konfessionella skolor. Ändringarna innebär bland annat att enskilda som ansöker om att bli godkända som huvudmän och som avser att bedriva verksamheten med en konfessionell inriktning kommer att behöva ange det i sin ansökan och få tillstånd för det. Konfessionella inslag ska som huvudregel ska vara skilda från övriga aktiviteter inom skolan så att eleverna kan välja om de vill delta eller inte. Huvudmännen är skyldiga att informera vårdnadshavare och elever om konfessionella inslag. Ändringarna innebär också att definitionerna av undervisning och utbildning i skollagen förtydligas och att det införs nya definitioner av begreppen konfessionellt inslag och konfessionell inriktning. Exempelvis ska skolor, förskolor och fritidshem med offentlig huvudman kunna genomföra avslutningar och uppmärksamma traditionella högtider i gudstjänstlokaler, så länge det inte förekommer konfessionella inslag. Lagändringarna börjar gälla den 2 januari 2023.173

Även ett fullständigt etableringsstopp för konfessionella skolor har diskuterats. Utbildningsdepartementet presenterade ett sådant förslag i april 2022.174 Regeringen överlämnade sedan i juli 2022 en lagråds-

170 Artikel 2 Protokoll till konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna Paris, 20.III.1952. 171Prop. 2009/10:165Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet. 172SOU 2019:54Nya regler för fristående skolor med konfessionella inriktning. 173Prop. 2021/22:157Tydligare krav på fristående förskolor, skolor och fritidshem med konfes-

sionell inriktning. Bet. 2021/22:UbU29, rskr. 2021/22:397.

174 Utbildningsdepartementet (2022): Etableringsstopp för fristående skolor och fristående fri-

tidshem med konfessionell inriktning. Promemoria 2022-04-11. U2022/01678.

remiss med förslag om ett etableringsstopp för fristående skolor och fristående fritidshem med konfessionell inriktning. I lagrådsremissen förordades också att befintliga fristående skolor och fritidshem inte får utöka verksamheten med konfessionell inriktning. Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2024.175

Fristående skolor med särskild pedagogisk inriktning kan få undantag från vissa bestämmelser om utbildningen

Fristående skolor med särskild pedagogisk inriktning kan enligt skollagen få undantag från vissa bestämmelser som rör legitimationskrav för lärare, ämnen och timplan samt betygssättning.176 Med särskild pedagogisk inriktning avses waldorfpedagogik.177

Rätten till insyn i och information om fristående skolor är mindre än för offentliga skolor

Inriktningen mot en alltmer enhetlig reglering av offentliga och fristående skolor har inte bara gällt utbildningens utformning och finansiering utan även frågor om tillsyn och insyn.

Fristående skolor har stått under statlig tillsyn under lång tid. I mitten av 1990-talet slog regeringen fast att skolor som fick bidrag från det allmänna också var skyldiga att medverka i kommunal uppföljning och utvärdering av skolan. Kommuner som betalade ut bidrag skulle även ha rätt till insyn i skolans verksamhet.178

Men flera frågor har visat sig svåra att hantera. Det handlar bland annat om insynen i skolors ekonomi och elevförhållanden där de enskilda huvudmännens status som privata och organisationer innebär att de lyder under en delvis annan lagstiftning.

175 Lagrådsremiss Etableringsstopp för fristående skolor och fristående fritidshem med konfessionell

inriktning. Stockholm den 14 juli 2022.

1762 kap. 17 §, 3 kap. 13 § och 10 kap. 6 §skollagen. 1775 § förordningen (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare och utnämning till lektor. Se också prop. 2010/11:20Legitimation för lärare och förskollärare. 178Prop. 1995/96:200Fristående skolor m.m.

Enskilda huvudmän omfattas inte av offentlighetsprincipen

En viktig principiell fråga som flera utredningar behandlat har varit om fristående skolor ska lyda under offentlighetsprincipen.179 Sådana förslag har förts fram, bland annat av Utredningen om offentlighetsprincipen i fristående skolor.180 Men hittills har förslagen inte lett till några beslut.

En anledning till det är att det rättsliga läget är oklart. Lagrådet påpekade i sin behandling av den lagrådsremiss som regeringen tog fram utifrån förslagen från Utredningen om offentlighetsprincipen i fristående skolor att enskilda huvudmän som är börsnoterade bolag lyder under omfattande och detaljerade regler om informationsgivning. Detta regelsystem skulle påverkas om offentlighetsprincipen skulle gälla för vissa bolag så att en enskild när som helst kan få ut uppgifter från bolaget. Enligt Lagrådet skulle en utvidgning av handlingsoffentligheten till börsnoterade privata också kunna komma i konflikt med unionsrättsliga krav.181 Regeringskansliet har därefter låtit utreda frågan och bedömt att lagrådsremissens förslag inte är oförenliga med EU-rätten.182

Sekretess försvårar publicering av information om fristående skolor

I december 2019 bedömde Kammarrätten i Göteborg att uppgifter hos Statistiska centralbyrån (SCB) om fristående skolors genomströmning, betygssättning och sammansättning av elever omfattades av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen183 till skydd för den enskilda huvudmannen. Det innebar att Skolverket inte längre kunde publicera den typen av uppgifter om fristående skolor. Myndigheten fattade då beslutet att avpublicera all berörd skolstatistik, även kommunala skolors statistik, med hänsyn till principen om lika villkor mellan fristående och kommunala skolor.

För att skolstatistiken skulle kunna publiceras igen beslutade riksdagen i maj 2021 om tillfälliga ändringar i sekretesslagstiftningen. Änd-

179SOU 2013:56Friskolorna i samhället. 180SOU 2015:82Ökad insyn i fristående skolor. 181 Lagrådet. Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2018-03-21. Offentlighetsprincipen ska gälla

i fristående skolor.

182 Utbildningsdepartementet (2019): Offentlighetsprincipen hos börsnoterade skolföretag. Promemoria 2019-02-06. U2019/00336/GV. 18324 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen.

ringen gäller från och med den 1 juli 2021 till och med den 30 juni 2023. Då planeras en permanent lagstiftning vara på plats.184

Lagändringen innebär att Skolverket sedan den 1 juli 2021 publicerar statistik om skolenheter och huvudmän på samma sätt som tidigare. Statistik om enskilda huvudmän får också lämnas ut till kommuner för deras resursfördelning samt till den verksamhet inom Skolverket där den behövs, exempelvis för hantering av statsbidrag. Däremot får statistik om enskilda huvudmän inte lämnas ut för andra ändamål. Uppgifter om enskilda huvudmäns intäkter och kostnader samlas in av SCB men omfattas fortfarande av statistiksekretess.185

En utredning ska lämna förslag på hur insyn och information ska säkras

För att få till stånd en permanent lösning tillsatte regeringen i oktober 2021 en utredning som ska lämna förslag till lösningar för att långsiktigt säkerställa myndigheters, kommuners och andra aktörers tillgång till skolinformation. Syftet är bland annat att myndigheter och kommuner ska kunna utföra sina författningsreglerade uppgifter och att föräldrar och elever ska ha en god tillgång till information inför skolval. Utredaren ska

  • identifiera och analysera för- och nackdelar med att införa offentlighetsprincipen i fristående skolor för att lösa tillgången till skolinformation
  • identifiera och analysera för- och nackdelar med att Skolverket för att lösa tillgången till skolinformation samlar in uppgifter från huvudmän, myndigheter och eventuellt andra uppgiftslämnare inom ramen för en insamling utanför den särskilda verksamheten för att framställa statistik som avses i offentlighets- och sekretesslagen
  • lämna nödvändiga författningsförslag för de olika alternativen.

Enligt tilläggsdirektiv ska utredningen även analysera för- och nackdelar med att införa offentlighetsprincipen för bland annat enskilda utbildningsanordnare inom komvux. Utredningen ska lämna sina förslag den 31 mars 2023.186

184Prop. 2020/21:141Tidsbegränsad lösning för att säkerställa tillgång till skolinformation. Bet. 2020/21:KU31, rskr. 2020/21:290. 18524 kap. 8 a § offentlighets- och sekretesslagen. 186 Dir. 2021:89 En långsiktig lösning för informationsförsörjningen på skolområdet. Dir. 2022:10

Tilläggsdirektiv till Skolinformationsutredningen (U 2021:04).

4.2. Kommunernas förutsättningar och kapacitet

Alla kommuner har i grunden samma ansvar för skolverksamheten. Det gäller både ansvaret som huvudman och ansvaret som hemkommun. Men kommunernas förutsättningar i form av storlek, ekonomi och geografi skiljer sig åt. I detta avsnitt beskriver utredningen kommunernas förutsättningar i olika avseenden.

4.2.1. Många kommuner är små

En genomsnittlig svensk kommun har omkring 35 000 invånare. Men många kommuner är betydligt mindre än genomsnittet och mediankommunen hade 2020 runt 16 000 invånare. Skillnaderna mellan kommuner är stora. Sveriges största kommun är Stockholm med fler än 975 000 invånare. Den minsta, Bjurholm, har färre än 2 400 invånare. Sammantaget har 19 av 290 kommuner fler än 100 000 invånare. Samtidigt har 73 kommuner färre än 10 000 invånare (tabell 4.1).187

Tabell 4.1 Befolkningen i Sveriges kommuner den 31 december 2020

Spridningsmått

Spridningsmått Befolkning

Max.

975 551

90 %

74 446

75 %

36 215

Median (50 %)

16 080

25 %

10 015

10 %

6 127

Min.

2 387

Anm: För varje variabel, dvs. varje kolumn, har kommunerna rangordnats med avseende på just den variabeln. Procentsatserna i tabellernas förspalt, 90 %,75 %, 50 %, 25 % och 10 %, anger hur stor andel av kommunerna som har ett värde på den aktuella variabeln som är lägre än det värde som är angivet i kolumnen för variabeln. Källa: SCB (2021): Sveriges befolkning 31 december 2020. Kommunala jämförelsetal.

Stora kommuner växer, små kommuner krymper

Den kommunreform som genomfördes under 1970-talet syftade till att skapa kommuner med kapacitet att klara sitt uppdrag. I förarbetena räknade man med att det behövdes ett befolkningsunderlag

187 SCB (2021): Sveriges befolkning 31 december 2020. Kommunala jämförelsetal.

på 6 500–7 000 invånare för att kommunen skulle kunna upprätthålla ett högstadium med cirka 75 elever per årskurs. Det var den skolstorlek som man menade behövdes för att kunna säkra undervisningen.188

När Långtidsutredningen 2015, cirka 45 år senare, beräknade vilket befolkningsunderlag som krävdes för en ekonomiskt effektiv grundskoleverksamhet landade man på cirka 10 000 invånare. Beräkningen byggde på antagandet att en ekonomiskt optimal skolstorlek för årskurs 1–5 var cirka 200 elever och 400 elever för årskurs 6–9. Skulle kommunen inte bara driva grundskola utan också ha utvecklingskraft krävdes enligt utredningen en kommunbefolkning på upp emot 20 000 invånare.189

Kraven på kommunerna har således ökat. Men det demografiska landskapet har samtidigt förändrats. Kommunutredningen konstaterade 2020 att det i dag finns två extremgrupper av kommuner, där de allra minsta stadigt krymper medan de största stadigt växer. Små kommuner får också en allt större andel äldre invånare.190

Växande kommuner kan få problem med lokalbrist och segregation

Både att ha en växande och en krympande befolkning kan innebära utmaningar. Kommunutredningen pekar på att kommuner med befolkningstillväxt generellt har relativt god och stabil ekonomi och en väl fungerande demokrati. Men tillväxt kan också leda till brist på bostäder, underdimensionerad lokaltrafik och behov av investeringar. För skolans del kan det uppstå brist på lokaler och behov av att bygga nytt. Utmaningen är att tidsmässigt matcha behoven och investeringarna. Tillväxt kan också leda till sociala utmaningar, bland annat i form av ökad segregation.191

Krympande kommuner kan behöva lägga ner skolor

För krympande kommuner är problembilden en annan. Minskad befolkning innebär ett minskat skatteunderlag. Behoven av kommunal service minskar och kommunen måste klara av att skala ner verksam-

188 SOU 1961:9 Principer för en ny kommunindelning. Prop. 1961:180 Översyn av rikets indelning

i borgerliga primärkommuner.

189SOU 2015:101Demografins regionala utmaningar. Bilaga 7 till Långtidsutredningen 2015. 190SOU 2020:8Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget. 191 Ibid.

heten utan att tumma på kvaliteten. Samtidigt ökar vissa behov av service. Minskad befolkning innebär över lag en större andel äldre vilket innebär ett ökat behov av äldreomsorg.

För skolans del innebär en minskande befolkning ofta att klasser blir mindre och att skolor måste läggas ner när elevunderlaget viker. Det är också svårt för krympande kommuner att få tillgång till den kompetens som skolan behöver för att nå upp till lagstiftningens krav på verksamheten. Statistiken visar att elever i växande kommuner har bättre skolresultat än elever i krympande kommuner.192

Kapaciteten är ofta mindre i krympande kommuner

Den centrala administrationen och den politiska organisationen i en krympande kommun är ofta minimerad. Sådana kommuner kan därför ha svårt att avsätta resurser för nödvändigt strategiskt arbete och utvecklingsarbete, som exempelvis utveckling av it-system.193 För skolans del kan en det bli en utmaning för kommunen att hantera både myndighetsuppgifterna i egenskap av hemkommun och att bedriva ett systematiskt kvalitetsarbete som huvudman.

Ett konkret exempel där den administrativa kapaciteteten har betydelse är möjligheterna att söka och ta del av statsbidrag. Enligt en granskning från Riksrevisionen har de större kommunala huvudmännen fördelar gentemot de mindre kommunala huvudmännen i kraft av att de har en större utbildningsförvaltning. De större kommunerna har oftast en eller flera anställda som ansvarar för att ha kontroll över vilka statsbidrag som finns att söka samt för att administrera och följa upp dem. I de minsta kommunerna består utbildningsförvaltningen ibland av endast en person och det är då svårt att utöver alla andra uppgifter hålla sig uppdaterad om vilka statsbidrag som finns att söka och även ha tid att söka dem.194

Men det är inte nödvändigtvis så att mindre kommuner saknar kapacitet att ta ansvar för skolan. Skolinspektionens erfarenhet är att det är huvudmannens styrning som är avgörande. Kompetens och engagemang kan visserligen vara lättare att uppnå i en större organisation, med möjligheter till större professionella miljöer och speciali-

192 Ibid. 193 Ibid. 194 Riksrevisionen (2017): Riktade statsbidrag till skolan – nationella prioriteringar men lokala be-

hov. RiR 2017:30.

sering. Men det finns undantag åt båda håll, det vill säga både små huvudmän som tar stort ansvar och stora huvudmän som tar mindre ansvar för skolan.195

När Rådet för främjande av kommunala analyser (RKA) studerade effektiviteten i kommunala verksamheter fann de också att mindre kommuner ofta var mer effektiva, om man mäter satsade resurser i förhållande till kvalitet. Bland de kommuner som hade allra högst effektivitet i grundskolan jämfört med andra återfanns ett fåtal med invånarantal över mediankommunen. De allra flesta kommuner som befann sig bland de mest effektiva var kommuner med färre än 10 000 invånare.196

4.2.2. Skillnader i kommunernas socioekonomiska förutsättningar blir allt större

Vid sidan av storlek och demografisk utveckling skiljer sig kommunerna även åt när det gäller socioekonomiska förutsättningar. Skillnaderna när det gäller faktorer som invånarnas nettoinkomster, andelen invånare födda utanför EU/EFTA och andelen med gymnasiebehörighet har också ökat över tid.

De socioekonomiska förutsättningarna påverkar både kommunernas ekonomi och kompetensförsörjning. Enligt Kommunutredningen är det särskilt två grupper av kommuner som har ett problematiskt socioekonomiskt läge. Det är också i dessa kommuner som Kommunutredningen ser de största kapacitetsproblemen, nämligen i

  • strukturomvandlingskommuner som kännetecknas av låg utbildningsnivå, hög arbetslöshet och låg inkomstnivå. Gruppen omfattar 59 kommuner och totalt 8 procent av Sveriges befolkning.
  • landsbygdssverige med utmaningar som präglas av en struktur med starkt åldrande befolkning, låg generationsåterväxt samt låga inkomst- och utbildningsnivåer. Gruppen omfattar 75 kommuner och totalt 10 procent av befolkningen.

Sammantaget handlar det om nästan hälften av Sveriges kommuner, men bara 18 procent av befolkningen.197

195 Skolinspektionen (2020): Yttrande över utredningen Starkare kommuner – med kapacitet att

klara välfärdsuppdraget (SOU 2020:8). Dnr 2020:2318.

196 Rådet för främjande av kommunala analyser (2021): Effektivitet i kommuner. 197SOU 2020:8Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget.

4.2.3. Ekonomiska förutsättningar skiljer sig åt mellan storstad och landsbygd

De demografiska och socioekonomiska skillnaderna mellan kommuner får konsekvenser för kommunernas ekonomiska förutsättningar. Avlägsna landsbygdskommuner har ofta både högre nettokostnader och lägre skattekraft än storstadskommunerna.

Nettokostnaderna är högre på landsbygden än i storstaden

Den genomsnittliga kommunens nettokostnad för all kommunal verksamhet (inte bara skolan) uppgick till cirka 58 000 kronor per invånare 2018. Nettokostnaden visar verksamhetens kostnad efter avdrag för bland annat riktade statsbidrag. Nettokostnaden speglar därför hur stor finansiering verksamheten behöver genom skatt och generella statsbidrag.

Skillnaderna mellan kommuner är stora. Högst nettokostnader hade mycket avlägsna landsbygdskommuner med 72 300 kronor. Lägst nettokostnader hade storstadskommunerna med 50 900 kronor. Det är också landsbygdskommunernas nettokostnader som har ökat mest över tid, även om samtliga kommungrupper redovisar ökade kostnader.198

Skillnaderna i nettokostnader förklaras bland annat av att kommunerna har olika åldersstruktur, där landsbygdskommunernas äldre befolkning innebär högre kostnader. Storstadskommunernas storlek och möjlighet till ekonomiska skalfördelar är en annan förklaring.199

Höga nettokostnader är ofta kombinerade med låg skattekraft

Kommunerna finansierar sin verksamhet huvudsakligen med egna skatteintäkter, generella statsbidrag (inklusive kommunal utjämning), riktade statsbidrag och avgifter.

Skatteintäkterna bestäms av nivån på befolkningens beskattningsbara förvärvsinkomster, men också av nivån på skattesatsen. Dessa två delar har visat sig vara negativt korrelerade med varandra, det vill säga kommuner med lägre skatteunderlag per invånare (skattekraft) tenderar att ha en högre skattesats. Kommunernas skatteintäkter varie-

198 Ibid. 199 Ibid.

rar därför mindre mellan kommuner än vad nettokostnaderna gör. Skillnaderna i skattesats kan bero på skillnader i politiska prioriteringar och ledarskap, men också på skillnader i ekonomiska, demografiska och geografiska förutsättningar.200

Det blir allt svårare för landsbygdskommuner att täcka kostnader med skatteintäkter

Skatteintäkterna räcker olika långt när det gäller att finansiera kommunernas nettokostnader. I storstadskommunerna räcker skatteintäkterna nästan helt och hållet för att täcka nettokostnaderna. Men i de avlägsna landsbygdskommunerna är kostnaderna högre än intäkterna. Enligt Kommunutredningens beräkningar skulle skatteintäkterna för mycket avlägsna landsbygdskommuner behöva vara 26 500 kronor högre per invånare för att kunna bära kommunernas nettokostnader.201

Skillnaderna i nettokostnader och skatteintäkter mellan olika typer av kommuner innebär att det också finns skillnader i hur beroende kommunerna är av andra intäktskällor. För mycket avlägsna landsbygdskommuner utgör intäkterna från det generella statsbidraget och det kommunala utjämningssystemet 25 procent av intäkterna. I storstadskommunerna utgör dessa poster bara 7 procent av intäkterna.202I kapitel 6 utvecklar vi analysen av kommunernas intäkter och kostnader och det kommunalekonomiska utjämningssystemets betydelse.

4.2.4. Behoven och möjligheterna att rekrytera utbildad personal ser olika ut i olika delar av landet

Det finns en brist på utbildad personal i skolan

Enligt Skolverkets prognoser väntas inom skolväsendet en brist på cirka 12 000 behöriga lärare och förskollärare fram till 2035. Detta är trots det allvarliga läget en minskning jämfört med tidigare prognoser. Minskningen beror framför allt på en uppdaterad befolknings-

200SOU 2020:8Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget. Mörk, Eva, Erlingsson, Gissur Ó & Persson, Lovisa (2019): Kommunernas framtid. Konjunkturrådets rap-

port 2019.

201SOU 2020:8Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget. 202 Mörk, Eva, Erlingsson, Gissur Ó & Persson, Lovisa (2019): Kommunernas framtid. Konjunk-

turrådets rapport 2019.

prognos där antalet barn förväntas bli färre.203 I tidigare prognoser har Skolverket också sett positiva tendenser när det gäller kvarvaron och återgången till läraryrket, liksom att en högre andel nyutexaminerade lärare börjar i yrket.204

Rekryteringsbehoven ser olika ut i olika delar av landet

Det är stora skillnader mellan olika delar av landet vad gäller behovet av att rekrytera fler lärare och förskollärare. Relativt storleken på den befintliga lärarkåren är rekryteringsbehovet fram till 2035 störst i Gotlands, Västmanlands och Uppsala län. Minst rekryteringsbehov i förhållande till dagens lärarkår har Västernorrlands och Blekinge län. Skolverket pekar ut vissa kännetecken för län med stora rekryteringsbehov:

  • Stark befolkningsökning av antalet barn och ungdomar som ökar lärarbehovet.
  • Stora pensionsavgångar i lärarkåren.
  • En stor andel visstidsanställda lärare utan pedagogisk högskoleexamen som antas bli ersatta under prognosperioden.205

Frågor om lärarbrist och skillnader mellan olika delar av landet behandlas vidare i avsnitt 7.3.2.

Möjligheterna att rekrytera skiljer sig åt

Det är inte bara rekryteringsbehoven som varierar över landet, utan också möjligheterna att attrahera arbetskraft. På ett övergripande plan är tendensen att unga lämnar landsbygden till förmån för staden, vilket påverkar möjligheterna för landsbygdskommuner att rekrytera den kompetens de behöver.206

Statens krav på kommunerna är desamma oavsett var kommunen ligger eller hur stor den är, men för en mindre kommun på lands-

203 Skolverket (2021): Lärarprognos 2021. 204 Skolverket (2019): Lärarprognos 2019. 205 Skolverket (2021): Lärarprognos 2021. 206 Mellander, Charlotta & Bjerke, Lina (2017): De ungas flykt till staden. I: Syssner, Josefina, Häggroth, Sören & Ramberg, Ulf (red). Att äga framtiden. Perspektiv på kommunal utveckling. Centrum för kommunstrategiska studier, Linköpings universitet.

bygden kan det vara svårt att upprätthålla kompetensen på alla områden, särskilt specialistkompetens.207 När Skolinspektionen 2011 granskade kommuners utredningar inför placeringar i grundsärskolan fanns det exempelvis en tendens att psykologiska utredningar från landsbygdskommuner höll en sämre kvalitet, vilket Skolinspektionen kopplade till att landsbygdskommuner ofta bara hade tillgång till en enda psykolog.208 För skolans del kan det också vara svårt för mindre skolor på landsbygden att rekrytera behöriga lärare i ämnen som omfattar få timmar och där det är svårt att fylla en heltidstjänst.

4.2.5. Elevernas resultat varierar mellan kommuner och skolor

Det är inte bara kommunernas geografi, demografi och ekonomi som varierar. Elevernas studieresultat varierar också mellan kommuner.

Som framgår av avsnitt 2.3.3 spelar det roll var eleverna bor eftersom det finns stora skillnader i kunskapsresultat mellan kommuner. Dessa skillnader har också ökat över tid. Därutöver finns det skillnader i skolkvalitet mellan kommuner, främst mellan storstad och landsbygd. Även dessa skillnader har ökat över tid.

4.3. Den kommunala skolverksamhetens omfattning och struktur

Kommunernas varierande storlek, demografi och geografi avspeglas i skolverksamheten och inom komvux. Skillnaderna är stora när det gäller antalet skolenheter, antalet elever och antalet elever per enhet liksom när det gäller utbudet inom komvux. Det finns också skillnader när det gäller lärartäthet och behörighet. Det innebär också att elevernas tillgång till utbildning varierar.

4.3.1. Verksamheten i förskoleklassen, grundskolan och fritidshemmet i kommunala skolor

Läsåret 2020/2021 fanns det 3 957 kommunala skolenheter på grundskolenivå med sammantaget 918 569 elever. Det motsvarade 84 procent av det totala antalet grundskolelever. 2 964 kommunala skol-

207 Statskontoret (2016): Statens styrning av kommunerna. 2016:24. 208 Skolinspektionen (2011): Mottagandet i särskolan under lupp.

enheter bedrev verksamhet i förskoleklass med totalt 109 032 elever. Det motsvarade 88 procent av eleverna i förskoleklass.

Majoriteten av kommunerna hade färre än 10 grundskoleenheter och mindre än 2 000 elever, men spridningen mellan kommunerna var stor. Den största kommunen hade 375 gånger fler elever än den minsta (tabell 4.2).

Tabell 4.2 Kommunala skolor och elever på grundskolenivå

Spridning mellan kommuner läsåret 2020/2021

Spridningsmått Antal skolenheter Antal elever Antal elever per skolenhet

Max.

166

68 656

497

90 %

28

7 004

326

75 %

15

3 557

255

Median (50 %)

8

1 557

188

25 %

6

982

155

10 %

4

570

124

Min.

1

183

53

Anm.: För varje variabel, dvs. varje kolumn, har kommunerna rangordnats med avseende på just den variabeln. Procentsatserna i tabellernas förspalt anger hur stor andel av kommunerna som har ett värde på den aktuella variabeln som är lägre än det värde som är angivet i kolumnen för variabeln. Källa: Skolverket: Grundskolan – Elever – Riksnivå, Tabell 2B: Skolenheter och elever läsåret 2020/21, spridningsmått för kommuner.

Det finns stora skillnader mellan storstad och landsbygd

Storstäder och större städer har betydligt fler grundskoleenheter än andra kommuner. Storstäderna och de pendlingskommuner som ligger nära storstäderna har också de största skolorna sett till antalet elever. Skolorna i landsbygdskommuner är både färre till antalet och har färre elever.

Det går också färre elever på varje lärare i landsbygdsskolorna, i jämförelse med skolor i städerna. Samtidigt är det en lägre andel av lärarna på landsbygden som har en pedagogisk högskoleexamen. Det avspeglar skillnaderna i elevunderlag och möjligheterna att rekrytera personal med rätt kompetens (tabell 4.3).

Tabell 4.3 Skolenheter, elever och lärare med pedagogisk högskoleexamen i grundskolan 2020/2021

Genomsnitt för olika kommungrupper

Kommungrupp

Skolenheter

Elever Elever per

skolenhet

Elever per lärare

Andel lärare med ped. examen

Samtliga kommuner

14 3 168 232 12,0 81,3

Storstäder

128 46 714 366 12,8 84,6

Pendlingskommun nära storstad

14 4 312 302 13,4 81,1

Större stad

41 10 093 245 11,9 82,6

Pendlingskommun nära större stad 8 1 657 200 11,7 81,0 Lågpendlingskommun nära större stad 9 1 718 187 11,4 79,6 Mindre stad/tätort 21 4 134 194 11,5 82,6 Pendlingskommun nära mindre stad/tätort 6 1 087 173 11,0 78,6 Landsbygdskommun 8 1 126 149 10,9 73,9 Landsbygdskommun med besöksnäring 6 888 140 11,0 76,5

Källa: Skolverket: Grundskolan – Personal – Riksnivå, Tabell 2C: Skolenheter och elever läsåret 2020/21, medelvärden för kommungrupper (kommunala skolenheter) och Tabell 4C: Pedagogisk högskoleexamen, heltidstjänster och lärartäthet läsåret 2020/21, medelvärden för kommungrupper (kommunala skolenheter).

Alla kommuner bedriver fritidshemsverksamhet

År 2020 var 415 841 elever inskrivna i något av 3 683 kommunala fritidshemmen.209 Fritidshemsverksamheten omfattar verksamhet för barn i förskoleklassen upp till och med årskurs sex. I genomsnitt var 54,8 procent av barnen i åldrarna 6–12 år inskrivna i fritidshem. 47,5 procent var inskrivna i fritidshem med kommunal huvudman och 7,3 procent i fritidshem med enskild huvudman.210

Det är betydligt vanligare att barn i förskoleklassen och lågstadiet är inskrivna i fritidshem, än barn i mellanstadieåldern. Över 80 procent av 6–9-åringarna hade fritidshemsverksamhet 2020, att jämföra med mindre än 20 procent av 10–12-åringarna.

Läsåret 2020/2021 var den genomsnittliga avdelningsstorleken 35,8 elever per avdelning i kommunala fritidshem.211 Antalet elever per heltidstjänst var samma år 20,1 i de kommunala fritidshemmen.212Gruppstorleken och antalet elever per personal har minskat något

209 Skolverket: Fritidshem – Elever och grupper – Riksnivå. Tabell 2A: Antal kommuner med verksamhet, antal fritidshem, elever per avdelning samt inskrivna elever efter ålder och kön 2014–2020. 210 Skolverket: Fritidshem – Elever och grupper – Riksnivå. Tabell 2B: Inskrivna elever efter ålder och kön 2014–2020. Andel av alla barn i befolkningen. 211 Skolverket: Fritidshem – Elever och grupper – Riksnivå. Tabell 2A: Antal kommuner med verksamhet, antal fritidshem, elever per avdelning samt inskrivna elever efter ålder och kön 2014–2020. 212 Skolverket: Fritidshem – Personal – Riksnivå. Tabell 2A: Antal arbetsledare, anställda och heltidstjänster efter kön samt personaltäthet 2012–2021. Skolverket: Fritidshem – Personal – Riksnivå. Tabell 1A: Antal arbetsledare, anställda och årsarbetare efter kön och utbildning samt personaltäthet 1999–2011.

sedan 2015, men den långsiktiga trenden är att både antalet elever per avdelning och antalet elever per heltidstjänstgörande personal har ökat under 2000-talet. År 2003 var exempelvis den genomsnittliga gruppstorleken 30,2 barn och det gick 18 barn per heltidstjänstgörande personal. Det finns ingen statistik över barnens närvarotider i fritidshemmet. Men de föräldraundersökningar som Skolverket tidigare har genomfört visar att också närvarotiden i fritidshemmet för barn 6–9 år ökade med i genomsnitt fyra timmar i veckan mellan åren 2005 och 2012.213

Barnen i storstadsområdenas pendlingskommuner är den grupp som i störst utsträckning nyttjar fritidsverksamheten. Bland dessa barn är det lite mer än 60 procent i åldrarna 6–12 år som är inskrivna i fritidshem. Det kan jämföras med barn i samma ålder i landsbygdskommunerna. Bland dessa barn är det omkring 45 procent som är inskrivna i fritidshem.214

De storstadsnära pendlingskommunerna har samtidigt i genomsnitt lägre andel personal med pedagogisk högskoleexamen än andra kommuner, lite mindre än en tredjedel. Det kan jämföras med större och mindre städer där nästan hälften har en pedagogisk examen.215

4.3.2. Verksamheten i den kommunala gymnasieskolan

Läsåret 2020/2021 fanns det 812 kommunala skolenheter på gymnasienivå med totalt 252 265 elever. Totalt gick 70 procent av gymnasieeleverna i en kommunal skola. Ytterligare 12 skolenheter med totalt 2 369 elever drevs av regioner, vilket motsvarade knappt 1 procent av gymnasieeleverna.

Det fanns kommunala gymnasieskolor i sammantaget 242 kommuner 2020/2021. I 37 av dessa erbjöds bara introduktionsprogram. Därmed saknades kommunala gymnasieskolor som erbjuder nationella program i 85 kommuner.216

213 Skolverket (2013): Föräldrars val och inställning till förskola och fritidshem. Resultat från

föräldraundersökningen 2012. Rapport 392.

214 Skolverket: Fritidshem – Elever och grupper – Riksnivå Tabell 2D: Inskrivna elever efter ålder 2020. Andel av samtliga barn i befolkningen, 215 Skolverket: Fritidshem – Personal – Riksnivå Tabell 2D: Heltidstjänster efter utbildning samt personaltäthet 2020/21, medelvärden för kommungrupper. 216 Skolverket: Gymnasieskolan – Elever – Riksnivå. Tabell 4A: Skolor och elever samt antal elever bosatta i annan kommun läsåren 2011/12–2020/21.

I genomsnitt hade kommunerna 3 skolenheter och drygt 1 000 elever. Men både eleverna och enheterna är ojämnt fördelade över kommunerna och mediankommunen hade bara 1 skolenhet. Samtidigt finns det kommuner som har många gymnasieenheter (tabell 4.4).

Tabell 4.4 Skolenheter och elever i gymnasieskolan

Spridningsmått för kommuner

Spridningsmått för kommuner Antal skolenheter Antal elever Elever/skolenhet

Max.

38

17 969

1 548

90 %

6

2 308

645

75 %

3

1 002

367

Median (50 %)

1

362

240

25 %

1

26

140

10 %

0

0

26

Min.

0

0

3

Anm.: För varje variabel, dvs. varje kolumn, har kommunerna rangordnats med avseende på just den variabeln. Procentsatserna i tabellernas förspalt anger hur stor andel av kommunerna som har ett värde på den aktuella variabeln som är lägre än det värde som är angivet i kolumnen för variabeln. Källa: Skolverket: Gymnasieskolan – Elever – Riksnivå, Tabell 4B: Skolor och elever läsåret 2020/21, spridningsmått för kommuner.

Bland kommungrupperna syns skillnaderna mellan kommuner tydligt. Eleverna koncentreras till städerna, medan få elever går i en gymnasieskola på landsbygden (tabell 4.5).

Tabell 4.5 Skolenheter och elever på gymnasienivå

Medelvärden för kommungrupper

Kommungrupper

Antal skolenheter

Antal elever

Elever/Skolenhet

Storstäder

25 11 659

466

Pendlingskommun nära storstad

2

914

437

Större stad

11

3 662

334

Pendlingskommun nära större stad

1

239

201

Lågpendlingskommun nära större stad

2

473

244

Mindre stad/tätort

5

1 507

304

Pendlingskommun nära mindre stad/tätort 1

209

172

Landsbygdskommun

2

373

226

Landsbygdskommun med besöksnäring

1

175

188

Samtliga kommuner

3

1 042

311

Källa: Skolverket: Gymnasieskolan – Elever – Riksnivå, Tabell 4C: Skolor och elever läsåret 2020/21, medelvärden för kommungrupper.

Många gymnasieelever pendlar till en annan kommun

Den utveckling som finns generellt i kommunsverige där vissa kommuner attraherar människor och växer samtidigt som andra kommuner krymper avspeglar sig också i gymnasielevernas rörelsemönster.

Knappt 30 procent av gymnasieleverna går i en fristående skola. Till skillnad från i grundskolan är det också förhållandevis vanligt att gymnasieelever går i en skola i en annan kommun än där de är folkbokförda. Läsåret 2020/2021 var det totalt 125 000 elever, motsvarande cirka 35 procent, som gick i en gymnasieskola (kommunal eller fristående) i en annan kommun än där eleven var folkbokförd. Sammantaget innebär gymnasieelevernas rörlighet att mindre än hälften av eleverna går i en kommunal gymnasieskola i den egna hemkommunen (figur 4.3).

Hur stor andel av gymnasieeleverna som pendlar till skolan varierar. Störst andel utpendlande elever har pendlingskommuner nära större städer. Där var det över 70 procent av eleverna som gick i en skola, kommunal eller fristående, i en annan kommun än hemkommunen 2021. I de mindre städerna var det i stället över 70 procent av de folkbokförda eleverna som gick i en kommunal skola i den egna kommunen. Men även i de större städerna och i landsbygdskommunerna är det vanligt att gå i en kommunal skola i hemkommunen (figur 4.3).217

217 Skolverkets statistik. Gymnasieskolan – Elever – Riksnivå. Tabell 4A: Skolor och elever samt antal elever bosatta i annan kommun läsåren 2011/12–2020/21.

Figur 4.3 Gymnasieelevers pendlingsmönster

Andel elever som gick i kommunal eller fristående gymnasieskola i den egna kommunen eller annan kommun 2021, per kommungrupp

Källa: Skolverket: Jämförelsedatabasen.

Skolmarknadens geografi ser olika ut i olika delar av landet

De geografiska och demografiska skillnaderna mellan kommuner innebär att den gymnasieskola som eleverna möter ser väldigt olika ut i olika delar av landet.

0 20 40 60 80

Storstäder

Pendlingskommun nära storstad

Större stad

Pendlingskommun nära större stad

Lågpendlingskommun nära större

stad Mindre stad/tätort

Pendlingskommun nära mindre

stad/tätort

Landsbygdskommun

Landsbygdskommun med

besöksnäring

Riket totalt

Andel elever (%) som gick i gymnasieskola med en region som huvudman

Andel elever (%) som gick i fristående gymnasieskola i annan kommun

Andel elever (%) som gick i annan kommuns gymnasieskola

Andel elever (%) som gick i fristående gymnasieskola i den egna kommunen

Andel elever (%) som gick i egna kommunens gymnasieskola

När Skolverket 2016 analyserade vad de kallade ”skolmarknadens geografi” hade ungefär en tredjedel av alla gymnasieelever sin skolgång i någon av de skolmarknader som låg inom de tre storstadsområdena Stockholm, Göteborg och Malmö. Dessa områden kännetecknas av att avstånden är förhållandevis korta, dels mellan elevens hem och skola, dels mellan skolorna. Det betyder att det finns många valmöjligheter för eleverna i gymnasieskolan, både vad gäller skola, program och inriktningar.

Förhållandet var det rakt motsatta i andra delar av landet, där många lokala skolmarknader inte är lika förankrade i ett större, regionalt sammanhang vad gäller utbud och efterfrågan på gymnasieutbildning. Inom dessa områden var gymnasieskolan enligt Skolverkets analys fortfarande en mer eller mindre lokal eller kommunal angelägenhet. Ungefär 10 000 gymnasieelever (cirka tre procent av alla gymnasieelever i landet) var enligt analysen fördelade på nio ”solitära” skolmarknader – skolmarknader som bestod av en kommun eller ett kommunpar. Den minsta av dessa var Övertorneå, som hade cirka 200 elever. Skolverkets slutsats var att i sådana kommuner är skolvalet begränsat, i synnerhet i valet av skola men också vad gäller programmens olika inriktningar.218

Det finns olika typer av regional samverkan kring gymnasieskolan

Ett sätt för kommuner att kunna erbjuda ett bredare utbud av gymnasieutbildning är att samverka med andra. Enligt skollagen kan kommuner välja att samverka om erbjudandet av gymnasieutbildning.219Samverkan sker i olika former.

Nästan alla kommuner ingår i ett samverkansområde med fritt sök på nationella program. Detta innebär att samtliga elever blir förstahandsmottagna och konkurrerar om platserna på lika villkor inom samverkansområdena.

Den vanligaste konstruktionen, som de flesta av landets kommuner deltar i, är ett multilateralt avtal där en grundpelare är att samtliga kommuners elever söker och konkurrerar om platserna på lika villkor till alla nationella program. Detta skapar en relation mellan kommunerna med ett gemensamt elevunderlag vilket i sin tur skapar en

218 Skolverket (2016): Förändringar i skolmarknadens geografi mellan 2009 och 2014. Gymnasie-

elevers pendling på lokala skolmarknader.

21915 kap. 30 § och 18 kap. 27 §skollagen.

grundläggande förutsättning som påverkar planering och dimensionering av utbildningen.220 Exempelvis har kommunerna inom Stockholmsregionen (Storsthlm) bildat en gemensam gymnasieregion. Genom samverkansavtal regleras att alla elever i regionen kan söka, och antas, till regionens alla gymnasieskolor på samma villkor. Syftet är att förbättra balansen mellan utbud och efterfrågan och identifiera vilka utbildningar som är särskilt viktiga för regionen. För att alla huvudmän ska ha likvärdiga förutsättningar omfattar också avtalet gemensamma programpriser på nationella program. Det finns också ett så kallat strukturtillägg. Syftet med strukturtillägget är att ge ekonomiskt stöd till skolor som har elever i behov av mer stöd.221

Den mest formaliserade formen av samverkan är att bilda ett gymnasieförbund som är ett slags kommunalförbund. Enligt kommunallagen får kommuner och regioner bilda kommunalförbund och lämna över skötseln av kommunala angelägenheter till sådana förbund.222 Läsåret 2019/2020 bedrev elva gymnasieförbund gymnasieutbildning:

  • Hälsinglands Utbildningsförbund
  • Jämtlands gymnasieförbund
  • Kalmarsunds gymnasieförbund
  • Kommunsamverkan Cura individutveckling
  • Kunskapsförbundet Väst
  • Lapplands kommunalförbund
  • Norra Västmanlands utbildningsförbund
  • Sydnärkes utbildningsförbund
  • Sölvesborgs-Bromöllas Kommunalförbund
  • Västbergslagens utbildningsförbund, VBU
  • Västerdalarnas Utbildningsförbund.

220 SOU 2020:33 Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial

utbildning.

221 Samverkansavtal avseende gymnasieutbildning mellan kommunerna i Stockholms län, angrän-

sande kommuner som anslutit sig samt Stockholms läns landsting.

www.storsthlm.se/media/soonh4pt/gemensam-gymnasieregion-samverkansavtal-tillganglighetsanpassad.pdf (hämtad 2022-02-18). 2223 kap. 8 § kommunallagen.

I dessa kommunalförbund är det förbundet som är huvudman för gymnasieskolorna i de ingående kommunerna. Ett kommunalförbund kan också ta över hemkommunsuppgifter från medlemmarna. Av förbundsordningen framgår vilket uppdrag som förbundet har.

Riksdagen har i juni 2022 beslutat om ändringar i skollagen som innebär att kommunerna ska avtala med minst två andra kommuner om samverkan vid planering, dimensionering och erbjudande av utbildning i ett så kallat primärt samverkansområde. Lagändringarna föreslås börja gälla den 1 juli 2023 och tillämpas första gången på utbildning som påbörjas 2025.223

4.3.3. Verksamheten i den kommunala grundsärskolan och gymnasiesärskolan

Grundsärskolan och gymnasiesärskolan omfattar betydligt färre elever än grund- och gymnasieskolan. Det innebär också att alla kommuner inte har en egen verksamhet i dessa skolformer, utan samverkar med andra kommuner, i vart fall vad gäller gymnasiesärskolan.

Grundsärskolan är spridd över landet

Läsåret 2020/2021 drev 284 kommuner 544 kommunala grundsärskoleenheter med sammantaget 12 719 elever. I en kommun fanns också 1 regional grundsärskola. Kommunerna har i genomsnitt 2 särskolenheter, men eftersom enheterna är ojämnt fördelade mellan kommunerna finns det i majoriteten av kommunerna som mest 1 grundsärskola.224

Till skillnad från grundskolans elever är det relativt vanligt att grundsärskolans elever går i skola i en annan kommun än hemkommunen. Det gäller i synnerhet i pendlingskommuner.225

223Prop. 2021/22:159Dimensionering av gymnasial utbildning för bättre kompetensförsörjning. Bet. 2021/22:UbU25, rskr. 2021/22:411. 224 Skolverket: Samtliga skolformer och fritidshem – Barn/elever – Riksnivå. Tabell 1: Förskole- och skolenheter/fritidshem. Barn/elever läsåret 2020/21. 225 Skolverket: Grundsärskolan – Elever – Riksnivå. Tabell 2C: Skolor och elever läsåret 2020/21, medelvärden för kommungrupper.

Gymnasiesärskolan finns bara i hälften av kommunerna

146 kommuner och 8 regioner bedrev gymnasiesärskola läsåret 2020/ 2021. Totalt omfattar den offentligt organiserade gymnasiesärskolan 208 skolenheter och 6 020 elever. Enheterna är över lag små. I de kommunala gymnasiesärskolorna går det i genomsnitt 29 elever.

Eftersom många kommuner saknar egen gymnasiesärskola pendlar många elever till en annan kommun. Var tredje elev i de kommunala gymnasiesärskolorna är folkbokförd i en annan kommun än skolkommunen.226

4.3.4. Verksamheten i komvux

Komvux är en flexibel och individanpassad utbildning som ska utgå från den enskilda individens behov och förutsättningar.227 Utbildningen bedrivs därför kontinuerligt året om.

Komvux består av flera olika skolformsdelar och vänder sig till alla vuxna i behov av utbildning som motsvarar den som ges i grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan samt vuxna invandrare i behov av utbildning i svenska språket eller grundläggande läs- och skrivfärdigheter.

Utbildningen inom alla skolformsdelar i komvux är kursutformad. Det finns olika studieformer och eleverna kan läsa i olika studietakt. Dessutom kan elever kombinera utbildning i de olika skolformsdelarna eller kombinera studier med arbete eller praktik.

Alla kommuner bedriver inte utbildning inom komvux

Det är drygt 240 huvudmän som bedriver utbildning inom komvux (tabell 4.6). De allra flesta är kommuner, i några fall via kommunalförbund, och några enstaka regioner. Antalet huvudmän är relativt lika för de olika skolformsdelarna utom för komvux som särskild utbildning där antalet huvudmän är klart färre (160).

Ungefär 50 av de 290 kommunerna har alltså valt att inte själva vara huvudmän och bedriva komvux.

226 Skolverket: Gymnasiesärskolan – Elever – Riksnivå. Tabell 2A: Skolenheter och elever samt antal elever bosatta i annan kommun läsåren 2013/14–2021/22. 227 Detta framgår bland annat av skollagen och förordningen om vuxenutbildning.

Tabell 4.6 Komvux, elever och huvudmän

Elever, huvudmän och skolkommuner 2021

Antal elever Antal huvudmän Antal skolkommuner

Komvux på grundläggande nivå 74 285

238

245

Komvux på gymnasial nivå 259 812

243

247

– varav kommun

259 196

240

247

– varav region

683

3

4

Komvux som särskild utbildning 3 220

160

166

Komvux i sfi

132 753

241

249

Anm.: Med skolkommun avses antal kommuner där elever undervisas inom respektive skolformsdel. En förklaring till att antalet skolkommuner är fler än antalet huvudmän inom komvux är att vissa kommuner ingått i kommunalförbund som utgör en huvudman. Källa: Skolverket: Samtliga skolformer och fritidshem – Barn/elever – Riksnivå. Tabell 1: Förskole- och skolenheter/fritidshem. Barn/elever läsåret 2021/22.

Antalet elever och kursdeltagare inom komvux ökar och varierar mellan kommunerna

Inom komvux används både begreppen elev och kursdeltagare. En elev är en individ som läser en eller flera kurser. Begreppet kursdeltagare är kopplat till respektive kurs. En individ kan således vara kursdeltagare i flera olika kurser.

Totalt studerade 414 000 elever inom komvux på grundläggande nivå, på gymnasial nivå och i sfi under 2021. Det motsvarar 7 procent av befolkningen i åldern 20–64 år. Antalet kursdeltagare var totalt 1 290 000 år 2021.228

Under de senaste åren har det totala antalet elever i komvux stadigt ökat och komvux har i dag fler elever än gymnasieskolan. Antalet elever ökade 2021 med 13 200 elever jämfört med 2020, en ökning med drygt 3 procent. Den största skolformsdelen, och även den som ökar mest i elevantal, är komvux på gymnasial nivå där totalt 260 000 elever studerade under 2021. Det är en extra stor ökning av elever som läser yrkeskurser på gymnasial nivå – under 2021 ökade denna andel med 10 procent jämfört med året innan.

Genomgående studerar fler kvinnor än män inom komvux. År 2021 var 61 procent av eleverna kvinnor och 39 procent var män. Genomsnittsåldern i komvux totalt under 2021 var 33 år. Eleverna på grundläggande nivå och sfi är generellt sett äldre, vilket delvis beror på att det är en högre andel utlandsfödda elever i dessa skolformsdelar och

228 Skolverket (2022): Elever och studieresultat i kommunal vuxenutbildning 2021.

att denna grupp tenderar att vara äldre när de studerar på komvux. På grundläggande nivå var 94 procent av eleverna födda utomlands och på gymnasial nivå utgjorde de utlandsfödda knappt 46 procent.229

Uppgiftsinsamlingen för komvux som särskild utbildning skiljer sig åt från de andra skolformsdelarna. Därför redovisas den statistiken separat och kan inte jämföras rakt av med övriga skolformsdelar. Elevantalet redovisas läsårsvis och 2021/2022 studerade 3 220 elever inom komvux som särskild utbildning.230 Elevantalet har minskat med 30 procent sedan 2012/2013.231 Inom komvux som särskild utbildning är könsfördelningen mer jämn, men en liten majoritet av eleverna – 52 procent – är kvinnor. Genomsnittsåldern är 36 år.

Antalet elever per kommunal huvudman varierar stort

Elevantalet inom komvux som helhet varierar stort mellan de kommuner som bedriver komvux. Det finns även kommuner som inte har elever inom samtliga skolformsdelar. Variationen sträcker sig från den minsta kommunala huvudmannen med 28 elever inom en enda skolformsdel, komvux i sfi, till den största med över 47 000 elever totalt i samtliga skolformsdelar.232

Det är relativt vanligt att elever studerar hos en annan kommun än hemkommunen

Det är relativt vanligt att elever inom komvux studerar hos en annan kommun än hemkommunen, dock inte lika vanligt som inom gymnasieskolan. Inom komvux på gymnasial nivå studerade 19 procent av eleverna hos en annan kommun än hemkommunen under 2021. Motsvande siffror för övriga skolformsdelar var samma år för komvux på grundläggande nivå 15 procent och för sfi 10 procent. För komvux som särskild utbildning var 7 procent av eleverna hos kommunerna folkbokförda i en annan kommun 2021.233

229 Ibid. 230 Skolverket (2022): Elever i komvux som särskild utbildning – Läsåret 2021/22. 231 Skolverket har undersökt orsakerna till det minskande elevantalet, se Skolverket (2021):

Komvux som särskild utbildning – flera hinder på vägen till och under studier.

232 Skolverkets jämförelsetal, statistik för kalenderår 2021. 233 Skolverkets jämförelsetal – elever och kursdeltagare – kalenderåret 2021.

Det är vanligt att utbildningen inom komvux läggs ut på entreprenad

Som beskrivs i avsnitt 4.1.3 finns möjlighet för huvudmän att bedriva komvux på entreprenad via enskilda utbildningsanordnare. Vissa huvudmän har lagt ut all utbildning på entreprenad medan andra har valt att lägga ut vissa delar. Det finns också huvudmän som inte använder sig av entreprenad alls utan enbart har komvux i egen regi eller via andra kommuner.

År 2021 var det 51 procent av alla kursdeltagare inom komvux (exklusive särskild utbildning) som studerade hos enskilda utbildningsanordnare på entreprenad.234 Andelen utbildning som bedrivs på entreprenad skiljer sig åt mellan olika skolformsdelar och totalt sett har det skett en ökning av utbildning på entreprenad över tid. Särskilt vanligt är det att utbildning inom komvux på gymnasial nivå, i synnerhet yrkesutbildning, läggs ut på entreprenad.235

Det finns en stor variation mellan kommunerna gällande entreprenad

Det finns en stor variation mellan kommunerna i hur många kursdeltagare och elever som läser i huvudmännens egen regi eller på entreprenad.

234 Skolverket (2022): Elever och studieresultat i kommunal vuxenutbildning 2021. 235SOU 2020:33Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial

utbildning. Skolverket (2022): Elever och studieresultat i kommunal vuxenutbildning 2021.

Figur 4.4 Komvux, andelen kursdeltagare (%) hos annan anordnare än huvudmannen uppdelat på typ av kommun

Kalenderår 2021

Anm.: Figuren avser komvux på grundläggande nivå, på gymnasial nivå och i sfi (exkl. komvux som särskild utbildning). Källa: Skolverkets jämförelsetal – elever och kursdeltagare – kalenderåret 2021.

Av figur 4.4 framgår att det är betydligt vanligare att eleverna studerar hos en enskild utbildningsanordnare på entreprenad i kommuner som räknas som storstäder, pendlingskommuner nära storstäder eller som större stad. Det finns även en stor variation mellan olika län när det gäller andelen utbildning på entreprenad, från lägst 10,1 procent (Blekinges län) och 15,2 procent (Örebro län), till högst 76 procent (Stockholms län) och 82,6 procent (Jämtlands län).236 Spridningen mellan enskilda kommuner är ännu större.

Det finns olika typer av regional samverkan kring komvux

Samverkan inom komvux är inte reglerad på samma sätt som inom gymnasieskolan. I avsnitt 4.1.3 beskrivs olika sätt, mer eller mindre formaliserade, för kommuner att samverka för att anordna utbildning.

236 Skolverkets jämförelsetal – elever och kursdeltagare – kalenderåret 2021.

0 20 40 60 80

Storstäder

Pendlingskommun nära storstad

Större stad

Pendlingskommun nära större stad Lågpendlingskommun nära större stad

Mindre stad/tätort

Pendlingskommun nära mindre stad/tätort

Landsbygdskommun

Landsbygdskommun med besöksnäring

Riket totalt

Totalt Sfi Grundläggande nivå Gymnasial nivå

Den mest formaliserade samverkan är, precis som för gymnasieskolan, kommunalförbund. År 2021 var det åtta kommunal- eller gymnasieförbund som var huvudmän för och bedrev komvux:

  • Sölvesborgs-Bromöllas kommunalförbund
  • Hälsinglands utbildningsförbund
  • Jämtlands gymnasieförbund
  • Kalmarsunds gymnasieförbund
  • Kunskapsförbundet Väst
  • Lapplands kommunalförbund
  • Sydnärkes utbildningsförbund
  • Västerbergslagens utbildningsförbund, VBU.

Samverkan kan också ske i form av gemensamma nämnder mellan flera kommuner. Enligt KLIVA-utredningen är det sannolikt en mindre vanlig samverkansform än kommunalförbund, men det förekommer gemensamma nämnder för komvux.237

För att söka statsbidraget för regionalt yrkesvux finns, som tidigare nämnts, krav på samverkan.238 Bidraget kan sökas från Skolverket för olika typer av utbildningar.239 Yrkesutbildning och yrkesutbildning i kombination med sfi eller svenska som andraspråk var två delar som bidragsåret 2022 söktes av samtliga 290 kommuner. Kommunerna samverkar om dessa utbildningar i 47 olika kommunkonstellationer där den minsta består av 3 kommuner och den största av 16 kommuner.

4.4. Friskolesektorns framväxt och struktur

Vid sidan av den offentliga skolverksamheten driver enskilda huvudmän fristående skolor. Fristående skolor har gått från att vara ett marginellt fenomen till att utgöra en stor del av skolväsendet. Men inom

237 SOU 2020:66 Samverkande krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för

elever med svenska som andraspråk.

238 20 § förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning. 239 De olika utbildningar som bidraget kan sökas för omfattar i grova drag yrkesutbildning/ yrkesvux, yrkesutbildning/yrkesvux i kombination med sfi eller svenska som andraspråk, lärlingsutbildning/lärlingsvux, lärlingsutbildning/lärlingsvux i kombination med sfi eller svenska som andraspråk samt yrkesförarutbildning.

friskolesektorn är skillnaderna stora och ägarform, inriktning och storlek varierar mellan huvudmän och skolor.

I detta avsnitt ger utredningen en översiktlig bild av friskolesektorns framväxt och struktur i Sverige i dag.

4.4.1. Det har skett en kraftig tillväxt av fristående skolor sedan 1990-talet

I mars 1992 lade regeringen fram den proposition om valfrihet och fristående skolor som brukar betecknas som friskolereformen.240

Fristående skolor hade funnits under lång tid i det svenska skolsystemet, men reglerna för att få statligt stöd hade varit snåriga och det var bara ett fåtal skolor som fick statsbidrag. Skolorna finansierade i stället sin verksamhet med avgifter, ideellt arbete, frivilliga bidrag och kommunala bidrag. Det statliga stödet till fristående skolor som förekom motiverades utifrån ett samhällsintresse; skolorna kunde komplettera det allmänna skolväsendet och på så sätt bidra till samhällsnytta.241

Friskolereformen innebar en starkare betoning av individens rätt att välja. Målet med friskolereformen var största möjliga frihet för barn och föräldrar att välja skola. För att detta skulle vara en realistisk möjlighet måste fristående skolor i allt väsentligt få samma villkor och ekonomiska förutsättningar som kommunala skolor. Rätten att välja beskrevs i propositionen som viktig i ett fritt samhälle. Men regeringen såg också andra skäl till ökad valfrihet. Valfriheten kunde

  • vitalisera skolan och skapa ökat engagemang
  • främja mångfald i skolan
  • stimulera kvalitetshöjande tävlan
  • ge incitament för kostnadseffektivitet och utveckling av nya och effektivare arbetsmetoder som kunde spridas.

240Prop. 1991/92:95Valfrihet och fristående skolor. 241 Se t.ex. prop. 1950:232Lönereglering för lärarna vid de statsunderstödda privatläroverken,

m.m. Prop. 1962:54Reformering av den obligatoriska skolan m.m. Prop. 1969:1Statsverkets tillstånd och behov under budgetåret 1969/70, bilaga 10. Prop. 1982/83:1Skolor med enskild huvudman m.m. Prop. 1983/84:118Fristående skolor på gymnasial nivå.

Skolverket skulle liksom tidigare pröva och godkänna fristående skolor. Men nytt var att ett godkännande också gav rätt till bidrag. Godkända skolor skulle få resurser från kommunen som motsvarade kommunens genomsnittskostnad per elev.242

Propositionen föregicks inte av någon offentlig utredning eller något mer omfattande förarbete, utan motiverades i första hand av ett ideologiskt skifte och en annan syn på nyttan med fristående skolor. I riksdagsbehandlingen pekade oppositionen på riskerna för ökade kostnader och segregation inom skolväsendet. Utbildningsutskottet angav i sitt betänkande att man förutsatte att Skolverkets uppföljning och utvärdering skulle ta sikte på hur väl skolsystemet uppfyllde de mål som riksdagen lagt fast. Utskottet utgick också från att regeringen mycket uppmärksamt skulle följa utvecklingen när det gällde segregering på skolområdet.243

Stadig ökning av fristående grundskolor

Friskolereformen med det förändrade regelverket för ekonomisk ersättning ledde till en snabb ökning av antalet fristående skolor.

Läsåret 1980/1981 fanns det 35 grundskolor med enskild huvudman. 7 av dessa fick statsbidrag. I de 35 skolorna med enskild huvudman undervisades cirka 5 800 elever på grundskolenivå. Uttryckt i procent innebar det att 0,20 procent av barnen i skolpliktig ålder undervisades i statsunderstödda skolor med enskild huvudman och 0,38 procent i sådana skolor utan statligt stöd.244 I mars 1992 hade antalet statsunderstödda fristående skolor på grundskolenivå ökat till 66.245

Den 1 juli 1992 trädde de nya regler som innebar att alla godkända skolor också fick rätt till offentliga bidrag i kraft. Därefter vidtog en kraftig ökning av både antalet fristående skolor och andelen elever i fristående skolor.

  • Läsåret 1992/1993 hade antalet fristående grundskolor ökat till

106 och antalet elever uppgick till 9 946.

  • Läsåret 1993/1994 fanns det 166 fristående grundskolor som undervisade totalt 13 689 elever.

242Prop. 1991/92:95Valfrihet och fristående skolor. 243 Utbildningsutskottets betänkande 1991/92:UbU22 Fristående skolor. 244SOU 1981:34Fristående skolor för skolpliktiga elever. 245Prop.1991/92:95Valfrihet och fristående skolor.

Både antalet fristående skolor och andelen av det totala antalet grundskoleelever som går i en fristående skola har sedan ökat stadigt (figur 4.5). Andelen elever ökade som mest under första delen av 2000-talet, men har planat ut under de senaste åren. Läsåret 2020/2021 uppgick antalet fristående grundskolor till 822 och antalet elever i fristående skolor till 172 321. Uttryckt i procent motsvarade det 15,7 procent av grundskoleeleverna.

Figur 4.5 Fristående grundskolor 1993/1994–2020/2021

Antal skolor och andel elever (procent)

Anm.: Fram till 2016/2017 redovisades de internationella skolorna som skolor med enskild huvudman. För jämförelsens skull inkluderas de internationella skolorna även för senare år. Enligt skollagen räknas internationella skolor som en särskild utbildningsform och de kan ha enskild eller kommunal huvudman. Källa: Skolverket: Statistik över skolenheter och elever.

Att andelen elever i fristående grundskolor stadigt har ökat, illustreras också av att antalet friskoleelever har ökat även under perioder då elevkullarna har minskat (figur 4.6).

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18

0 100 200 300 400 500 600 700 800 900

1993/94 1994/95 1995/96 1996/97 1997/98 1998/99 1999/00 2000/01 2001/02 2002/03 2003/04 2004/05 2005/06 2006/07 2007/08 20 08 /09

2009/10 2010/11 2011/12 2012/13 2013/14 2014/15 2015/16 2016/17 2017/18 2018/19 2019/20 2020/21

Antal fristående skolor Andel elever i fristående skolor

Figur 4.6 Antalet elever totalt respektive antalet elever i fristående grundskolor över tid

Källa: Skolverkets statistik över enheter och elever.

Fristående gymnasieskolor har fått en allt större del av eleverna

De fristående gymnasieskolornas andel av eleverna har ökat mycket sedan friskolereformen. I början av 1980-talet fanns det 44 gymnasieskolor med enskild huvudman. Sammanlagt undervisade skolorna cirka 1 600 elever. Av landets samtliga gymnasieskolelever gick 0,43 procent i statsunderstödda gymnasieskolor med enskild huvudman och 0,15 procent i sådana skolor utan statligt stöd.246

Läsåret 2020/2021 hade antalet fristående gymnasieskolor ökat till 449. Totalt 106 213 elever undervisades i fristående gymnasieskolor vilket motsvarade 29,4 procent av det totala antalet gymnasieelever.247

I synnerhet under de första 15 åren efter friskolereformen var tillväxten av fristående gymnasieskolor och antalet elever i dessa skolor mycket snabb. Därefter har tillväxten av skolor avstannat. Men andelen av eleverna som går i fristående gymnasieskolor har under de senaste fem åren ökat igen (figur 4.7).

246SOU 1983:1Fristående skolor för icke längre skolpliktiga elever. SOU 1981:34Fristående

skolor för skolpliktiga elever.

247 Statistik från Skolverket. I antalet fristående skolor ingår också de internationella skolorna.

0

200 000 400 000 600 000 800 000 1 000 000 1 200 000

Antal elever totalt Antal elever i fristående skolor

Figur 4.7 Fristående gymnasieskolor 1993/1994–2021/2021

Antal skolenheter (vänster axel) och andel elever i procent (höger axel) i fristående skolor respektive läsår

Anm.: I antalet gymnasieskolor med enskilda huvudmän ingår också de internationella skolorna. Källa: Skolverkets statistik över enheter och elever.

De fristående gymnasieskolorna omhändertog en stor del av elevkullsökningen under början av 2000-talet och har sedan behållit eleverna även när elevkullarna har minskat (figur 4.8).

0 5 10 15 20 25 30 35

0 100 200 300 400 500 600

Antal fristående skolor Andel elever i fristående skolor

Figur 4.8 Antal elever i gymnasieskolan1993/1994–2020/2021

Antalet elever totalt och i fristående gymnasieskolor respektive läsår

Anm.: Antalet elever i fristående gymnasieskolor inkluderar elever i internationella skolor. Källa: Skolverkets statistik över enheter och elever.

Skolornas inriktning och ägandeform har förändrats

Vid sidan av utvecklingen mot fler skolor och elever har också karaktären på de fristående skolorna förändrats över tid.

  • Före den 1 juli 1992 utgjorde konfessionella skolor och waldorfskolor de största grupperna av de statsunderstödda skolorna. Skolorna bedrevs ofta i form av stiftelser eller ideella föreningar.248
  • Läsåret 2020/2021 hade 721 av totalt 822 fristående grundskolor en allmän inriktning, och 502 av skolorna drevs av ett aktiebolag.249

Under 2000-talet har det också skett en koncentration av ägandet inom friskolesektorn genom att de största aktörerna har blivit allt större. Det har skett genom förvärv av andra företag eller genom att de har startat nya skolor.

248SOU 1995:109Likvärdig utbildning på lika villkor. 249 Skolverket: Grundskolan – Elever – Riksnivå. Tabell 2A: Skolenheter och elever läsåren 2015/16–2020/21.

0

50 000 100 000 150 000 200 000 250 000 300 000 350 000 400 000 450 000

Antal elever totalt Antal elever i fristående skolor

Friskolekommittén presenterade i sitt betänkande 2013 en kartläggning av företagsförvärv i två stora koncerner, Academedia AB och JB Education AB. Båda koncernerna expanderade kraftigt under perioden 2006–2011. Kartläggningen visar att Academedia AB under dessa år förvärvade 17 bolag till ett anskaffningsvärde på totalt 2 190 miljoner kronor. Academedia blev därmed den största aktören på friskolemarknaden och har så förblivit.250

Intresset för att starta fristående skola har minskat den senaste tioårsperioden

Skolinspektionens statistik visar att antalet ansökningar om att starta eller utöka verksamheten vid en fristående skola ökade under första hälften av 2000-talet med en topp 2011, för att sedan minska igen. Inför 2021 inkom 222 ansökningar, att jämföra med 791 ansökningar 2011. Puckeln under 2010–2011 förklaras av förändrad lagstiftning som innebar att alla huvudmän som fått tillstånd innan 2010 fick ansöka på nytt. Men även i jämförelse med 2009 har antalet ansökningar minskat med 56 procent (figur 4.9).

Figur 4.9 Ansökningar om tillstånd att etablera eller utöka fristående skolor 2000–2021

Anm.: Statistiken för åren 2000–2007 är från Skolverket och kan vara framtagen på annat vis. Källa: Skolinspektionens statistik över ansökningar om tillstånd.

250 SOU 2013:56 Friskolorna i samhället.

0 100 200 300 400 500 600 700 800 900

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

Mönstren för grundskolan och gymnasieskolan skiljer sig åt något, där minskningen i antalet ansökningar skett gradvis på grundskolesidan (figur 4.10), medan antalet på gymnasiesidan legat förhållandevis stabilt efter puckeln 2011 (figur 4.11). Andelen godkända ansökningar har varierat något över tid, mellan cirka 25 och cirka 50 procent.

Figur 4.10 Ansökningar om nyetablering eller utökning av grundskola

Antal ansökningar om nyetablering eller utökning av grundskola och grundsärskola samt fördelningen mellan godkända och ej godkända ansökningar 2010–2020

Källa: Skolinspektionens statistik över ansökningar och beslut om tillstånd.

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

0 50 100 150 200 250 300 350

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Godkända Ej godkända Antal ansökningar totalt

Figur 4.11 Ansökningar om nyetableringar eller utökning av gymnasieskola

Antal ansökningar om nyetablering eller utökning av gymnasieskola och gymnasiesärskola samt fördelningen mellan godkända och ej godkända ansökningar 2010–2020

Källa: Skolinspektionens statistik över ansökningar och beslut om tillstånd.

Det är vanligare att redan etablerade aktörer får godkänt på sin ansökan än helt nya aktörer. I 2020 års ansökningsomgång utgjorde befintliga huvudmän 75 procent av de beviljade ansökningarna om nyetablering. 23 av 36 ansökningar kom från de stora koncernerna.

Skolinspektionen har sedan 2013 tagit fram statistik på ansökningar från befintliga respektive nya huvudmän. Under hela den perioden har den stora majoriteten (mellan 73 och 97 procent) av de beviljade ansökningarna kommit från befintliga huvudmän.251 En stor del av tillväxten på friskolemarknaden kan därmed förklaras med att redan etablerade aktörer har vuxit.

251 Skolinspektionen (2020): Beslut om ansökningar att starta eller utöka fristående skola – läs-

året 2021/22.

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Godkända Ej godkända Antal ansökningar totalt

Den vanligaste avslagsgrunden för både ansökningar om utökning och nyetablering för läsåret 2021/2022 var ”Elevprognos och ekonomiska förutsättningar”. Av 93 avslagna ansökningar fick 65 ansökningar avslag till följd av otillräckligt elevunderlag. Denna avslagsgrund innebär att sökanden inte har visat att elevunderlaget är tillräckligt stort för att verksamheten ska kunna bedrivas långsiktigt enligt det inlämnade budgetförslaget.252

Fristående skolor är koncentrerade till storstadsområdena

De fristående skolorna är ojämnt spridda över landet och koncentrerade till storstadslänen. Läsåret 2020/2021 fanns 60 procent av de fristående grundskolorna i Stockholms, Västra Götalands eller Skåne län (figur 4.12). Den största andelen elever i fristående grundskolor fanns i området runt Mälardalen, i Stockholms, Södermanlands och Uppsala län (figur 4.13).

Skillnaderna mellan storstad och landsbygd är stora. Etableringen av fristående skolor följer i stort sett samma mönster som befolkningen i övrigt, men med en ännu större koncentration till befolkningstäta delar av landet. Friskoleleverna utgör en fjärdedel av eleverna i storstäderna, men endast var tjugonde elev på landsbygden.253

252 Ibid. 253 Skolverkets statistik över elever per årskurs och huvudman.

Figur 4.12 Fristående grundskolor per län

Antal fristående grundskolor belägna i respektive län läsåret 2020/2021

Källa: Egna bearbetningar av statistik från Skolverket: Grundskola-Elever-Riksnivå. Tabell 2D: Skolenheter och elever läsåret 2020/21, kommunala skolenheter och Tabell 2G: Skolenheter och elever läsåret 2020/21, fristående skolenheter.

Figur 4.13 Elever i fristående grundskolor 2020/2021

Andel (%) av eleverna i respektive län som gick i en fristående grundskola 2020/2021

Källa: Egna bearbetningar av statistik från Skolverket: Grundskola-Elever-Riksnivå. Tabell 2D: Skolenheter och elever läsåret 2020/21, kommunala skolenheter och Tabell 2G: Skolenheter och elever läsåret 2020/21, fristående skolenheter.

Den geografiska koncentrationen är ännu tydligare på gymnasiesidan. Fristående gymnasieskolor finns bara i omkring var tredje kommun, men i de kommuner där det finns fristående gymnasieskolor samlar

de i genomsnitt lika många elever som de kommunala huvudmännen (figur 4.14 och 4.15).254

Figur 4.14 Antal fristående gymnasieskolor

Antal gymnasieskolor med enskild huvudman per län

Källa: Egna bearbetningar av statistik från Skolverkets jämförelsedatabas.

254 Skolverket: Gymnasieskolan – Elever – Riksnivå. Tabell 4A: Skolor och elever samt antal elever bosatta i annan kommun läsåren 2011/12–2020/21.

Figur 4.15 Elever i fristående gymnasieskolor 2020/21

Andelen gymnasielever (%) i respektive län som går i en skola med enskild huvudman

Källa: Egna bearbetningar av statistik Skolverkets jämförelsedatabas.

Etablering vanligare i områden med hög utbildningsnivå och hög andel med utrikes bakgrund

En studie av fristående grundskolors etablering under perioden 2000– 2009 visade att fristående skolor, allt annat lika, oftare tenderade att startas i områden med hög utbildningsnivå eller områden med hög andel födda utanför Västeuropa. Studien fann också att fristående

skolor oftare etablerades i kommuner som inte styrdes av en vänstermajoritet, samt i skolområden där de förväntade totala intäkterna var högre, men mera sällan i skolområden där de förväntade totala lokalkostnaderna var högre.

Studien fann inget stöd för att vinstdrivande huvudmän i större utsträckning skulle söka sig till områden med hög utbildningsnivå och förväntade höga intäkter. Båda dessa samband drevs snarare på av de fristående skolor som inte var organiserade som aktiebolag.255

Den faktiska möjligheten att välja skiljer sig åt mellan olika delar av landet

Expansionen av fristående skolor innebär att fler elever har fått möjlighet att välja skola. Beräkningar från Riksrevisionen visar att 2008 hade 55 procent av alla elever i årskurs 1–9 minst en relevant fristående skola inom fem kilometers fågelavstånd från sitt hem, medan 65 procent av eleverna hade motsvarande valmöjlighet 2020. Men valmöjligheterna har inte ökat på samma sätt överallt. I omkring 100 kommuner har valmöjligheterna under motsvarande period varit oförändrade eller minskat.256

4.4.2. Många enskilda huvudmän är små och några är riktigt stora

Den typiska fristående skolan har en allmän pedagogisk inriktning, drivs av ett aktiebolag och finns i en storstadsregion. Men variationen är stor. Medan de flesta av de enskilda huvudmännen är huvudman för enstaka skolor och ett fåtal elever, kan de största huvudmännen mäta sig med större kommuner när det kommer till skolverksamhetens omfattning.

255 Angelov, Nikolay & Edmark, Karin (2016): När skolan själv får välja – om friskolornas eta-

bleringsmönster. IFAU 2016:14.

256 Riksrevisionen (2022): Skolpengen – effektivitet och konsekvenser. RiR 2022:17.

Den typiska fristående skolan har allmän pedagogisk inriktning

Den övervägande majoriteten av de fristående skolorna har en allmän pedagogisk inriktning. Det gäller i synnerhet för gymnasieskolorna, där 98 procent av eleverna går i en skola med allmän inriktning (tabell 4.7). Kategorin allmän inriktning är dock väldigt bred och omfattar även exempelvis skolor med särskild ämnesprofil, såsom musikskolor. Även skolor med annan pedagogisk profil än Waldorf, exempelvis Montessori, ingår i kategorin allmän inriktning.257

Tabell 4.7 Antal fristående skolor och elever 2020/2021

Skolenheter och elever per skolform och inriktning

Antal skolor och elever F-klass Grundskola Gymnasieskola Grundsär Gymnasiesär

Antal skolenheter

588 822

449 35 31

Antal elever, varav på enheter med inriktning 13 893 172 321 106 213 731 558 – Allmän 12 163 157 068 104 451 i.u. i.u. – Konfessionell 1 072 9 848 837 i.u. i.u. – Waldorf 658 5 405 316 i.u. i.u. – Internationell – – 609 – i.u.

Anm.: Internationella skolor kan ha både kommunal och enskild huvudman och utgör inte en del av skolväsendet utan är en särskild utbildningsform. För grundskolan redovisas de som en särskild typ av huvudman i statistiken, men för gymnasieskolan ingår de bland de enskilda huvudmännen. Källa: Skolverket: Samtliga skolformer och fritidshem – Barn/elever – Riksnivå. Tabell 1: Förskole- och skolenheter/fritidshem. Barn/elever läsåret 2020/21.

Många fristående skolor är små

Av de 822 fristående grundskolorna läsåret 2020/2021 hade 297 skolor färre än 100 elever. Det motsvarade över en tredjedel av alla fristående grundskolor. Färre än var tionde skola hade 500 elever eller fler. 4 skolor hade fler än 1 000 elever. Samtliga dessa fyra tillhörde Internationella engelska skolan. Bland de fristående gymnasieskolorna hade 238 skolor, motsvarande lite fler än hälften av skolorna, färre än 200 elever (tabell 4.8).

257 För en kartläggning av skolor med klassificeringen ”allmän inriktning”, se Riksrevisionen (2022): Skolpengen – effektivitet och konsekvenser. RiR 2022:17.

Tabell 4.8 Antal elever per skolenhet i fristående grund- och gymnasieskolor 2020/2021

Antal fristående grundskolor och gymnasieskolor med elever inom intervallet

Antal elever per skolenhet Grundskola Gymnasieskola

–49

153

33

50–99

144

63

100–199

197

142

200–299

130

97

300–499

126

76

500–999

68

36

>1 000

4

2

Totalt

822

449

Källa: Skolverket: Grundskola-Elever-Riksnivå. Tabell 3C: Skolenhetsstorlek läsåret 2020/2021, fristående skolenheter. Uppgifterna om gymnasieskolor är beräknade utifrån Skolverkets statistik över antalet elever på skola och huvudman i gymnasieskolan läsåret 2020/2021.

Aktiebolag är den vanligaste driftsformen

De flesta fristående skolor drivs i dag i form av aktiebolag. Bland gymnasieskolorna är det den helt dominerande formen. Bland grundskolorna är även ekonomiska föreningar, exempelvis föräldra- eller personalkooperativ, förhållandevis vanliga, liksom ideella föreningar och stiftelser (tabell 4.9, figur 4.16 och figur 4.17).

Tabell 4.9 Enskilda huvudmän efter driftsform

Huvudmän efter skolform och driftsform

Antal enskilda huvudmän

Förskoleklass Grundskola Gymnasieskola Grundsär Gymnasiesär

Aktiebolag

206

266

163

29

19

Ek. förening

121

121

4

6

2

Handelsbolag

3

4

1

1

Stiftelse

68

82

27

6

9

Ideell förening 93

98

11

4

1

Trossamfund

3

3

Totalt

494

574

207

45

32

Källa: Skolverkets skolenhetsregister, kopia 2021-03.

Figur 4.16 Driftsform för enskilda huvudmän som driver grundskolor

Andel i procent

Källa: Skolverkets skolenhetsregister, kopia 2021-03.

Figur 4.17 Driftsform för enskilda huvudmän som driver gymnasieskola

Andel i procent

Källa: Skolverkets skolenhetsregister, kopia 2021-03.

Om man ser till andelen elever är aktiebolagens dominans kraftig även för grundskolan. De huvudmän som driver fyra eller fler grundskolor är uteslutande aktiebolag. Det innebär att över 70 procent av

46%

21%

1%

14%

17%

1%

Aktiebolag Ek. förening Handelsbolag

Stiftelse Ideell förening Trossamfund

79%

2% 1%

13%

5%

Aktiebolag Ek. förening Handelsbolag

Stiftelse Ideell förening Trossamfund

eleverna i en fristående grundskola läsåret 2020/2021 gick i en skola som drevs av ett aktiebolag.258 Motsvarande andel för gymnasieskolan var 87 procent av eleverna.259

Majoriteten av huvudmännen driver bara en skola

De flesta enskilda huvudmän driver bara en skola. Av de 581 enskilda huvudmän som under läsåret 2019/2020 hade elever i någon av årskurserna F–9 var det 513 huvudmän som bara hade en skolenhet (88 procent). Åtta av huvudmännen med elever i någon av årskurserna F–9 hade fler än fem skolenheter (figur 4.18).

Figur 4.18 Antal skolenheter per huvudman i grund- och gymnasieskola

Enskilda huvudmän med 1, 2, 3–5 eller fler enheter 2019/2020

Källa: Egna beräkningar utifrån Skolverkets statistik över antalet elever i grundskolan respektive gymnasieskolan per huvudman och per skolenhet läsåret 2019/2020.

Av det följer att den övervägande majoriteten av de enskilda huvudmännen också har relativt få elever. Tre fjärdedelar av huvudmännen på grundskolesidan hade 250 elever eller färre. På gymnasiesidan hade knappt 60 procent 250 elever eller färre (figur 4.19).

258 Skolverkets statistik över antalet elever per huvudman i grundskolan läsåret 2020/2021. 259 Statistik från Skolverket i e-post 2022-08-30.

0 100 200 300 400 500 600

1

2

3–5

>5

Grundskola inkl. förskoleklass Gymnasieskola

Figur 4.19 Antal elever per enskild huvudman i grund- och gymnasieskola

Antal huvudmän med olika elevantal 2019/2020

Källa: Skolverkets statistik över antalet elever per huvudman i grundskolan respektive gymnasieskolan läsåret 2019/20.

De största huvudmännen räknat i antal skolenheter på grundskolesidan 2019/2020 var Pysslingen (45 skolenheter), Internationella engelska skolan (36 skolenheter) och Kunskapsskolan (29 skolenheter). Dessa är också de enskilda huvudmän som hade flest elever. Allra flest hade Internationella engelska skolan, med lite fler än 26 000 elever i förskoleklass och grundskola. Av alla skolhuvudmän, kommunala och enskilda, är det bara de tre storstadskommunerna som har fler grundskoleelever än Internationella Engelska Skolan.

På gymnasiesidan var Thorengruppen störst med drygt 6 700 elever fördelat på 25 skolenheter, följt av Praktiska med 6 200 elever på 33 skolenheter.

Även om de flesta enskilda huvudmän är små, går en stor del av eleverna i skolor som drivs av stora skolhuvudmän. För både grundskolan och gymnasieskolan gäller att de tio största huvudmännen samlar lite mindre än 40 procent av eleverna. Koncentrationen blir ännu större i och med att flera av huvudmännen i sin tur ingår i större koncerner.

0 50 100 150 200 250

<100 101–250 251–500 501–1000 >1000

Grundskola inkl. förskoleklass Gymnasieskola

Flera av huvudmännen ingår i större koncerner

Statistiken över skolhuvudmän antyder en ganska splittrad sektor med många väldigt små aktörer. Men ägarstrukturen bland de fristående skolorna är komplex. I praktiken ingår många huvudmän i koncerner med gemensam ägare.

För kommunala skolor har det ingen större betydelse om man talar om huvudman eller ägare, eftersom kommunen både är huvudman och ägare. Men för fristående skolor kan huvudman och ägare vara olika saker. Enskilda huvudmän kan vara bolag, föreningar, stiftelser, registrerade trossamfund eller enskilda individer. Skolhuvudmän som är företag kan i sin tur ha en eller flera ägare. Ägarna kan antingen vara privatpersoner eller andra företag. En skolhuvudman som till majoriteten ägs av ett företag ingår i en koncern.260

Både större och mindre skolhuvudmän ingår i koncerner. Det innebär att strukturen på friskoleområdet inte är fullt så fragmenterad som huvudmannastatistiken antyder. Samtidigt varierar också koncernerna i storlek. När Skolverket undersökte privata aktörer på skolområdet 2013 ägde nästan samtliga koncerner bara en huvudman (63 av 75), varav de flesta endast drev en grundskola. Men den stora majoriteten av eleverna gick i koncernskolor som tillhörde koncerner med minst två huvudmän.261 Störst bland koncernerna är Academedia som bland annat äger 2 av de 5 största huvudmännen på grundskoleområdet, Pysslingen och Vittra. På gymnasiesidan äger Academedia en rad olika skolbolag, inklusive 5 av de 10 största huvudmännen.262

Snårig ägarstruktur försvårar ägar- och ledningsprövning

När huvudmannen ägs av flera bolag blir ägar- och ledningskretsen betydligt större och mer komplex vilket gör det svårare att fastställa vilka som ska ingå i den krets som Skolinspektionen ska granska.263När Internationella Engelska Skolan bytte ägare tog det som exem-

260SOU 2013:56Friskolorna i samhället. 261 Skolverket (2014): Privata aktörer inom förskola och skola. En nationell kartläggning av en-

skilda huvudmän och ägare. Rapport 410.

262 Uppgifterna är hämtade från Skolverkets statistik över huvudmän och elever 2019/2020 samt från Academedias årsredovisning för 2019/2020. 263 Skolinspektionen: Årsrapport 2019. Skillnader i skolors arbetssätt och huvudmäns ansvarstagande.

pel åtta månader innan ägar- och ledningsprövningen av de nya ägarna var klar.264

Regeringen har uttryckt en farhåga om att företag som bedriver utbildning, eller ägarföretag som i sin tur anordnar utbildning, ska ägas eller köpas upp av aktörer som direkt eller indirekt företräder främmande makt med en inriktning som står i motsats till svenska intressen. Av denna anledning gav regeringen i augusti 2022 Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) i uppdrag att genomföra en studie avseende dels utländskt ägande och investeringar inom utbildningsväsendet, dels utländska investeringar inom folkbildningen. Syftet är att belysa risker samt att bidra till ökad kunskap och en bättre bild av utländskt direkt och indirekt ägande inom det svenska utbildningsväsendet och utländska investeringar inom folkbildningen. Uppdraget ska redovisas senast den 28 april 2023.265

4.4.3. De enskilda huvudmännens resurser och kapacitet varierar

Som grupp skiljer sig fristående skolor från kommunala skolor i vissa avseenden. Men friskolesektorns heterogenitet avspeglar sig också i stora skillnader mellan olika fristående skolor när det gäller bland annat personalresurser, administrativ kapacitet och ekonomi.

Fristående skolor har ofta mer resursstarka elever

Elevers socioekonomiska bakgrund som bland annat framgår av föräldrars utbildningsnivå, födelseland och invandringsålder, har en stor betydelse för elevernas möjligheter att bli behöriga till gymnasieskolan. Inom ramen för Långtidsutredningen 2019 analyserade forskare hur sannolikheten att gå i fristående skola varierade med elevernas bakgrund. Analysen visade att elever med goda förutsättningar är överrepresenterade på fristående grundskolor. Bland de 5 procent av eleverna

264Dagens Nyheter 2021-07-02: ”Nya ägarna av Engelska skolan godkända – efter åtta månader”. www.dn.se/sverige/nya-agarna-av-engelska-skolan-godkanda-efter-atta-manader/ (hämtad 2022-02-18). 265 Regeringen (2022): Uppdrag att genomföra en studie. Regeringsbeslut 2022-08-18. U2022/02771.

som går på skolor med de absolut bästa förutsättningarna går cirka 50 procent på en fristående skola.266

Statistiska centralbyrån (SCB) tar på uppdrag av Skolverket fram ett socioekonomiskt index som visar på skattad sannolikhet för grundskoleelever att bli behöriga till gymnasieskolan. Enligt modellen förväntas i genomsnitt 11,6 procent av eleverna vid fristående grundskolor inte bli behöriga till gymnasieskolan, att jämföra med 13,9 procent i riket som helhet och 14,3 procent vid kommunala skolor.267

När det gäller elevsorteringen till fristående gymnasieskolor ser den olika ut beroende på program. Långtidsutredningens analyser visade att sannolikheten inom de högskoleförberedande programmen att gå i fristående gymnasieskola är relativt likartad för elever med både starka och svaga förutsättningar, medan elever med starka förutsättningar inom yrkesprogram har en översannolikhet att gå i en fristående skola.268

Benägenheten att använda skolvalet varierar mellan elevgrupper

En anledning till sorteringen av resursstarka elever till fristående skolor är skolvalet. Enligt Långtidsutredningens analyser är det i första hand starka elevgrupper som har haft intresse av och möjlighet att använda skolvalet till fristående skolor, medan valet till kommunala skolor inte samvarierar med elevens bakgrund i samma utsträckning.269

För att minska sorteringen av elever utifrån socioekonomiska faktorer i grundskolan föreslog Skolkommissionen 2017 att skolvalet ska bli obligatoriskt för alla.270 Utredningen om en mer likvärdig skola har därutöver föreslagit att ansökan och beslut om skolplacering ska ske i ett nationellt skolvalssystem.271 Regeringen föreslog i budgetpropositionen för 2022272 att ett sådant gemensamt skolvalssystem skulle införas, men förslaget avvisades av riksdagen.273 Regeringen föreslog också under våren 2022 att fristående skolor inte

266 Holmlund, Helena, Sjögren, Anna & Öckert, Björn (2019): Jämlikhet i möjligheter och utfall

i den svenska skolan. Bilaga 7 till Långtidsutredningen 2019. SOU 2019:40.

267 SCB: Socioekonomiskt index för 2021 per huvudman. 268 Holmlund, Helena, Sjögren, Anna & Öckert, Björn (2019): Jämlikhet i möjligheter och utfall

i den svenska skolan. Bilaga 7 till Långtidsutredningen 2019. SOU 2019:40.

269 Ibid. 270SOU 2017:35 Samling för skolan – Nationell strategi för kunskap och likvärdighet. 271SOU 2020:28En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resursfördelning. 272Prop. 2021/22:1Budgetpropositionen för 2022. Utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning. 273 Bet. 2021/22:UbU1, rskr. 2021/22:46.

längre ska kunna använda kötid som urvalsgrund. Inte heller detta förslag har fått stöd i riksdagen.274 Som tidigare nämnts har Skolverket därefter fått ett uppdrag att föreslå ett gemensamt skolvalssystem med utgångspunkt i dagens principer för urval.275

Elevernas förutsättningar varierar mellan huvudmän

Även om elever vid fristående skolor i genomsnitt har goda socioekonomiska förutsättningar, finns det skillnader mellan olika enskilda huvudmän.

De minsta enskilda huvudmännen, med mindre än 50 grundskoleelever, har elever som i genomsnitt har svårare socioekonomiska förutsättningar än den genomsnittliga grundskoleeleven. Enligt SCB:s modell beräknas i genomsnitt 15,7 procent av eleverna hos de minsta enskilda huvudmännen inte bli behöriga till gymnasieskolan.

För de största enskilda huvudmännen, med fler än 400 elever, är förhållandet det motsatta. De har elever som har betydligt mer gynnsamma förutsättningar än elever i genomsnitt: endast 9,6 procent av eleverna på sådana skolor beräknas inte bli behöriga till gymnasieskolan.276

Fristående skolor har färre behöriga lärare men spridningen är stor

Generellt sett är lärarbehörigheten lägre på skolor med enskild huvudman än på kommunala skolor. Enligt Skolverkets personalstatistik hade 63,5 procent av grundskollärarna (omräknat till heltidstjänster) hos enskilda huvudmän legitimation och behörighet i minst ett undervisningsämne. Motsvarande andel hos de kommunala huvudmännen var 72,2 procent. I gymnasieskolan var lärarbehörigheten över lag högre. 75 procent av lärarna hos enskilda huvudmän hade legitimation och behörighet i minst ett undervisningsämne jämfört med 85,5 procent hos kommunala huvudmän.277 Men skillnaderna mellan olika enskilda huvudmän är stora.

274Prop. 2021/22:158Ett mer likvärdigt skolval. Bet. 2021/22:UbU33, rskr. 2021/22:406. 275 Regeringen (2022): Uppdrag om ett gemensamt skolvalssystem. 2022-06-30. U2022/02561. 276 SCB: Socioekonomiskt index för 2021 per huvudman. 277 Skolverket (2021): Pedagogisk personal i skola och vuxenutbildning läsåret 2020/21. Dnr 2021:433.

  • Inom grundskolan varierade läsåret 2020/2021 andelen lärare (heltidstjänster) med pedagogisk högskoleexamen från 6 till 100 procent. Ekonomiska föreningar hade en högre andel lärare med pedagogisk högskoleexamen än huvudmän som har en annan juridisk form. De hade också en högre andel lärare med legitimation och behörighet i minst ett undervisningsämne.278
  • Bland huvudmän för gymnasieskolan varierade andelen lärare med pedagogisk högskoleexamen från 11,1 procent till 100 procent. Stora huvudmän hade i genomsnitt en högre andel lärare med pedagogisk högskoleexamen än små huvudmän. På motsvarande sätt hade ideella föreningar och stiftelser en högre andel lärare med pedagogisk högskoleexamen än huvudmän som drivs som aktiebolag.279

Värt att notera är att när Skolverket tar fram uppgifter om behöriga lärare ingår enbart de lärarkategorier som omfattas av legitimationskravet. Lärarkategorier som är undantagna från legitimationskravet, exempelvis lärare vid skolenheter som bedriver annan undervisning på engelska än språkundervisning280 är alltså inte inkluderade. När det gäller uppgifter om ”Legitimation och behörighet i minst ett ämne” är de huvudmän som enbart har skolor som har tillstånd från Skolinspektionen att anordna delar av undervisningen på engelska undantagna i redovisningen. Det innebär att det exempelvis saknas uppgifter från Internationella Engelska Skolan.

Lärartätheten varierar också mellan huvudmän

Den genomsnittliga lärartätheten på grundskolor med enskilda huvudmän läsåret 2020/2021 var 13,2 elever per lärare, vilket var en något lägre lärartäthet än på kommunala grundskolor där det gick 12 elever per lärare.281 Men skillnaderna mellan de enskilda huvudmännen var större än mellan de kommunala. Lärartätheten bland de enskilda huvudmännen varierade från mindre än 1 elev per lärare till över 20 elever

278 Skolverket: Grundskolan – Personalstatistik. Per huvudman. Läsåret 2020/2021. 279 Skolverket: Gymnasieskolan – Personalstatistik. Per huvudman. Läsåret 2020/2021. 2802 kap. 17 § skollagen. 281 Skolverket: Grundskola-personal-riksnivå, Tabell 4A: Pedagogisk högskoleexamen, heltidstjänster och lärartäthet läsåren 2011/12–2020/21.

per lärare. Över lag hade mindre huvudmän något högre lärartäthet än större huvudmän.282

På gymnasieskolor med enskild huvudman gick det 2020/2021 14,5 elever per lärare, att jämföra med 11,6 elever per lärare på kommunala gymnasieskolor.283 Skillnaderna mellan huvudmän var stora. Den högsta lärartätheten hade små huvudmän som bedriver gymnasieverksamhet i kombination med någon slags behandling eller omsorg. Den lägsta lärartätheten fanns hos de största huvudmännen.284

Kapaciteten för ledning och styrning varierar med storleken

De enskilda huvudmännen varierar i storlek och organisation, och det gör också deras förutsättningar och kapacitet att bedriva en skolverksamhet av god kvalitet. En liten huvudman har bättre möjligheter till daglig insyn i och personlig kännedom om verksamheten än en större huvudman, vilket kan vara positivt. Men resurserna för ledning och administration är samtidigt mindre. Ett område där detta har visat sig är huvudmännens benägenhet att söka statsbidrag, där små, enskilda huvudmän oftast är de som avstår från att söka.285

När Skolinspektionen 2014 sammanfattade sina erfarenheter av huvudmäns styrning mot målen var slutsatsen att det hos små, enskilda huvudmän som saknade administrativ överbyggnad fanns en tendens till för stor fokusering på konkreta händelser i skolan och muntligt beskrivna erfarenheter, snarare än ett dokumenterat och strukturerat kartläggningsarbete. Sådana huvudmän riskerade enligt Skolinspektionen att inte få den överblick som behövs för att få syn på sina utvecklingsbehov.286

Det finns också enskilda huvudmän med en mycket stor administrativ kapacitet. Enligt Skolinspektionens granskning av styrningen mot målen hade de enskilda huvudmännen som fanns i ett större företag ofta, men inte alltid, mycket god kunskap om sina skolors resultat och ett välutvecklat kvalitetsarbete som förankrats på alla nivåer i organisationen.287

282 Skolverket: Grundskolan – Personalstatistik. Per huvudman. Läsåret 2020/2021. 283 Skolverket: Gymnasieskolan – Personal – Riksnivå. Tabell 4A: Pedagogisk högskoleexamen, heltidstjänster och lärartäthet läsåren 2012/13–2020/21. 284 Skolverket: Gymnasieskolan – Personalstatistik. Per huvudman. Läsåret 2020/2021. 285 Se t.ex. Statskontoret (2021): Olika vägar till likvärdig skola. Utvärdering av likvärdighets-

bidraget till skolan. Slutrapport. 2021:2.

286 Skolinspektionen: Årsrapport 2014. 287 Ibid.

Huvudmän som förlorar tillståndet är ofta små

I vissa fall leder brister i kompetens och kapacitet till att huvudmannen inte får fortsätta sin verksamhet. Sedan 2010 har Skolinspektionen haft möjlighet att återkalla godkännandet för enskilda huvudmän med fristående skolor med allvarliga brister. Det innebär att skolan stängs. Under perioden 2010–2019 återkallade Skolinspektionen godkännandet i ett trettiotal fall, vilket medförde att 23 verksamma skolor och ett fritidshem sammantaget har stängts.

De fristående skolor som stängts har i regel varit små och huvudmännen har ofta haft bara en skola. Många av dessa huvudmän har varit små eller medelstora. Till största delen har skolorna funnits i Stockholm och Göteborg. Det är också där det finns flest fristående skolor.288

Större huvudmän har större ekonomiska marginaler

Uppgifter om de enskilda huvudmännens ekonomiska förhållanden är inte offentliga på samma sätt som kommunernas ekonomi. Men myndigheter och olika offentliga utredningar har vid några tillfällen kartlagt de enskilda huvudmännens ekonomiska förutsättningar.

Det är i första hand de största företagen som gör stora vinster

Välfärdsutredningen fann 2016 vid sin analys av företag som verkade inom den offentligt finansierade välfärden att de genomsnittliga rörelsemarginalerna inte var anmärkningsvärt höga. Men eftersom kapitalbehoven var små räckte de till god genomsnittlig kapitalavkastning jämfört med tjänstesektorn i övrigt. Avkastningen för totalt kapital, eget kapital och operativt kapital på utbildningsområdet var högre än för tjänstesektorn som helhet. Spridningen mellan välfärdsföretagen var stor.

Inom utbildningssektorn var det framför allt de största utbildningsföretagen som gjorde vinster som enligt Välfärdsutredningens beräkningar översteg marknadspriset på kapital (Weighted Average

288 Skolinspektionen: Årsrapport 2019. Skillnader i skolors arbetssätt och huvudmäns ansvarstagande.

Cost of Capital), det vill säga den avkastning som behövs för att kunna få lån eller attrahera investerare.289

Intäkterna varierar mellan huvudmän, men också mellan år

De stora skillnaderna i ekonomiska förutsättningar mellan olika enskilda huvudmän var också något som Skolinspektionen uppmärksammande när myndigheten 2017 redovisade sina erfarenheter rörande de enskilda huvudmännens ekonomiska stabilitet. En slutsats var att de totala intäkterna varierade mycket mellan de enskilda huvudmännen. Det fanns huvudmän som omsatte ett par miljoner kronor och andra som omsatte flera miljarder kronor. Ett stort antal huvudmän hade intäkter mellan 0 och 30 miljoner kronor. Skillnaderna berodde enligt Skolinspektionen främst på antal elever men också på om huvudmannen även bedrev annan verksamhet i samma företag.

Skolinspektionens granskning visade också att huvudmännens rörelseresultat ofta varierar mellan olika år, bland annat till följd av varierat elevantal. En fjärdedel av de granskade huvudmännen hade en verksamhet som inte bar sina kostnader det studerade året. Övriga hade en verksamhet som bar sig. De flesta, knappt två tredjedelar, hade rörelsemarginaler mellan 0 och 10 procent och ungefär en sjättedel hade rörelsemarginaler som översteg 10 procent.

Såväl återkommande förlustår som väldigt hög lönsamhet kan föranleda ökad tillsyn från Skolinspektionen, eftersom båda dessa förhållanden kan innebära en risk att huvudmannen inte satsar tillräckligt i skolverksamheten.290

Rektorer på fristående skolor upplever en bättre ekonomisk situation

Rektorer på fristående skolor upplever att de har en bättre ekonomisk situation än sina kommunala kolleger. När Lärarnas Riksförbund och Sveriges Skolledarförbund ställde frågor till 700 högstadierektorer angav nästan 80 procent av rektorerna som ledde fristående skolor att de hade redovisat ett överskott eller en budget i balans de senaste

289SOU 2016:78Ordning och reda i välfärden. 290 Skolinspektionen (2017): Ekonomisk stabilitet hos enskilda huvudmän inom skolväsendet. PM. Dnr 01-2017:5084.

tre åren. Motsvarande siffra för kommunala skolor var drygt hälften, 52 procent.

En anledning till den mer gynnsamma ekonomiska situationen kan vara skillnader i elevunderlag. Enligt undersökningen fanns det en positiv samvariation mellan föräldrarnas utbildningsbakgrund och skolans förmåga att hålla budget. Mer än hälften av rektorerna för fristående skolor i undersökningen ledde skolor med ett mycket gynnsamt elevunderlag.291

291 Lärarnas Riksförbund och Sveriges Skolledarförbund (2021): En alltmer uppdelad skola. 700 hög-

stadierektorer om skolans likvärdighet och framtid.

5. Skolans ledning och drift

I ett skolsystem med statligt huvudmannaskap ska staten inte bara styra skolan utan även agera huvudman för offentliga skolor och kommunal vuxenutbildning (komvux). Det innebär att staten tar över stora delar av det ansvar som kommunerna har i dag.

I detta kapitel beskriver utredningen hur ledning, styrning och daglig drift av skolan är organiserad och fungerar i dag, med betoning på de kommunala huvudmännen och skolorna. Vi redogör också för hur kommunerna hanterar sitt uppdrag som hemkommun.

5.1. Roller och ansvar i skolans lokala styrkedja

De övergripande ansvarsförhållandena inom den kommunala skolverksamheten regleras i skollagen1 och kommunallagen.2 Lagstiftningen slår fast vilka funktioner och kompetenser som ska finnas och vilket ansvar respektive del av kommunens organisation har, både i egenskap av huvudman och i egenskap av hemkommun. Men inom dessa ramar har kommunerna stor frihet att själva välja sin organisation. Både politiker, tjänstepersoner och professioner inom skolväsendet kan också betona olika delar av sina uppdrag. Det innebär att det i praktiken ser väldigt olika ut. I detta avsnitt beskriver vi den kommunala styrkedjans olika delar.

1Skollagen (2010:800). 2Kommunallagen (2017:725).

5.1.1. Fullmäktige har det yttersta ansvaret för skolan

Kommunerna är huvudmän för de kommunala skolorna och komvux.3 De är också hemkommuner för de barn, unga och vuxna som bor i kommunen samt lägeskommun i förhållande till fristående skolor. Statens uppdrag till huvudmannen innebär att ansvara för att utbildningen genomförs enligt de nationella styrdokumenten för skolan, det vill säga att fördela resurser och organisera skolverksamheten så att nationella mål och riktlinjer i skollagen och andra författningar kan uppfyllas.

Kommunfullmäktige är kommunens högsta beslutande organ. Fullmäktige beslutar om mål och riktlinjer för kommunens verksamheter och fördelar ekonomiska resurser till verksamheterna. Detta ansvar och denna beslutanderätt kan inte delegeras.4 Det innebär att det är kommunfullmäktige som har den kommunala huvudmannens makt och ansvar – makten att ge verksamheten förutsättningar och det yttersta ansvaret för att de nationella målen nås i kommunens skolor.5Det är också fullmäktige som ytterst har ansvaret för hemkommunens uppgifter enligt skollagen.

Det finns olika uppfattningar om vem som är huvudman i praktiken

Skollagen slår fast att kommunen är huvudman för skolan men vem detta åsyftar i praktiken är inte alltid klart. Skolverket undersökte 2011 det kommunala huvudmannaskapet genom att intervjua politiker och tjänstepersoner på olika nivåer i åtta kommuner. Ett av resultaten var att det fanns olika uppfattningar om var i den kommunala verksamheten huvudmannaansvaret låg. Det gällde även inom en och samma kommun. Medan vissa ville lägga ansvaret på ett politiskt organ pekade andra ut förvaltningsnivån som ansvarig. Det förekom också att de intervjuade placerade huvudmannaansvaret på en specifik person, exempelvis förvaltningschefen.

Skolverkets slutsats var att innebörden av huvudmannaansvaret i praktiken verkade ha en undanskymd roll i den kommunala politiska verksamheten. Fokus låg mer på nämndens operativa ansvar än på kommunledningens yttersta ansvar för skolans kvalitet och målupp-

32 kap. 2 § skollagen. 45 kap.1–2 §§kommunallagen. 5 Skolverket (2011): Kommunalt huvudmannaskap i praktiken. En kvalitativ studie. Rapport 362.

fyllelse. Det innebar också att det fanns en separation mellan befogenhet och ansvar. Makten över ekonomin och den övergripande organisationen fanns i den högre politiska ledningen, medan ansvaret för verksamhetens kvalitet och måluppfyllelse var förlagd längre ner i organisationen. Nämndnivån och förvaltningsnivån fick ta det yttersta huvudmannaansvaret för kvalitet och måluppfyllelse i kommunens skolor.6

Även OECD har pekat på otydligheter i ansvarsfördelningen inom kommunerna. Enligt OECD finns det stora skillnader i uppfattningarna om ansvar, både mellan personer på motsvarande position i olika kommuner och mellan personer på olika positioner i samma kommun. Det gäller dels var det yttersta ansvaret för skolans resultat och måluppfyllelse ligger, dels vad ett sådant ansvar i praktiken innebär. En iakttagelse är att gränserna mellan vem som har ansvar för att besluta om ”vad” respektive ”hur” ofta är otydliga, liksom hur ansvaret är fördelat mellan förtroendevalda och tjänstepersoner.7

Ansvarsförhållandena kompliceras ytterligare av att kommunen inte bara är huvudman för de kommunala skolorna, utan också i sin egenskap av hemkommun har ett övergripande ansvar för skolans planering, dimensionering och finansiering i kommunen.

5.1.2. Nämnden har verksamhetsansvar

Varje kommun ska utse en eller flera nämnder som ska fullgöra de uppgifter som anges i skollagen.8 Nämnden befinner sig i en position mellan kommunledningen och skolverksamheten och har både beredande och verkställande uppgifter.

Ansvaret för utbildningsfrågorna kan ligga på en eller flera nämnder

Kommunerna organiserar nämnderna på olika sätt. I en del mindre kommuner ligger skolfrågorna direkt under kommunstyrelsen eller under ett utskott till kommunstyrelsen. I något större kommuner

6 Ibid. 7 OECD (2015): Improving Schools in Sweden: An OECD Perspective. Se också Blanchenay, Patrick, Burns, Tracey & Köster, Florian (2014): Shifting Responsibilities – 20 Years of Education

Devolution in Sweden: A Governing Complex Education Systems Case Study. OECD Education

Working Papers No. 104. 82 kap. 2 § skollagen och 3 kap. 4 § kommunallagen.

finns det ofta en särskild utbildningsnämnd som ansvarar för utbildningsfrågorna. Men det finns också ett 70-tal kommuner som har delat upp utbildningsfrågorna på två eller fler nämnder.

Många olika varianter förekommer. I vissa fall har förskola och grundskola förts samman i en nämnd, och gymnasieskola och komvux i en annan. I andra fall är barn- och ungdomsutbildningen samlad i en nämnd, medan komvux har lagts under till exempel arbetsmarknadsnämnden. En annan variant är att förskolan, grundskolan, gymnasieskolan och komvux alla har egna nämnder. För komvux förekommer även ytterligare varianter, till exempel en placering under näringslivs- och arbetsmarknadsnämnden, socialnämnden eller direkt under kommunstyrelsen. Det finns också kommuner där nämndindelningen utgår från geografiska områden, stadsdelsnämnder. Till viss del kan nämndorganisationen kopplas till kommunstorlek. Stora kommuner har oftare fler nämnder än små kommuner.9

Skollagen innehåller inga bestämmelser om hur kommunen ska organisera sig i förhållande till sina olika roller. Men det förekommer att kommuner lägger ansvaret för huvudmannaskapet för den egna verksamheten respektive hemkommunsansvaret på två olika nämnder. Så är exempelvis fallet i Nacka kommun, där kommunstyrelsen har ansvaret som huvudman för de kommunala skolorna, och utbildningsnämnden fullgör ansvaret som hemkommun.10

Enligt statistik från Statistiska centralbyrån (SCB) fanns det 5 055 förtroendeuppdrag i kommunala facknämnder inom barn- och utbildningsområdet 2019. Förtroendeuppdragen på utbildningsområdet utgjorde därmed omkring en femtedel av alla uppdrag i kommunala facknämnder.11

Nämnden kan anta en aktiv eller passiv roll

Nämnders uppgift är såväl att verkställa beslut fattade av kommunstyrelsen eller kommunfullmäktige som att, utifrån verksamhetens perspektiv, ta fram underlag för beredning i kommunstyrelsen och beslut i kommunfullmäktige. I båda dessa roller kan nämnder för-

9 Sammanställning av uppgifter i e-post från Sveriges Kommuner och Regioner 2021-02-05. 10 Nacka kommun (2022): Reglemente för kommunstyrelsen. Dnr KFKS 2022/218. Nacka kommun (2020): Reglemente för utbildningsnämnden. Dnr FKS 2020/935. 11 SCB (2020): Förtroendevalda i kommuner och regioner 2019. Demokratistatistisk rapport 26.

hålla sig aktiva eller passiva i olika grader. Detta visade sig i Skolverkets undersökning om kommunalt huvudmannaskap i praktiken.

Undersökningen betecknade en nämnd som aktiv om den gjorde egna prioriteringar utifrån budgetramarna från fullmäktige. Passiva nämnder överlät åt förvaltningen att prioritera. På motsvarande sätt kunde en nämnd vara aktiv gentemot kommunstyrelsen och driva utbildningsverksamhetens frågor i konkurrens med andra nämnder. Eller så kunde nämnden välja att inte i första hand hävda sitt eget område utan betona rollen som en nämnd bland flera som samarbetar för den samlade kommunnyttan.12

Ett område där kommunens högsta politiska ledning och ansvarig nämnd kan ha olika uppfattning och delvis olika intressen är resursfördelningen. Grundskolan är kommunens mest omfattande verksamhet och har därmed den största budgeten. I Skolverkets undersökning framgick att kommunstyrelsen förväntade sig mer resultat för pengarna, medan den ansvariga nämnden såg bristande resurser som en anledning till låga resultat.13

Att synen på skolans resursbehov kan skilja sig åt mellan olika politiska nivåer i kommunen framgick också i Statskontorets utvärdering av likvärdighetsbidraget till skolan. Bidraget följdes initialt av ett villkor som hindrade kommuner från att sänka sina kostnader för skolan och samtidigt ta emot bidraget. Medan de intervjuade kommunernas högsta politiska ledning såg villkoret som ett ingrepp i kommunens rätt att prioritera sina resurser utifrån kommunens samlade behov, var företrädare för ansvariga nämnder betydligt mer positiva eftersom villkoret stärkte skolans position i de interna budgetförhandlingarna och säkerställde att pengar stannade i skolan.14

5.1.3. Förvaltningen ansvarar för det operativa arbetet

Det operativa ansvaret för att under den politiska ledningen driva skolverksamheten ligger på en förvaltning, där en förvaltningschef är ansvarig inför nämnden. Förvaltningen har inget utpekat ansvar i skollagen och kommunerna bestämmer i stor utsträckning över sin

12 Skolverket (2011): Kommunalt huvudmannaskap i praktiken. En kvalitativ studie. Rapport 362. 13 Ibid. 14 Statskontoret (2020): Utvärdering av likvärdighetsbidraget till skolan. En lägesrapport. 2020:11.

egen förvaltningsorganisation. Undantaget är kravet på att huvudmannen ska utse en eller flera skolchefer som infördes 2018.15

Det finns olika modeller för förvaltningens organisation

Sättet att organisera förvaltningen varierar mellan olika kommuner. Förvaltningsindelningen följer inte nödvändigtvis nämndindelningen. En nämnd kan ha två förvaltningar, men en förvaltning kan också tjäna två nämnder.

Organisationen inom respektive förvaltning varierar också. Större kommuner har ofta flera administrativa nivåer och stabsfunktioner, medan det i de minsta kommunerna kan vara skolchefen själv som gör det mesta av arbetet. Det innebär också att avståndet mellan rektorn och chefen för förvaltningen kan vara olika långt. När Utredningen om rektorernas arbetssituation inom skolväsendet ställde frågan till rektorer om vem som var deras närmaste chef var de vanligaste svaren verksamhetschef (38 procent), skolchef/förvaltningschef (36 procent) och områdeschef (18 procent). De rektorer vars närmaste chef var en områdeschef har ett eller två steg upp till förvaltningschefen och har därmed sannolikt mer sällan kontakt med denna. Samtidigt förekom det i de minsta kommunerna att rektorn svarade att kommunchefen var närmaste chef.16

Större kommuner har också större möjligheter att organisatoriskt separera myndighetsansvaret som hemkommun från ansvaret som huvudman för den egna verksamheten. En sådan uppdelning finns exempelvis i Stockholms stad, där hemkommunens myndighetsuppgifter respektive driften av den egna verksamheten är tydligt åtskilda inom utbildningsförvaltningen.17 Som tidigare nämnts finns också kommuner som fördelar hemkommuns- respektive huvudmannaansvaret på olika nämnder och förvaltningar.

15Prop. 2017/18:182, bet. 2017/18:UbU27, rskr. 2017/18:310. 16SOU 2015:22Rektorn och styrkedjan. 17 Se organisationen för Stockholms stad, tillgänglig på https://start.stockholm/om-stockholmsstad/organisation/fackforvaltningar/utbildningsforvaltningen/ (hämtad 2022-07-01).

Skolchefen kan finnas på olika nivåer i förvaltningen

Enligt skollagen ska skolchefen biträda huvudmannen med att se till att de föreskrifter som gäller för utbildningen följs. Huvudmannen kan utse en skolchef för hela verksamheten eller flera skolchefer för delar av verksamheten.18

Sveriges Kommuner och Regioner genomförde en enkätundersökning bland skolchefer 2019. Undersökningen visade att det finns många organisatoriska lösningar för skolchefsrollen. En vanlig variant är att skolchefen är övergripande chef för hela skolverksamheten i kommunen och har underställda verksamhetschefer (eller motsvarande). Skolchefen är då också förvaltningschef. En annan variant är att skolchefen är ansvarig för en skolform och underställd en förvaltningschef eller motsvarande som har det övergripande ansvaret för hela området.19 Inom komvux är variationen stor gällande vem som utses till skolchef. Det kan vara en förvaltningschef, till exempel arbetsmarknadsdirektören eller vuxenutbildningschefen, men även en verksamhetschef eller rektor för komvux. Av utredningens samtal med skolchefer får vi intrycket att det inte alltid är tydligt om skolchefsrollen omfattar ansvaret för egenregin, ansvaret för hemkommunens invånare eller både och.

Skolchefen agerar i spänningsfältet mellan politik och profession

En skol- eller förvaltningschef har ett komplext uppdrag och agerar i ett spänningsfält mellan politik och profession. Skolverket har beskrivit det som att förvaltningschefen har två typer av mellanställning, dels mellan kommunpolitik och skolverksamhet, dels mellan det kommunala uppdraget och det nationella uppdraget för skolan.20

När Skolinspektionen granskade delegeringen inom den kommunala skolorganisationen 2021 var en av slutsatserna att skolcheferna är en viktig och fungerande länk mellan politiker och professionella. Intervjuade politiker, tjänstepersoner och skolchefer hos så gott som samtliga granskade huvudmän menade att skolchefen fyllde en sådan funktion. Rektorer och tjänstepersoner ansåg att politikernas beslut blev tydliggjorda och begripliga med hjälp av skolchefen.

182 kap. 8 a § skollagen. 19 Nihlfors, Elisabet & Seven, Jabil (2020): Skolchefer om effekter av ny lagstiftning. Institutionen för pedagogik, didaktik och utbildningsstudier, Uppsala universitet. 20 Skolverket (2011): Kommunalt huvudmannaskap i praktiken. En kvalitativ studie. Rapport 362.

Politiker menade att de via skolchefen fick en fördjupad förståelse för situationen i verksamheterna och vad som är möjligt och viktigt att utveckla. Av granskningen framgick att det sällan fanns någon dokumenterad beskrivning av skolchefens uppdrag utöver skrivningen i skollagen. De flesta skolchefer var väl insatta i hur verksamheterna fungerar och vad som behöver utvecklas och det var ofta skolchefen själv som föreslog för nämnden vad som behövde delegeras.21

Det finns en stor variation mellan kommuner när det gäller skolchefens roll och förutsättningar. Det kunde en grupp forskare konstatera när de undersökte skolchefens roll i olika avseenden. Mångfalden visade sig också när det gällde hur skolcheferna själva såg på sina uppgifter och uppfattade sitt uppdrag. Skolcheferna prioriterade olika, växlade mellan att ta strid för sina frågor och eftersträva harmoni samt hade olika strategier för att arbeta gentemot rektorerna.22

5.1.4. Rektorn leder verksamheten på enheten

Det pedagogiska arbetet vid en förskole- eller skolenhet ska enligt skollagen ledas och samordnas av en rektor. Rektorn ska särskilt verka för att utbildningen utvecklas.23 Rektorn ansvarar också för det systematiska kvalitetsarbetet på den egna skolenheten.24 Som rektor får bara den anställas som genom utbildning och erfarenhet har pedagogisk insikt.25 Varje huvudman ska se till att rektorerna går en särskild befattningsutbildning eller motsvarande.26

En rektor får själv besluta om sin enhets inre organisation och ansvarar för att fördela resurser inom enheten efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov.27 I skolans läroplaner framgår rektorns ansvar för att organisera utbildningen och undervisningen så att eleverna får den ledning, stimulans och det stöd de behöver.

21 Skolinspektionen (2021): Huvudmannens styrning genom tydlighet i delegering och uppföljning. 22 Forsberg, Eva, Nestor, Bo & Svedberg, Lars (2014): Epilog. I: Svedberg, Lars (red.). Rektorn,

skolchefen och resultaten. Mellan profession och politik. Gleerups.

232 kap. 9 § skollagen. 244 kap. 4 § skollagen. 252 kap. 11 § skollagen. 262 kap. 12 § skollagen. 272 kap. 10 § skollagen.

Rollen som rektor är komplex

Rektorn är kommunalt anställd,28 chef över personalen på skolan, pedagogisk ledare och ansvarig för att verksamheten lever upp till de nationella målen. Att rektorn på detta sätt har både ett nationellt och ett kommunalt uppdrag, samtidigt som denna ska vara chef över lärarna och leda skolans pedagogiska verksamhet, ger rektorn en komplex roll i skolans ledning.29

Rektorn balanserar det nationella och det lokala uppdraget

Rektorerna ansvarar för att utbildningen i skolan lever upp till de nationella målen och kraven i författningarna. Samtidigt behöver rektorn förhålla sig till huvudmannens ekonomiska ramar och prioriteringar. Studier av rektorernas roll och arbetssituation har visat att detta är en svår balansgång, delvis präglad av misstro mellan den politiska nivån och rektorn.30

I en undersökning bland rektorer och lokalpolitiker i ansvariga nämnder i hela Sverige 2013 var en av slutsatserna att 43 procent av rektorerna ansåg att politikerna i utbildningsnämnden saknade tillräcklig kompetens för att utveckla skolan. Samtidigt var det bara en knapp tredjedel av de ansvariga nämndpolitikerna som ansåg att rektorerna hade den kompetens som krävdes.

Varannan rektor upplevde också att de saknade kontroll över viktiga beslut om skolans ekonomi och personal. Endast 11 procent av rektorerna ansåg att de kunde påverka besluten i den politiska nämnden. Däremot visade rektorerna en stor lojalitet mot statens uppdrag och krav. Det fanns en hög överensstämmelse mellan de förväntningar rektorerna trodde att staten hade på dem och vad de själva ansåg vara de viktigaste arbetsuppgifterna.31 Resultaten låg i linje med en enkätundersökning 2005 som också kom fram till att det statliga

28 Inom komvux är rektorn inte alltid kommunalt anställd vilket utvecklas senare i detta avsnitt. 29 Jarl, Maria (2018): Det professionella är politiskt. Rektorsrollen i den decentraliserade skolan. I: Jarl, Maria & Pierre, Jon (red). Skolan som politisk organisation. Gleerups. 30 Nihlfors, Elisabet & Johansson, Olof (2013): Rektor – en stark länk i styrningen av skolan. SNS förlag. Jarl, Maria (2018): Det professionella är politiskt. Rektorsrollen i den decentraliserade skolan. I: Jarl, Maria & Pierre, Jon (red). Skolan som politisk organisation. Gleerups. 31 Nihlfors, Elisabet & Johansson, Olof (2013): Rektor – en stark länk i styrningen av skolan. SNS förlag.

uppdraget vägde tyngre bland rektorerna än deras uppdrag som kommunala företrädare.32

Att det vid tolkningen av uppdraget kan uppstå friktion mellan huvudmannen och rektorn visade också en undersökning bland nästan 700 rektorer på högstadiet som fackförbundet Sveriges Skolledarförbund genomförde 2021. Nästan en tredjedel av rektorerna för kommunala högstadieskolor svarade att de inte delade huvudmannens uppfattning om hur verksamheten bäst ska bedrivas. Mer än 40 procent av rektorerna svarade att de återkommande behöver anpassa verksamheten till snabba förändringar på ett sätt som inverkade på deras möjligheter att leverera goda verksamhetsresultat.33

Samtidigt uppfattar många rektorer att det är svårt att leva upp till de nationella målen. När Utredningen om rektorernas arbetssituation inom skolväsendet undersökte hur rektorerna såg på möjligheterna att leva upp till skollagstiftningen angav mer än två tredjedelar att lagstiftningen uttrycker så höga ambitioner för varje enskild elevs lärande att de ekonomiska ramarna från huvudmannen troligen aldrig kan bli tillräckliga.34

Rektorn rör sig i gränslandet mellan politik och profession

Fram till 1990-talets reformer var rektorn ofta förankrad i lärarkollektivet som ”den främsta bland likar”. Men enligt Utredningen om skolans kommunalisering innebar den förändrade styrningen av skolan att rektorerna utvecklades till en egen yrkesgrupp med en större betoning på rollen som kommuntjänsteperson.35 När en forskargrupp 2005 undersökte rektorsrollen instämde 65 procent av de svarande rektorerna i påståendet att deras roll i en eventuell konflikt mellan skolan och kommunledningen var att företräda den politiska ledningen.36

Rektorn är både chef och pedagogisk ledare för verksamheten i skolan. Traditionellt sett har det funnits ett osynligt kontrakt mellan lärare och rektorer med innebörden att rektorn ska ansvara för admi-

32 Jarl, Maria (2018): Det professionella är politiskt. Rektorsrollen i den decentraliserade skolan. I: Jarl, Maria & Pierre, Jon (red). Skolan som politisk organisation. Gleerups. 33 Lärarnas Riksförbund och Sveriges Skolledarförbund (2021): Rektorernas olika förutsättningar.

700 högstadierektorer om en alltmer uppdelad skola.

34SOU 2015:22Rektorn och styrkedjan. 35SOU 2014:5Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan. 36 Jarl, Maria (2018): Det professionella är politiskt. Rektorsrollen i den decentraliserade skolan. I: Jarl, Maria & Pierre, Jon (red). Skolan som politisk organisation. Gleerups.

nistrationen och lärarna för undervisningen.37 Men ansvaret som pedagogisk ledare innebär att rektorn inte kan stanna utanför klassrummet, utan också behöver kunna föra samtal om lärares svårigheter och problem kopplade till elevernas kunskapsutveckling. Det kräver att rektorn har detaljerad information om verksamheten i klassrummet. När Utredningen om rektorernas arbetssituation inom skolväsendet frågade rektorer och lärare om hur rektorn utövade sitt pedagogiska ledarskap när lärare har problem i sin undervisning var det bara 9 procent av rektorerna som angav att de aktivt tog tag i sådana problem. Det var ett resultat som också bekräftades av lärare i kommunala skolor. Samtidigt kunde utredningen se att det fanns problem med lågt förtroende mellan rektorer och lärare, vilket utredningen kopplade till en skolkultur med ”negativ ledarsyn”.38

Rektorsrollen inom komvux har flera dimensioner och ansvarsförhållandena är ibland otydliga

Rektorn inom komvux är pedagogisk ledare och ansvarig för att verksamheten lever upp till de nationella målen på samma sätt som inom andra skolformer. Men grundförutsättningarna för detta uppdrag påverkas av hur komvux är organiserad i kommunen. En kommunalt anställd rektor kan vara rektor för såväl en verksamhet i egen regi som en verksamhet som bedrivs på entreprenad. Men rektorn kan också finnas hos den enskilda utbildningsanordnaren.

Att vara rektor för utbildningar som bedrivs i egen regi medför att både rektorn och personalen är anställda av huvudmannen, det vill säga kommunen, och att rektorn ofta är chef för lärarna och den övriga personalen i verksamheten. I och med detta leder rektorn det dagliga arbetet.

Att vara kommunalt anställd rektor för en utbildning som bedrivs på entreprenad innebär att rektorn är ansvarig för en verksamhet som bedrivs av en enskild utbildningsanordnare, som är arbetsgivare för lärarna. Hos den enskilda utbildningsanordnaren finns det då ofta en chef som leder det dagliga arbetet. Rektorn är därmed inte chef för lärarna och rektorns pedagogiska ledarskap behöver bedrivas utifrån det avtal som tecknats med den enskilda utbildningsanord-

37 Berg, Gunnar m.fl. (2014): Skolans kommunalisering och de professionellas frirum. Bilaga 3 till SOU 2014:5Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan. 38SOU 2015:22Rektorn och styrkedjan.

naren samt de mer formella och informella kontakter rektorn har med chefen, lärarna och den övriga personalen hos utbildningsanordnaren.

Rektorer som ansvarar för både utbildning som bedrivs i egen regi och utbildning som bedrivs på entreprenad behöver därmed fylla två delvis olika rektorsroller. Samtidigt som rektorn leder det dagliga arbetet i den egna regin ska rektorn också styra och följa upp utbildningen utifrån avtalet om entreprenad. Om det finns flera rektorer för komvux i en kommun har rektorn ofta en snävare roll, exempelvis att endast ansvara för en skolformsdel inom den egna regin eller entreprenaden alternativt all utbildning hos en specifik enskild utbildningsanordnare.

Att vara kommunal rektor för verksamhet på entreprenad innebär särskilda utmaningar för ledarskapet

En kommunal rektor kan alltså vid utbildning på entreprenad vara pedagogisk ledare men inte chef för lärarna. KLIVA-utredningen påpekade att detta förhållande innebär att rektorn i praktiken ska ansvara för en verksamhet utan att arbetsleda personalen eller verka direkt gentemot eleverna. Det innebär en särskild utmaning, eftersom det kan behövas en fysiskt närvarande chef. Enligt KLIVA-utredningen ställs ofta krav på att den enskilda utbildningsanordnaren tillhandahåller en operativ chef, något som kan leda till otydligheter mellan chefen och rektorn.39

Att vara rektor för utbildning som bedrivs på entreprenad innebär också att rektorn, utöver krav som finns i skollagen och olika förordningar, behöver styra och följa upp utbildningen utifrån det avtal som finns mellan den kommunala huvudmannen och den enskilda utbildningsanordnaren. Skolinspektionens granskning om yrkesinriktad vuxenutbildning på entreprenad visade att det finns förväntningar på rektorn såväl att vara pedagogisk ledare i det dagliga arbetet som att ha en uppföljande och kontrollerande roll. Både huvudmän och enskilda utbildningsanordnare anser att en stöttande och kontinuerlig dialog mellan rektorn och anordnarna är en framgångsfaktor för en kvalitativ utbildning. Samtidigt pekade Skolinspektionen på att vissa huvudmän menar att det är en risk med den stödjande

39 SOU 2020:66 Samverkande krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever

med svenska som andraspråk.

rektorsrollen när det också kan behövas en tydligare uppföljning gentemot kraven i avtalen.40

Ansvarsförhållandet riskerar att bli otydligt när det finns rektorer både hos kommunen och hos den enskilda utbildningsanordnaren

Rektorn kan vid entreprenad även vara anställd av den enskilda utbildningsanordnaren. Då krävs att huvudmannen överlämnar den myndighetsutövning som hör till rektorns uppgifter till utbildningsanordnaren. Dessutom krävs att den enskilda utbildningsanordnaren har fått tillstånd av Skolinspektionen att sätta betyg, anordna prövning samt utfärda betyg och intyg.41 Sådana tillstånd innebär att vissa särskilda krav gäller, bland annat på vem som får anställas som rektor.42 Syftet med att rektors myndighetsutövning kan överlämnas till den enskilda utbildningsanordnaren är att skapa närhet mellan rektorsfunktionen och verksamheten samt att tydliggöra ansvarsförhållandet genom att betygssättningen och utfärdandet av betyg hålls samman.43

Det är svårt att få en bild av hur vanligt det är att rektors myndighetsutövning överlämnas till en enskild utbildningsanordnare. Både KLIVA-utredningen och Komvuxutredningen ställde frågan till huvudmän, men fick inget tydligt svar. Men det står klart att det förekommer i flera fall.44

Att rektorn är anställd av den enskilda utbildningsanordnaren skapar tydligare förutsättningar för att vara pedagogisk ledare i det dagliga arbetet. Men det finns en risk att ansvarsförhållandet mellan kommunen och den enskilda utbildningsanordnaren blir otydligt. Vissa av rektorsuppgifterna kan inte lämnas över till den enskilda utbildningsanordnaren.45 Av denna anledning finns det ofta i praktiken en kommunal rektor utöver rektorn hos utbildningsanordnaren. Detta riskerar att skapa en otydlig ansvarsfördelning som inte är förenlig med skollagens krav på en tydlig rektorsfunktion där det inte ska finnas ett delat ledarskap.46

40 Skolinspektionen (2019): Kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå. Tematisk kvalitetsgranskning. Dnr 2017:10217. 4123 kap. 6 § skollagen och 1 kap. 4 § förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning. 42 6 kap. 3 § förordningen om vuxenutbildning. 43Prop. 2009/10:68Svenskundervisning för invandrare i folkhögskola. 44SOU 2020:66Samverkande krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever

med svenska som andraspråk. SOU 2018:71En andra och en annan chans – ett komvux i tiden.

45 1 kap. 4 § förordningen om vuxenutbildning. 46SOU 2020:66Samverkande krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever

med svenska som andraspråk.

5.1.5. Läraren ansvarar för undervisning och bedömning

Ansvaret för undervisningen i skolan vilar på lärarna som enligt skollagen har ett övergripande ansvar för den undervisning de bedriver.47Huvudregeln är att bara den som har legitimation som lärare eller förskollärare och är behörig för viss undervisning får bedriva undervisningen. Men det finns även vissa undantag.48

Det är också den undervisande läraren som sätter betyg. Om läraren inte är legitimerad sätts betyget tillsammans med en legitimerad lärare.49

Skollagen innehåller också en rad andra bestämmelser om lärares ansvar och befogenheter i olika sammanhang och situationer, exempelvis när det gäller elevers behov av extra anpassningar och särskilt stöd, utvecklingssamtal och individuella utvecklingsplaner samt disciplinära åtgärder.

Lärarens uppdrag är omfattande

Skolans kärnverksamhet är undervisning, som enligt skollagen är lärarens ansvar. Men skolans uppdrag är bredare än så. Utbildningen i skolan syftar till att ge eleverna kunskaper och värden, bidra till personlig utveckling, främja social gemenskap samt förbereda för ett aktivt deltagande i samhällslivet.

Var går då gränsen för lärarens ansvar och uppdrag? Många lärare uppfattar att administration, dokumentation och elevsocialt arbete tar mer tid, på bekostnad av huvuduppgiften att undervisa.50 Lärarnas handlingsutrymme påverkas också av hur andra aktörer i den lokala styrkedjan uppfattar sin roll och sitt mandat. Det innebär att de professionella förutsättningarna kan variera mellan olika kommuner och huvudmän.51

472 kap. 15 § skollagen. 482 kap. 13 § skollagen. 493 kap. 16 § skollagen. 50 Skolverket (2013): Lärarnas yrkesvardag. En nationell kartläggning av grundskollärares tids-

användning. Lärarnas Riksförbund (2021): Lärare på bristningsgränsen. Lärarnas Riksförbunds arbetsmiljöundersökning 2021.

51 Jarl, Maria, Kjellgren, Hanna & Quannerstedt, Ann (2018): Förändringar i skolans organisation och styrning. I: Jarl, Maria & Pierre, Jon (red). Skolan som politisk organisation. Gleerups.

Lärarrollen har påverkats av styrningsreformer

Lärarnas autonomi och handlingsutrymme har påverkats av de olika styrningsfilosofier och reformer som har präglat skolan de senaste 30 åren.

Kommunaliseringen av skolan skulle, inom givna ramar, ge lärarprofessionen ett ökat inflytande över undervisningens utformning. Men enligt Utredningen om skolans kommunalisering var reformen inte förankrad bland lärarna och lärarna fick inte heller det stöd de behövde för att utnyttja detta utökade handlingsutrymme.52

I takt med försämrade skolresultat har en ökad statlig styrning i form av bland annat en ny skollag, reviderade styrdokument, en ny betygsskala samt högre krav på utvärdering och kontroll efter hand minskat lärarnas handlingsutrymme. Lärarnas arbetsbörda har också ökat genom ökade krav på dokumentation samt på uppföljning och utvärdering av elevernas kunskapsutveckling.53

Samspelet mellan olika styrningslogiker påverkar lärarnas handlingsutrymme

I en forskningsantologi om skolan som politisk organisation pekar Anders Fredrikson på att skolan traditionellt har haft inslag av byråkratisk styrning genom olika typer av reglering. Men eftersom skolan är svår att styra i detalj har det också funnits inslag av professionell styrning som gett lärarna möjlighet att handla utifrån sin och sina kollegors professionella kompetens.

Decentraliseringen och avregleringen på 1990-talet medförde en ökad autonomi för lärarna. Men samtidigt ökade kraven på samarbete mellan lärare, och rektorn fick ett tydligare ansvar, vilket minskade lärarnas individuella autonomi. Under 1990-talet gjorde också marknadsstyrningen sitt intåg med en betoning av valfrihet och konkurrens där lärarna fick anta en roll som marknadsförare av sin skola och av utbildningen.54

Under det senaste decenniet har vad Fredriksson kallar en återbyråkratisering skett av läraryrket. År 2011 infördes bland annat nya kurs- och ämnesplaner med tydligare kunskapskrav samt en ny betygs-

52SOU 2014:5Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan. 53 Ibid. 54 Fredriksson, Anders (2018): Läraryrket och den politiska styrningen av skolan. I: Jarl, Maria & Pierre, Jon (red). Skolan som politisk organisation. Gleerups.

skala, i syfte att både konkretisera vad eleverna ska lära sig och hur kunskaperna ska bedömas. Nya regler skulle ge en ökad enhetlighet i lärarnas arbetssätt, i enlighet med ett byråkratiskt ideal. Samtidigt har den ökade betoningen av efterkontroll genom Skolinspektionens tillsyn och granskning inneburit en ny typ av byråkratisering, där staten i stället för att precisera regler på förhand styr lärares arbete genom kontroll i efterhand. Men det finns också en fortsatt tilltro till den professionella modellen, vilket bland annat införandet av lärarlegitimation visar.55

En starkare statlig styrning kan innebära en minskad autonomi för lärarna. Men enligt Fredriksson kan återbyråkratiseringen också komma att stärka lärarna i relation till huvudmän, rektorer, elever och föräldrar eftersom det innebär att det finns tydligare statliga riktlinjer att hänvisa till som grund för arbetssätt och beslut.56 Ur ett lärarperspektiv har det rimligtvis betydelse vad det är staten vill styra. Att staten styr över ramarna för yrket, exempelvis i form av reglerad undervisningstid, inkräktar sannolikt mindre på det professionella utrymmet än att styra exakt vad som ska dokumenteras och hur det ska göras.

Docenten Ulf Lundström menar å andra sidan att samspelet mellan marknadens logik och byråkratins logik i form av mål- och resultatstyrning har bidragit till att ytterligare devalvera lärares professionalism och autonomi. Bra och dåliga skolor definieras utifrån betygs- och testresultat, vilket har medfört att prov, betyg och skolrankingar har blivit betydelsefulla och i högre grad än tidigare påverkar undervisningen och definitionen av kvalitet.57 Ett exempel är de senaste årens upprepade larm från lärare om att de utsätts för påtryckningar från både vårdnadshavare och rektorer att sätta andra (högre) betyg än vad deras professionella bedömning tillåter. En fjärdedel av de lärare som besvarade Lärarnas Riksförbunds undersökning om betygssättning hösten 2021 angav att de hade blivit utsatta för påtryckningar från föräldrar och 15 procent hade fått påtryckningar från skolledare.58

55 Fredriksson, Anders (2018): Läraryrket och den politiska styrningen av skolan. I: Jarl, Maria & Pierre, Jon (red). Skolan som politisk organisation. Gleerups. Fredriksson, Anders (2010):

Marknaden och lärarna. Hur organiseringen av skolan påverkar lärares offentliga tjänstemannaskap. Göteborgs universitet.

56 Ibid. 57 Lundström, Ulf (2018): Lärares professionella autonomi under New Public Managementepoken. Utbildning & Demokrati 2018, vol. 27, nr 1, 33–59. 58 Skolvärlden 2021-12-05 Läraren: ”Jag känner knappt någon som inte varit med om påtryckningar”.

Samtidigt innebär den nya skollagen, tillsammans med skolförordningar, läroplaner och inrättandet av Skolinspektionen, att alltmer av skolans verksamhet blivit en fråga om rättstillämpning. Elever och deras vårdnadshavare har fått större möjligheter att framföra klagomål och få sin sak prövad, via anmälan till Skolinspektionen, Barn- och elevombudet eller Diskrimineringsombudsmannen.

Forskare talar i detta sammanhang om en juridifiering av skolan (se även avsnitt 3.4.3), något som kan sägas minska utrymmet för lärarens professionella roll.59 Enligt forskaren Caroline Runesdotter har enskilda fått större möjligheter att hävda sina rättigheter gentemot skolan. Skolinspektionen har samtidigt fått skarpare verktyg för att se till att skolhuvudmän fullgör sina åtaganden. Lagar och regelverk har därmed tenderat att få en överordnad ställning i förhållande till pedagogik och didaktik. Detta är ett skifte som har fått ytterligare fart av skolans marknadsanpassning och konkurrensen mellan skolor.60

Lagstiftningen och möjligheten att göra en anmälan är tänkt att stärka den svagare parten, eleven. Men det har samtidigt drivit på omfattningen av skolornas dokumentation för att visa att de gjort vad lagen och situationen kräver. Bland lärarna har också oron för att bli anmäld ökat.61 Osäkerheten om var gränserna för lärarens mandat går påverkar hur lärare vågar agera i olika situationer. En undersökning som Skolvärlden genomförde 2017 visade bland annat att 3 av 10 lärare upplevde oro för att bli anmälda av elever eller vårdnadshavare och 2 av 10 lärare hade tvekat att ingripa i en ordningssituation på grund av rädsla för att själv bli anmäld. 3 av 10 lärare upplevde också att de saknade tillräcklig kunskap om sina rättigheter och skyldigheter vid ingripande som har att göra med att upprätthålla ordning.62

I juni 2022 beslutade riksdagen om ändringar av skollagen för att förtydliga personalens befogenheter.63 Sedan den 1 augusti 2022 gäller att personalen får vidta de omedelbara och tillfälliga åtgärder som är befogade för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero. Detta inne-

59 Runesdotter, Caroline (2016): Avregleringens pris? Om juridifieringen av svensk skola ur skolaktörers perspektiv. Utbildning & Demokrati 2016, vol. 25, nr 1, s. 95–111. 60 Runesdotter, Caroline (2019): Juridifiering i skolan – möjligheter och risker. Tidskriften väg-

val i skolans historia, nr 2 2019.

61 Ibid. 62 Skolvärlden (2017): Enkät: Så oroliga är lärarna för att anmälas. https://skolvarlden.se/artiklar/enkatsa-oroliga-ar-lararna-att-anmalas (hämtad 2022-06-29). 63Prop. 2021/22:160Skolans arbete med trygghet och studiero. Bet. 2021/22:UbU28, rskr. 2021/22:364.

fattar en befogenhet att ingripa fysiskt för att avvärja våld, kränkningar eller andra ordningsstörningar, förutsatt att åtgärden står i rimlig proportion till sitt syfte och övriga omständigheter.64

5.1.6. Enskilda utbildningsanordnare inom komvux utgör en särskild del i styrkedjan

Inom komvux påverkas den lokala styrkedjan av hur utbildningen organiseras – om den bedrivs av kommunen i egen regi eller läggs ut på entreprenad. Beroende på organisationsform krävs delvis olika styrning och ledning av huvudmannen. När det gäller utbildning på entreprenad är inte bara skollagen och andra bestämmelser styrande, utan också det avtal som upprättas mellan huvudmannen och den enskilda utbildningsanordnaren.

Huvudmannen har kvar ansvaret för utbildningen

Styrning och uppföljning av utbildning är en komplex process som försvåras ytterligare när utbildningen är förlagd på entreprenad.

I förarbetena till skollagen beskrivs att en utbildning på entreprenad fortfarande är en kommunal verksamhet i förhållande till eleverna. Det är huvudmannen som beslutar om verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet samt ansvarar för uppföljning och utvärdering av verksamheten.65

Den enskilda utbildningsanordnaren utför de uppgifter inom komvux som huvudmannen har valt att lägga ut på entreprenad. Vilka dessa uppgifter är regleras i avtal.66 Men huvudmannen har fortfarande kvar ansvaret för utbildningen och behåller huvudmannaskapet för uppgifterna som utförs på entreprenad.67 Därmed ansvarar huvudmannen för att utbildningen genomförs i enlighet med kraven i skollagen. Men Komvuxutredningen konstaterade att vissa kommuner inte har en klar uppfattning om att huvudmannaskapet ligger kvar hos dem. I stället uppfattar dessa huvudmän att de även lagt över delar av huvudmannaansvaret på den enskilda utbildningsanordnaren.68

645 kap. 6 § skollagen. 65Prop. 2009/10:165Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet. 6623 kap. 2 § skollagen. 67 Ibid. 68SOU 2018:71En andra och en annan chans – ett komvux i tiden.

Huvudmannen styr utbildningsanordnaren genom avtal

Styrande för de enskilda utbildningsanordnarna är framför allt det avtal som har upprättats. Avtalen utformas på olika sätt av olika huvudmän beroende på vilka uppgifter som läggs ut på entreprenad och vilka krav som huvudmannen vill ställa. Här finns en skillnad i styrningen jämfört med när verksamheten bedrivs i egen regi, något som Välfärdsutredningen har beskrivit. Vid egen regi kan huvudmannen direkt styra verksamheten genom att formulera mål och löpande förändra pågående verksamhet. Vid utbildning på entreprenad blir styrningen mer indirekt och huvudmannen kan inte styra verksamheten utöver det som framgår i avtalet.69

Enskilda utbildningsanordnare kan bytas ut

Styrkedjan inom komvux påverkas också av att en avtalsperiod är begränsad och att enskilda utbildningsanordnare kan bytas ut. Avtalsperioderna är tidsatta eftersom ett ramavtal ofta inte får gälla i mer än fyra år.70

Vid ett nytt avtal bryts samarbetet mellan kommunen och den enskilda utbildningsanordnaren, och elever kan tvingas byta till en annan anordnare. Korta avtalstider kan, enligt Skolverket, bidra till att enskilda utbildningsanordnare inte vågar satsa långsiktigt.71 Professorn Andreas Fejes med flera beskriver också att tidsbegränsade avtal ger mer osäkra anställningsförhållanden för lärare, innebär begränsade möjligheter att arbeta med kvalitetsfrågor och utveckla utbildningen samt påverkar möjligheten att bygga upp kurser som kräver dyr utrustning.72 Långa avtalstider kan å andra sidan begränsa möjligheterna för kommunerna att snabbt ställa om när nya behov uppkommer, något som Skolverket påpekade i sin lägesbedömning 2020.73

69SOU 2017:38Kvalitet i välfärden – bättre upphandling och uppföljning. 707 kap. 2 § lagen (2016:1145) om offentlig upphandling. 71 Skolverket (2020): Skolverkets lägesbedömning 2020. 72 Fejes, Andreas m.fl. (2021): Komvux som marknad. I: Fejes, Andreas, Muhrman, Karolina & Nyström, Sofia (red.). Om vuxenutbildning och vuxnas studier – en grundbok. Studentlitteratur. 73 Skolverket (2020): Skolverkets lägesbedömning 2020.

5.2. Kommunernas arbete för att tillhandahålla utbildning

I avsnitt 4.1.4 beskriver utredningen vilka lagstadgade skyldigheter kommunerna har i egenskap av att vara hemkommun för de barn, unga och vuxna som bor i kommunen. Huvudmannen, kommunal eller enskild, har ansvaret för att den utbildning man bedriver lever upp till kraven i författningarna. Men det är kommunerna i egenskap av hemkommuner som har ansvaret för att säkerställa att utbildning inom olika skolformer kommer till stånd. Planering, dimensionering och lokalisering av utbildningen är därmed frågor som kommunerna behöver hantera. Beroende på skolform behöver kommunerna ta hänsyn till olika faktorer och hantera olika utmaningar när de planerar och utformar verksamheten.

I detta avsnitt redogör vi för hur kommunerna arbetar med att planera och dimensionera utbildning inom olika skolformer. I nästa avsnitt beskriver vi hur kommunerna arbetar med andra delar av hemkommunsuppdraget. Kommunernas ansvar för att fördela resurser behandlar vi särskilt i kapitel 6.

5.2.1. Skolreformer har påverkat grundskolans planeringsförutsättningar

Kommunen ansvarar för att utbildning kommer till stånd för alla barn i kommunen som har rätt att gå i förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan och som inte fullgör sin skolgång på annat sätt. Det innebär att kommunen måste ha beredskap att ta emot alla skolpliktiga elever i kommunen.

Elevkullarnas storlek är den viktigaste faktorn att ta hänsyn till vid planering och dimensionering av grundskolan. Den huvudsakliga förklaringen till nedläggningar av kommunala högstadieskolor under perioden 2000–2012 var till exempel förändringar i elevkullarnas storlek.74

Men reformerna på skolområdet under de senaste decennierna har också påverkat planeringsförutsättningarna. Enligt Utredningen om en mer likvärdig skola har de senaste decenniernas skolreformer med utökade möjligheter till skolval, etablering av fristående skolor och en ersättningsmodell som innebär att resurser följer med eleven

74 Larsson Taghizadeh, Jonas (2021): Vilka effekter har skolnedläggningar på mottagande skolor? IFAU rapport 2021:15.

utan fördröjning påverkat huvudmännens möjligheter att styra sin verksamhet på flera sätt:

  • De utökade möjligheterna att välja skola har inneburit att kommunerna inte har kontrollen över elevernas placering på olika skolenheter. Därmed förfogar de inte över ett viktigt instrument för att exempelvis motverka segregation.
  • Kommunernas långsiktiga planeringsförutsättningar påverkas också av att de har små möjligheter att påverka om och var enskilda huvudmän etablerar sig i kommunen.
  • Möjligheten för eleven att med kort varsel byta skola liksom skolpengens konstruktion påverkar planeringsförutsättningarna för samtliga skolhuvudmän.75

Elevantalet i de kommunala skolenheterna följde tidigare i första hand de långsiktiga trender som bestämdes av demografiska förändringar i respektive upptagningsområde och flyttmönstren mellan dessa. En analys som Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) låtit göra visar att de demografiska förändringarna fortfarande oftast har mycket större påverkan på efterfrågan på skolplatser än skolvalet. Men genom skolvalet har fler faktorer tillkommit. Medan de demografiska förändringarna är relativt förutsägbara och förändringar i efterfrågan kopplade till demografi kan förutsägas långt i förväg, medför skolvalet mer kortsiktiga svängningar och därmed en större osäkerhet om den framtida utvecklingen.76

Kommunerna behöver vid sin planering av skolverksamheten och behovet av skollokaler numera ta hänsyn till friskoleetableringar, friskolekonkurser, krympning alternativt expansion av befintliga fristående skolor, pendlingsmöjligheter samt föräldrars val.77 Utmaningen för kommunerna är att ha beredskap att erbjuda samtliga elever i kommunen utbildningsplatser, samtidigt som det i tider av lägre efterfrågan på de kommunala skolenheterna kan vara kostsamt med en alltför stor lokalyta och personella resurser per elev.78

75SOU 2020:28En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning. 76 Sveriges Kommuner och Landsting (2014): Det fria skolvalet ur ett fastighetsperspektiv. 77 Ibid. 78 Ibid.

Kommunerna använder olika verktyg för att göra elevprognoser

Boverket har analyserat hur kommunerna anpassar arbetet med lokalplaneringen till skolvalet och konkurrensen från fristående skolor. Analysen bygger på en kartläggning av fem kommuner med stark befolkningsökning och behov av nya skollokaler.

Skolval och etablering av fristående skolor innebär att det har blivit svårare att göra elevprognoser. I vissa kommuner kan det finnas en stor osäkerhet om hur många kommunala skolplatser som kommer att efterfrågas i olika kommundelar. I andra kommuner är valmöjligheterna mer begränsade och elevrörligheten följaktligen också mindre.

För att minska osäkerheten om vilka skolor som familjer kommer att välja använder kommunerna ibland enkätundersökningar riktade till hushållen. Enkäter som syftar till att utvärdera skolorna används också som underlag till prognoserna.

I samband med nybyggnadsområden använder kommuner nyckeltal för att prognosticera skolplatsbehovet. Hur nyckeltalen utformas påverkar hur pålitliga prognoserna blir. Boverket beskriver Uppsalas prognosmodell. Kommunen hämtar underlag från befolkningsprognosen fördelad på geografiska områden. För varje geografiskt område gör kommunen sedan en analys av antalet elever som förväntas välja en fristående skola, en skola i sitt eget område respektive en skola i andra delar av kommunen.

Ytterligare ett sätt för kommunerna att minska osäkerheten i prognoserna är genom dialog och samarbete med de enskilda huvudmännen.

En viktig faktor för prognoserna är hur upptagningsområdena avgränsas. Hushållens önskemål om en annan skola än den de hänvisas till beror ibland på att gränserna för upptagningsområdena upplevs som onaturliga. I en av de studerade kommunerna är skolvalet sedan ett par år obligatoriskt och hänvisning av elever förekommer inte längre.79

79 Boverket (2017): Skolans nya plats i staden.

Utvecklingen går mot större skolor

Det prognosticerade skolplatsbehovet kan tillgodoses på olika sätt, genom

  • användning av befintliga lokaler där den fulla kapaciteten inte är utnyttjad
  • omvandling av exempelvis förskolelokaler eller gymnasieskolor till grundskola
  • om- eller tillbyggnad av befintliga skolor
  • nybyggnation.

Gemensamt för de kommuner som Boverket studerade var att alla planerade för betydligt större skolenheter än tidigare. Stora skolor minskar enligt kommunerna sårbarheten i skolverksamheten och ökar lokaleffektiviteten. Förutsättningarna för tillgång till lärare blir bättre. Större skolor kan också erbjuda ett större utbud och innehåll i verksamheten, vilket de studerade kommunerna menar ökar skolornas attraktivitet. Förutom att nya skolor planeras bli större bidrar tendensen att bygga ut befintliga skolor till att skolorna blir större.80

Flexibilitet är önskvärd men svår att uppnå

Ett sätt att hantera svängningar i efterfrågan på skolplatser är att bygga flexibla skollokaler som går att anpassa till förändringar i efterfrågan över tid.81

När SKR inom ramen för sin forsknings- och utvecklingsverksamhet undersökte hur skolvalet har påverkat elva kommuners planering av sina skollokaler var en av iakttagelserna att kommunerna eftersträvar en flexibilitet i lokalanvändningen. Kommuner vill bygga skollokaler så att olika verksamheter kan nyttja lokalerna. Ett exempel är att förskolor kan använda skollokaler. På så sätt kan kommunen hantera variationer i elevkullarnas storlek.

Det är svårare att skapa flexibilitet genom att anpassa befintliga lokaler. Om det inte går att anpassa lokalytan när elevantalet minskar ökar lokalkostnaderna per elev. Ökade lokalkostnader kan vara en

80 Ibid. 81 Ibid.

bidragande orsak till att det inte längre ses som ekonomiskt försvarbart att fortsätta verksamheten. Det kan i sin tur vara ett av skälen till att en skola läggs ner.

Enligt SKR:s undersökning har kommunerna i praktiken ofta svårt att anpassa den förhyrda lokalytan efter ett minskande elevantal. Svårigheterna beror dels på en begränsad frihet för de kommunala grundskolorna att själva eller genom sin förvaltning påverka den förhyrda lokalytan, dels de befintliga lokalernas brist på flexibilitet i kombination med hur kontrakten utformats.

Sammantaget leder detta till ökade kostnader för kommunen, inte bara genom att den nyttjade lokalytan per elev blir större än nödvändigt, utan även för att lokalkostnadsersättningen till de fristående grundskolorna ökar när kommunens lokalkostnader per elev ökar. Ersättningen till fristående skolor bestäms utifrån kommunens genomsnittliga lokalkostnad per elev.82

Svårigheter att hitta mark för att bygga ger större avstånd till skolan

Kommuner är enligt skollagen skyldiga att vid utformningen av sin grundskola beakta vad som är ändamålsenligt från kommunikationssynpunkt för eleverna.83 Av skollagen framgår också att elever i grundskolan har ett berättigat krav på en skolplacering nära hemmet.84

Samtliga utbildningsförvaltningar i Boverkets studie arbetade med årskursrelaterade acceptanskriterier av närhet. Elever i lägre årskurser bedöms behöva en mer bostadsnära skola, medan elever i högre årskurser anses kunna förflytta sig en längre sträcka till skolan och även använda kollektivtrafik. De specifika kriterierna för att bestämma närheten till skolan varierade däremot mellan kommunerna och det förekom både kvantitativa avståndskriterier och mer kvalitativa och subjektiva kriterier, såsom gångavstånd.

Enligt förvaltningarna i studien har det blivit allt svårare att hitta platser för skolorna. I slutändan blir marktillgången styrande för skolans lokalisering. Inriktningen mot stora skolor försvårar placeringen ytterligare, samtidigt som vaga acceptanskriterier av närhet gör det svårare att bedöma vilka avstånd som kan accepteras mellan bo-

82 Sveriges Kommuner och Landsting (2014): Det fria skolvalet ur ett fastighetsperspektiv. 8310 kap. 29 § skollagen. 8410 kap. 9 § skollagen.

städerna och den närmaste skolan. Alla kommunerna i studien uppgav att de gör avsteg från de egna närhetsambitionerna.

Större efterfrågan på skolor i centrala lägen påverkar planeringen

Skolor i centrala lägen är mer attraktiva. Kommunerna i Boverkets undersökning uppgav att de anpassar lokaliseringen efter skolvalet genom att i större utsträckning placera skolor i kommunens centrala delar. Det gäller särskilt skolor med årskurs 7–9, där konkurrensen om eleverna uppfattas vara stor.

Några av de studerade kommunerna beskrev också placering av skolor i attraktiva lägen som en strategi för att öka den sociala integreringen i skolorna, eftersom skolor i mindre attraktiva områden tenderar att väljas bort av resursstarka elever. Men det var inte alla av de studerade utbildningsförvaltningarna som hade någon plan för att åstadkomma en större social blandning av eleverna i skolorna. I stället såg man social integration i skolan som en fråga om boendeintegration och därmed något som måste styras genom stadsbyggnadsprocessen och en blandning av upplåtelseformer.85

En utmaning för centralt placerade skolor är bristen på utrymme för skolgårdar. Samtliga kommuner i Boverkets undersökning uppgav att de försökte lokalisera skolor nära en allmän park, som kompensation för bristen på skolgård.86

Skolnedläggningar är politiskt känsliga

När SKR undersökte hur elva stora städer och pendlingskommuner arbetade med planering och lokalisering var en iakttagelse att det ofta finns en diskrepans mellan politikernas och tjänstepersonernas syn på vad som är en optimal organisation. Skolors lokalisering och eventuella skolnedläggningar är en politiskt känslig fråga, vilket innebär att mindre enheter som kanske inte är ekonomiskt och kvalitativt försvarbara ibland fått vara kvar. En centralisering av skolenheterna kan i vissa fall också medföra att skolresorna blir alltför långa, vilket gör det svårt att genomföra sådana förändringar.87

85 Boverket (2017): Skolans nya plats i staden. Rapport 2017:16. 86 Ibid. 87 Sveriges Kommuner och Landsting (2014): Det fria skolvalet ur ett fastighetsperspektiv.

I en studie av kommuners hantering av skolnedläggningar går några forskare igenom tidigare forskning om glesbygdsskolor, deras kvalitet och effektivitet samt hur en eventuell nedläggning påverkar bygden och den politiska debatten i kommunen. I flera fall är forskningsläget något oklart. Det finns studier som pekar på att skolnedläggningar riskerar att leda till mindre inflyttning eftersom bygdens attraktionskraft minskar. Skolor i glesbygd kan fungera som ett nav för sociala interaktioner, utbyte av information och sammanhållning. Men det finns också forskning som visar att skolnedläggningar inte är en orsak till utflyttning, utan snarare en konsekvens av den.88

När det gäller kvaliteten i små glesbygdsskolor har Skolverket tidigare lyft fram att glesbygdsskolor ofta har liten omfattning av mobbning, god kontakt mellan skolan och hemmet samt en lugn studiemiljö. Nackdelarna är bland annat högre kostnader, att rektorer riskerar att få en splittrad arbetssituation eftersom de behöver ansvara för flera enheter, svårigheter med kompetensförsörjning av personal samt att kvalitets- och uppföljningsarbetet riskerar att bli lidande.89

5.2.2. Kommuner samverkar med varandra om planering och dimensionering i gymnasieskolan

Hemkommunen ansvarar för att alla behöriga ungdomar i kommunen erbjuds utbildning på nationella program inom gymnasieskolan. Erbjudandet ska enligt skollagen omfatta ett allsidigt urval av nationella program och nationella inriktningar.90 Vilka utbildningar som erbjuds och antalet platser på dessa ska så långt det är möjligt anpassas med hänsyn till ungdomarnas önskemål.91

Kommunerna har varierande förutsättningar att själva erbjuda utbildning på de olika nationella programmen och inriktningarna. För att ändå kunna erbjuda kommunens ungdomar ett allsidigt utbud samverkar så gott som alla kommuner med andra kommuner genom avtal med en eller flera kommuner, eller i form av ett gymnasieförbund. Den vanligaste konstruktionen är ett multilateralt avtal mellan kommuner som ger eleverna från samtliga kommuner möjlighet att

88 Fogelholm, Petra, de Fine Licht, Jenny & Esaiasson, Peter (2019): När beslutet fattats – en

studie av kommuners hantering av skolnedläggningar. Förvaltningshögskolans rapporter num-

mer 150. 89 Skolverket (2000): Utbildningsvillkor i glesbygd. 9016 kap. 42 § skollagen. 9118 kap. 27 § skollagen.

söka och konkurrera om platserna på alla nationella program på lika villkor.92

Planeringen och dimensioneringen har nyligen utretts av Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola (se vidare avsnitt 5.2.4). Utredningen kunde bland annat se att även om det är vanligt med samverkan mellan kommuner som ger elever möjligheter att ta del av ett större utbildningsutbud, så är det ovanligt att kommuner planerar utbildningsutbudet gemensamt. De enskilda huvudmännen omfattas inte heller av kommunernas samverkansavtal och deltar sällan i diskussioner om det totala utbildningsutbudet, även om de kan vara anslutna till regionala antagningskanslier. De avgörande besluten om utbud och dimensionering fattas i stället av varje huvudman för sig.93

Storstadsområden och glesbygd har olika utmaningar

Skolinspektionen konstaterade i en granskning av kommunernas styrning av gymnasieskolan att elever i olika delar av landet har väldigt olika möjligheter att välja skola, program och inriktning. I storstadsnära områden är valmöjligheterna stora. I andra delar av landet är gymnasiemarknaden lokal med bara en gymnasieskola och ett begränsat programutbud. I sådana kommuner behöver eleverna pendla eller flytta om de vill studera på ett program som inte finns i den egna kommunen.94

I storstadsregioner lockar stadens utbud och de mindre kommunerna runt omkring får svårt att hävda sig i konkurrensen och erbjuda nationella program i egen regi. En del av kommunerna i Skolinspektionens granskning hade valt att nischa sig för att stärka sin profil. Bland de granskade kommunerna fanns både sådana som helt inriktat sig mot högskoleförberedande program och sådana som endast erbjöd yrkesprogram. I mindre kommuner i glesbygdsregioner visade Skolinspektionens granskning att många kommuner i stället eftersträvade att bredda utbudet för att få behålla så många ungdomar som möjligt i kommunen.95

92 SOU 2020:33 Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial

utbildning.

93 Ibid. 94 Skolinspektionen (2018): Kommuners styrning av gymnasieskolan. 95 Ibid.

Skolverket har i en tidigare studie visat att frågan om egen gymnasieskola i en liten glesbygdskommun är komplicerad. Det finns ofta en stark önskan bland föräldrar och politiker att behålla ungdomarna på hemorten. Tillgången till gymnasieutbildning ses också som en viktig förutsättning för att folk ska vilja bo kvar eller flytta till kommunen. Det finns också ekonomiska aspekter. Från politiskt håll vill man undvika betungande interkommunala ersättningar. Men även för föräldrarna blir kostnaderna lägre om ungdomarna kan få sin gymnasieutbildning i hemkommunen. Samtidigt råder det delade meningar om vilken betydelse en egen gymnasieskola har för ungdomars benägenhet att stanna kvar i kommunen efter utbildningstiden. Många måste ändå flytta för att få högskoleutbildning eller arbete.96

Det finns brister i matchningen mellan elevers val och arbetsmarknadens behov

Kommunerna i Skolinspektionens granskning av styrningen av gymnasieskolan angav att arbetsmarknadens efterfrågan på utbildning delvis var styrande för deras utbud av utbildning. Exempelvis förekom det att kommuner avstod från att starta program trots att det fanns ett elevunderlag, eftersom det inte fanns en lokal eller regional arbetsmarknad. På motsvarande sätt kunde kommuner i vissa fall starta utbildningar med litet elevunderlag om efterfrågan på arbetskraft fanns i kommunen. För att göra prognoser för elevunderlaget analyserade kommunerna elevernas sökmönster, i vissa fall kompletterat med analyser av sökmönstret till fristående skolor och närliggande kommuner.97

Den övergripande slutsatsen från Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola var dock att det finns brister i matchningen mellan elevers val av utbildning och behoven på arbetsmarknaden. Den dåliga matchningen får konsekvenser för både kompetensförsörjningen till arbetslivet och elevernas möjlighet att etablera sig på arbetsmarknaden.

Enligt utredningen innebär också bristen på samordning och samverkan mellan huvudmän samt konkurrensen om elever att samhällets resurser till gymnasieskolan inte används effektivt. Exempelvis före-

96 Skolverket (2000): Utbildningsvillkor i glesbygd. 97 Skolinspektionen (2018): Kommuners styrning av gymnasieskolan.

kommer det att flera närliggande skolor erbjuder samma utbildning, trots att elevgrupperna är små.98

5.2.3. Inom komvux varierar tillgången till utbildning

Hemkommunen har ett ansvar för att individer i behov av utbildning inom komvux ska få möjlighet till sådan utbildning. Som nämns i avsnitt 2.3.4 finns för flera delar av skolformen en rättighetslagstiftning. Rätten avser utbildning inom komvux på grundläggande nivå, komvux som särskild utbildning på grundläggande nivå,99 komvux i svenska för invandrare (sfi) samt komvux på gymnasial nivå i syfte att uppnå såväl grundläggande eller särskild behörighet till högskoleutbildning på grundnivå som grundläggande behörighet till eller särskilda kunskaper för utbildning inom yrkeshögskolan.100 Det som inte är rättighetslagstiftat är således komvux som särskild utbildning på gymnasial nivå101 samt de delar av komvux på gymnasial nivå som inte syftar till att ge behörighet till högre studier, utan exempelvis till att stärka den studerandes ställning i arbetslivet.

De rättighetslagstiftade delarna av komvux är kommunerna skyldiga att erbjuda och inget urval ska göras bland de sökande som är behöriga och har rätt till utbildningen. För övriga delar ska varje kommun erbjuda utbildning som svarar mot efterfrågan och behov.

Flexibilitet, individanpassning och den heterogena målgruppen ställer stora krav på kommunernas planering av komvux

Komvux är en flexibel utbildning som ska utgå från den enskilda individens behov, förutsättningar och erfarenheter. Det ställer höga krav på hur utbildningen erbjuds, planeras och dimensioneras. Yttre faktorer som migration, flyktingströmmar, konjunktur och arbetsmarknad påverkar behovet av utbildning. Inom komvux behöver man också kunna göra snabba omställningar, till exempel öka eller minska antalet utbildningsplatser och starta nya utbildningar, för att anpassa

98 SOU 2020:33 Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial

utbildning.

99 Den 2 juli 2023 byter komvux som särskild utbildning på grundläggande nivå namn till komvux som anpassad utbildning på grundläggande nivå. 10020 kap.11, 11 a, 19, 19 a, 19 b och 31 §§skollagen. 101 Den 2 juli 2023 byter komvux som särskild utbildning på gymnasial nivå namn till komvux som anpassad utbildning på gymnasial nivå.

sig till både individuella, lokala och regionala behov. Detta innebär att målgruppen för komvux är svårare att förutsäga än för grund- och gymnasieskolan.

Målgruppen är mycket heterogen med stor spridning i ålder, utbildningsbakgrund, erfarenheter och förutsättningar. Vissa väljer att studera inom komvux för de har behov av en yrkesutbildning för att växla yrke, behöver komplettera grundskolan eller lära sig svenska. Andra väljer komvux för att komplettera studier i gymnasieskolan med en yrkesutbildning eller för att bli behöriga till högre utbildning.

Under senare tid har också målgruppen för komvux förändrats. Tidigare var komvux i huvudsak en utbildning för personer i behov av att komplettera utbildning från svensk grund- eller gymnasieskola. I dag är komvux i betydligt större utsträckning en utbildning för nyanlända och andra utrikesfödda som har behov av utbildning för att kunna få ett arbete och för att kunna delta i samhällslivet. Komvux har även fått en viktigare roll i att erbjuda individer en möjlighet till karriärväxling.102 De rättighetsbaserade delarna har haft en stor elevtillströmning de senaste åren, bland annat på grund av migration och den utökade rätten till behörighetsgivande utbildning inom komvux på gymnasial nivå som infördes 2017.103

Kommunernas förutsättningar att tillhandahålla ett brett utbildningsutbud varierar

Kommunernas förutsättningar att planera och tillhandahålla utbildning utgår mycket från de delar av komvux som är rättighetslagstiftade och som kommunerna är skyldiga att erbjuda. Dessa delar har kommit att kräva alltmer resurser eftersom elevantalet har ökat och rättighetslagstiftningen har utökats till att omfatta fler delar av komvux.

Den del som inte är rättighetslagstiftad, i grova drag yrkesutbildning inom komvux, dimensioneras ofta utifrån de resurser som inte använts för de rättighetsbaserade utbildningarna.104 Samtidigt ökar kraven på att tillhandahålla yrkesutbildning.

102 Prop. 2019/20:105 Komvux för stärkt kompetensförsörjning. 103 Prop. 2016/17:5 Rätt till behörighetsgivande utbildning inom komvux. 104 SOU 2020:33 Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial

utbildning.

Tillgången till yrkesutbildning varierar stort

Det finns en ökande trend med statliga satsningar på yrkesutbildning inom komvux och både volym och utbud har ökat de senaste åren.105 Kommunernas utbud av yrkesutbildning påverkas till stor del av statsbidraget för regional yrkesinriktad vuxenutbildning (regionalt yrkesvux) och villkoren för detta bidrag.106

Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola konstaterade att tillgången till utbildning behöver vara mer lika i hela landet. Framför allt finns det en stor skillnad mellan utbudet i större tätortskommuner och mindre glesbygdskommuner. Utbudet av yrkesutbildning i komvux är, enligt utredningen, inte tillräckligt brett och avspeglar inte behoven på hela arbetsmarknaden.107

Inom komvux finns inte samma möjlighet att söka en utbildning i en annan kommun som inom gymnasieskolan, där så gott som alla kommuner samverkar med andra. Tillgången till utbildning inom komvux för den enskilda individen i en annan kommun än hemkommunen bygger på att den sökande har rätt till utbildningen, alternativt att hemkommunen betalar. Det innebär att en individ många gånger är hänvisad till den yrkesutbildning som erbjuds i hemkommunen. Flera kommuner och regioner arbetar dock, även inom komvux, för att invånare ska kunna söka utbildning i hela regionen, oberoende av i vilken kommun man är bosatt.108

Det kan vara svårt för kommuner, särskilt små kommuner med mindre resurser, att erbjuda yrkesutbildningar inom komvux. Yrkesutbildningar är ofta dyra och kan ta tid att starta upp eftersom de i flera fall kräver specifika lokaler och specifik utrustning.109 Dess-

105 Se t.ex. Skolverket (2021): Uppföljning av regional yrkesinriktad vuxenutbildning – Utbild-

ning 2020 och etablering 2019.

106 Förordningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning. 107SOU 2020:33Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial

utbildning.

108 Tillväxtverket (2022): Slutrapport av uppdraget att stödja regionalt kompetensförsörjnings-

arbete 2018–2021. N2017/07839/RTS. Tillväxtverket (2020): Regionalt tillväxtarbete 2019 – Insatser och resultat under det gångna året. Rapport 0322. Skolverket (2019): Sammanställning av regionala dialoger om vuxenutbildning 2019. Skolverket (2020): Sammanställning av regionala dialoger om vuxenutbildning 2020.

109 SOU 2020:33 Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial

utbildning.

utom kan det vara svårt att säkra tillgången till arbetsplatsförlagt lärande (apl) och yrkeslärare.110

Regeringen har i juni 2022 tillsatt en utredning om en långsiktig och behovsanpassad yrkesutbildning för vuxna. Den ska bland annat analysera behovet av en ny utbildningsmodell för yrkesutbildningar i komvux och se över hur staten finansierar dessa. Utredningens förslag ska redovisas senast den 15 februari 2024.111

Även i de rättighetslagstiftade delarna inom komvux varierar tillgången till utbildning

Även i de rättighetslagstiftade delarna inom komvux skiljer sig utbudet åt för den enskilda individen mellan olika kommuner. I en granskning som Skolinspektionen gjorde av komvux på grundläggande nivå framkom till exempel att trots att flera kommuner arbetar för att erbjuda ett så stort utbud av nationella kurser som möjligt, händer det alltför ofta att kommunerna inte lyckas. Detta får till följd att elever tvingas pendla, flytta eller ändra sina framtida yrkesplaner.112

Skolverket konstaterade 2018 att kommuners sätt att organisera sin utbildning och undervisning påverkade möjligheterna att delta för individer som har bristande kunskaper i svenska. Det saknades i många kommuner möjligheter att studera på kvällstid, distans eller deltid inom komvux på grundläggande nivå och i sfi.113

Andra exempel på att tillgången till utbildning varierar mellan kommuner är att elever inom komvux i sfi i vissa kommuner kan få vänta på den utbildning de har rätt till. Skolverket visade 2017 att

110 Se t.ex. Sveriges Kommuner och Regioner (2018): Utbud, söktryck och samverkan i yrkesvux –

Kommunenkät om regionalt yrkesvux 2018. Skolverket (2019): Regionalt yrkesvux – uppföljning 2018. Skolverket (2019): Sammanställning av regionala dialoger om vuxenutbildning 2019.

Skolverket (2020): Skolverkets lägesbedömning 2020. Skolverket (2020): Lägesbild av situationen

i komvux med anledning av covid-19-pandemin. Skolverket (2021): Covid-19-pandemins påverkan på skolväsendet, delredovisning 3 – Tema kommunal vuxenutbildning. Skolverket (2021): Covid-19-pandemins påverkan på skolväsendet, delredovisning 4 – Komvux. Skolverket (2022): Sammanställning av regionala dialoger om vuxenutbildning 2022 – En lägesbild av utvecklingen inom komvux.

111 Dir. 2022:84 Långsiktig och behovsanpassad yrkesutbildning för vuxna. 112 Skolinspektionen (2012): Grundläggande vuxenutbildning – En granskning av uppföljning

och anpassning av utbildningen.

113 Skolverket (2018): Redovisning av uppdrag om hinder för individer med bristande kunskaper

i svenska språket att delta i utbildning inom kommunal vuxenutbildning.

närmare hälften av kommunerna hade längre väntetider till komvux i sfi än vad som är lagstadgat.114

I vissa kommuner kan eleverna inom komvux inte heller studera kontinuerligt under hela året. Eleverna tvingas då göra uppehåll i sina studier. Skolverket har kartlagt möjligheten till kontinuerlig utbildning inom komvux. Kartläggningen visade att en av fyra kommuner hade haft uppehåll i utbildningen under året. Det var vanligt att uppehållen anpassades till de lov som förekommer i grund- och gymnasieskolan, vilket kunde innebära att det fanns ett sommaruppehåll på åtta till tio veckor inom komvux.115

Också inom komvux som särskild utbildning skiljer sig utbudet åt mellan kommunerna, vilket ger elever olika möjligheter till utbildning. Alla elever kan inte heller studera i sin hemkommun. Skolverket har konstaterat brister i utbildningsutbudet. En del kommuner kan inte tillgodose målgruppens efterfrågan på utbildning på grund av lärarbrist, kö till kurser samt avsaknad av exempelvis yrkes- och lärlingsutbildningar, utbildning på träningsskolenivå eller sfi inom komvux som särskild utbildning.116

Mottagande och antagning till utbildning inom komvux hanteras olika

Skillnader i tillgången till utbildning inom komvux för den enskilda individen kan även påverkas av kommunernas hantering av ansökan, mottagande (inklusive bedömning av behörighet och rätt till utbildning) samt antagning (inklusive eventuellt urval av sökande).

Eftersom utbildningen inom komvux pågår kontinuerligt görs ansökan, mottagande och antagning till utbildningen året om. Beslut om mottagande och antagning tas av den huvudman som anordnar utbildningen, och görs för varje kurs och individ. Det är en central del av myndighetsutövningen inom komvux. Mer detaljerade bestäm-

114 Skolverket (2017): Redovisning av uppdrag att undersöka om det finns köer till kommunal

vuxenutbildning i svenska för invandrare.

115 Skolverket (2017): Redovisning av uppdrag om kartläggning av kontinuerlig utbildning inom

komvux.

116 Skolverket (2021): Komvux som särskild utbildning – flera hinder på vägen till och under studier.

melser om mottagande och antagning ser olika ut för de olika skolformsdelarna.117

Urvalsreglerna till komvux behöver tillämpas vid varje antagningstillfälle för sig. Det kan få vissa konsekvenser för eleverna, något som Komvuxutredningen för ett resonemang om. Sökande som prioriteras vid en viss antagning kanske inte skulle ha prioriterats vid ett senare antagningstillfälle. Finansieringen för utbildningen kan även ta slut vilket gör att det inte finns några platser kvar i slutet av året.118

Komvuxutredningen lyfte även att kommunerna tolkar reglerna för urval och antagning olika. Sedan dess har reglerna för urval ändrats. Regeländringen trädde i kraft den 1 juli 2021, vilket gör att det ännu inte finns någon samlad bild av hur de nya bestämmelserna tillämpas.119

Rätten att antas till komvux på grundläggande nivå ska bedömas utifrån varje enskild sökandes förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Trots detta konstaterade GRUV-utredningen att det förekom att många huvudmän hade formella förkunskapskrav.120Skolverket har också noterat att det förekommer att huvudmännen sätter upp språkkrav eller förkunskapskrav, vilket kan begränsa den enskildas tillgång till utbildning.121

Även Skolinspektionen och Arbetsförmedlingen beskriver att den enskilda individen kan påverkas av att huvudmännen tillämpar mottagande och antagning på olika sätt.122 Detta framkommer också i beslut från Skolväsendets överklagandenämnd.123 När det gäller komvux som särskild utbildning beskriver Skolverket att ett hinder är att kommuner inte alltid gör likvärdiga bedömningar av sökandes rätt och behörighet till utbildningen.124

117 Mottagande till komvux på grundläggande nivå och som särskild utbildning på grundläggande nivå regleras i 20 kap.13–14 §§skollagen. Mottagande, urval och antagning till komvux på gymnasial nivå och som särskild utbildning på gymnasial nivå regleras i 20 kap.21–23 §§skollagen samt 3 kap. 7–8 §§ förordningen om vuxenutbildning. Mottagande till komvux i sfi regleras i 20 kap. 33 § skollagen. 118SOU 2018:71En andra och en annan chans – ett komvux i tiden. 119Prop. 2019/20:105Komvux för stärkt kompetensförsörjning. 120SOU 2013:20Kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå – en översyn för ökad

individanpassning och effektivitet.

121 Skolverket (2018): Redovisning av uppdrag om hinder för individer med bristande kunskaper

i svenska språket att delta i utbildning.

122 Se t.ex. Skolinspektionen (2012): Grundläggande vuxenutbildning – En granskning av upp-

följning och anpassning av utbildningen. Arbetsförmedlingen (2018): Flaskhalsar vid övergång till reguljär utbildning. Arbetsförmedlingen analys 2018:6. Dnr Af-2018/0038 4714.

123 Skolväsendets överklagandenämnd (ÖKN): Beslut 2010-12-09, dnr 10:223. Beslut 2015-04-16, dnr 2015:65. Beslut 2016-09-29, dnr 2016:428. 124 Skolverket (2021): Komvux som särskild utbildning – flera hinder på vägen till och under studier.

Kommuner samverkar för att kunna tillhandahålla utbildning inom komvux

Kommunerna har varierande förutsättningar att tillhandahålla den utbildning som varje individ har rätt till och är i behov av. För att ändå kunna erbjuda ett brett utbud av utbildning förekommer olika typer av samverkan med andra kommuner. Denna samverkan kan vara mer eller mindre formaliserad och omfatta olika delar (se avsnitt 4.1.3).

När det gäller yrkesutbildning inom komvux sker regional samverkan till övervägande del inom ramen för statsbidraget för regionalt yrkesvux, något som Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola pekar på. Här väljer kommunerna själva vilka andra kommuner de ska söka statsbidraget och genomföra utbildningen tillsammans med samt hur de formaliserar samverkan sinsemellan. Enligt utredningen varierar omfattningen av samverkan. Det är vanligt med samverkan som ger elever möjlighet att ta del av ett större utbildningsutbud, men ovanligt att kommuner planerar utbudet gemensamt. I stället fattas de avgörande besluten om utbud och dimensionering av varje kommun för sig. En del samverkan inom regionalt yrkesvux är enbart administrativ. Då gör de samverkande kommunerna en gemensam ansökan om statsbidrag. Därefter fördelas medlen ut till varje enskild kommun, men det görs inte någon gemensam planering eller dimensionering av yrkesutbildning mellan kommunerna. Annan samverkan innehåller många fler delar, till exempel uppbyggda regionala organisationer som delar på resurser och personal samt tar ansvar för att samordna utbudet, hantera regionala yrkesutbildningsplatser och organisera strukturer för validering.125 Denna typ av mer omfattande samverkan kan också inkludera andra delar av komvux.

I Skolverkets kontakter med huvudmän inom komvux framkommer vikten av samverkan för små kommuner, bland annat för att kunna erbjuda ett brett utbildningsutbud och kontinuerlig utbildning året om. När en stor kommun och flera små samverkar tycks den stora kommunens agerande ha väsentlig betydelse för hur väl samverkan fungerar.126 Ytterligare faktorer som påverkar samverkan

125 SOU 2020:33 Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial

utbildning.

126 Skolverket (2020): Sammanställning av regionala dialoger om vuxenutbildning 2020.

är skillnader i hur kommunerna organiserar komvux, gör prioriteringar och vilken ekonomi som kommunerna har.

Ett annat sätt att samverka för att öka tillgången till utbildning och bredda utbudet är via lärcentrum eller annan verksamhet som kan öka elevernas möjligheter att ta del av utbildning även om den inte bedrivs på hemorten. Via ett lärcentrum kan en elev till exempel erbjudas distansutbildning och få stöd under utbildningen. Det finns en pågående satsning på lärcentrum med ett riktat statsbidrag som kommuner i samverkan kunde söka för första gången 2018.127 I en uppföljning av bidraget konstaterade Skolverket bland annat att lärcentrum ökar möjligheterna att ta del av utbildning genom att det byggs upp olika stödfunktioner och att nya tekniska lösningar används.128

Ytterligare sätt att öka möjligheten att tillhandahålla utbildning inom komvux är att samverka inom kommunen, till exempel med gymnasieskolan. Sådan samverkan finns framför allt i mindre kommuner och handlar i huvudsak om att dela på resurser, till exempel lokaler och utrustning, men även lärare. Det förekommer också att elever inom komvux samläser med gymnasieelever. Samverkan med gymnasieskolan beskrivs dock ofta som problematisk eftersom skolformerna har olika förutsättningar. Den samverkan som finns tycks ofta ske på gymnasieskolans villkor och bygger i många fall på eventuell outnyttjad kapacitet inom gymnasieskolan.129

5.2.4. Riksdagen har beslutat om en ny modell för planering och dimensionering av utbildning på gymnasial nivå

Utifrån de problem som bland annat Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola har beskrivit lade regeringen i mars 2022 fram en proposition, som antogs av riksdagen i juni 2022. Lagändringarna ska börja gälla den 1 juli 2023 och tilllämpas första gången på utbildning som påbörjas 2025.130

127 Förordningen (2017:1303) om statsbidrag för lärcentrum. 128 Skolverket (2020): Utvärdering av statsbidrag för lärcentrum – Uppföljning 2018. 129 Se t.ex. SOU 2020:33Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av

gymnasial utbildning. Skolverket (2019): Sammanställning av regionala dialoger om vuxenutbildning 2019.

130Prop. 2021/22:159Dimensionering av gymnasial utbildning för bättre kompetensförsörjning. Bet. 2021/22:UbU25, rskr. 2021/22:411.

Följande är beslutat:

  • När en kommun, region eller enskild huvudman lägger fram vilka gymnasieutbildningar eller yrkesutbildningar inom komvux på gymnasial nivå som ska erbjudas och hur många platser utbildningarna ska ha, ska det tas hänsyn till både ungdomarnas och de vuxnas efterfrågan och arbetsmarknadens behov.
  • Kommunerna ska genom avtal med minst två andra kommuner samverka om planering, dimensionering och erbjudande av gymnasial utbildning i ett så kallat primärt samverkansområde.
  • Det primära samverkansavtalet ska för gymnasieskolan omfatta alla nationella program och introduktionsprogrammen programinriktat val och yrkesintroduktion utformade för en grupp elever. För komvux ska avtalet omfatta yrkesämnen och sammanhållna yrkesutbildningar inom komvux på gymnasial nivå.
  • Det ska vara möjligt att fritt söka till de yrkesutbildningar inom komvux som erbjuds i det primära samverkansområde som den sökande bor i.
  • Ett nytt godkännande av en ansökan som enskild huvudman för gymnasieskolan ska förutsätta att utbildningen i fråga bidrar till att dels möta ungdomars efterfrågan, dels fylla ett arbetsmarknadsbehov.
  • En huvudmans information om den gymnasieutbildning som huvudmannen erbjuder ska tydligt ange utbildningens inriktning och vad utbildningen kan leda till.131

Vidare ska Skolverket enligt sin instruktion ta fram regionala planeringsunderlag till stöd för planering, dimensionering och erbjudande av gymnasial utbildning.132 De första planeringsunderlagen ska finnas tillgängliga senast den 31 oktober 2023.133 Se vidare bilaga 3.

131 Ibid. 1326 a § förordningen (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk. 133 Regeringen (2022): Uppdrag om regionala planeringsunderlag. 2022-08-25. U2022/01595. U2022/02828.

5.3. Kommuners arbete för att barn, unga och vuxna ska ta del av utbildning

Kommunerna ansvarar alltså för att utbildning kommer till stånd, som utredningen beskrivit i föregående avsnitt. Men kommunerna har också på olika sätt ansvar för att säkra att barn, unga och vuxna har möjlighet att ta del av utbildningen och i vissa fall säkerställa att de också gör det.

Kommunerna ska besluta om mottagande i grundsärskola och gymnasiesärskola samt ansvarar för att elever får tillgång till skolskjuts. De har ett övergripande ansvar för att bevaka att barn fullföljer skolplikten. Dessutom har kommunerna ett ansvar för att motivera unga i gymnasieåldern att slutföra en gymnasieutbildning och söka upp och motivera vuxna att delta i sådan utbildning som de har rätt till. För att hantera dessa uppgifter behöver kommunen olika typer av kompetens, men också samverka såväl med elever och vårdnadshavare som med andra samhällsaktörer.

I detta avsnitt redogör vi för hur kommunerna arbetar med de delar av hemkommunsuppdraget som på detta sätt berör både utbildningen och individen.

5.3.1. Handläggning om mottagande i grundsärskola och gymnasiesärskola kräver kompetens på flera områden

Hemkommunen ansvarar för att utreda och besluta om mottagande i grundsärskolan och för att pröva om en elev hör till gymnasiesärskolans målgrupp.134 Utredningsarbetet kräver kompetens på flera områden och här har kommunerna tidigare fått ta emot mycket kritik.

När Skolinspektionen 2011 granskade utredningar om beslut om mottagande i grundsärskolan för 715 slumpvis utvalda elever i 30 slumpvis utvalda kommuner fick alla granskade kommuner kritik. Skolinspektionens granskning visade att handläggningen inför mottagande i grundsärskolan hade brister och inte var rättssäker. Många av de utredningar som skulle ligga till grund för beslutet att ta emot barnet hade också allvarliga brister. I vissa fall saknades de sociala och medicinska utredningarna.

134 Den 2 juli 2023 byter grundsärskolan namn till anpassad grundskola och gymnasiesärskolan byter namn till anpassad gymnasieskola.

Skolinspektionens bedömning var att kvaliteten på handläggningen och underlagen till beslut om mottagande i grundsärskolan inte räckte för de bedömningar som kommunen måste göra innan ett barn tas emot i denna skolform.135

Skolinspektionen har därefter återkommit till kommunernas arbete med mottagande i grundsärskolan vid ett flertal tillfällen. Under åren 2011–2012 kontrollerade Skolinspektionen tillsammans med Socialstyrelsen totalt 1 203 elevärenden i 58 slumpmässigt utvalda kommuner. Granskningarna ledde till att samtliga kommuner fick kritik. Kommunerna kritiserades bland annat för att de saknade rutiner för uppföljning, att vårdnadshavares medgivande saknades, att beslut om mottagande saknades, att handlingar inte registrerades, att informationen i överklagandehänvisningar inte alltid var fullständiga och att elever under längre tid än vad som är tillåtet kunde vara mottagna på försök i grundsärskolan. Nästan alla granskade elevärenden (drygt 96 procent), var bristfälliga och saknade ett komplett utredningsunderlag som ska bestå av fyra bedömningar: psykologiska, pedagogiska, medicinska och sociala. Vid en uppföljande granskning 2013 uppgav kommunerna att de hade rättat till de flesta av bristerna. Men när Skolinspektionen med hjälp av Socialstyrelsen återigen granskade 100 slumpmässigt utvalda ärenden kunde myndigheterna konstatera att mer än hälften av bedömningarna i de granskade elevärendena fortfarande var bristfälliga.136

I årsrapporten för 2017 kunde Skolinspektionen konstatera att fler kommuner nu gjorde korrekta utredningar inför mottagande i grundsärskolan. Men fortfarande fanns det brister i omkring var femte kommun.137

5.3.2. Skolskjutsens omfattning och organisering varierar över landet

Skolskjuts är ett ansvar för hemkommunen, som i varje enskilt fall ska bedöma om en elev har rätt till kostnadsfri skolskjuts. Skolskjuts kan utföras med allmän kollektivtrafik, av upphandlade entreprenö-

135 Skolinspektionen (2011): Särskolan. Granskning av handläggning och utredning inför beslut

om mottagande.

136 Skolinspektionen (2011): Mottagandet i särskolan under lupp. Granskning av handläggning,

utredning och information i 58 kommuner. Skolinspektionen (2013): Uppföljning av ”Mottagande i grundsärskolan” i 58 kommuner.

137 Skolinspektionen: Årsrapport 2017. Strategier för kvalitet och helhet i utbildningen.

rer, i egen regi eller genom så kallad självskjutsning. Det finns ingen officiell statistik över hur kommunernas skolskjutsverksamhet är organiserad och genomförs. Men oavsett hur skolskjutsen utförs behöver kommunerna planera skolskjutsverksamheten och samråda med andra berörda parter.

Även om det saknas officiell statistik över kommunernas skolskjutsorganisation beskriver Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) olika sätt att organisera skolskjuts. Vissa kommuner har enligt SKR valt att låta utbildningsnämnden, skolstyrelsen eller motsvarande vara den politiska nämnd som ansvarar för hur skolskjutsen utförs. I andra kommuner ligger ansvaret hos den tekniska nämnden, plan- och byggnadsnämnden, kollektivtrafiknämnden, kommunstyrelsen eller motsvarande.138

Kommuner har riktlinjer för vilka avstånd som berättigar till skolskjuts

De flesta kommuner har antagit ett skolskjutsreglemente där de anger vilket avstånd som ger rätt till skolskjuts för olika åldrar och årskurser. Villkoren för skolskjuts skiljer sig därmed åt mellan olika kommuner. Men oavsett kommunens generella principer är den skyldig att göra en individuell bedömning av om eleven har rätt till kostnadsfri skolskjuts.139

Variationerna i behov och kostnader är stora över landet

De totala kostnaderna för skolskjutsen i grundskolan uppgick till nästan 3,6 miljarder kronor 2019. Det motsvarade 2,8 procent av hemkommunernas kostnader för skolan. I genomsnitt kostade skolskjutsen i grundskolan 3 320 kronor per elev 2019. Men behoven av skolskjuts och kommunernas kostnader för skolskjutsen varierar över landet, från som lägst 240 kronor per elev till som högst 21 230 kronor per elev.

Behovet av skolskjuts är intimt förknippat med kommunernas geografi och demografi. I landsbygdskommunerna var kostnaden i

138 Sveriges Kommuner och Landsting (2014): Skolskjutshandboken. Trygga, säkra och kostnads-

effektiva elevresor.

139 SOU 2020:28 En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning.

genomsnitt mer än dubbelt så hög som medeltalet, 7 480 kronor per elev. I storstäderna var kostnaden mindre än hälften av medelkostnaden, eller 1 470 kronor per elev.140

5.3.3. Kommuner har inte alltid fungerande rutiner för skolpliktsbevakningen

Ansvaret för att uppfylla skolplikten är delat mellan huvudmannen för utbildningen, vårdnadshavarna och hemkommunen. Alla huvudmän ska se till att skolpliktiga elever i den egna verksamheten fullgör sin skolgång. Men hemkommunen har ett ansvar att se till att skolpliktiga barn får den utbildning de har rätt till även om de går i en skola med annan huvudman. Om en skolpliktig elev inte fullgör sin skolgång är det hemkommunen som kan förelägga elevens vårdnadshavare att fullgöra sina skyldigheter.

Problematisk frånvaro är ett prioriterat område

En central del av skolpliktsbevakningen är arbetet med problematisk frånvaro och hur denna ska kunna vändas till närvaro.

Vid en tillsyn 2010 fann Skolinspektionen att många av de granskade kommunerna, kommunala skolorna och fristående skolorna hade fungerande rutiner för skolpliktsbevakning. Trots det hade de granskade skolorna i genomsnitt två till fyra elever med stor ogiltig frånvaro i årskurserna 7–9. Skolinspektionen såg brister på kommunal nivå rörande bland annat kommunens rutiner för skolplacering. Det fanns också brister i hur kommunen tog ansvar för att eleverna verkligen går i skolan. Flera kommuner saknade en samlad bild av frånvarosituationen vid kommunens skolor. När det gällde de fristående skolor som ingick i tillsynen kände dessa vanligen till att de har en skyldighet att anmäla frånvaro till hemkommunen. Men det var inte helt ovanligt att den fristående skolan väntade onödigt länge med att anmäla.141

140 Skolverket: Kostnader – Grundskolan – Riksnivå. Tabell 3A: Hemkommunens kostnader 2019, Tabell 3B: Hemkommunens kostnader 2019, spridningsmått för kommuner, Tabell 3C: Hemkommunens kostnader per elev 2019, medelvärden för kommungrupper. 141 Skolinspektionen (2011): Riktad tillsyn inom området skolpliktsbevakning. Om rätten till

utbildning för skolpliktiga barn.

Hösten 2015 genomförde Skolinspektionen en nationell kartläggning av hur många elever i den obligatoriska skolan som hade omfattande ogiltig frånvaro. Resultaten visade att åtminstone 20 000 elever hade en ogiltig frånvaro som innebar en risk för skolmisslyckande och framtida utanförskap. Skolinspektionen genomförde också en kvalitativ granskning av skolors arbete med elever med omfattande frånvaro. Den samlade slutsatsen var att alla elever med omfattande frånvaro inte fick den hjälp de behövde för att kunna komma tillbaka till skolan och fullgöra utbildningen. Skolor agerade för sent, de analyserade inte de bakomliggande orsakerna till frånvaron och elevhälsan glömdes bort i arbetet.142

Utredningen om problematisk frånvaro såg brister i hemkommunernas arbete

I samband med att Skolinspektionen presenterade sin kartläggning av frånvaron i grundskolan tillsatte regeringen en utredning för att kartlägga elevers problematiska frånvaro i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan. Utredaren fick också i uppdrag att analysera orsakerna till frånvaron och föreslå hur skolans arbete med att främja närvaro och vidta åtgärder vid frånvaro kan förbättras.

Utredningen om problematisk frånvaro presenterade sitt betänkande i december 2016. Man såg flera brister i hur kommuner och andra huvudmän samt hemkommuner fullgjorde sina skyldigheter när det gällde att bevaka skolplikten. Många huvudmän saknade en samlad bild av frånvaron och många hemkommuner saknade rutiner för en heltäckande skolpliktsbevakning. Utredningen konstaterade att många hemkommuner inte hade kännedom om hur skolplikten uppfylldes för alla elever som bodde i kommunen. Det gällde framför allt elever som gick i andra kommuners grundskolor och elever i fristående skolor. Trots en lagstadgad skyldighet rapporterade fristående skolor inte alltid till hemkommunen när elever uppvisade omfattande frånvaro. Samtidigt saknade kommuner och statliga huvudmän skyldighet att rapportera till hemkommunen när elever i deras utbildningar hade en omfattande frånvaro.143

142 Skolinspektionen (2016): Omfattande frånvaro. En granskning av skolors arbete med omfat-

tande frånvaro.

143SOU 2016:94Saknad! Uppmärksamma elevers frånvaro och agera.

Till följd av utredningen infördes en ny reglering i skollagen om bland annat rektorns skyldighet att utreda frånvaro. Ändringen trädde i kraft den 1 juli 2019.144 Skolverket har också tagit fram rekommendationer för arbetet med att främja närvaro samt förebygga och åtgärda frånvaro. Rekommendationerna riktar sig till huvudmän, rektorer samt till lärare och annan personal.145

Skolverket har utrett frågan om ett nationellt frånvaroregister

En återkommande kritik mot skolhuvudmännen i arbetet med skolpliktsbevakningen är brister i närvaro- och frånvaroregistreringen.

På uppdrag av regeringen har Skolverket utrett möjligheten att införa ett nationellt frånvaroregister. Skolverkets utgångspunkt i arbetet har varit att kunna redovisa nationell statistik över elevfrånvaro. Sådan statistik ger en nationell bild av elevfrånvarons omfattning och möjliggör jämförelser mellan skolor, huvudmän och regioner. Statistiken kan också ge underlag för longitudinella uppföljningar och analyser kopplade till olika bakgrundsvariabler. Ökad kunskap om frånvarons omfattning kan också vara användbar för Skolverket och andra aktörer, såsom skolhuvudmän och skolor, bland annat för att kunna genomföra olika riktade insatser i syfte att förebygga frånvaro och främja närvaro.

Grundat på uppdraget har Skolverket föreslagit att myndigheten ska inhämta uppgifter på individnivå från skolhuvudmännen. Datainsamlingen är tänkt att utföras av Statistiska centralbyrån (SCB) på samma sätt som för Skolverkets övriga statistik. Skolverket ska förvalta registret och möjliggöra att det används. En förutsättning är dock att uppgiftsskyldigheten för skolhuvudmän regleras liksom vilka uppgifter som ska lämnas. För att det ska bli möjligt att redovisa statistikuppgifter på huvudmanna- och skolnivå behövs också en sekretessbrytande regel för uppgifterna för enskilda huvudmän.146

144 Lagen (2018:1098) om ändring i skollagen. För motivering, se prop. 2017/18:182Samling

för skolan.

145 Skolverket: Rekommendationer för arbetet med att främja närvaro samt förebygga och åtgärda

frånvaro. www.skolverket.se/skolutveckling/inspiration-och-stod-i-

arbetet/rekommendationer/rekommendationer-framja-narvaro-och-forebygga-franvaro (hämtad 2022-08-29). 146 Skolverket (2021): Utredning om ett nationellt frånvaroregister.

Kommunerna hanterar undantag från skolplikten på olika sätt

Skollagen ger kommunerna möjlighet att medge olika typer av avsteg från skolplikten. Det handlar om regler för ledighet, medgivande att fullgöra skolplikten på annat sätt och varaktig vistelse utomlands. Under 2019 granskade Riksrevisionen skolpliktsbevakningen med fokus på just detta. Syftet var att granska om regeringen och statliga myndigheter har säkerställt att det existerande regelverket och tillämpningen av det fungerar enligt lagstiftarens intentioner.

Riksrevisionens slutsats var att lagstiftningen inte är tydlig när det gäller undantagen från skolplikten. Det får bland annat till följd att kommuner tolkar bestämmelserna olika och att besluten blir beroende av var eleven bor. Vidare menade Riksrevisionen att både Skolinspektionen och Skolverket inom ramen för sina respektive uppdrag borde kunna agera för att minska osäkerheten hos kommunerna.147

Efter kritiken från Riksrevision genomförde Skolinspektionen en tematisk tillsyn av kommunernas ansvar för skolplikt, ledigheter med mera. Tillsynen visade på brister i kontrollen av vilka barn som är folkbokförda hos respektive kommun och att barnen i sin tur är inskrivna vid en skolenhet. Tillsynen visade också att beslut fattas utan underlag. Det gällde beslut om att elever varaktigt vistas utomlands och att skolplikten därmed upphör, att skolplikten ska fullgöras på annat sätt samt beviljande av längre ledighet. Det fanns också omfattande brister i motiveringen av fattade beslut.148

5.3.4. Det kommunala aktivitetsansvaret förutsätter samverkan

Kommunerna har ett ansvar för att ungdomar erbjuds gymnasieutbildning. Men kommunerna har också ett ansvar för ungdomar i gymnasieåldern som inte går i gymnasieskolan. Kommunernas aktivitetsansvar innebär en skyldighet att löpande hålla sig informerad om hur ungdomarna sysselsätter sig och erbjuda dem lämpliga individuella åtgärder. I första hand ska åtgärderna syfta till att motivera ungdomarna att påbörja eller återuppta en utbildning.149

147 Riksrevisionen (2019): Undantag från skolplikten – regler, tillämpning och tillsyn. RiR 2019:37. 148 Skolinspektionen (2020): Kommunernas ansvarstagande för skolplikt och ledigheter med mera

– en tematisk tillsyn.

1499 kap. 29 § skollagen.

Begreppet aktivitetsansvar infördes i skollagen 2015 och innebar ett förtydligande av kommunernas ansvar att erbjuda lämpliga åtgärder till ungdomarna. Tidigare hade det hetat att kommunerna hade ett informationsansvar.

Nästan 60 000 ungdomar omfattades av aktivitetsansvaret 2020/2021

Skolverket samlar sedan 2015 in och redovisar uppgifter om ungdomar som omfattas av kommunernas aktivitetsansvar. Två gånger per år ska kommunerna lämna uppgifter om varje individ som omfattas av aktivitetsansvaret till Skolverket för uppföljning och utvärdering. Uppgifterna ska dels ge ökad kunskap om de ungdomar som omfattas av aktivitetsansvaret, dels presentera de eventuella åtgärder som kommunerna erbjuder och där ungdomarna deltar.

Under perioden andra halvåret 2020 och första halvåret 2021 omfattade kommunernas arbete med aktivitetsansvaret totalt 58 400 ungdomar. 52 procent av dessa var inskrivna i kommunernas aktivitetsansvar eftersom de hade avbrutit sina gymnasiestudier eller inte påbörjat dem.150

Skolverkets allmänna råd poängterar vikten av tydlig ansvarsfördelning och samverkan

Kommunerna är fria att organisera arbetet med aktivitetsansvaret på det sätt de finner bäst. Men Skolverket ger i sina allmänna råd vissa rekommendationer. Enligt Skolverket bör hemkommunen bland annat

  • se till att det finns en ändamålsenlig organisation med en tydlig ansvarsfördelning och en strukturerad handlingsplan för arbetet med aktivitetsansvaret
  • identifiera vilka myndigheter och andra aktörer som kan vara aktuella att samverka med inom ramen för aktivitetsansvaret
  • skapa förutsättningar och ha ändamålsenliga rutiner för samverkan såväl inom kommunen som med berörda myndigheter och andra aktörer.151

150 Skolverket (2021): Kommunernas aktivitetsansvar Perioden 2020/2021. 151 Skolverket (2016): Skolverkets allmänna råd. Kommunernas aktivitetsansvar för ungdomar.

Kommunerna organiserar arbetet på olika sätt

Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) kartlade under 2021 kommunernas arbete med aktivitetsansvaret. I drygt hälften av kommunerna låg det huvudsakliga ansvaret inom utbildningsområdet. Vanligast var att ansvaret låg direkt under utbildningsförvaltningen, men det förekom också att det låg hos den rektor som var ansvarig för introduktionsprogram eller gymnasieskola, eller hos ett gymnasieförbund. I jämförelse med en tidigare kartläggning 2016 hade andelen kommuner med ansvaret inom arbetsmarknadsförvaltningen minskat något.152

SKR har pekat på behovet av att aktivitetsansvaret samordnas med både utbildnings- och arbetsmarknadsfrågor i kommunen och lyft fram vikten av tydliga mål och av uppföljning. Enligt SKR finns det dock fördelar med att huvudansvaret ligger hos utbildningsförvaltningen, eftersom huvudsyftet är att motivera till utbildning.153

Kommunerna har varierande resurser och kompetens för att arbeta med aktivitetsansvaret. När Skolverket 2020 studerade arbetet med övergångar mellan gymnasieskolan och komvux i nio kommuner var det vanligast att personerna som arbetade inom aktivitetsansvaret var studie- och yrkesvägledare. Även andra yrkesgrupper hade denna uppgift och deras gemensamma nämnare var att de antingen hade en utbildning som var kopplad till barn och ungdomar eller hade erfarenhet av arbete med barn och ungdomar.

Beroende på kommunens storlek varierade antalet personer som arbetade med aktivitetsansvaret. I ett par kommuner fanns det bara en person som arbetade med detta, vilket gjorde organisationen sårbar och personberoende.154

Kommuner har fått kritik för brister i styrning och organisering

Skolinspektionen granskade kommunernas arbete med aktivitetsansvaret under 2018. Granskningen visade på brister i flera avseenden och en svag styrning.

  • Många kommuner hade bristfälliga arbetssätt för att hålla sig informerade om målgruppen och säkerställa att samtliga ungdomar i målgruppen identifierades och kontaktades.

152 Sveriges Kommuner och Regioner (2021): Kommunernas aktivitetsansvar 2021. 153 Ibid. 154 Skolverket (2021): Övergången mellan gymnasieskolan och komvux.

  • Många kommuner erbjöd inte ett tillräckligt varierat och flexibelt utbud av insatser, särskilt när det gällde olika studiealternativ.
  • Många kommuner hade ett bristfälligt arbete med att dokumentera, följa upp och utvärdera insatserna på individnivå.

Skolinspektionen identifierade också flera positiva exempel på kommunernas arbete med insatser till målgruppen. Men den övergripande slutsatsen var att de flesta av de granskade kommunerna saknade en tillräckligt aktiv och tydlig styrning och ledning av aktivitetsansvaret. Dessutom var många kommuner fortfarande i en uppstartsfas i arbetet. Bristerna i uppföljning och utvärdering innebar att kommunerna inte hade kännedom om huruvida verksamheten var ändamålsenligt organiserad, hade tillräckliga resurser eller nådde resultat. Den bristande styrningen av aktivitetsansvaret kunde enligt Skolinspektionen till stor del förklaras av att arbetet inte hade prioriterats.155

Det är en utmaning att identifiera ungdomarna

En utmaning i arbetet med aktivitetsansvaret är att identifiera ungdomarna. Skolinspektionens granskning visade att kommunerna i flera fall hade bristfälliga arbetssätt för att löpande hålla sig informerade om målgruppen, inte minst i samband med kritiska övergångar, till exempel mellan grundskolan och gymnasieskolan. I vissa fall saknade kommunerna också bra it-system för stöd i arbetet. Alla kommuner var inte heller tillräckligt aktiva när det gällde att upprätta en samverkan med skolor och andra kommuner för att säkerställa att information om avhopp når kommunen i ett tidigt skede.

I SKR:s kartläggning 2021 fick kommunerna ange hur lätt eller svårt de tyckte det var att identifiera ungdomarna. 72 procent av kommunerna ansåg att det var mycket eller ganska enkelt att samla information om vilka ungdomar som omfattas av aktivitetsansvaret. Däremot var det bara 23 procent som ansåg att det var enkelt att få kontakt med ungdomarna, och 43 procent uppgav att det tvärtom var mycket eller ganska svårt.156

155 Skolinspektionen (2018): Att motivera ungdomar tillbaka till utbildning. 156 Sveriges Kommuner och Regioner (2021): Kommunernas aktivitetsansvar 2021.

Aktivitetsansvaret kräver samverkan, både internt och externt

Arbetet med aktivitetsansvaret kräver samverkan både inom kommunen och mellan kommunen och andra aktörer. Det är något som både myndigheter och kommunerna själva pekar på.

De flesta av kommunerna i SKR:s kartläggning samverkade med socialtjänsten och gymnasieskolan i det förebyggande arbetet inom aktivitetsansvaret. En övervägande majoritet samverkade också med grundskolan.

I arbetet med att erbjuda insatser inom aktivitetsansvaret var kommunens arbetsmarknadsförvaltning, introduktionsprogrammen och komvux de vanligaste samverkansparternerna. En majoritet samverkade också med folkhögskolor och näringslivet. De aktörer som flest kommuner önskade mer samverkan med var hälso- och sjukvården samt barn- och ungdomspsykiatrin.

När det gäller samverkan med Arbetsförmedlingen ansåg kommunerna över lag att den varken fungerade bra eller dåligt. SKR noterade dock att kommunernas betyg på samverkan med Arbetsförmedlingen hade sjunkit mellan 2016 och 2021. Framför allt var det storstäder och storstadsnära kommuner som var missnöjda.157

Enligt Skolverket finns det mycket som tyder på att de kommuner som har en god samverkan med relevanta aktörer når mer framgång i arbetet inom aktivitetsansvaret. Trots att det sker mycket samverkan, är Skolverkets bedömning att många kommuner behöver utveckla sin samverkan. 158

Kommuner vill ha statligt stöd

Många kommuner, både stora och små, efterfrågar statligt stöd i sitt arbete med aktivitetsansvaret. Det gäller stöd till både erfarenhetsutbyte och kompetensutveckling av personal. Kommunerna anser också att de behöver vägledning från nationella myndigheter i detta arbete.159

Som tidigare nämnts är en utmaning för kommunerna att de ibland saknar välfungerande it-system. Skolverket har därför föreslagit att kommunerna kostnadsfritt ska få tillgång till de uppgifter som finns i den nationella betygsdatabasen Beda. Skolverket bedömer

157 Ibid. 158 Skolverket (2021): Övergången mellan gymnasieskola och komvux. 159 Sveriges Kommuner och Regioner (2021): Kommunernas aktivitetsansvar 2021.

att det troligen skulle underlätta identifieringen av ungdomarna inom aktivitetsansvaret.160

5.3.5. Kommuner uppvisar ibland brister i ansvaret för vissa uppgifter inom komvux

Inom komvux har hemkommunerna ansvar för vissa uppgifter före eller i början av en individs studier. Hemkommunen ska informera om möjligheterna till utbildning inom komvux, aktivt verka för att de som tillhör målgruppen deltar i utbildningen och motivera dem att delta.161 Hemkommunen ansvarar också för att upprätta en individuell studieplan för eleven och för initial studie- och yrkesvägledning (se avsnitt 4.1.4).162

Det uppsökande arbetet behöver utvecklas i vissa kommuner

Kommunerna har ett långtgående ansvar för att målgruppen för komvux får den utbildning de behöver och har rätt till. Men flera kommuner har fått kritik från Skolinspektionen för att inte göra tillräckligt i det uppsökande arbetet. Brister har påvisats i mer än var femte kommun 2017, strax under var femte kommun 2018 och i ett fåtal kommuner 2019.163

KLIVA-utredningen konstaterade att den aktivt uppsökande verksamheten mot målgruppen för komvux i sfi behöver utvecklas och att rutiner behöver utarbetas för verksamheten. Enligt utredningen arbetar de flesta kommuner med olika insatser som kan betecknas som passiva, exempelvis information på kommunens webbplats. Dessa mer passiva insatser kan vara värdefulla för de individer som söker information på eget initiativ, men enligt KLIVA-utredningen

160 Skolverket (2021): Övergången mellan gymnasieskola och komvux. Skolverket (2018): För-

studie om betygsdatabas för rätten till behörighetsgivande utbildning inom komvux.

16120 kap.10, 17 och 29 §§skollagen. 16220 kap. 8 § skollagen och 2 kap. 16 § förordningen om vuxenutbildning. 163 Skolinspektionen: Statistiktabeller: Regelbunden tillsyn 2019 (detaljerad). www.skolinspektionen.se/beslut-rapporter-statistik/statistik/statistik-om-regelbundentillsyn/regelbunden-tillsyn-2019/ (hämtad 2022-06-05). Skolinspektionen: Statistiktabell:

Regelbunden tillsyn 2018 (detaljerad). www.skolinspektionen.se/beslut-rapporter-

statistik/statistik/statistik-om-regelbunden-tillsyn/regelbunden-tillsyn-2018/ (hämtad 2022-06-05). Skolinspektionen: Detaljerade tabeller, brister på skol- och huvudmannanivå: Huvudmanna-

tillsyn 2017. www.skolinspektionen.se/beslut-rapporter-statistik/statistik/statistik-om-

regelbunden-tillsyn/regelbunden-tillsyn-2017/ (hämtad 2022-06-05).

behövs det i flera kommuner mer aktiva insatser för att nå de individer som behöver mer stöd.164

Det finns brister i hemkommunens arbete med de individuella studieplanerna

Skolinspektionen har återkommande konstaterat att det finns brister i kommuners arbete med att upprätta en individuell studieplan för varje elev inom komvux och för att planen innehåller de uppgifter den ska. Varje år är det ett antal kommuner som inte lever upp till författningarnas krav inom området.165

Att de individuella studieplanerna ofta är av låg kvalitet framkom i Skolinspektionens granskning av komvux på gymnasial nivå. Flera viktiga uppgifter, som elevers mål med utbildningen samt tidigare studie- och yrkeserfarenhet, saknades. I och med detta uppfylls inte syftet med de individuella studieplanerna och de blir inte ett verktyg för att planera och genomföra en undervisning anpassad efter elevens behov och förutsättningar.166 Även KLIVA-utredningen har visat att de individuella studieplanerna har brister. Här gäller det komvux i sfi där det ofta saknas mål med studierna och där studierna inte alltid är tidsatta.167

Den initiala studie- och yrkesvägledningen av hemkommunen kan förbättras

Studie- och yrkesvägledning är en viktig del av komvux. För just komvux har inte bara huvudmannen utan även hemkommunen ett ansvar för att erbjuda studie- och yrkesvägledning. Hemkommunens ansvar

164 SOU 2020:66 Samverkande krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever

med svenska som andraspråk.

165 Skolinspektionen: Statistiktabeller: Regelbunden tillsyn 2019 (detaljerad). www.skolinspektionen.se/beslut-rapporter-statistik/statistik/statistik-om-regelbundentillsyn/regelbunden-tillsyn-2019/ (hämtad 2022-06-05). Skolinspektionen: Statistiktabell: Regel-

bunden tillsyn 2018 (detaljerad). www.skolinspektionen.se/beslut-rapporter-

statistik/statistik/statistik-om-regelbunden-tillsyn/regelbunden-tillsyn-2018/ (hämtad 2022-06-05). Skolinspektionen: Detaljerade tabeller, brister på skol- och huvudmannanivå: Huvudmannatill-

syn 2017. www.skolinspektionen.se/beslut-rapporter-statistik/statistik/statistik-om-

regelbunden-tillsyn/regelbunden-tillsyn-2017/ (hämtad 2022-06-05). 166 Skolinspektionen (2019): Kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå. Tematisk kvalitets-

granskning. Dnr 2017:10217.

167 SOU 2020:66 Samverkande krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever

med svenska som andraspråk.

gäller individer som avser att påbörja en utbildning, alltså initial studie- och yrkesvägledning innan utbildningen är påbörjad.168 Under utbildningstiden vilar ansvaret på huvudmannen (se avsnitt 5.5.3 och 5.5.4).

KLIVA-utredningen visade att kommunernas initiala studie- och yrkesvägledning främst är informativt inriktad. Detta grundar sig sannolikt på en tanke om att mer vägledning kommer att erbjudas senare och att individen inte är mottaglig för mer omfattande vägledning i ett så tidigt skede av utbildningen.169

Skolinspektionen har konstaterat att vissa kommuner inte ser till att den som avser att påbörja studier inom komvux erbjuds studie- och yrkesvägledning. Under åren 2017–2019 var det varje år några kommuner som uppvisade brister i detta avseende.170 Men Skolinspektionen har bara granskat hemkommunernas erbjudande av initial studie- och yrkesvägledning och inte kvaliteten i den.

5.4. Huvudmännens kapacitet för styrning, ledning och kvalitet

Som framgår av tidigare avsnitt har hemkommunen ett ansvar både för att utbildning kommer till stånd och för att säkra att barn, unga och vuxna har möjlighet att ta del av utbildningen. Men när det gäller utbildningens kvalitet och resultat är det huvudmannens ansvar. För att verksamheten i skolan ska fungera på bästa sätt och ge barn, unga och vuxna den utbildning och den skolmiljö de har rätt till behöver lärarnas undervisning, rektorns ledarskap och huvudmannens ansvarstagande hänga ihop i en fungerande lokal styrkedja.

16820 kap.10 a och 30 §§skollagen. Detta gäller individer som avser påbörja komvux i sfi, på grundläggande nivå och som särskild utbildning på grundläggande nivå. 169SOU 2020:66Samverkande krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever

med svenska som andraspråk.

170 Skolinspektionen: Statistiktabeller: Regelbunden tillsyn 2019 (detaljerad). www.skolinspektionen.se/beslut-rapporter-statistik/statistik/statistik-om-regelbundentillsyn/regelbunden-tillsyn-2019/ (hämtad 2022-06-05). Skolinspektionen: Statistiktabell: Regel-

bunden tillsyn 2018 (detaljerad). www.skolinspektionen.se/beslut-rapporter-

statistik/statistik/statistik-om-regelbunden-tillsyn/regelbunden-tillsyn-2018/ (hämtad 2022-06-05). Skolinspektionen: Detaljerade tabeller, brister på skol- och huvudmannanivå: Huvudmannatill-

syn 2017. www.skolinspektionen.se/beslut-rapporter-statistik/statistik/statistik-om-

regelbunden-tillsyn/regelbunden-tillsyn-2017/ (hämtad 2022-06-05).

På senare år har både svenska och internationella utredningar pekat på den ojämna och delvis bristande kapaciteten hos huvudmännen att leda och utveckla utbildningen.171

I detta avsnitt redogör utredningen för hur de lokala styrkedjorna fungerar med utgångspunkt i huvudmannens ansvar för att systematiskt och kontinuerligt planera, följa upp och utveckla utbildningen. Vid ett eventuellt förstatligande skulle staten ta över huvudmannaskapet för offentliga skolor och komvux från kommunerna. Fokus i beskrivningen ligger därför på de kommunala huvudmännen, men vi gör också vissa jämförelser mellan olika typer av huvudmän. Möjligheten till relevanta jämförelser påverkas dock av att tillgången till data om de enskilda huvudmännen är sämre än för de kommunala huvudmännen.

5.4.1. Komplexa organisationer ger stora variationer i styrning

Kommunerna har olika förutsättningar vad gäller geografi, demografi och ekonomi (se avsnitt 4.2). Skillnader i tillgång till kompetens och administrativa resurser påverkar hur kommunerna kan arbeta. När Skolinspektionen 2014 sammanfattade sina erfarenheter från fem års verksamhet var också en av slutsatserna att variationen mellan kommuner när det gäller styrningen av skolan är stor. Men skillnaderna i styrning kan inte enkelt förklaras av skillnader i exempelvis storlek. Skolinspektionen pekade också på den komplexitet som följer av att kommuner är politiskt styrda organisationer, i jämförelse med till exempel fristående skolkoncerner som mer renodlat arbetar med skolfrågor.172

Lokala politiska mål skymmer ibland de nationella målen

Att skolan styrs både nationellt och lokalt innebär att mål och prioriteringar kommer från flera håll. Skolverkets granskning av huvudmannaskapet i praktiken visade att kunskapen om de nationella målen för skolan varierade mellan olika organisatoriska nivåer i kommunen. Förvaltningschefer var ofta väl förtrogna med målen, medan kun-

171 OECD (2015): Improving Schools in Sweden: An OECD Perspective. SOU 2017:35Samling

för skolan – Nationell strategi för kunskap och likvärdighet.

172 Skolinspektionen (2014): Från huvudmannen till klassrummet – tät styrkedja viktig för för-

bättrade kunskapsresultat.

skapen hos nämndordföranden varierade. Den bild som kommunens högsta ledning gav av målen för skolverksamheten var enligt Skolverket mer påverkad av generella beskrivningar och av egna eller andras personliga intryck.173

Att många huvudmän har egna visioner och mål med en ibland mycket svag anknytning till det nationella uppdraget för skolan visade också Skolinspektionens granskning av styrningen av grundskolan 2015. Visioner som formulerades av kommunfullmäktige var ofta knutna till kommunens utveckling generellt och visade inte alltid tydligt var utbildningens nationella mål kom in. Det tydde, enligt Skolinspektionen, på att huvudmännen inte tillräckligt satte sig in i de centrala målen i nationella styrdokument för skolväsendet.174

De övergripande visionära målen på fullmäktigenivån bryts ofta ner i mer strategiska och operativa mål på lång och kort sikt i form av en målhierarki. I praktiken blir det rektorerna som ska hantera mängden mål som kommer från olika organisatoriska nivåer. Detta kan upplevas som frustrerande och svårt att hantera, i synnerhet om huvudmannens mål är svagt kopplade till de nationella målen.175

Det finns tecken på att konflikterna mellan nationella och lokala politiska mål har minskat något på senare år. När Skolinspektionen 2021 granskade delegeringen inom den kommunala skolorganisationen förekom det att tjänstepersoner och rektorer beskrev att de tidigare haft över hundra kommunala mål att förhålla sig till. Men antalet mål hade enligt de intervjuade minskat och krockarna mellan nationella mål och kommunala mål hade dämpats. I flera kommuner uppgav också de intervjuade att de kommunala målen hade anpassats för att harmoniera med de nationella målen. Skolchefer, förvaltningspersonal och rektorer beskrev detta som en lättnad och en förutsättning för att de skulle kunna arbeta både med de nationella målen och med de kommunala målen utifrån sin professionella kompetens. Men det fanns ett par kommuner där det fortfarande fanns många och detaljerade mål.176

173 Skolverket (2011): Kommunalt huvudmannaskap i praktiken. 174 Skolinspektionen (2015): Huvudmannens styrning av grundskolan. Rapport 2015:01. 175 Ibid. 176 Skolinspektionen (2021): Huvudmannens styrning genom tydlighet i delegering och uppföljning.

5.4.2. Oklarheter i ansvar påverkar styrningen

Det systematiska kvalitetsarbetet förutsätter en fungerande lokal styrkedja

Huvudmannen ansvarar för att kontinuerligt och systematiskt planera, följa upp och utveckla utbildningen. Rektorn har motsvarande uppdrag på enhetsnivå. Huvudmannens och rektorns uppdrag att bedriva ett systematiskt kvalitetsarbete förutsätter en fungerade lokal styrkedja inom huvudmannens organisation.

Skolverket har i en kunskapsöversikt över det systematiska kvalitetsarbetet i grundskolan lyft fram vad som kännetecknar ett väl fungerande kvalitetsarbete:

  • Lärarna följer upp och utvärderar elevers kunskapsresultat på individ- och gruppnivå. De får utrymme att diskutera och reflektera över pedagogiska frågor och anpassar sin undervisning efter vad de egna analyserna visar.
  • Rektorn har god kännedom om den pedagogiska verksamheten och efterfrågar elevernas resultat. Rektorn följer upp resultaten på grupp- och skolnivå och gör tillsammans med lärarna nödvändiga analyser.
  • Huvudmannen efterfrågar skolornas resultat och anpassar stöd och resurser utifrån en analys av resultaten. Huvudmannen tillhandahåller också centrala stödfunktioner som avlastar rektorn.177

Om styrkedjan inte fungerar kan resultatet bli brister i likvärdighet och kvalitet. En riskfaktor är om roller och mandat inte är tydliga. Det kan i så fall leda till att ingen riktigt tar ansvar för skolans resultat.

Skolverkets kunskapssammanställning om det systematiska kvalitetsarbetet visade att det ibland uppstår en otydlighet i ansvarsfördelningen mellan kommunens högsta ledning, som beslutar om ramar och resurser för verksamheten, och den operativa ledningen i form av nämnd och förvaltning. Kommunledningen uppfattar sig inte alltid som ytterst ansvarig för skolverksamheten, utan betraktar de nationella målen som ett ansvar för de professionella inom skolan. Samtidigt uppfattar inte heller alltid nämnd- och förvaltningschefer

177 Skolverket (2020): Kunskapssammanställning om huvudmannens arbete med systematiskt kvalitetsarbete. Bilaga 2 till Skolverket (2021): Systematiskt kvalitetsarbete hos huvudmän för

förskola och grundskola. En nationell kartläggning. Rapport 2021:5.

att de är ansvariga för brister i måluppfyllelse, eftersom villkoren för skolan beslutas högre upp i styrkedjan.178

Ett delegerat ansvar för det systematiska kvalitetsarbetet kan bli otydligt

Kvalitetsarbete ska bedrivas på både huvudmanna- och enhetsnivå. Om huvudmannen delegerar sitt ansvar för det systematiska kvalitetsarbetet till enheterna är det svårt att få överblick över den samlade verksamheten. När Skolinspektionen granskade kommuners styrning av gymnasieskolan var en iakttagelse att gymnasieskolan hos många av de granskade huvudmännen till stor del var organiserad som självstyrande enheter där ansvaret för utbildningens måluppfyllelse och kvalitet var delegerat till rektorerna. Bristande kunskap om utbildningen på de olika enheterna medförde bland annat att huvudmännen hade svårt att ta hänsyn till eventuella skillnader i elevernas förutsättningar på olika skolor vid fördelningen av resurser.179

Det förekommer att rektorn till följd av tids- och kompetensbrist delegerar ansvaret för det systematiska kvalitetsarbetet på skolan till lärare, annan personal eller en särskilt utpekad kvalitetsgrupp. Skolverkets kunskapssammanställning om det systematiska kvalitetsarbetet visade att det delegerade ansvaret ofta är otydligt och att rektorn inte heller alltid följer upp ansvaret i tillräcklig grad.180

Kommunikationen inom styrkedjan fungerar inte alltid

För att huvudmannen ska kunna bedriva ett fungerande kvalitetsarbete behöver kommunikationen inom den lokala styrkedjan fungera. En av huvudslutsatserna i Skolinspektionens sammanfattade rapport från fem års verksamhet var att arbetet fungerade relativt bra i många skolor, men att det fanns stora skillnader inom skolorna och mellan skolor hos samma huvudman. Det talade enligt Skolinspektionen för att elever inte får en likvärdig utbildning. En anledning var enligt Skolinspektionen brister i dialogen kring undervisning och trygg-

178 Ibid. 179 Skolinspektionen (2018): Kommuners styrning av gymnasieskolan. 180 Skolverket (2020): Kunskapssammanställning om huvudmannens arbete med systematiskt kvalitetsarbete. Bilaga 2 till Skolverket (2021): Systematiskt kvalitetsarbete hos huvudmän för

förskola och grundskola. En nationell kartläggning. Rapport 2021:5.

het och studiero, dels mellan lärare och rektor, dels mellan rektor och huvudman. En annan slutsats var att många huvudmän och rektorer inte tog det kompensatoriska uppdraget på tillräckligt stort allvar.181

Att det ofta finns brister i kommunikationen mellan olika delar av den lokala styrkedjan var också en slutsats som Skolverket drog när de sammanställde befintlig kunskap om huvudmannens systematiska kvalitetsarbete:

  • Den högsta ledningen i kommunen, fullmäktige och kommunstyrelsen, får oftast begränsad information om skolornas utveckling. För en bättre styrning mot de nationella målen behövs återkoppling till kommunfullmäktige från nämnder och förvaltning. De resultatredovisningar och analyser som görs skulle kunna fungera som ett underlag för kommunikation men verkar ofta stanna hos förvaltningen. Det förekommer att förvaltningschefen återrapporterar en del av underlaget för nämnden, men underlaget presenteras sällan för fullmäktige.
  • Förvaltningschefer och nämndordförande har ofta svårt att få gehör för sina synpunkter och behov hos den högsta politiska ledningen. Nämndledamöter anser att de kan påverka inriktningen på kommunens skolor, men inte att rektorer kan påverka nämndens beslut. Dessa brister i kommunikationen mellan olika nivåer i styrkedjan leder till att huvudmannen saknar underlag om verksamhetens utveckling.
  • Kommunikationen mellan rektorer och personal är ibland dålig.

Lärare involveras inte när rutiner implementeras och de får sällan chans att diskutera måluppfyllelse.182

Även Utredningen om rektorernas arbetssituation inom skolväsendet såg brister i styrkedjan staten – huvudmannen – huvudmannens förvaltning – rektorerna – lärarna. Utredningen menade att huvudmännen och de ledande tjänstepersoner som företräder huvudmännen i större utsträckning behövde följa upp rektorernas arbete och tydliggöra de krav som finns på förändringar i styrningen och ledningen av de enskilda skolorna. Men huvudmannen behövde också ge stöd till

181 Skolinspektionen (2014): Från huvudmannen till klassrummet – tät styrkedja viktig för för-

bättrade kunskapsresultat.

182 Skolverket (2020): Kunskapssammanställning om huvudmannens arbete med systematiskt kvalitetsarbete. Bilaga 2 till Skolverket (2021): Systematiskt kvalitetsarbete hos huvudmän för

förskola och grundskola. En nationell kartläggning. Rapport 2021:5.

rektorerna. Över lag behövde samspelet, stödet, ledningen och styrningen utvecklas inom hela styrkedjan. Utredningen såg också ett stort behov av att utveckla kunskapen om det nationella uppdraget hos skolhuvudmännen och de tjänstepersoner som är chefer över rektorerna.183

Bristande dialog i styrkedjan från den ansvariga nämnden till rektorsnivån var också något som Skolinspektionen pekade på i sin granskning av huvudmännens styrning av grundskolan.184

Fristående skolor har en rakare styrkedja än kommunala skolor

Till skillnad från kommunala skolor har fristående skolor inga lokala politiska mål eller någon lokalpolitisk styrning att förhålla sig till. Skolverksamheten behöver inte heller på samma sätt som i en kommun konkurrera om resurser med andra verksamheter. Det innebär en något enklare styrkedja.

Skolinspektionen pekade i sin granskning av huvudmännens styrning av grundskolan på att stora enskilda huvudmän i jämförelse med kommuner ofta hade en mer genomtänkt dialog mellan huvudman, verkställighetschefer och rektorer, där alla var införstådda med arbetsprocessen för ledning och styrning.185

När Lärarnas Riksförbund och Sveriges Skolledarförbund ställde frågor till 700 högstadierektorer om deras arbetssituation uppfattade rektorer vid fristående skolor att avståndet till huvudmannen i viktiga frågor var kortare än vad deras kommunala kolleger gjorde. Det gällde både styrningen av resurser och de långsiktiga förutsättningarna rent allmänt. Förbundens slutsats var att rektorer för fristående verksamheter ofta har kortare beslutsvägar och ett tydligare mandat.186

Utredningen om rektorernas arbetssituation inom skolväsendet kom till liknande slutsatser i sina undersökningar. På en enkätfråga om huruvida ansvar och befogenheter följs åt angav mer än tre fjärdedelar av de tillfrågade rektorerna på fristående skolor att de ansåg att de gjorde det, medan de kommunala rektorerna upplevde en högre grad av åtskillnad mellan ansvar och befogenheter.187

183SOU 2015:22Rektorn och styrkedjan. 184 Skolinspektionen (2015): Huvudmannens styrning av grundskolan. 185 Ibid. 186 Lärarnas Riksförbund och Sveriges Skolledarförbund (2021): Rektorernas olika förutsättningar.

700 högstadierektorer om en alltmer uppdelad skola.

187 SOU 2015:22 Rektorn och styrkedjan.

5.4.3. Uppföljning och analys av kunskapsresultat är ett problemområde

Tydliga roller och fungerande kommunikation är två förutsättningar för ett fungerande kvalitetsarbete. Andra viktiga komponenter är metoder för att mäta och följa skolans resultat samt tid och kompetens för att analysera resultaten och utforma relevanta insatser. Alla dessa delar kan utgöra utmaningar för huvudmännen. Fler än nio av tio kommuner i Skolinspektionens regelbundna tillsyn 2009–2013 fick kritik för att de inte planerade, följde upp och utvecklade sina verksamheter systematiskt och kontinuerligt. Enligt tillsynen hade huvudmännen ofta inte en tillräcklig bild av vilken kvalitet som utbildningen höll och vilka behov eleverna och skolorna hade. Huvudmannen missade ofta att följa upp måluppfyllelsen i vissa ämnen i de årskurser i grundskolan där betyg inte sätts. För vissa verksamheter, som de olika skolformerna inom särskolan och sfi, kunde huvudmannen helt sakna uppföljning av kunskapsresultaten.188 Styrning och utveckling har också under senare år varit ett område där en stor andel huvudmän har brister vid den regelbundna tillsynen. Bristerna består av såväl uppföljning och dokumentation som analys och genomförande av nödvändiga utvecklingsåtgärder.189

Huvudmän följer upp verksamheten på olika sätt

Huvudmän följer upp verksamheten med olika metoder. Skolverkets kartläggning av systematiskt kvalitetsarbete i grundskolan 2020 visade att nio av tio huvudmän hade regelbundna dialoger med verksamheterna, sju av tio samlade in skriftlig dokumentation samt fyra av tio gjorde regelbundna besök i verksamheterna och följde dem genom digitala uppföljningssystem. Andelarna var över lag högre bland kommunala huvudmän än bland enskilda huvudmän. Det är också vanligt att huvudmännen använder enkäter till vårdnadshavare för att bedöma kvaliteten i verksamheten, även om det enligt Skolverket kan ifrågasättas om vårdnadshavare har den insyn i verksamheten som krävs för att bedöma utbildningens kvalitet.190

188 Skolinspektionen (2014): Från huvudmannen till klassrummet – tät styrkedja viktig för för-

bättrade kunskapsresultat.

189 Skolinspektionens statistik över regelbunden tillsyn. 190 Skolverket (2021): Systematiskt kvalitetsarbete hos huvudmän för förskola och grundskola. En

nationell kartläggning. Rapport 2021:5.

Analysen av resultaten är en stor utmaning

Skolverkets kartläggning av det systematiska kvalitetsarbetet i grundskolan visade att huvudmännen ofta är kritiska till sin egen förmåga att analysera resultat och aktiviteter. Enligt huvudmännen varierar också enheternas förmåga att analysera sina resultat. Enheterna kan redovisa olika kvantitativa mått men inte alltid analysera hur den egna undervisningen bidrar till lärande och måluppfyllelse. Varierande kvalitet i underlagen från enheterna kan påverka likvärdigheten, om det innebär att huvudmannen saknar rättvisande underlag för att exempelvis fördela resurser utifrån behov.191 Samtidigt visade Skolverkets kunskapssammanställning om kvalitetsarbetet i grundskolan att både rektorer och huvudmän ibland förklarar kunskapsresultat med den enskilda elevens förutsättningar, snarare än utifrån kvaliteten på skolans ledning och undervisningsmetoder.192

Skolinspektionens granskning av kommuners styrning av gymnasieskolan visade att huvudmännen samlade in mycket information på olika sätt. Men analysen saknades i flera fall. Till exempel följde huvudmännen upp utfallet av budget, men det var mindre än hälften av kommunerna som utvärderade hur skolenheterna använde resurserna för att öka måluppfyllelsen.193

Brist på tid är en faktor som huvudmännen själva lyfter som en anledning till utebliven analys. Men också behov av ökad kompetens när det gäller analysarbetet.194 Att analyskompetensen behöver höjas var också en av slutsatserna i ett flerårigt forskningsprojekt kring skolans styrning och ledning. Enligt forskarna kom analysen ofta inte längre än till jämförelser av frekvenser och de såg ett behov av mer utbildning eller rekrytering av kompetens i metod och analys.195

191 Ibid. 192 Skolverket (2020): Kunskapssammanställning om huvudmannens arbete med systematiskt kvalitetsarbete. Bilaga 2 till Skolverket (2021): Systematiskt kvalitetsarbete hos huvudmän för

förskola och grundskola. En nationell kartläggning. Rapport 2021:5.

193 Skolinspektionen (2018): Kommuners styrning av gymnasieskolan. 194 Ibid. 195 Nihlfors, Elisabet & Johansson, Olof (2015): När nationell policy möter lokala genomförande-

arenor. Rapport med fakta och kommentarer från ett VR-finansierat forskningsprojekt 2009–2015.

Insatser är inte alltid anpassade till skolornas olika behov

Om analysen saknas har huvudmannen inget underlag för att fatta beslut om utvecklingsinsatser baserade på utbildningens resultat.196När Skolinspektionen granskade grundskolor som under en längre tid uppvisat låga kunskapsresultat var en iakttagelse att huvudmännen sällan genomförde kraftfulla insatser baserade på en tydlig problembild. Huvudmännen lade ofta ansvaret för skolans utveckling på rektorn men utan att ge rektorerna ett stöd som var utformat efter de behov som fanns på skolan. Vid flera av de granskade skolorna fick rektorn i stort sett samma stöd från huvudmannen som skolor med goda studieresultat, och det var inte tillräckligt för rektorerna. En anledning till den bristande träffsäkerheten i insatserna var frånvaron av en orsaksanalys av skolans resultat.197 Skolinspektionen kunde också konstatera att trots att brister i undervisningen var den mest återkommande förklaringen till de dåliga resultaten som huvudmän och rektorer lyfte fram, var det bara ett fåtal av de granskade huvudmännen som hade genomfört riktade utvecklingsinsatser för att stärka rektorns arbete med att utveckla undervisningen. Det undervisningsnära utvecklingsarbetet låg i stället helt på rektorn och skolans inre organisation.198

Den problembild som Skolinspektionen visar påminner om den som Skolverket iakttagit inom ramen för satsningen Samverkan för bästa skola. Enligt Skolverket finns det ofta brister i hur huvudmannen leder och organiserar det systematiska kvalitetsarbetet. Huvudmännen utgår inte alltid från en analys av skolornas resultat, vilket innebär att deras beslut inte alltid stämmer överens med de behov som finns på respektive skola. En risk är att skolhuvudmannen beslutar om generella utvecklingsinsatser för alla skolor när den enskilda skolan egentligen skulle behöva utveckla något annat.199

196 Skolinspektionen (2018): Kommuners styrning av gymnasieskolan. 197 Skolinspektionen (2021): Långvarigt låga kunskapsresultat. Grundskolor som under 10 år haft

en hög andel elever utan godkända betyg i alla ämnen.

198 Ibid. 199 Skolverket (2018): Kartläggning av huvudmäns arbete med att utveckla den lokala styrningen av skolan. PM 2018-06-05. Dnr 2018:301.

Uppföljning och analys inom komvux är svår för många huvudmän

Även inom komvux finns brister i huvudmännens uppföljning och analys. Skolinspektionens granskningar och olika utredningar har konstaterat att uppföljning inom komvux är svår för många huvudmän.

Huvudmännens uppföljning av komvux har fått kritik

Att huvudmän behöver utveckla sin uppföljning av komvux har återkommande konstaterats av Skolinspektionen. Exempelvis hade nästan hälften av kommunerna som ingick i Skolinspektionens regelbundna tillsyn 2018 minst en brist inom området styrning och utveckling, och under 2019 fanns brister hos nästan en fjärdedel av kommunerna.200 Även i de senaste årens kvalitetsgranskningar av komvux har Skolinspektionen påvisat bristande uppföljning.201 Bristerna består i att det i flera fall saknas underlag för att utvärdera verksamheten, till exempel i form av sammanställningar av betygsresultat och uppföljningar av utbildningens effekter för eleverna. Det finns också en bristande kunskap om orsaker till låga betygsresultat och om varför avbrott sker. Kvalitativ information skulle behöva följas upp i högre utsträckning. Dessutom saknas ofta en analys av den uppföljning som ändå görs.202 I utredningens kontakter med verksamma inom komvux framkommer att de ser ett behov av att den nationella statistiken för komvux utvecklas så att det finns nationella mått och nyckeltal att jämföra med.

Även KLIVA-utredningen visade på strukturella brister i styrning och ansvarsfördelning för komvux. En stor del av bristerna var kopplade till att huvudmännen inte tog ett tillräckligt stort ansvar för det systematiska kvalitetsarbetet, särskilt vid entreprenad men

200 Skolinspektionen (2019): Regelbunden tillsyn – statistik 2018. Skolinspektionens statistikrapporter. Dnr 2019:1274. Skolinspektionen: Statistiktabeller: Regelbunden tillsyn 2019 (över-

gripande). www.skolinspektionen.se/beslut-rapporter-statistik/statistik/statistik-om-

regelbunden-tillsyn/regelbunden-tillsyn-2019/ (hämtad 2022-06-06). 201 I dessa kvalitetsgranskningar har komvux som särskild utbildning inte ingått. 202 Skolinspektionen (2009): Ingen aning utan uppföljning – hur 20 kommuner följer upp sin vuxen-

utbildning. Kvalitetsgranskning. Rapport 2009:4. Skolinspektionen (2011): Ändamålsenlighet och resultat i svenskundervisningen för invandrare. Kvalitetsgranskning. Rapport 2011:6. Skolinspek-

tionen (2012): Grundläggande vuxenutbildning. En granskning av uppföljning och anpassning

av utbildningen. Granskning. Dnr 2011:5237. Skolinspektionen (2015): Distansutbildning vid kommunal vuxenutbildning. Kvalitetsgranskning. Rapport 2015:02. Skolinspektionen (2019): Yrkesinriktad kommunal vuxenutbildning på entreprenad. Tematisk kvalitetsgranskning.

Dnr 2018:6993. Skolinspektionen (2021): Studieavbrott i kommunal vuxenutbildning. Tematisk kvalitetsgranskning. Dnr 2020:6278.

också vid egen regi. De strukturella bristerna som fanns inom det systematiska kvalitetsarbetet medförde att de nationella målen generellt sett hade lägre styrkraft inom komvux än i övriga skolformer.203

Uppföljningen av utbildning på entreprenad är något som särskilt behöver förbättras och här är variationerna mellan kommuner stora. Detta beskrivs mer i avsnitt 5.4.5.

Komvux tenderar att hamna i skymundan

Huvudmännen följer ofta inte upp komvux i samma utsträckning som vissa andra skolformer, vilket gör att komvux tenderar att hamna i skymundan. Enligt Skolinspektionen har huvudmän som ansvarar för flera skolformer ofta fokus på exempelvis grundskolan i sin styrning och uppföljning. En konsekvens av detta, som Skolinspektionen lyfter, är att skolformer som huvudmän inte fokuserar på riskerar att åsidosättas eller nedprioriteras.204

Ofta hamnar ansvaret för uppföljning och utvärdering av komvux hos rektorn, något som Skolinspektionen har konstaterat i sina granskningar. Information från uppföljningen och utvärderingen förs inte vidare på ett systematiskt sätt, vilket medför att nästa nivå inte har inblick i hur verksamheten faktiskt fungerar.205

5.4.4. Stora och små huvudmän arbetar på olika sätt

Det finns inget självklart samband mellan huvudmannens storlek och hur väl styrning och ledning fungerar. Däremot kan storleken påverka hur man arbetar.

203 SOU 2020:66 Samverkande krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever

med svenska som andraspråk.

204 Skolinspektionen: Årsrapport 2018 – Skillnader i skolkvalitet och strategisk styrning. Dnr 2018:8449. Skolinspektionen: Årsrapport 2019 – Skillnader i skolors arbetssätt och huvud-

mäns ansvarstagande. Dnr 2020:2478. Skolinspektionen (2021): Studieavbrott i kommunal vuxenutbildning. Tematisk kvalitetsgranskning. Dnr 2020:6278.

205 Skolinspektionen (2012): Grundläggande vuxenutbildning. En granskning av uppföljning och

anpassning av utbildningen. Granskning. Dnr 2011:5237. Skolinspektionen (2019): Yrkesinriktad kommunal vuxenutbildning på entreprenad. Tematisk kvalitetsgranskning. Dnr 2018:6993.

Stora huvudmän är mer systematiska men mindre närvarande i verksamheten

Skolverkets kartläggning av det systematiska kvalitetsarbetet i grundskolan visade att större huvudmän över lag använde fler metoder för att följa upp elevernas resultat i förhållande till de nationella målen än medelstora och små huvudmän. En förklaring är att större huvudmän i högre utsträckning kan ha formaliserade rutiner och kommunikationsvägar. Däremot var det mindre vanligt att de större huvudmännen gjorde besök i verksamheterna eller engagerade lärarna i dialogen.206

Större huvudmän erbjöd också mer stöd till sina rektorer i kvalitetsarbetet. De kommunala huvudmän som Skolverket intervjuade inom ramen för granskningen hade alla stödfunktioner såsom utbildningsstrateger, utvecklingsledare och lektorer.207

Att större huvudmän erbjuder fler stödfunktioner än de som har mindre verksamheter var också en av slutsatserna från Skolverkets kunskapssammanställning om kvalitetsarbete i grundskolan.208 Små huvudmän, både kommuner och enskilda, har i stället större behov av att kunna vända sig till en professionell instans eller statlig myndighet för stöd.209

Samtidigt visade Skolverkets kartläggning att många huvudmän uppfattar att rektorerna vill ha mer stöd. Bland kommunala huvudmän uppgav en tredjedel att majoriteten av rektorerna efterfrågar mer stöd i det systematiska kvalitetsarbetet. Bland de enskilda huvudmännen var andelen något lägre, omkring en femtedel.210

Stora huvudmän bedömde sina egna och sina enheters utvecklingsbehov som betydligt större än vad små huvudmän gjorde. Det kan bero på att de mindre huvudmännen har bättre förutsättningar för analys eftersom de ofta har direkt kunskap om sin verksamhet och vad som påverkar den. Men resultatet kan också bero på att de

206 Skolverket (2021): Systematiskt kvalitetsarbete hos huvudmän för förskola och grundskola. En

nationell kartläggning. Rapport 2021:5.

207 Ibid. 208 Skolverket (2020): Kunskapssammanställning om huvudmannens arbete med systematiskt kvalitetsarbete. Bilaga 2 till Skolverket (2021): Systematiskt kvalitetsarbete hos huvudmän för

förskola och grundskola. En nationell kartläggning. Rapport 2021:5.

209 Ibid. 210 Skolverket (2021): Systematiskt kvalitetsarbete hos huvudmän för förskola och grundskola. En

nationell kartläggning. Rapport 2021:5.

stora huvudmännen har en högre analyskapacitet och lättare inser vidden av sina utmaningar.211

Stora enskilda huvudmän har ofta ett fokus på resultatuppföljning och analys. Det har både Skolinspektionen och Skolverket uppmärksammat i sina olika undersökningar. Bland de stora kommunerna är bilden mer blandad och beror på hur medvetet respektive huvudman arbetar med sin uppföljning.212

Små huvudmän arbetar mer informellt

Mindre huvudmän använder i större utsträckning olika typer av informella sätt att både följa upp verksamheten och ge stöd till rektorn. Många små, enskilda huvudmän har bara en skola och huvudmannen och rektorn kan vara en och samma person. Att ansvaret för verksamheten vilar på ett fåtal personer kan i vissa fall underlätta ansvarsfördelningen, men det kan också försvåra när huvudmannen inte har gjort klart hur ansvar och rollfördelning ska se ut.213

Att leda sitt kvalitetsarbete med egen närvaro och kunskap om skolans arbete kan fungera bra för en liten enhet, men det är samtidigt sårbart eftersom det så starkt bygger på individerna som leder skolan vid en given tidpunkt.214 Om uppföljningen inte dokumenteras kan värdefull kunskap försvinna vid personalbyten och det blir svårare att arbeta långsiktigt.215

Statens stöd är inte anpassat till huvudmännens olika behov

Skolverket erbjuder olika typer av stöd till huvudmän i deras systematiska kvalitetsarbete. Enligt myndighetens egen kartläggning anser en majoritet av huvudmännen att Skolverkets stöd fyller deras behov. Men det finns skillnader mellan huvudmän, där framför allt de små huvudmännen uppfattar att Skolverket i alltför stor utsträckning utgår från normen om en relativt stor grundskolehuvudman.

211 Ibid. 212 Skolinspektionen (2015): Huvudmannens styrning av grundskolan. 213 Skolverket (2020): Kunskapssammanställning om huvudmannens arbete med systematiskt kvalitetsarbete. Bilaga 2 till Skolverket (2021): Systematiskt kvalitetsarbete hos huvudmän för

förskola och grundskola. En nationell kartläggning. Rapport 2021:5.

214 Skolinspektionen (2015) Huvudmäns styrning av grundskolan. 215 Skolverket (2021): Systematiskt kvalitetsarbete hos huvudmän för förskola och grundskola. En

nationell kartläggning. Rapport 2021:5.

De små huvudmännen använder också Skolverkets material i mindre utsträckning.216

5.4.5. Utbildning på entreprenad ställer särskilda krav på huvudmännens kapacitet och kompetens

Inom komvux är det vanligt att lägga ut utbildning på entreprenad. För att den utbildning som läggs ut på entreprenad ska vara av hög kvalitet krävs att huvudmännen har kapacitet och kompetens för att upprätta avtal samt stödja och kontrollera den enskilda utbildningsanordnaren under avtalsperioden. Det finns flera utmaningar när utbildningen läggs ut på entreprenad. Vissa problem inom komvux kan härledas till just entreprenadförhållandet och svårigheter som kommunerna upplever med upphandlingen av utbildning.

Det krävs en god kompetens för att lägga ut utbildning på entreprenad

Att lägga ut utbildning på entreprenad är en lång process som kräver särskild kompetens, bland annat om regelverket kring upphandling. Återkommande beskrivs det att upphandling av utbildning kräver en annan kompetens än att erbjuda utbildning i egen regi. Upphandlande kommuner behöver veta hur förfrågningsunderlag ska utformas, specificera krav och följa upp de avtal som sedan skrivs. Kommunerna kan själva bestämma om de vill lägga ut utbildning på entreprenad, hur mycket utbildning som ska läggas ut och hur det ska göras. Detta medför att det finns en variation i hur upphandlingsprocessen utformas i olika kommuner, hur kvalitet definieras och vilka krav som ska gälla.217

Enligt KLIVA-utredningen behövs en god beställarkompetens hos de huvudmän som har verksamhet på entreprenad. Huvudmännen behöver teckna avtal utifrån sina aktuella behov men också undvika inlåsningseffekter som hindrar att anordnaren kan tillhandahålla utbildning om behoven och målgrupperna förändras. De behöver ock-

216 Ibid. 217 Holmqvist, Diana, Fejes, Andreas & Nylander, Erik (2021): Auctioning out education: On exogenous privatisation through public procurement. I: European Educational Research Journal, 20(1). Fejes, Andreas m.fl. (2021): Komvux som marknad. I: Fejes, Andreas, Muhrman, Karolina & Nyström, Sofia (red.). Om vuxenutbildning och vuxnas studier – en grundbok. Studentlitteratur.

så kunna göra väl underbyggda val utifrån exempelvis vilka ersättningsmodeller som ska tillämpas och hur modellerna behöver följas upp. Utöver att göra ett gott förarbete behöver huvudmännen skapa goda förutsättningar för samarbete under avtalsperioden.218

I sin avhandling om upphandling inom komvux skriver Diana Holmqvist att komplexiteten i verksamheten ökar med ett entreprenadsystem. Det beror på att personer med kompetens inom utbildning och personer med kunskap om marknad och ekonomi behöver samarbeta kring upphandlingen. Slutsatsen blir att det är mindre troligt att de lokalt ansvariga personerna är väl rustade för uppgiften.219

Upphandlingarna överklagas ofta

Processen att upphandla utbildning inom komvux är komplex och upphandlingarna överklagas ofta. Fejes och Holmqvist beskriver att antalet överklaganden för varje upphandling har ökat sedan systemet infördes i slutet av 1990-talet. För att undvika överklaganden har kommunerna bland annat blivit mer detaljerade i sina förfrågningsunderlag. Intentionerna är att få bästa möjliga kvalitet till lägsta möjliga pris, men upphandling innebär ofta att priserna pressas. De priser som de enskilda utbildningsanordnarna erbjuder kan skilja sig mycket åt och det är i praktiken de anbud som erbjuder det lägsta priset som vinner upphandlingen.220

Att upphandlingar överklagas verkar, enligt Fejes med flera, framför allt vara ett problem i medelstora och större kommuner där konkurrensen mellan företag är större. Överklagandena blir kostsamma för kommuner och tar tid vilket leder till att utbildningar inte kan starta enligt plan.221 Eftersom det inte är ovanligt att ett tilldelningsbeslut vid en upphandling överprövas, kan avtal inte tecknas. I praktiken blir det elevernas utbildning som påverkas.

218 SOU 2020:66 Samverkande krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever

med svenska som andraspråk.

219 Holmqvist, Diana (2022): Adult Education at Auction. On Tendering-Based Procurement

and Valuation in Swedish Municipal Adult Education. Linköpings Universitet.

220 Fejes, Andreas & Holmqvist, Diana (2019): Komvux som marknad. I: Dahlstedt, Magnus & Fejes, Andreas (red.). Skolan, marknaden och framtiden. Studentlitteratur. 221 Fejes, Andreas m.fl. (2021): Komvux som marknad. I: Fejes, Andreas, Muhrman, Karolina & Nyström, Sofia (red.). Om vuxenutbildning och vuxnas studier – en grundbok. Studentlitteratur.

Utöver upphandling använder kommuner också auktorisation

För att komma ifrån den komplexa upphandlingsprocessen med begränsade avtalsperioder har flera kommuner valt att försöka skapa mer långsiktighet genom att använda ett valfrihetssystem där enskilda utbildningsanordnare auktoriseras. Fejes med flera beskriver att auktorisation började användas under 2010-talet. Alla enskilda utbildningsanordnare som uppfyller kommunens uppställda krav får i ett sådant system erbjuda kurser inom komvux och de kan ansluta sig till systemet kontinuerligt. Kommunen överlåter sedan till eleverna att välja utbildningsanordnare.

Vid auktorisation behöver varje kommun själv besluta om vilka kriterier de enskilda utbildningsanordnarna behöver uppfylla för att bli auktoriserade. Detta skiljer sig från förfarandet inom grund- och gymnasieskolan där det är staten som avgör vilka fristående skolor som får etablera sig utifrån vissa premisser.222 Per Andersson och Karolina Muhrman pekar i sin forskning på svårigheter vid ett auktorisationssystem. När kommunen inte kan neka en enskild utbildningsanordnare som uppnår auktorisationsvillkoren att erbjuda utbildning kan många anordnare erbjuda samma kurser. Detta leder till att vissa enskilda utbildningsanordnare kan ha få elever och att det blir konkurrens om eleverna. Vid en sådan överetablering finns en risk att enskilda utbildningsanordnare går i konkurs.223 Detta kan i sin tur drabba de enskilda eleverna.

Rättsläget är oklart när det gäller både upphandling och auktorisation

För att kunna lägga ut utbildning på entreprenad, oavsett vilken modell som huvudmannen väljer, krävs juridisk kompetens. Samtidigt är rättsläget inte klargjort i alla delar. Det gäller såväl upphandling som auktorisation.

Utredningen om bättre möjligheter till fjärrundervisning och undervisning på entreprenad bedömde att det inte finns någon skyldighet att upphandla utbildning inom bland annat komvux. Enligt utredningen kan komvux anses vara en sådan icke-ekonomisk tjänst

222 Ibid. 223 Andersson, Per & Muhrman, Karolina (2021): Marketisation of adult education in Sweden.

Journal of Adult and Continuing Education 2021, Vol. 0(0).

av allmänt intresse, som har undantagits från EU:s upphandlingsdirektiv och därmed inte behöver upphandlas enligt EU-rätten.224

I den efterföljande propositionen gjorde regeringen däremot en annan bedömning. Enligt regeringen bör tolkningen av EU-rätten avgöras i rättstillämpningen. Innan frågan har prövats rättsligt menade regeringen alltså att det är svårt att avgöra om utbildning måste upphandlas eller inte.225

KLIVA-utredningen konstaterade att rättsläget under en längre tid har betraktats som osäkert. Det har gjorts olika bedömningar av om utbildning inom komvux måste upphandlas eller inte, och de auktorisationsbaserade valfrihetssystem som flera kommuner använder saknar uttryckligt rättsligt stöd i den svenska lagstiftningen. KLIVAutredningen valde därför att ta in ett rättsutlåtande från professorn i förvaltningsrätt vid Uppsala universitet Olle Lundin. Enligt utlåtandet är det upphandlingsrättsliga regelverket med största sannolikhet tillämpligt på komvux. Dessutom framgår av utlåtandet att det är både möjligt och önskvärt att auktorisation och liknande valfrihetssystem inom komvux får en tydlig författningsreglering.226

Små kommuner har större svårigheter kopplat till entreprenad

För mindre kommuner är det en särskilt stor utmaning att lägga ut utbildningen på entreprenad. I små kommuner saknas ofta resurser för att upphandla och följa upp utbildningen. Men det kan också vara svårt att få enskilda utbildningsanordnare att lämna anbud när elevantalet är litet.227

Fejes och Holmqvist bekräftar bilden att storstadskommuner får fler anbud medan mindre kommuner kan ha svårt att få in några anbud alls.228 Holmqvist beskriver att små kommuner och kommuner där mindre resurser avsätts till utbildningen kan ha svårt att erbjuda en kvalitativ utbildning jämfört med mer välbärgade kommuner. Kom-

224 SOU 2017:44 Entreprenad, fjärrundervisning och distansundervisning. 225 Prop. 2019/20:127 Fjärrundervisning, distansundervisning och vissa frågor om entreprenad. 226 SOU 2020:66 Samverkande krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever

med svenska som andraspråk.

227 Skolverket (2019): Sammanställning av regionala dialoger om vuxenutbildningen 2019. 228 Fejes, Andreas & Holmqvist, Diana (2019): Komvux som marknad. I: Dahlstedt, Magnus & Fejes, Anderas (red.). Skolan, marknaden och framtiden. Studentlitteratur.

muner med större resurser har bättre förutsättningar att genomföra mer attraktiva upphandlingar och erbjuda en högre ersättning.229

Betygsrätten används ibland som en förutsättning för entreprenad

Ett verktyg som allt oftare används som en del i upphandlingen av komvux på entreprenad är att kräva att den enskilda utbildningsanordnaren har betygsrätt. Det innebär att den enskilda utbildningsanordnaren fått tillstånd från Skolinspektionen att sätta betyg, anordna prövning samt utfärda betyg och intyg. Komvuxutredningen föreslog bland annat att betygsrätt skulle vara ett villkor för att kunna överlämna uppgifter inom komvux på entreprenad.230 KLIVA-utredningen gjorde däremot bedömningen att det finns principiella brister och oklarheter i reglerna om betygsrätt, vilket gör att systemet inte kan användas som utgångspunkt för en tydligare styrning och ansvarsfördelning.231

Avtalen stödjer inte alltid en kvalitativ utbildning

Avtalen mellan en huvudman och en enskild utbildningsanordnare blir styrande för hur utbildningen bedrivs. Huvudmannen behöver därför utforma avtalen så att de stödjer en kvalitativ utbildning.

Avtalens utformning skiljer sig åt från kommun till kommun, vilket kan vara ett problem i sig. För Skolinspektionen kan det försvåra att följa upp utbildning utifrån olika avtal för olika kommuner. Enligt Skolverket kan enskilda utbildningsanordnare ha svårt att följa avtal med olika huvudmän samtidigt, eftersom villkoren ser olika ut. De olika avtalen kan också förhindra att elever ges en likvärdig utbildning.232

Kvaliteten i avtalen har dessutom kritiserats. I granskningar har Skolinspektionen konstaterat att avtalen ofta är allmänt hållna och inte ger stöd för styrning och uppföljning av utbildningen. Inte heller anges kvalitetskrav i tillräcklig omfattning. Olika granskningar har

229 Holmqvist, Diana (2022): Adult Education at Auction. On Tendering-Based Procurement

and Valuation in Swedish Municipal Adult Education. Linköpings Universitet.

230SOU 2018:71En andra och en annan chans – ett komvux i tiden. 231SOU 2020:66Samverkande krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever

med svenska som andraspråk.

232 Skolverket (2020): Sammanställning av regionala dialoger om vuxenutbildningen 2020.

också visat att huvudmannen i vissa fall inte har kännedom om när ett avtal upprättats eller vilka krav som ställts. Det förekommer även att avtal slutits vid en upphandlingsenhet, utan att rektorn med pedagogisk kompetens och förståelse för utbildningsformen involverats.233

Det är, enligt Välfärdsutredningen, en utmaning att formulera styrningen i avtal. En risk är att krav på kvalitet formuleras alltför juridiskt och byråkratiskt. Det är visserligen möjligt att ställa vissa struktur- och processkrav, exempelvis vad gäller personalens formella kompetens och olika former av rutiner. Men många andra kvalitetsaspekter är svårare att fånga. Under en avtalsperiod är huvudmannens möjlighet att styra verksamheten begränsad till vad som framgår av avtalet.234

Beroende på hur avtalen är formulerade kan det alltså vara svårt för huvudmännen att styra och utveckla utbildningen. I stället kan det bli en diskussion om vad som står i avtalet och inte. Enligt KLIVAutredningen är det inte ovanligt att det primära styrdokumentet för den enskilda utbildningsanordnaren blir upphandlingsunderlaget och inte skollagen och andra skolförfattningar.235

Det finns behov av att stärka huvudmannens styrning och uppföljning av utbildning på entreprenad

Kommunerna har ett ansvar att kontrollera och följa upp verksamhet som är utlagd på entreprenad.236 När det gäller uppföljningen av komvux på entreprenad är variationerna mellan kommuner stora. Komvuxutredningen pekar på att kommunerna inte klarar av denna omfattande uppföljningsskyldighet.237 Ju fler enskilda utbildningsanordnare en huvudman har utbildning hos desto mer omfattande blir också uppföljningsskyldigheten. Särskilt när det gäller ett auktorisationssystem är det vanligt att utbildning bedrivs hos många enskilda utbildningsanordnare. Vissa kommuner har personer anställda för att endast följa upp utbildning på entreprenad, medan andra ger detta ansvar till rektorn. Det förekommer också att flera kommuner tillsammans kan granska och följa upp utbildningen på entreprenad.

233 Skolinspektionen (2019): Yrkesinriktad kommunal vuxenutbildning på entreprenad. Tematisk kvalitetsgranskning. Dnr 2018:6993. Skolinspektionen (2015): Distansutbildning vid kom-

munal vuxenutbildning. Kvalitetsgranskning. Rapport 2015:02.

234SOU 2017:38Kvalitet i välfärden – bättre upphandling och uppföljning. 235SOU 2020:66Samverkande krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever

med svenska som andraspråk.

23610 kap. 8 § kommunallagen. 237SOU 2018:71En andra och en annan chans – ett komvux i tiden.

Andersson och Muhrman lyfter i sin forskning att många kommuner inte har vidtagit några specifika åtgärder utifrån sitt uppföljningsarbete, trots att många rektorer vittnar om att det finns kvalitetsproblem och till och med fusk hos vissa enskilda utbildningsanordnare. En förklaring som lyfts är att det är svårt att få en överblick över de kurser som bedrivs på entreprenad och därmed garantera en god kvalitet i dem. Specifikt lyfts att det är svårt att följa upp klagomål från elever och fusk med betygssättning. När åtgärder vidtas utifrån kvalitetsbrister kan de handla om att upprätta handlingsplaner, utfärda böter, avbryta antagning eller säga upp avtalet. Det händer också att kommuner väljer att i stället erbjuda kurserna i egen regi.238

Att det finns behov av att stärka uppföljningen av utbildning på entreprenad är något som också Skolinspektionen har konstaterat. Enligt myndigheten verkar många huvudmän inte ha övervägt hur uppföljningen behöver utformas för att säkerställa en ändamålsenlig styrning av utbildningen på entreprenad.239

5.5. Huvudmännens organisering av utbildningen och den dagliga driften

Skolans författningar reglerar bara delvis hur utbildningen ska organiseras och drivas. Utrymmet för lokala lösningar är stort. Den faktiska organiseringen av utbildningen varierar därför både mellan huvudmän och mellan olika delar av utbildningen. Det innebär samtidigt att även elevernas tillgång till olika funktioner och kompetenser inom ramen för utbildningen kan variera.

I detta avsnitt redogör utredningen för hur huvudmännen har organiserat driften av utbildningen och hur den fungerar i olika avseenden. Den dagliga driften av utbildningen innefattar alla beslut som huvudmannen, skolledningen, lärarna och den övriga personalen behöver fatta på en vardaglig basis för att hantera verksamheten och de behov som uppstår. Men fokus i vår framställning ligger på huvudmannens ansvar och beslut. Vid ett eventuellt förstatligande skulle staten ta över huvudmannaskapet för offentliga skolor och komvux från kommunerna. Redogörelsen är därför i första hand inriktad på

238 Andersson, Per & Muhrman, Karolina (2021): Marketisation of adult education in Sweden.

Journal of Adult and Continuing Education 2021, Vol. 0(0).

239 Skolinspektionen (2019): Yrkesinriktad kommunal vuxenutbildning på entreprenad. Tematisk kvalitetsgranskning. Rapport Dnr 2018:6993.

de kommunala huvudmännen, men vissa delar är generella för alla huvudmän. Möjligheten till relevanta jämförelser mellan olika typer av huvudmän påverkas dock av att tillgängliga data inte alltid gör skillnad mellan olika typer av huvudmän.

5.5.1. Den dagliga driften omfattar hela skolans verksamhet

Som tidigare nämnts är skolans kärnverksamhet undervisning. Men inom den dagliga driften ryms också andra delar av utbildningen som ska bidra till att skapa förutsättningar för undervisningen samt för elevernas lärande och måluppfyllelse. Det ska finnas ändamålsenliga lokaler, det ska finnas material till undervisningen, personalens löner ska betalas ut, det ska finnas scheman och en tjänstefördelning för lärarna, eleverna ska få skolmåltider, skolan ska vara trygg, föräldrarna ska få svar på sina frågor, det ska göras utredningar om elevers behov av särskilt stöd, det ska finnas vikarier när personal är sjuka eller deltar i kompetensutveckling och så vidare. Den dagliga driften handlar alltså om mer än att genomföra undervisningen.240

5.5.2. Den dagliga driften utgår från undervisningen

Verksamheten i skolan utgår från undervisningen och mötet mellan lärare och elev. Övriga aktiviteter och processer ska skapa förutsättningar för undervisning, lärande och utveckling. Den närmare utformningen av undervisningen är ett ansvar för läraren. Men det sätt på vilket huvudmannen organiserar utbildningen får också betydelse för undervisningen.

Lärarna uppfattar att de har fått mindre tid för undervisningsrelaterade uppgifter

När Skolverket 2012 kartlade grundskollärarnas yrkesvardag tog arbetet med undervisningsprocessen i genomsnitt cirka 60 procent av lärarnas totala arbetstid. Att genomföra undervisning var den arbetsuppgift som lärarna rapporterade att de använde mest tid till, i genom-

240 SOU 2018:17 Med undervisningsskicklighet i centrum – ett ramverk för lärares och rektorers

professionella utveckling.

snitt 34 procent av arbetstiden. Planering av undervisningen samt bedömning och dokumentation av elevers kunskapsutveckling tog enligt lärarna i genomsnitt drygt 10 procent vardera av den totala tiden. Återkoppling tog i genomsnitt 3 procent av lärarnas tid.241 Lärare vid kommunala skolor använde mindre tid till undervisningsprocessen än sina kolleger vid fristående skolor. Skillnaden var i genomsnitt 3 procentenheter.242 I jämförelse med andra länder lägger svenska lärare också en mindre del av sin tid på undervisning (se vidare avsnitt 7.3.5).243

Minskad administration ska frigöra tid för undervisningsprocessen

En stor del av diskussionen om lärarnas uppdrag handlar om hur mer tid kan frigöras för undervisningsrelaterade uppgifter, främst genom att minska administrationen. Det administrativa arbetet uppfattas av lärarna som det största arbetsmiljöproblemet i skolan.244 Flera utredningar har under det senaste decenniet haft i uppdrag att föreslå hur lärarnas administration ska kunna minska och vissa förändringar har också gjorts i regelverket.245 Detta beskriver utredningen i avsnitt 7.3.5.

Avlastande personal ska ge mer tid till undervisningsrelaterade uppgifter

Samtidigt som kraven på lärarna har ökat har det också uppstått en brist på utbildade lärare. Ett sätt att hantera bristen och värna lärarnas undervisning är att förstärka skolans organisation med personal som avlastar lärarna från andra uppgifter. På senare år har det även

241 Skolverket (2013): Lärarnas yrkesvardag. En nationell kartläggning av grundskollärares tids-

användning.

242 Skolverket (2015): Grundskollärares tidsanvändning. En fördjupad analys av ”Lärarnas yrkes-

vardag”.

243 Skolverket (2018): TALIS 2018. En studie om lärares och rektorers arbete i grund- och gymnasie-

skolan. Delrapport 1.

244 Lärarnas Riksförbund (2021): Lärare på bristningsgränsen. Lärarnas Riksförbunds arbetsmiljö-

undersökning 2021.

245 Se t.ex. Ds 2013:23Tid för undervisning – lärares arbete med skriftliga individuella utveck-

lingsplaner. SOU 2018:17Med undervisningsskicklighet i centrum – ett ramverk för lärares och rektorers professionella utveckling. Statskontoret (2020): Klagomålshanteringen i skolan – Förslag till ett mer ändamålsenligt system. 2020:21.

införts riktade statsbidrag till skolan avsedda för denna typ av personalförstärkningar.246

En kartläggning av läraravlastande personal i kommunala och fristående grund- och gymnasieskolor 2018 visade att skolorna anställt cirka 9 000 personer för sådana arbetsuppgifter. I genomsnitt fanns 1,25 tjänster på varje grundskola och 2,06 tjänster på varje gymnasieskola som var anställda för att avlasta lärarna. Vissa yrkesgrupper hade ett elevfokus, exempelvis elevassistenter som gav stöd till elever i klassrummet. Andra grupper hade yrkestitlar som var tydligare inriktade mot att avlasta lärare, till exempel lärarassistenter och mentorer. En stor del av den avlastande personalens arbetsuppgifter handlar om att hantera social problematik och skapa trygghet i skolan. Andra uppgifter riktar sig mer mot att ge enskilda elever eller grupper av elever stöd i undervisningen. De avlastande tjänsterna kan även hantera administrativa arbetsuppgifter samt uppgifter som innebär att kommunicera med vårdnadshavare och myndigheter.247

Enligt en granskning från Skolinspektionen uppfattar lärare att arbetet från läraravlastande personal bidrar till att lärarna kan fokusera mer på arbete kopplat till undervisningen (se vidare avsnitt 7.3.5).248

Rektorer har ont om tid för sitt pedagogiska ledarskap

Rektorn leder och samordnar det pedagogiska arbetet. Men rektorernas förmåga och förutsättningar att utöva detta pedagogiska ledarskap har länge ifrågasatts. Utredningen om rektorernas arbetssituation inom skolväsendet konstaterade att staten har haft ambitionen att stärka rektorernas pedagogiska ledarskap under flera decennier men utan att nå fram. Ett återkommande bekymmer har varit rektorernas arbetsbelastning och administrativa börda.

När samma utredning studerade hur rektorer använder sin tid var det tydligt att en betydande del av rektorernas arbete handlar om att vara en kommunal tjänsteperson och hantera skolenhetens administration. De arbetsuppgifter som mer aktivt och i en snävare be-

246 Förordningen (2016:400) om statsbidrag för personalförstärkning inom elevhälsan och när det gäller specialpedagogiska insatser och för fortbildning när det gäller sådana insatser, förordningen (2018:49) om statsbidrag för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling och förordningen (2019:551) om statsbidrag för anställning av lärarassistenter. 247 Lindqvist, Per m.fl. (2021): (Lärar)avlastande yrkesgrupper – Var går gränserna? En studie om

nya fördelningar av och förhandlingar om arbete i skolan. En rapport från Forum för professions-

forskning 2020:1. Linnéuniversitetet. 248 Skolinspektionen (2021): Läraravlastande tjänster. Fokus på grundskolans årskurs 7–9.

märkelse stödjer elevers lärande och det som sker i barngrupper och klassrum utgjorde en mindre del av rektorns arbete.249

Det finns också en uppfattning bland rektorer att det administrativa arbetet har tryckts nedåt i skolorganisationen, från kommunernas förvaltningar till skolnivån. Det innebär att rektorernas arbetsbörda har ökat och att tiden till det pedagogiska ledarskapet har minskat.250

Rektorer behöver huvudmannens stöd

I skollagen från 2010 tydliggjordes rektorns ansvar för sin organisation. Det är rektorn som genom sin ledning och samordning av det pedagogiska arbetet beslutar om enhetens inre organisation och fattar de beslut som framgår av särskilda föreskrifter i skollagen och andra författningar.251

Rektorerna har behov av stöd från huvudmannen för att kunna utföra sitt uppdrag. Utredningen om rektorernas arbetssituation inom skolväsendet undersökte hur huvudmannens stöd till rektorerna hade utvecklats i och med införandet av den nya skollagen. Drygt 60 procent av huvudmännen, representerade av chefer och ordföranden med ansvar för skolan, uppgav att de hade gjort förändringar i syfte att underlätta rektorernas arbete. Men bara hälften så stor andel av kommunernas rektorer, drygt 30 procent, upplevde att förändringarna var gjorda i syfte att underlätta för dem. En anledning till diskrepansen var att det organisatoriska stödet till rektorn främst hade förstärkts på förvaltningsnivå. Enligt rektorerna hade det i vissa fall lett till mer arbete för rektorn i form av rapporteringskrav och tidskrävande möten. Rektorerna ville i stället ha en förstärkning av det organisatoriska stödet vid skolenheten.252

I ett forskningsprojekt om skolledares arbetsmiljö var ett av resultaten att många rektorer var nöjda med de stödfunktioner som finns på huvudmannanivå, men att de önskade mer service och mindre kontroll från dessa funktioner. Enligt rektorerna fanns det ekonomiavdelningar, personalavdelningar och kvalitetsavdelningar som var mer inriktade på att data ska levereras in till avdelningarna, än att fungera som stöd för olika typer av analyser av exempelvis elevresul-

249SOU 2015:22Rektorn och styrkedjan. 250 Lärarförbundet (2014): Låt skolledare fokusera på att vara skolledare. 251Prop. 2009/10:165Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet. 252SOU 2015:22Rektorn och styrkedjan.

tat, ekonomi, frånvaro eller annat som rektorer behöver för att leda och styra sin verksamhet.253

5.5.3. Funktioner och kompetenser inom utbildningen kan organiseras både lokalt och centralt

Förutom undervisning inrymmer som tidigare nämnts den dagliga driften andra delar av utbildningen. Skolans författningar reglerar vilka funktioner och kompetenser som ska finnas inom ramen för utbildningen, men ger stort utrymme för huvudmannen och rektorn att bestämma hur utbildningen ska organiseras. Hur exempelvis elevhälsan, måltidsverksamheten och studie- och yrkesvägledningen är organiserad varierar därför mellan olika huvudmän.

Stora delar av den dagliga driften av utbildningen hanteras av verksamheten på enheten, men olika centrala funktioner är vanliga

Rektorn ansvarar för att organisera verksamheten på skolenheten och för att utveckla utbildningen. Det innebär att stora delar av den dagliga driften är rektorns ansvar. Rektorn leder och samordnar det pedagogiska arbetet. Men även studie- och yrkesvägledning och delar av elevhälsan är ofta placerad på enheten under ledning av rektorn, liksom frågor om lärverktyg och skolbibliotek.

Samtidigt förekommer det att huvudmän samlar kompetens centralt i gemensamma funktioner som flera skolor kan utnyttja, exempelvis inom elevhälsa och studie- och yrkesvägledning. Det är även vanligt med en kombination av funktioner på central nivå och skolnivå. En variant är att en medarbetare har sin anställning centralt i kommunen, men att tjänsten är förlagd till och delad mellan flera mindre skolor, som var och en är för liten för att bära en heltidstjänst.

253 Persson, Roger m.fl. (2021): Svenska skolledares arbetsmiljö och hälsa: En lägesbeskrivning med

förslag på vägar till förbättringar av arbetsmiljön. Arbets- och miljömedicin Syd, rapport 4/2021.

Central elevhälsa och köp av tjänster inom elevhälsan är förhållandevis vanligt inom grund- och gymnasieskolan

Inom elevhälsan är det förhållandevis vanligt med centralt anställd personal som arbetar mot flera grund- eller gymnasieskolor. Det gäller i synnerhet den vårdgivande personalen.

I Sveriges Kommuner och Regioners uppföljningar av hur elevhälsan var organiserad i de kommunala grundskolorna 2021 angav 76 procent av kommunerna att de hade centralt anställda skolsköterskor. 74 procent uppgav att detsamma gällde skolpsykologer och 65 procent att det gällde kuratorer.254 I samtliga fall innebar det en ökning jämfört med motsvarande andelar 2018.255 I 45 procent av kommunerna fanns det också centralt anställda skolläkare. Skolsköterskor var också anställda av skolorna, något som förekom i 27 procent av kommunerna. Däremot var det ovanligt att psykologerna var anställda av skolorna och när det gällde skolläkarna förekom det inte alls.256

Den pedagogiska personalen finns ofta på skolan. Specialpedagoger fanns anställda både centralt (i 56 procent av kommunerna) och på skolorna (i 79 procent av kommunerna). Speciallärare var däremot nästan alltid anställda på skolorna (i 93 procent av kommunerna).257

Skolläkare och psykologer är yrkesgrupper som inte alltid finns anställda inom elevhälsan på vare sig enhets- eller huvudmannanivån, utan som kommunen eller skolan köper tjänstetimmar av. Över hälften av kommunerna (55 procent) köpte tjänstetimmar av skolläkare och lite mer än en femtedel (22 procent) köpte tjänstetimmar av psykologer 2021.

I mindre kommuner är det vanligare att elevhälsopersonalen är centralt anställd. Möjligheterna att anställa och erbjuda heltidstjänster kan skilja sig åt bland annat beroende på kommunens och skolornas storlek. Geografiska avstånd och många små skolor påverkar hur tjänsterna behöver utformas.258

254 Sveriges Kommuner och Regioner (2021): Nuläge och utmaningar i elevhälsan. Elevhälso-

undersökning 2021.

255 Sveriges Kommuner och Landsting (2018): Nuläge och utmaningar i elevhälsan. Elevhälso-

undersökning 2018.

256 Sveriges Kommuner och Regioner (2021): Nuläge och utmaningar i elevhälsan. Elevhälso-

undersökning 2021.

257 Ibid. 258 Ibid.

Köp av tjänstetimmar är särskilt vanligt i mindre städer och tätorter och i landsbygdskommuner.259 När Utredningen om elevers möjligheter att nå kunskapskraven genomförde en enkätundersökning till kommuner om köp av tjänstetimmar 2019 fann man att kommunala huvudmän köpt in timmar motsvarande 20 årsarbetskrafter skolläkare, 13 årsarbetskrafter skolsköterskor, 26 årsarbetskrafter psykologer och 2 årsarbetskrafter kuratorer.260

Elevhälsa inom komvux är inte reglerad och organiseras på olika sätt

Inom komvux får huvudmannen anordna elevhälsa för sina elever men är inte skyldig att göra det.261 Därmed skiljer det sig åt mellan huvudmän om, och på vilket sätt, detta görs.

En del huvudmän har samlat stödresurser inom elevhälsa eller stödteam, där det kan finnas specialpedagoger samt studie- och yrkesvägledare men även studiecoacher, kuratorer, modersmålsstödjare, studiehandledare och andra stödfunktioner utifrån behov som finns hos eleverna inom komvux. Ett annat exempel är att det finns en studieverkstad eller studiehall dit olika resurser är kopplade för att ge elever extra stöd. Ytterligare exempel är när komvux och en arbetsmarknadsenhet inom en kommun eller Arbetsförmedlingen samarbetar med gemensamma stödinsatser för att vuxna som står långt från arbetsmarknaden ska komma i studier eller arbete.262 Det förekommer också att flera kommuner samarbetar kring stödverksamhet eller samlar den i ett lärcentrum.

Studie- och yrkesvägledning finns ofta på skolan, men central vägledning blir vanligare

Studie- och yrkesvägledare har traditionellt sett varit anställda på den enskilda skolan. Men under de senaste decennierna har utvecklingen gått mot en samlad, central vägledning. Utredningen om en utveck-

259 Ibid. 260SOU 2021:11Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven – aktivt stöd och elevhälso-

arbete samt stärkt utbildning för elever med intellektuell funktionsnedsättning.

2612 kap. 26 § skollagen. 262 Skolverket (2020): Sammanställning av regionala dialoger om vuxenutbildning 2020. Skolverket (2021): Sammanställning av regionala dialoger om vuxenutbildning 2021.

lad studie- och yrkesvägledning identifierade i sitt arbete tre organisatoriska huvudspår för studie- och yrkesvägledningen:

1. Vägledarna är samlade i en central förvaltningsorganisation, exempelvis i ett vägledningscentrum, med en egen chef.

2. Vägledarna är anställda på en eller flera skolor med skolornas rektorer som chefer.

3. Vägledarna köps in som konsulter, ofta från bemanningsföretag.263

Utbildningsutskottet kartlade studie- och yrkesvägledningen i grund- och gymnasieskolan 2017. Den vanligaste organisationsformen var då att studie- och yrkesvägledaren var anställd av rektorn på skolan, 38 procent av de 4 000 tillfrågade grundskole- och gymnasierektorerna angav detta. 18 procent av rektorerna svarade att huvudmannen hade samlat vägledarna centralt och 3 procent att de anlitade studie- och yrkesvägledare via bemanningsföretag vid behov. 17 procent av rektorerna uppgav att studie- och yrkesvägledaren hade en annan anställningsform eller anlitades på något annat sätt. 22 procent av rektorerna svarade att de saknade studie- och yrkesvägledare helt på skolan. Det gällde främst grundskolor med endast årskurs 1–6.264

Det har blivit vanligare att en studie- och yrkesvägledare arbetar på flera skolor. Dimensioneringen av studie- och yrkesvägledningen utgår ofta från behoven på högstadiet. När fler skolor organiseras som F–9-skolor och både antalet renodlade högstadieskolor och antalet högstadieelever har blivit färre innebär det att studie- och yrkesvägledarna får färre timmar på varje skola.265

Studie- och yrkesvägledningen inom komvux organiseras på många olika sätt

Inom komvux har en studie- och yrkesvägledare ofta ett brett uppdrag och kan vara involverad i exempelvis antagningsarbete, upprättande och revideringar av individuella studieplaner, olika typer av stöd och motiverande insatser för elever samt samverkan med andra aktörer.

263SOU 2019:4Framtidsval – karriärvägledning för individ och samhälle. 264 Riksdagens utbildningsutskott (2018): Studie- och yrkesvägledning i grundskolan och gymnasie-

skolan – en uppföljning. 2017/18:RFR24.

265 SOU 2019:4 Framtidsval – karriärvägledning för individ och samhälle.

Studie- och yrkesvägledningen i komvux kan vara organiserad på många olika sätt och finnas antingen hos den enskilda utbildningsanordnaren eller hos huvudmannen, och ibland hos båda två.266 Vägledningen kan vara placerad i anslutning till undervisningen eller centralt i kommunen. Ibland kan den även vara integrerad med andra kommunala verksamheter, till exempel arbetsmarknadsinsatser. Det förekommer också att personal delas med till exempel gymnasieskolan samt att flera kommuner samarbetar kring studie- och yrkesvägledningen inom komvux.

För elever som läser utbildning via enskilda utbildningsanordnare på entreprenad kan tillgången till studie- och yrkesvägledning se olika ut, beroende på vad som är reglerat i avtal mellan huvudmannen och anordnaren.

I avsnitt 5.5.4 beskrivs vissa brister i studie- och yrkesvägledningen inom komvux.

Olika organisatoriska lösningar har olika för- och nackdelar

En central organisation ger professionella miljöer men avstånd till verksamheten och eleverna

Argumenten för centrala funktioner handlar ofta om möjligheterna att samla kompetens. Enligt en kartläggning från Sveriges Kommuner och Regioner menar kommuner att en central elevhälsa har lättare att locka personal, eftersom personalen får arbeta i ett större team. En centraliserad organisation kan också underlätta kompetensutvecklingsinsatser och göra det lättare att fördela resurser utifrån behov.267 Det finns också studier som visar att skolläkare och psykologer föredrar en centralt organiserad elevhälsa eftersom det ger bättre möjligheter för den egna professionen.268 Liknande argument har framförts för en central studie- och yrkesvägledning.269

Men centrala organisationsmodeller kan också ha nackdelar. En centralt organiserad elevhälsa innebär att elevhälsans uppdrag och

266 SOU 2020:66 Samverkande krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för

elever med svenska som andraspråk.

267 Sveriges Kommuner och Landsting (2018): Nuläge och utmaningar i elevhälsan. Elevhälso-

undersökning 2018.

268 SOU 2021:11 Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven – aktivt stöd och elevhälso-

arbete samt stärkt utbildning för elever med intellektuell funktionsnedsättning.

269 Riksdagens utbildningsutskott (2018): Studie- och yrkesvägledning i grundskolan och gymnasie-

skolan – en uppföljning. 2017/18:RFR24.

resurser hamnar utanför rektorns ansvar och beslut om skolans inre organisation, något som skolans personal kan uppfatta som en risk.270

Liknande risker har påtalats för studie- och yrkesvägledningen. När Skolinspektionen granskade komvux på gymnasial nivå var en av slutsatserna att i kommuner där studie- och yrkesvägledningen var centralt organiserad, och där studie- och yrkesvägledarna hade en annan chef än rektorn, var kontakten med undervisande lärare mindre. Myndigheten såg en risk för bristande samverkan och informationsutbyte mellan professionerna och därmed en förlorad helhetsbild av elevens behov och förutsättningar. Enligt Skolinspektionen kunde det till exempel innebära att eleven inte får något sammanhang i sina studier eller att lärare inte får information om huruvida det finns elever som är i behov av stöd.271 KLIVA-utredningen menade också att de organisationsmodeller för studie- och yrkesvägledning inom komvux där vägledarfunktionen i huvudsak är centraliserad är de mest problematiska.272

En lokal organisation är verksamhetsnära men sårbar

Från rektorers och lärares perspektiv kan en lokal organisation av funktioner och kompetenser vara att föredra. När Utredningen om elevers möjligheter att nå kunskapskraven besökte huvudmän och skolor var tillgänglighet och relationer till elevhälsans personal det som var viktigt för den pedagogiska personalen. Utredningen konstaterade att forskningen inte ger något entydigt svar på vilket sätt att organisera elevhälsan som är det bästa. Däremot var utredningens egen erfarenhet att det fanns ett samband mellan en större tillgång till elevhälsans personal på skolan och fler förebyggande och främjande insatser.273

Närheten till verksamheten och till närmaste i chef i form av rektorn lyfte också Vägledningsutredningen fram som en fördel med en lokal organisation för studie- och yrkesvägledningen. Studie- och

270 SOU 2021:11 Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven – aktivt stöd och elevhälso-

arbete samt stärkt utbildning för elever med intellektuell funktionsnedsättning

271 Skolinspektionen (2019): Kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå – Granskning av

huvudmäns och rektorers arbete för flexibilitet och individanpassning. Tematisk kvalitetsgransk-

ning. Dnr 2017:10217. 272SOU 2020:66Samverkande krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever

med svenska som andraspråk.

273 SOU 2021:11 Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven – aktivt stöd och elevhälso-

arbete samt stärkt utbildning för elever med intellektuell funktionsnedsättning.

yrkesvägledare som arbetar ute på skolorna får också en bättre inblick i elevernas behov.274 En utmaning är att det inte alltid går att fylla en tjänst för en studie- och yrkesvägledare på små skolor där behoven av vägledning är mindre. Studie- och yrkesvägledaren får då antingen vara beredd att utföra andra uppgifter på resterande del av tjänsten eller dela sin tjänst mellan olika skolor. Delade tjänster ger enligt studie- och yrkesvägledarna själva sämre förutsättningar att bli en del av arbetsgemenskapen på skolan och fungera som ett bra stöd till övriga medarbetare på skolan.275

Inhyrd personal ger flexibilitet men sämre långsiktighet

Att köpa in tjänster i stället för att ha egna anställda kan vara en lösning när det är svårt att rekrytera rätt personal. Det gäller exempelvis vissa kompetenser inom elevhälsan. Men det kan vara svårt att få till ett förebyggande och främjande elevhälsoarbete för en skola som köper in tjänster per timme.276

5.5.4. Elevernas tillgång till utbildningens olika funktioner och kompetenser varierar mellan huvudmännen

Oavsett hur utbildningen är organiserad är det huvudmannens ansvar att utbildningens alla delar lever upp till kraven i författningarna. Skollagen reglerar bland annat att elever ska ha tillgång till elevhälsa, studie- och yrkesvägledning, lärverktyg och skolbibliotek. Däremot är det inte reglerat hur många som ska arbeta i elevhälsan, vilken kompetens som bibliotekarien ska ha eller hur många timmar studie- och yrkesvägledning eleven har rätt till.

En återkommande slutsats när myndigheter, organisationer och offentliga utredningar under de senaste åren har granskat utbildningens olika delar är att elevernas tillgång till de olika funktionerna och kompetenserna varierar mellan huvudmän och skolor. Det gäller såväl kommunala som fristående skolor.

274SOU 2019:4Framtidsval – karriärvägledning för individ och samhälle. 275 Riksdagens utbildningsutskott (2018): Studie- och yrkesvägledning i grundskolan och gymnasie-

skolan – en uppföljning. 2017/18:RFR24.

276 SOU 2021:11 Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven – aktivt stöd och elevhälso-

arbete samt stärkt utbildning för elever med intellektuell funktionsnedsättning.

En annan återkommande slutsats i olika utredningar och rapporter är att utbildningens olika delar inte är integrerade med varandra och inte heller omfattas av det systematiska kvalitetsarbetet. Därför motsvarar de inte heller alltid elevernas behov.

Tillgången till elevhälsans kompetenser varierar

Elevernas, lärarnas och rektorernas tillgång till elevhälsans kompetenser är olika på olika kommunala skolor. Det framgick av Sveriges Kommuner och Regioners granskning 2018. På en del små skolor fanns vissa av elevhälsans yrkesgrupper fysiskt på plats endast vissa dagar i veckan och ibland enbart varannan vecka. Det var inte alltid möjligt att ha alla kompetenser placerade på varje skola och då fanns de i stället i centralorten, vilket försvårade arbetet för elevhälsans professioner.277 I motsvarande undersökning 2021 svarade lite fler än hälften av kommunerna att elevhälsans kvalitet var i stort sett är lika bra på alla skolor. Det var också en förhållandevis stor andel av kommunerna som angav att kvaliteten varierade relativt mycket mellan skolorna, 39 procent. Den andelen hade ökat jämfört med undersökningen 2018.278

I en granskning av elevhälsans hälsofrämjande arbete 2015 kunde Skolinspektionen se att tillgången till elevhälsa var otillräcklig i flertalet av de granskade skolorna. Skolornas förebyggande och hälsofrämjande arbete initierades och genomfördes ofta av lärare, utan medverkan av elevhälsans personal. Psykolog saknades också ofta helt i arbetet med förebyggande och hälsofrämjande insatser.279

Enligt Utredningen om elevers möjligheter att nå kunskapskraven har elevhälsan svårt att dels hitta ett fungerande tvärprofessionellt samarbete inom elevhälsoteamet, dels hitta sätt att involvera och samarbeta med alla på skolan i det hälsofrämjande arbetet. Samtidigt som elevhälsans personal upplever sig ensam och som en separat del av verksamheten upplever lärare att de inte kan få den hjälp de behöver av elevhälsan.280 Många rektorer tycker också att det är svårt att styra och leda elevhälsans arbete, eftersom det är en komplex och

277 Sveriges Kommuner och Landsting (2018): Nuläge och utmaningar i elevhälsan 2018. 278 Sveriges Kommuner och Regioner (2021): Nuläge och utmaningar i elevhälsan. Elevhälsounder-

sökning 2021.

279 Skolinspektionen (2015): Elevhälsa: Elevers behov och skolans insatser. Granskningsrapport 2015:05. 280SOU 2021:11Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven – aktivt stöd och elevhälso-

arbete samt stärkt utbildning för elever med intellektuell funktionsnedsättning.

multiprofessionell organisation som även regleras av annan lagstiftning än skollagstiftningen. Konsekvensen blir att elevhälsan inte integreras i skolans utvecklingsarbete.281

Tillgången till stödfunktioner inom komvux varierar

Som tidigare nämnts omfattas komvux inte av skollagens krav på elevhälsa eller särskilt stöd. Men behoven finns ändå. Inom komvux med sin heterogena målgrupp har många elever behov av olika former av stöd och individuella anpassningar, både inför och under studierna.

Det finns stora brister på specialpedagogisk kompetens inom komvux, något som Komvuxutredningen visade. Enligt utredningen har stödbehovet inom komvux ökat i och med att målgruppen förändrats. Till exempel har allt fler elever bland annat neuropsykiatriska funktionsnedsättningar, psykisk ohälsa och tidigare skolmisslyckanden bakom sig. För att kunna tillgodose målgruppernas behov bedömde Komvuxutredningen att kommunerna i högre grad behöver tillhandahålla sådant stöd.282

Utredningen fler unga ska nå målen med sin gymnasieutbildning lyfte också behoven av ett stärkt stöd inom komvux på grund av den förändrade målgruppen. Dessutom pekade de på den bristande likvärdigheten i tillgången till stöd och elevhälsa.283 Även Skolverket delar denna bild utifrån sina kontakter med huvudmän inom komvux.284 Specialpedagogiska skolmyndigheten beskriver också att tillgången till stöd för elever inom komvux varierar mellan olika kommuner, i synnerhet för elever med funktionsnedsättning.285

Sammantaget finns det ingen tydlig nationell heltäckande bild av hur stödet inom komvux ser ut eller hur vanliga olika typer av stödfunktioner är. För att få en bättre bild av hur elevhälsa och stödverksamhet organiseras inom komvux och vilka behov som finns har Skolverket ett pågående regeringsuppdrag att kartlägga detta. Uppdraget

281 Skolverket (2016): Redovisning av uppdrag om att genomföra insatser för en förstärkt elevhälsa. 282SOU 2018:71En andra och en annan chans – ett komvux i tiden. 283SOU 2022:34I mål – vägar vidare för att fler unga ska nå målen med sin gymnasieutbildning. 284 Skolverket (2020): Sammanställning av regionala dialoger om vuxenutbildning 2020. Skolverket (2021): Sammanställning av regionala dialoger om vuxenutbildning 2021. Skolverket (2022):

Sammanställning av regionala dialoger om vuxenutbildning 2022 – En lägesbild av utvecklingen inom komvux.

285 Specialpedagogiska skolmyndigheten (2014): Att studera som vuxen med funktionsnedsätt-

ning – En fördjupad studie av studerandes erfarenheter.

ska redovisas senast den 15 mars 2023.286 Regeringen har också tillsatt en utredning som bland annat ska analysera vilka åtgärder, till exempel förbättrad tillgång till stöd, som kan få fler elever att nå målen med sin utbildning i komvux.287

Styrningen av studie- och yrkesvägledningen är svag

Studie- och yrkesvägledningen är ett annat område där granskningar funnit omfattande skillnader mellan huvudmän och skolor. En av slutsatserna i Utbildningsutskottets uppföljning av studie- och yrkesvägledningen i grund- och gymnasieskolan 2017 var att det fanns en stor variation när det gällde omfattningen och kvaliteten på den studie- och yrkesvägledning som eleverna får. En viktig förklaring enligt utskottet var huvudmännens och rektorernas varierande kunskaper och engagemang i frågor som gäller studie- och yrkesvägledning. Det påverkar sättet på vilket de styr verksamheten lokalt.288

Att det finns brister i styrningen har också framkommit i andra studier. Skolinspektionen har pekat på att styrningen och ledningen av studie- och yrkesvägledningen är svag. Huvudmannen lämnar över ansvaret för vägledningen till rektorn som i sin tur lämnar vidare till vägledaren.289 Enligt Vägledningsutredningen fungerar inte formerna för att kartlägga elevernas behov tillfredställande, vilket leder till att vägledningen inte motsvarar elevernas varierande behov.290 Studier från Lärarnas Riksförbund har visat att studie- och yrkesvägledningen ofta ligger utanför det systematiska kvalitetsarbetet vilket leder till att resultat inte följs upp och utvärderas. Studie- och yrkesvägledare uppfattar inte heller att rektorn tar ansvar och ger förutsättningar för att studie- och yrkesvägledningen ska vara hela skolans ansvar.291

För att stärka studie- och yrkesvägledningen i skolväsendet och bidra till att fler elever får möjlighet att göra väl övervägda utbildnings- och yrkesval har Skolverket 2020 fått i uppdrag att se över

286 Regleringsbrev för budgetåret 2022 avseende Statens skolverk. U2020/06271 (delvis), U2021/01369 (delvis), U2021/02806 m.fl. 287 Dir. 2022:84 Långsiktig och behovsanpassad yrkesutbildning för vuxna. 288 Riksdagens utbildningsutskott (2018): Studie- och yrkesvägledning i grundskolan och gymnasie-

skolan – en uppföljning. 2017/18:RFR24.

289 Skolinspektionen (2013): Studie- och yrkesvägledning i grundskolan. Rapport 2013:5. 290SOU 2019:4Framtidsval – karriärvägledning för individ och samhälle. 291 Lärarnas Riksförbund (2017): Vägledning: En förutsättning för att lyckas i skolan och livet.

1 500 gymnasieelever om studie- och yrkesvägledningen de fick i grundskolan. Lärarnas Riksför-

bund (2017): Vägledning måste bli hela skolans ansvar. Så tycker vägledarna att studie- och yrkes-

vägledningen fungerar i praktiken.

och utveckla befintliga digitala verktyg för studie- och yrkesvägledning. Vid genomförandet av uppdraget ska Skolverket inhämta kunskaper och erfarenheter från Arbetsförmedlingen och andra relevanta aktörer. Uppdraget ska redovisas senast den 15 februari 2024.292

Det finns brister i studie- och yrkesvägledningen inom komvux

Inom komvux finns det brister i studie- och yrkesvägledningen, vad gäller både tillgång och kvalitet. Det här har flera tidigare utredningar berört.

  • Utredningen om en utvecklad studie- och yrkesvägledning konstaterade att det saknas en nationell bild av hur studie- och yrkesvägledningen inom komvux fungerar i praktiken samtidigt som det finns brister i tillgången till studie- och yrkesvägledning.293
  • GRUV-utredningen konstaterade att det fanns stora skillnader mellan olika kommuner i tillgång till och organisation av studie- och yrkesvägledningen.294
  • När det gäller komvux som särskild utbildning drog Komvuxutredningen liknande slutsatser om att studie- och yrkesvägledning av personal som har kompetens att möta elever med utvecklingsstörning295 varierar stort mellan kommunerna.296
  • KLIVA-utredningen beskrev bland annat brister i huvudmännens organisation av studie- och yrkesvägledningen inom komvux, vikten av ett strategiskt arbete med studie- och yrkesvägledning i kommunerna samt risker med en centraliserad studie- och yrkesvägledning (se även avsnitt 5.5.3).297

292 Regleringsbrev för budgetåret 2020 avseende Statens skolverk. U2017/02303/S (delvis), U2019/00162/S, U2019/01553/S m.fl. 293SOU 2019:4Framtidsval – karriärvägledning för individ och samhälle. 294SOU 2013:20Kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå – en översyn för ökad individ-

anpassning och effektivitet.

295 Den 2 juli 2023 ersätts uttrycket utvecklingsstörning av intellektuell funktionsnedsättning. 296SOU 2018:71En andra och en annan chans – ett komvux i tiden. 297SOU 2020:66Samverkande krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever

med svenska som andraspråk.

Det finns en bristande tillgång till och utnyttjande av skolbibliotek

Eleverna i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska enligt skollagen ha tillgång till skolbibliotek.298 Men långt ifrån alla elever har ett bibliotek på sin skola.

Enligt den nationella biblioteksstatistiken fanns det 891 enskilda skolbibliotek som hade minst 20 timmars avsatt bemanning per vecka år 2019. 817 av skolbiblioteken fanns på kommunala grund- och gymnasieskolor och 73 fanns på fristående skolor.299 Totalt gick 556 000 elever i grundskolan och gymnasieskolan på skolor som hade tillgång till något av de 891 skolbiblioteken med minst halvtidsbemanning.300 Det ska jämföras med det totala antalet elever i grund- och gymnasieskolan var fler än 1 440 000 läsåret 2019/2020.301

I 84 kommuner saknades det helt enskilda skolbibliotek som var minst halvtidsbemannade. I 50 av dessa kommuner rapporterade folkbiblioteken att det fanns integrerade folk- och skolbibliotek. Det innebär att 34 kommuner saknade både halvtidsbemannade enskilda skolbibliotek och integrerade folk- och skolbibliotek.302

Ställt i förhållande till antalet skolenheter var de kommunala gymnasieskolorna bäst försörjda med bibliotek, med i genomsnitt 1 skolbibliotek per 4 skolenheter. De fristående grundskolorna hade den lägsta bibliotekstätheten, med 1 skolbibliotek på 20 skolenheter.303Skillnaderna i tillgång till bibliotek avspeglar sig i Skolverkets attitydundersökningar där både elever och lärare i kommunala skolor uttrycker att de är mer nöjda med skolbiblioteket än motsvarande grupper i fristående skolor.304

Skolbiblioteken är inte integrerade i det pedagogiska arbetet

Skolinspektionen granskade 2018 skolbiblioteken som pedagogisk resurs. En av slutsatserna var att det fanns en stor variation mellan de granskade skolorna när det gällde såväl beståndet av böcker och

2982 kap. 36 § skollagen. 299 Kungliga biblioteket. Bibliotek 2019. Offentligt finansierade bibliotek. Sveriges officiella statistik. 300SOU 2021:3Skolbibliotek för bildning och utbildning. 301 Skolverket: Samtliga skolformer och fritidshem – Barn/elever – Riksnivå. Tabell 1: Förskole- och skolenheter/fritidshem. Barn/elever läsåret 2019/20. 302 Kungliga biblioteket. Bibliotek 2019. Offentligt finansierade bibliotek. Sveriges officiella statistik. 303 Beräknat utifrån Skolverkets statistik över antalet elever och skolenheter. Tabell 1: Förskole- och skolenheter/fritidshem. Barn/elever läsåret 2019/2000. 304 Skolverket (2019): Attityder till skolan 2018.

media som vilken utbildning skolbibliotekarien hade, skolbibliotekariens anställningsgrad och avsatt tid för arbete med skolbiblioteket.

Granskningen visade också att skolbiblioteken i låg utsträckning var en integrerad del av skolornas pedagogiska arbete. Rektorn tog oftast ansvar för skolbibliotekets fysiska förutsättningar som lokaler, mediebestånd och bemanning. Men rektorn tog inte på samma sätt ansvar för att skolbiblioteket skulle vara en integrerad del av skolans hela pedagogiska verksamhet.305.

Skillnaderna är stora i satsningar på läromedel

Elevers rätt till böcker och andra lärverktyg är reglerad i skollagen.306Men det finns stora skillnader mellan huvudmän när det gäller inköp av läromedel.

Kommunernas totala inköp av läromedel 2019 uppgick enligt Läromedelsföretagens statistik till 717 706 000 kronor. Enligt Läromedelsföretagens beräkningar innebär det att kostnaderna för läromedelsinköp i genomsnitt utgjorde 0,6 procent av kommunernas kostnader för grundskolan. Räknat per elev kostade kommunernas inköp av läromedel 2019 i genomsnitt 660 kronor. Men bakom dessa siffror gömmer sig en betydande variation mellan kommuner, från som lägst 144 kronor per elev till som högst 2 691 kronor per elev.

När Läromedelsförfattarna i samarbete med Lärarnas Riksförbund, Lärarförbundet och elevorganisationerna undersökte hur läromedelssituationen såg ut var det bara en av tio lärare som ansåg att de kunde köpa in alla läromedel de behövde. Var femte tillfrågad lärare svarade att de inte kunde köpa in det mest nödvändiga. Rektorerna var över lag mer positiva till skolans möjligheter att fylla behoven av läromedel. Men även rektorer såg begränsningar av möjligheterna att köpa in läromedel, först och främst på grund av bristande ekonomiska förutsättningar.307

Skolinspektionen granskade under 2020 läromedelsstrategier med fokus på samhällsorienterande ämnen i årskurs 7–9. En slutsats från granskningen var att det i praktiken ofta är lärarna som ansvarar för att välja ut och kvalitetssäkra läromedel. Samtidigt uppgav många lärare

305 Skolinspektionen (2018): Skolbiblioteket som pedagogisk resurs. 3069 kap. 8 §, 10 kap. 10 §, 11 kap. 13 §, 12 kap. 10 §, 13 kap. 10 §, 15 kap. 17 §, 18 kap. 17 § och 20 kap. 7 §skollagen. 307 Läromedelsförfattarna (2020): Rätten till kunskap. En rapport om läromedelssituationen i Sverige.

att de inte hinner med detta uppdrag. Skolinspektionen såg en risk i att rektorerna inte i tillräcklig utsträckning ger lärare förutsättningar att kvalitetssäkra läromedel. En konsekvens av en mindre aktiv styrning kan vara att kvalitetssäkringen av läromedel blir personberoende och därmed av varierande kvalitet. I slutändan finns det enligt myndigheten en risk att elever inte möter en likvärdig utbildning av hög kvalitet.308

Förslag har lämnats om starkare reglering av utbildningens olika funktioner samt om utveckling av personalen

Utredningar som har identifierat brister i driften av utbildningens olika delar har ofta landat i förslag om en tydligare styrning och starkare reglering och i vissa fall ett ökat statligt ansvarstagande för delar av verksamheten. Andra prioriterade insatser rör utbildning och utveckling av personalen, något som också kommunerna efterlyser.

Starkare reglering av elevernas rätt

I flera fall har offentliga utredningar dragit slutsatsen att de stora skillnaderna mellan huvudmän och skolor när det gäller tillgången till och kvaliteten i utbildningens olika delar beror på att den nationella styrningen är för svag. Utredningarna har därför lagt förslag om tydligare reglering för att säkra likvärdig tillgång till utbildningens olika delar.

Det gäller exempelvis Vägledningsutredningen som ville se ett förtydligande av elevers tillgång till individuell karriärvägledning och tydligare krav på att individuell karriärvägledning ska erbjudas vid vissa tillfällen.309 Utredningen fler unga ska nå målen med sin gymnasieutbildning har också föreslagit att elevernas tillgång till studie- och yrkesvägledning ska stärkas, bland annat genom att tydliggöra tillgången till studie- och yrkesvägledning, hur arbetet ska bedrivas och att vägledningen ska vara en del av skolans systematiska kvalitetsarbete. Utredningen har dessutom föreslagit en skyldighet att erbjuda elever som lämnar gymnasieskolan utan att ha nått examen och

308 Skolinspektionen (2021): Kvalitetssäkring och val av läromedel. Fokus på samhällsoriente-

rande ämnen i årskurs 7–9.

309SOU 2019:4Framtidsval – karriärvägledning för individ och samhälle.

samtliga elever som lämnar gymnasiesärskolan ett avslutande vägledningssamtal.310

Även Utredningen om stärkta skolbibliotek och läromedel föreslog tydligare definitioner av både skolbibliotek och läromedel i skollagen. Därutöver ville utredningen att det skulle framgå av skollagen att skolbibliotek i första hand ska finnas på skolenheten och att de ska vara bemannade.311

Insatser för att utbilda och utveckla personal

En annan förklaring till elevers bristande tillgång till skolans olika kompetenser är att det råder brist på personal med rätt kompetens och hård konkurrens mellan huvudmän och mellan skolan och andra verksamheter. Det gäller exempelvis elevhälsan, där det har blivit svårare för kommunerna att rekrytera en del av de kompetenser och yrkesgrupper som det enligt skollagen ska finnas tillgång till. Flest vakanser återfinns bland specialpedagoger och psykologer. De främsta orsakerna är, enligt kommunerna, dels att tillgången till utbildade personer inom dessa yrkesgrupper är för låg, dels konkurrensen mellan kommunerna. Särskilt svårt att rekrytera kompetens har glesbygdsskolor och skolor i socioekonomiskt utsatta områden.312

Enligt Sveriges Kommuner och Regioner är den viktigaste satsningen från staten för att förbättra elevhälsan att införa statliga kompetensutvecklingssatsningar så att skolan bättre kan möta elevers olika behov och förutsättningar.313 Kommunerna ser också ett behov av att staten utbildar fler av de yrkesgrupper som ingår i elevhälsan.314

Ett annat område där det råder kompetensbrist är studie- och yrkesvägledningen. Läsåret 2020/2021 fanns det 1 095 tjänstgörande studie- och yrkesvägledare i den svenska grundskolan, vilket motsvarade 741 heltidstjänster. Av dem hade 73 procent en studie- och yrkesvägledarutbildning. I gymnasieskolan tjänstgjorde 1 015 studie- och yrkesvägledare, motsvarande 723 heltidstjänster. 84 procent hade

310SOU 2022:34I mål – vägar vidare för att fler unga ska nå målen med sin gymnasieutbildning. 311SOU 2021:3Skolbibliotek för bildning och utbildning. 312 Sveriges Kommuner och Regioner (2021): Nuläge och utmaningar i elevhälsan. Elevhälso-

undersökning 2021.

313 Sveriges Kommuner och Landsting (2018): Nuläge och utmaningar i elevhälsan 2018. 314 Sveriges Kommuner och Regioner (2021): Nuläge och utmaningar i elevhälsan. Elevhälso-

undersökning 2021.

en studie- och yrkesvägledarutbildning.315 För att öka tillgången på utbildade studie- och yrkesvägledare föreslog Vägledningsutredningen dels fler platser på studie- och yrkesvägledarprogrammen, dels kompetensutvecklingsinsatser för skolans olika professioner.316

På liknande sätt föreslog Utredningen om stärkta skolbibliotek och läromedel ett utökat antal utbildningsplatser inom biblioteks- och informationsvetenskap, eftersom det råder brist på personer med examen inom detta område.317

5.5.5. Inom komvux är samverkan med olika aktörer en central del av driften av verksamheten

Inom komvux rör organiseringen av utbildningen inte bara huvudmannens egen verksamhet. En central del av driften av komvux handlar om att samverka med olika aktörer. Skolformens olika syften förutsätter samverkan med bland annat företrädare för arbetslivet. Samtidigt berör komvux flera politikområden – utbildning, arbetsmarknad, integration och näringsliv – och har alltmer blivit ett verktyg för att hantera olika samhällsutmaningar. Även här krävs samverkan.

Samverkan med Arbetsförmedlingen är omfattande och viktig men samtidigt utmanande

Komvux och Arbetsförmedlingen har på många sätt samma målgrupp, till exempel personer som står långt från arbetsmarknaden eller nyanlända som omfattas av etableringsprogrammet. Därför behöver samverkan med Arbetsförmedlingen vara utvecklad och omfattande. Denna samverkan är även till stora delar reglerad.

  • När det gäller komvux i sfi finns ett krav i skollagen att huvudmannen i samarbete med Arbetsförmedlingen ska verka för att eleven ges möjligheter att öva det svenska språket i arbetslivet och kan kombinera sin utbildning i svenska med andra aktiviteter som arbetslivsorientering, validering, praktik eller annan utbildning.318

315 Skolverket. Sveriges officiella statistik. Grundskolan Personal Riksnivå. Tabell 6B: Studie- och yrkesvägledare, speciallärare och specialpedagoger läsåren 2011/12–2020/21. Skolverket. Sveriges officiella statistik. Gymnasieskola Personal Riksnivå. Tabell 6B: Studie- och yrkesvägledare läsåren 2011/12–2020/21. 316 Ibid. 317SOU 2021:3Skolbibliotek för bildning och utbildning. 31820 kap. 25 § skollagen.

  • Inom etableringsprogrammet hänvisas de individer som omfattas av den så kallade utbildningsplikten av Arbetsförmedlingen att ansöka till utbildning inom bland annat komvux.319
  • Inom statsbidraget för regionalt yrkesvux finns även ett krav på att utbildningsutbudet ska planeras efter samråd med Arbetsförmedlingen.320

Arbetsförmedlingen anordnar arbetsmarknadsutbildningar som till sitt innehåll kan ligga nära yrkesutbildningar inom komvux. Båda utbildningsformerna syftar ibland till arbete inom samma yrkesområden vilket innebär att de behöver anpassas efter de kompetenskrav som ställs. Vid planering och dimensionering av yrkesutbildning inom komvux behöver därför även hänsyn tas till Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsutbildningar, och vice versa. Relationen mellan yrkesutbildningar inom komvux och Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsutbildningar har tagits upp i flera olika sammanhang.321Även här krävs en utvecklad samverkan på flera nivåer för att utbildningarna ska komplettera varandra snarare än att konkurrera.

Samverkan mellan kommuner och Arbetsförmedlingen lyfts i flera sammanhang som problematisk och utmanande.322 Det pågår därför flera insatser som ska underlätta och förbättra samverkan. Delegationen för unga och nyanlända till arbete (Dua), Skolverket samt Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) är några av de inblandade aktörerna, vid sidan av kommunerna och Arbetsförmedlingen.323Arbetsförmedlingen har även i uppdrag att bland annat samverka med

319 Lagen (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. 320 20 § punkten 4 b förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning. 321 Se t.ex. Arbetsförmedlingen (2018): Behov av utveckling för att motverka oönskad överlapp-

ning mellan arbetsmarknadsutbildning och yrkesvux. Dnr Af-2018/0039 5057. SOU 2019:3Effektivt, tydligt och träffsäkert – det statliga åtagandet för framtidens arbetsmarknad. Sveriges

Kommuner och Regioner (2019): Yrkesutbildning i Sverige – Arbetsmarknadsutbildningens roll

i utbildningssystemet. SOU 2020:33Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial utbildning. Almega Utbildningsföretagen (2022): Yrkesutbildningen i Sverige.

322 Se t.ex. Sveriges Kommuner och Regioner (2021): Anvisad att söka till reguljära studier och

sen då? – Förslag till hur fler vuxna ska fullfölja en utbildning och komma i arbete. Delegationen

för unga och nyanlända till arbete: Årsrapport 2021. Skolverket (2021): Sammanställning av

regionala dialoger om vuxenutbildning 2021. Skolverket (2022): Sammanställning av regionala dialoger om vuxenutbildning 2022 – En lägesbild av utvecklingen inom komvux.

323 Se t.ex. Arbetsförmedlingen (2021): Samverkan med kommuner och Delegationen för unga

och nyanlända till arbete – Återrapport. Delegationen för unga och nyanlända till arbete: Årsrapport 2021. Skolverket (2019): Redovisning av Skolverkets och Arbetsförmedlingens gemensamma uppdrag om insatser för bättre samverkan. Arbetsförmedlingen och Skolverket (2021): Förbättrat informationsutbyte mellan Arbetsförmedlingen och kommuner för att underlätta övergångar till studier i kommunal vuxenutbildning.

kommuner om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten på såväl strategisk som operativ nivå. Arbetsförmedlingen ska också underlätta och bistå i samarbetet mellan kommuner och fristående aktörer.324

Samverkan med regioner har blivit alltmer framträdande

På senare år har regionerna blivit allt viktigare som den aktör som har ett regionalt utvecklingsansvar i länet eller länen.325 Flera statliga satsningar har inkluderat regionerna som samverkanspart till komvux. Till exempel finns det ett krav kopplat till statsbidraget för regionalt yrkesvux att de samverkande kommunerna ska planera sitt utbud efter samråd med den regionalt utvecklingsansvariga aktören.326När det gäller statsbidraget för lärcentrum ska Skolverket vid sin fördelning av bidraget ta hänsyn till om samråd har skett med den regionalt utvecklingsansvariga aktören.327 Tillväxtverket har haft ett uppdrag under perioden 2018–2021 att stödja de regionala utvecklingsansvariga aktörernas arbete med kompetensförsörjning till arbetslivet, bland annat inom tre utpekade fokusområden:

  • Medverka i planeringen av utbud och inriktning för regionalt yrkesvux inom komvux.
  • Bidra till etablering av lärcentrum.
  • Bidra till att etablera effektiva strukturer för validering på regional nivå.328

Samverkan mellan regionalt utvecklingsansvariga aktörer och komvux håller på att utvecklas. Vanliga samverkansformer är olika nätverk, samverkansgrupper och träffar där olika aktörer ingår, till exempel chefer och rektorer för komvux, branschföreträdare samt myndig-

324 Regleringsbrev för budgetåret 2022 avseende Arbetsförmedlingen, A2021/02394, A2021/02331, A2018/00242 m.fl. 325 Samtliga regioner har sedan den 1 januari 2020 det regionala utvecklingsansvaret, vilket bland annat innefattar regionala utvecklings-, tillväxt- och kompetensförsörjningsfrågor. 326 20 § punkten 4 a förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning. 327 5 § punkten 4 förordningen om statsbidrag för lärcentrum. 328 Tillväxtverket (2022): Slutrapport av uppdraget att stödja regionalt kompetensförsörjnings-

arbete 2018–2021. N2017/07839/RTS.

heter. Den här typen av samverkan äger rum i samtliga regioner, men ser olika ut till sin utformning och omfattning.329

Genom den proposition som beslutats av riksdagen om planering och dimensionering av gymnasial utbildning kommer regionernas roll i kompetensförsörjningen till arbetslivet att stärkas ytterligare. En grunduppgift i det regionala utvecklingsansvaret ska vara att bedöma regionens kompetensbehov inom privat och offentlig sektor på både kort och lång sikt.330 Detta kommer att möjliggöra en bättre matchning mellan utbildningen och arbetsmarknadens behov.

Samverkan med arbetslivet är viktig inom komvux

Komvux har fått en allt viktigare roll för kompetensförsörjningen till arbetslivet. Det förutsätter en nära samverkan med branscher och arbetsgivare. Samverkan handlar såväl om att planera och organisera utbildning i enlighet med det som efterfrågas på arbetsmarknaden, som om att till exempel tillhandahålla apl-platser och följa upp utbildning. Inom statsbidraget för regionalt yrkesvux finns dessutom ett krav på yrkesråd som ett forum för samråd mellan företrädare för utbildningen och arbetslivet. Yrkesrådet ska bland annat medverka till att utveckla samverkan mellan utbildning och arbetsliv samt bidra till ett lärande i arbetslivet med hög kvalitet.331

För komvux i sfi anger skollagen att utbildningen ska kunna kombineras med förvärvsarbete. Dessutom anges att huvudmannen ska samråda med berörd arbetsgivare och den lokala arbetstagarorganisationen som arbetsgivaren är bunden till genom kollektivavtal. Samrådet ska handla om arbetstagarens deltagande i utbildningen och utbildningens förläggning.332

Skolverket beskriver att det finns ett stort behov av att utveckla samarbetet mellan kommuner och arbetsgivare när det gäller att anordna yrkesutbildningar, utbildningarnas innehåll samt genomförandet av apl och lärlingsutbildning.333

329 Tillväxtverket (2022): Slutrapport av uppdraget att stödja regionalt kompetensförsörjnings-

arbete 2018–2021. N2017/07839/RTS. Tillväxtverket (2020): Regionalt tillväxtarbete 2019 – Insatser och resultat under det gångna året. Rapport 0322.

330Prop. 2021/22:159Dimensionering av gymnasial utbildning för bättre kompetensförsörjning. Bet. 2021/22:UbU25, rskr. 2021/22:411. 331 17–18 §§ förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning. 33220 kap.26–27 §§skollagen. 333 Skolverket (2020): Skolverkets lägesbedömning 2020. Skolverket (2022): Sammanställning av

regionala dialoger om vuxenutbildning 2022 – En lägesbild av utvecklingen inom komvux.

5.5.6. Skolans lokaler och måltider hanteras ofta gemensamt för kommunen

Flera av de frågor som rör organisationen och den dagliga driften av utbildningen återkommer även inom andra delar av den kommunala verksamheten. De hanteras därför också ofta gemensamt för hela kommunen. Det gäller exempelvis den strategiskt viktiga lokalfrågan, men även skolmåltiderna.

Lokalförsörjningen är en viktig strategisk fråga för kommunen

Lokalerna är den näst största kostnadsposten för skolan, efter undervisningen. Lokalförsörjningen är i regel inte ett ansvar för den enskilda skolan utan en viktig kommunstrategisk fråga.

Det finns i huvudsak tre organisationsformer för kommunal fastighetsförvaltning. Förvaltningen av fastigheterna kan skötas av

  • verksamheten
  • en anslagsfinansierad fastighetsenhet
  • en hyresfinansierad fastighetsenhet.

Enligt Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) är den tredje varianten den mest framträdande. Skolförvaltningen hyr då sina lokaler av kommunens fastighetsenhet som förvaltar skolorna. Särskilt större kommuner har valt att bolagisera fastighetsbeståndet. Kommunen hyr då lokalerna av det kommunala fastighetsbolaget. Utöver flexibilitet ska hyressituationen även ge hyresgästen incitament till ett effektivt och resurssnålt användande vid anpassning av ytan efter det egna behovet. Dessutom syftar internhyressystemet till att ge en överblick av kommunens samlade lokalkostnader och av hur lokalerna nyttjas.334

Kommuner kan bygga och äga sina lokaler själva eller hyra lokaler av ett privat fastighetsbolag. Det förstnämnda dominerar. Men någon statistik på fördelningen mellan ägda och hyrda verksamhetslokaler i kommunerna finns inte.

334 Sveriges Kommuner och Regioner (2021): Internhyra. Rätt incitament för effektiva lokaler.

En variant som har uppmärksammats på senare år är att kommuner säljer sina lokaler till ett fastighetsbolag för att få in kapital, och sedan hyr samma lokaler av den nya fastighetsägaren.335 SKR har i en rapport identifierat och analyserat olika typer av finansieringsformer för kommunernas verksamhetslokaler. Slutsatsen är att alternativet att äga är mest ekonomiskt fördelaktigt för kommunen på längre sikt. De årliga kostnaderna är lägre och minskar över tid. SKR menar att det därmed behöver finnas andra vinster med att hyra lokalerna, för att kompensera för den skillnad som uppstår till ägaralternativens fördel. Vid kortsiktiga behov för att exempelvis hantera tillfälliga svängningar, är hyresalternativet mer fördelaktigt.336 Kommunsektorns största kreditgivare, Kommuninvest, har kommit till en liknande slutsats.337

Kommunerna ser ett behov av underhåll och nybyggnation

Investeringsbehovet i verksamhetslokaler är en viktig del i kommunens budget- och planeringsarbete. Det handlar om att planera såväl för investeringsutgifter och därmed finansierings- och likviditetsfrågor som för tillkommande drifts- och kapitalkostnader. Utmaningen för den strategiska lokalresursplaneringen är att matcha den framtida demografiska utmaningen med ändamålsenliga lokaler.

Många av skolans lokaler är slitna och i behov av renovering. Den kommunala sektorn byggdes ut kraftigt under 1960- och 1970-talen. 50 procent av verksamhetslokalerna är uppförda under perioden 1960–1980. I vissa fall är lokalerna i så dåligt skick att det enda alternativet är rivning.338

I Ekonomirapporten för maj 2019 beräknade SKR, baserat på enkätsvar från kommunerna, att det fanns behov av cirka 390 grundskolor och 35 gymnasieskolor bara under åren 2019–2022. Behovet motiveras dels av en ökning av barn i aktuella åldrar, dels av att gamla skolor behöver ersättas eller renoveras.339

335Dagens Nyheter 2021-05-27: ”Kritiserade hyresupplägg på frammarsch i kommunerna”. www.dn.se/ekonomi/kritiserade-hyresupplagg-pa-frammarsch-i-kommunerna/ (hämtad 2022-02-18). 336 Sveriges Kommuner och Regioner (2019): Äga eller hyra verksamhetslokaler. 337 Kommuninvest (2022): Att äga eller hyra sina verksamhetslokaler – viktiga överväganden för

offentliga aktörer. Kommuninvest (2021): Att äga eller hyra sina verksamhetslokaler – hur ser kalkylerna ut i kommunsektorn?

338 Sveriges Kommuner och Regioner (2019): Äga eller hyra verksamhetslokaler. 339 Sveriges Kommuner och Regioner (2019): Ekonomirapporten maj 2019.

Måltidsverksamheten hanteras ofta gemensamt i kommunen

Vissa delar av skolans verksamhet är inte unika för skolan, utan återkommer även i andra kommunala verksamheter. Det gäller exempelvis måltider, som inte bara serveras inom skolan, utan också inom andra kommunala verksamheter, såsom förskolan och äldreomsorgen. Måltidsverksamheten inom skolan är därför ofta samordnad med övrig måltidsverksamhet i kommunen under en gemensam chef.

Livsmedelsverket kartlade offentliga måltider 2018. 73 procent av de svarande kommunerna angav då att de hade en samlad organisation för måltidsverksamheten inom kommunen medan 20 procent angav att de hade en organisation som var uppdelad på förvaltningar eller liknande. 7 procent angav att de hade en annan lösning, varav flera uppgav att hela måltidsverksamheten låg ute på entreprenad.

I 89 procent av kommunerna fanns det en eller flera måltidschefer eller motsvarande. Måltidschefen är en tjänsteperson med någon form av ansvar för måltiderna i förskola, skola och äldreomsorg. Det vanligaste var att en måltidschef organisatoriskt fanns placerad i en serviceförvaltning. I kommuner som hade flera måltidschefer var dessa placerade på de förvaltningar som ansvarade för förskola och skola respektive äldreomsorg.

Kartläggningen visade också att det var relativt vanligt att det fanns ett tillagningskök på skolan. Men även om många skolor hade ett eget kök skedde planeringen av maten ofta centralt.340

5.5.7. Digitala lösningar för skolans administration är svåra för huvudmännen att hantera

I den dagliga driften av utbildningen ingår också administration. Administrativt arbete utgör en stor del av arbetstiden för skolans personal. Huvudmän och skolor använder många olika digitala lösningar för att hantera administrationen. Men det är samtidigt ett område som är svårt att hantera för många huvudmän.

340 Livsmedelsverket (2018): Fakta om offentliga måltider 2018.

Skolans personal lägger mycket tid på administration

Inom skolväsendet finns det många anställda som har administration som en huvudsaklig uppgift. Enligt Sveriges Kommuner och Regioners personalstatistik var 2 056 administratörer sysselsatta inom grundskolan och 947 inom gymnasieskolan i november 2020. Till det kommer ytterligare personal som också kan ha administrativa uppgifter, såsom personal som sysslar med ledningsarbete (7 535 anställda i grundskolan och 1 840 i gymnasieskolan) eller handläggare (1 206 respektive 590 anställda).

Men även lärare administrerar. Det finns ingen enhetlig definition av administration. När Skolverket 2012 undersökte lärarnas tidsanvändning var slutsatsen att cirka 13 procent av deras arbetstid gick åt till praktiskt och administrativt arbete, som att

  • plocka fram arbetsmaterial, iordningställa lokaler, hantera datorer och kopiera material
  • administrera elevfrånvaro, ledighetsansökningar, nationella prov, klasskassor och kontakter med sociala myndigheter
  • arrangera föräldramöten, skriva veckobrev, lägga ut information på skolans webbplats samt hantera ”öppna hus”.

En annan definition av administration är att allt arbete som inte direkt hänför till undervisning eller lärande kan räknas som administrativt arbete. Med en sådan definition är det fler uppgifter som kan definieras som administrativa, exempelvis

  • individuella utvecklingsplaner
  • betygssättning och omdömen
  • planering och genomförande av utvecklingssamtal
  • hantering av uppgifter om elever och vårdnadshavare
  • kommunikation med elever och vårdnadshavare
  • planering och schemaläggning
  • närvarohantering.

Räknat på detta sätt lade lärarna i Skolverkets undersökning 40 procent av sin tid på administration. För en utförligare beskrivning av lärares och skolledares administrativa arbete se avsnitt 5.5.2 och 7.3.5.

Brister i administrativa it-system skapar stress

För att hantera olika administrativa processer använder huvudmän och skolor ofta digitala lösningar.

Ett exempel är de digitala lärplattformar som lärare använder för att dokumentera och administrera sitt arbete. Enligt en undersökning från Lärarförbundet använder åtta av tio lärare ett sådant verktyg för att dokumentera elevernas lärande i olika avseenden.341

Lärplattformarna syftar till att förbättra elevernas lärande. Men när Lärarförbundet undersökte lärares erfarenhet av lärplattformar fann de att lärarna i stället uppfattade att plattformarna innebar onödigt extraarbete. Lärplattformarna gav inte tillräckligt stöd för elevers lärande samtidigt som de medförde merarbete och tog onödig tid från planeringen av undervisningen. Lärare behövde fortfarande i hög grad föra egen dokumentation och många skulle inte använda plattformarna om de inte var tvungna. Tiden för planering av undervisningen reducerades som en konsekvens av detta.342

I en liknande undersökning fann Lärarnas Riksförbund att det bara var en liten andel av lärarna, cirka fyra av tio, som ansåg att digitala lösningar hade förbättrat arbetet med dokumentationen. Endast hälften av lärarna ansåg att arbetet med diverse administrativa arbetsuppgifter förbättrats via digitala lösningar. Nästan 40 procent av lärarna upplevde också att it-supporten på skolan fungerade dåligt.343Huvudmän har i en undersökning från Skolverket påtalat att det är svårt att få leverantörer av lärplattformar och andra system att utforma lösningar som fungerar för de olika skolornas specifika behov.344

341 Lärarförbundet (2019): Stör- eller stödfunktion? En rapport om lärplattformar. 342 Ibid. 343 Lärarnas Riksförbund (2020): Lärarna om digitaliseringen. 344 Skolverket (2020): Huvudmännens arbete med skolans digitalisering. Rapport 2020:5.

Det finns önskemål om ökat statligt ansvar för skolans it-lösningar

Det finns en förhållandevis stor samsyn från olika aktörer inom skolan att det behövs en bättre nationell samordning av skolans it-lösningar.

Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) har i en överenskommelse med regeringen åtagit sig att uppmärksamma och genomlysa övergripande behov hos huvudmännen när det gäller digitaliseringen av skolan.345

Ett problem som SKR har identifierat är att de olika it-tjänster och lärresurser som dagligen används i verksamheterna inte är interoperabla, det vill säga de kan inte kommunicera med varandra. Data upplevs som inlåsta i olika it-tjänster och informationsflödet fungerar inte som det borde. Det skapar frustration och ineffektivitet, och utgör en säkerhetsrisk i skolväsendets administration. Dessutom begränsar det möjligheten att använda data.

Att huvudmännen inte kommer åt verksamhetsdata kan ha olika orsaker, bland annat omoderna avtal med it-leverantörerna och bristande kunskap om upphandlingar. Men det kan också vara så att huvudmännen inte ställer krav på leverantörerna utifrån befintliga standarder och integrationslösningar.

Enligt SKR upplevs frågor om interoperabilitet, säkerhet och informationsförsörjning som svåra för de flesta huvudmän att sätta sig in i och ta beslut om på egen hand. Det är ett område som enligt SKR kräver samlad expertis, stöd och en tydligare nationell samordning.346

Ett större nationellt ansvarstagande efterlystes också av de utredare som 2016 på uppdrag av Skolverket undersökte stödet för administration i skolan. Utredarnas slutsats var att det inte är effektivt att respektive kommun, skola eller lärare själv ska välja verktyg, hantera svåra tekniska frågor och lösa juridiska problem eller integritetsproblem. Frågor borde i stället hanteras generellt för hela skolväsendet. Det kan handla om att genomföra nationella upphandlingar av system och teknik för att påskynda och underlätta införandet av nya lösningar. Det kan också handla om att skolhuvudmännen har riktlinjer och rekommendationer att luta sig mot.347

345 Sveriges Kommuner och Landsting (2019): #skolDigiplan. Nationell handlingsplan för digita-

lisering av skolväsendet.

346 Ibid. 347 Groth, Johan & Hultin, Jörgen (2016): IT-stöd för lärarnas administrativa arbete. Bilaga 2 till Skolverket (2016): Redovisning av uppdraget om att föreslå nationella IT-strategier för skol-

väsendet, Dnr U2015/04666/S.

Krav på statliga satsningar har även lyfts fram av lärarnas fackliga företrädare. Lärarnas Riksförbund har efterlyst en nationell satsning på digitala system för skoladministration och lärardokumentation. Enligt Lärarnas Riksförbund är det inte rimligt att olika huvudmän upphandlar egna system. Det är både dyrt och onödigt krångligt med tanke på att lärarna måste lära sig nya system om de byter tjänst.348

Skolverket har ett samordnande uppdrag för skolans digitalisering

Skolverket är sedan februari 2020 sektorsansvarig myndighet för skolans digitalisering. Enligt sin instruktion har Skolverket ett samlat ansvar inom ramen för sitt verksamhetsområde när det gäller de statliga insatserna för att ta tillvara digitaliseringens möjligheter för ökad måluppfyllelse och likvärdighet, vilket innefattar att vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda myndigheter och andra relevanta parter.349 Myndigheten sammanfattar det själv som att man är ansvarig för att skolväsendet på bästa möjliga sätt ska kunna ta tillvara digitaliseringens möjligheter för ökad måluppfyllelse och likvärdighet.350 Skolverket har också sedan 2018 haft i uppdrag att arbeta med att främja digitaliseringen inom skolväsendet och med att underlätta för skolor och huvudmän att ta tillvara digitaliseringens möjligheter i undervisning och administration.351

För att främja skolväsendets digitalisering erbjuder Skolverket olika kompetensutvecklingsinsatser. Skolverket vill också driva på arbetet med standardisering för att underlätta administrationen inom skolväsendet.352 Det gör myndigheten bland annat genom Forum för informationsstandardisering i skolväsendet (FFIS). Forumet leds av Skolverket och i styrgruppen ingår representanter från SKR och Swedish Edtech Industry. I forumets aktiviteter, utvecklingsforum och olika arbetsgrupper erbjuds företrädare för andra myndigheter,

348 Lärarnas Riksförbund (2020): Lärarna om digitaliseringen. 349 18 § punkten 7 förordningen med instruktion för Statens skolverk. 350 Skolverket (2022): Sektorsansvar för skolans digitalisering. www.skolverket.se/om-oss/varverksamhet/skolverkets-prioriterade-omraden/digitalisering/sektorsansvar-for-skolansdigitalisering (hämtad 2022-08-29). 351 Regleringsbrev för budgetåret 2018 avseende Statens skolverk. U2018/04029/GV (delvis). U2018/04617/GV. Uppdraget har sedan upprepats i regleringsbreven för åren 2019–2022. 352 Skolverket (2022): Så arbetar Skolverket för skolans digitalisering. www.skolverket.se/omoss/var-verksamhet/skolverkets-prioriterade-omraden/digitalisering/sa-arbetar-vi-medskolans-digitalisering (hämtad 2022-02-18).

nationella organisationer av huvudmän, företrädare för enskilda huvudmän och leverantörer att delta.353

I november 2021 gick Skolverket för första gången ut och rekommenderade en teknisk standard, och myndigheten kommer även att utgå från standarden i egna utvecklingsarbeten. I standarden ingår en överenskommelse om hur olika it-system ska kommunicera med varandra och hur data ska överföras från ett system till ett annat.354

Ett förvaltningsgemensamt utvecklingsarbete leds av DIGG

Effektivisering genom digitalisering är inte en specifik skolfråga, utan berör hela den offentliga sektorn. Myndigheten för digital förvaltning, DIGG, har regeringens uppdrag att leda arbetet med att etablera en förvaltningsgemensam digital infrastruktur för att information ska kunna utbytas på ett säkert och effektivt sätt. I arbetet ingår att analysera förutsättningar för kommuner och regioner att delta i den förvaltningsgemensamma digitala infrastrukturen.

353 Skolverket (2022): Forum för informationsstandardisering i skolväsendet. www.skolverket.se/om-oss/var-verksamhet/skolverkets-prioriteradeomraden/digitalisering/forum-for-informationsstandardisering-i-skolvasendet (hämtad 2022-02-18). 354 Skolverket (2021): Skolverket rekommenderar en gemensam teknisk standard – ska underlätta

för skolor. Pressmeddelande 2021-11-09. www.skolverket.se/om-

oss/press/pressmeddelanden/pressmeddelanden/2021-11-09-skolverket-rekommenderar-engemensam-teknisk-standard---ska-underlatta-for-skolor (hämtad 2022-02-18).

6. Skolsystemets finansiering och resursfördelning

Ekonomiska resurser har stor betydelse för möjligheten att tillhandahålla en likvärdig skola av hög kvalitet i alla delar av landet. Ett statligt huvudmannaskap för skolan skulle innebära att staten fullt ut finansierar och fördelar resurser till skolan.

I detta kapitel beskriver utredningen hur finansieringen och resursfördelningen ser ut i dag. Inledningsvis ger vi en övergripande bild av skolans finansiering. Därefter redogör vi för kostnaderna för skolan och hur dessa har utvecklats över tid. Vi gör också nedslag i skolan som en del av den statliga och den kommunala ekonomin och studerar relationen däremellan. Avslutningsvis redogör vi för vilka regler som gäller för resursfördelningen inom skolan i dag och studerar hur tillämpningen av dessa förhåller sig till nationellt beslutade mål om till exempel skolans kompensatoriska uppdrag.

6.1. Skolans finansiering – nuläge och historik

I detta avsnitt beskriver utredningen kort hur skolans finansiering ser ut i dag. Vi redogör också för hur finansieringen har sett ut vid tidpunkten inför, under och efter kommunaliseringen.

6.1.1. Skolan finansieras av kommunalskatt och av generella och riktade statsbidrag

Den svenska skolan är i princip helt finansierad av offentliga medel. Det är kommunerna som via kommunalskatten finansierar skolan och andra delar av kommunsektorn.1 Därutöver får kommunerna

1 Kommunernas rätt att ta ut skatt för skötseln av sina angelägenheter framgår av 14 kap. 4 § regeringsformen.

generella statsbidrag som i huvudsak fördelas utifrån det kommunalekonomiska utjämningssystemet.2 Att statsbidragen är generella innebär att de finansierar kommunernas olika verksamheter och inte är specialdestinerade till exempelvis skolan. Dessa statsbidrag disponerar alltså kommunerna fritt. Utöver kommunalskatten och de generella statsbidragen har kommuner även egna verksamhetsintäkter, finansiella intäkter samt riktade statsbidrag till skolan och andra verksamheter.

Skolväsendet inkluderar också skolformer som är statliga: specialskolan och sameskolan. Dessa finansieras via statliga anslag samt avgifter från kommunerna.

6.1.2. Grunden för dagens finansieringssystem lades i samband med kommunaliseringen

Dagens system med ett stort kommunalt finansieringsansvar för skolan etablerades 1993. Dessförinnan fanns ett kortlivat statligt sektorsbidrag som tillkom i samband med kommunaliseringen och upphörde två år senare. Innan dess finansierade staten främst specifika uppgifter i skolan.

Innan kommunaliseringen finansierades skolan genom riktade statsbidrag och kommunala skatter

Innan kommunaliseringen finansierade alltså staten specifika uppgifter i skolan genom specialdestinerade statsbidrag. Främst var det kostnader som relaterade till undervisningen. Under 1970-talet finansierade staten i princip alla lönekostnader för lärare och skolledare medan kommunerna stod för andra personalkostnader och skolans övriga kostnader.3

Driftbidraget till grundskolan bestod av ett stort antal delar

Den 1 juli 1978 infördes ett nytt statsbidragssystem för grundskolan som, med vissa justeringar, var verksamt ända fram till kommunaliseringen.

2 Stödet för tillämpningen av det kommunala utjämningssystemet följer bl.a. av 14 kap. 5 § regeringsformen. 3 DsU 1987:1 Ansvarsfördelning och styrning på skolområdet.

Det nya systemet innebar att staten lämnade statsbidrag för driften av skolan med följande delar:

  • skolledningsresurser
  • basresurser
  • förstärkningsresurser
  • tilläggsbidrag
  • stödundervisning i svenska
  • hemspråksundervisning
  • kallortstillägg
  • finskspråktillägg
  • viss praktisk lärarutbildning
  • vissa socialavgifter.

Jämfört med tidigare statsbidragssystem innebar reformen att resurserna kunde användas friare och att det administrativa arbetet förenklades. Vissa specialdestinerade statsbidrag fanns kvar, men en rad av dem ersattes av bas- och förstärkningsresurserna.4

De tre största bidragsposterna i grundskolans statsbidragssystem var vid denna tid basresurserna, förstärkningsresurserna och bidragen till vissa sociala avgifter. Dessa bidragsposter motsvarade drygt 80 procent av det totala bidraget till grundskolan.5

Basresurserna utgjorde den statliga grundfinansieringen och syftade till att tillgodose generella behov som är gemensamma för alla elever. En skolenhet kunde få en eller flera basresurser. Hur många basresurser skolan fick grundade sig på elevantalet i respektive årskurs. I normalfallet utgick en basresurs till varje påbörjat 25-tal elever i årskurserna 1–3 och till varje påbörjat 30-tal elever i årskurserna 4–9. Tilldelningen av basresurser beslutades av länsskolnämnderna. Basresursernas storlek fastställdes för varje årskurs med utgångspunkt i hur många undervisningstimmar eleverna i den årskursen skulle få per vecka enligt timplanen. Det fanns också en glesbygdsgaranti som

4Prop. 1977/78:85Nytt statsbidrag till grundskolan m.m. 5Ds 1990:32Rapport om nytt statsbidragssystem för grundskola, gymnasieskola och kommunal

utbildning för vuxna.

innebar en ökning av basresursens storlek för små skolor i glesbygd. Basresurserna utgjorde ungefär tre fjärdedelar av statens bidrag.6

Förstärkningsresurserna syftade till att tillgodose särskilda behov av stöd och beräknades schablonmässigt utifrån antalet grundskoleelever i kommunen. Resurserna uttrycktes i veckotimmar per elev. Huvuddelen av förstärkningsresurserna gick direkt till kommunerna, men en mindre del gick till länsskolnämnderna för att möjliggöra differentiering mellan länen och kommunerna.7

Vad gäller nivån på den statliga finansieringen av grundskolan uppgick den under 1980-talet till drygt hälften av grundskolans totala kostnader.8

Även driftbidraget till gymnasieskolan bestod av ett stort antal delar

Liksom för grundskolan bestod statens driftbidrag till gymnasieskolan innan kommunaliseringen av flera delar:

  • skolledningsbidrag
  • allmänt undervisningsbidrag
  • särskilt undervisningsbidrag
  • särskilda lönekostnadsbidrag
  • socialavgiftsbidrag.

Därutöver tillkom flera andra riktade statsbidrag, bland annat för studie- och yrkesvägledning samt gymnasial lärlingsutbildning.9

De största bidragsposterna i driftbidraget var det allmänna undervisningsbidraget och bidragen till sociala avgifter. Dessa utgjorde tillsammans cirka 80 procent av det totala bidraget. Det allmänna undervisningsbidraget byggde på en schabloniserad tilldelning av lärartimmar utifrån antalet elever. I praktiken handlade det alltså om ett statsbidrag för lärarlöner.

6Prop. 1977/78:85Nytt statsbidrag till grundskolan m.m. 7 Ibid. 8 SCB (1988): Statistisk årsbok. 9Ds 1990:32Rapport om nytt statsbidragssystem för grundskola, gymnasieskola och kommunal

utbildning för vuxna.

Vid tidpunkten strax före kommunaliseringen var gymnasieskolan till 46 procent statligt finansierad, 45 procent kommunalt och 9 procent finansierad av landstingen.10

Ersättningen i kommunal vuxenutbildning byggde på statligt beslutade ramar

I statsbidragssystemet som föregick kommunaliseringen hade finansieringen av kommunal vuxenutbildning (komvux) en stark koppling till den statligt beslutade dimensioneringen av vuxenutbildningen.

Riksdagen fattade årligen beslut om dimensioneringen av vuxenutbildningen i form av en total kostnadsram. Utifrån denna ram fattade regeringen sedan beslut om riksramar för de olika delarna av vuxenutbildningen. Därefter var det Skolöverstyrelsen som fördelade riksramarna mellan de olika länen. Slutligen var det länsskolnämnderna som fördelade länsramarna på de ingående kommunerna i respektive län.11

Statsbidraget till komvux hade schabloniserats i slutet av 1980talet och bestod vid tidpunkten strax före kommunaliseringen av följande delar:

  • skolledningsbidrag
  • undervisningsbidrag
  • särskilda lönekostnadsbidrag
  • socialavgiftsbidrag
  • schablontillägg.

Statsbidraget utgick från de av länsskolnämnden fastställda ramarna per kommun. Därutöver fanns även ett antal andra riktade statsbidrag, bland annat för handikappåtgärder.12

Komvux finansierades precis före kommunaliseringen till 81 procent av staten, 14 procent av kommunerna och 4 procent av landstingen.13

10 SCB (1988): Statistisk årsbok. 11Ds 1990:32Rapport om nytt statsbidragssystem för grundskola, gymnasieskola och kommunal

utbildning för vuxna.

12 Ibid. 13 SCB (1988): Statistisk årsbok.

Ett statligt sektorsbidrag till skolan infördes 1991

I samband med kommunaliseringen beslutade regeringen om ett nytt statsbidragssystem för grundskolan, gymnasieskolan och vuxenutbildningen.14 Det började gälla den 1 juli 1991. Genom det nya systemet infördes ett sektorsbidrag till skolan. Sektorsbidraget ersatte det stora antalet specialdestinerade statsbidrag som hade riktats till specifika delar inom skolverksamheten. Nu skulle skolan inte detaljstyras mer, utan huvudmännen skulle fritt kunna använda sektorsbidraget för olika ändamål inom skolan.

Syftet med sektorsbidraget var att ge kommunerna ekonomiska förutsättningar för att bedriva en likvärdig skolverksamhet. Regeringen ansåg att det var nödvändigt med ett ökat lokalt ansvar om skolan skulle kunna utvecklas och hålla en god kvalitet. Verksamheten skulle få ta ett större ansvar för planering och genomförande, och skolpersonalen skulle få ett större inflytande. Detta skulle, enligt regeringen, leda till en bättre skola.15

Sektorsbidraget betalades ut gemensamt för grundskolan, gymnasieskolan och vuxenutbildningen, men beräknades separat efter olika beräkningsmodeller per skolform. En viktig utgångspunkt var att sektorsbidraget skulle förenkla tilldelningen av statliga resurser och vila på strukturella och demografiska faktorer som kommunerna inte kunde påverka. Därmed byggde beräkningsmodellerna i hög grad på schabloner.16

Modellen för grundskolan bestod av två delar: dels en grundresurs, dels en specialresurs. Grundresursen utgjorde knappt 90 procent av det totala bidraget till grundskolan och skulle ge alla kommuner grundläggande förutsättningar att bedriva skolverksamheten. Specialresursen syftade till att kompensera kommuner som, givet sitt elevunderlag, hade ett relativt större behov av stödinsatser. En viktig utgångspunkt i modellen var att minimera stora omfördelningseffekter mellan kommuner. Därför var grundresursen, som alltså stod för merparten av det totala grundskolebidraget, konstruerat så att alla kommuner gick in i det nya bidragssystemet på samma nivå som gällde innan.17

14Prop. 1990/91:18Ansvaret för skolan. Bet. 1990/91:UbU4, rskr. 1990/91:76. 15 Ibid. 16Ds 1990:32Rapport om nytt statsbidragssystem för grundskola, gymnasieskola och kommunal

utbildning för vuxna.

17Prop. 1990/91:18Ansvaret för skolan. Bet. 1990/91:UbU4, rskr. 1990/91:76.

För gymnasieskolan utgick beräkningsmodellen från antalet individer i åldern 16–19 år per kommun. Modellen innehöll även en kostnadsfaktor som tog hänsyn till skillnader i kostnader mellan olika studievägar. I likhet med grundskolan utgick modellen från de ersättningsnivåer som hade gällt i det tidigare bidragssystemet. Men en viktig skillnad var att sektorsbidraget gick till en elevs hemkommun och inte till den kommun där eleven gick i gymnasieskolan. Samtliga kommuner fick alltså del av sektorsbidraget oavsett om de hade en egen gymnasieskola eller inte. Vid denna tidpunkt saknade cirka 30 procent av kommunerna egna gymnasieskolor. Det här ledde till att ett system med interkommunala ersättningar utvecklades.18

För både grund- och gymnasieskolan fanns ett geografiskt betingat strukturellt kriterium som syftade till att dämpa det annars helt proportionella förhållandet mellan förändringar av antalet elever och bidragets storlek. Kriteriet utgick från antalet elever per kvadratkilometer och innebar att genomslaget av förändringar i antalet elever i modellen var generösare för glesa kommuner än för täta. Till exempel innebar kriteriet, vid en positiv utveckling av antalet elever, att glesa kommuner fick en högre ersättning per tillkommande elev än vad täta kommuner fick.19

När det gällde komvux omfattade sektorsbidraget det som i dag utgörs av komvux på grundläggande och gymnasial nivå. Modellen utgick från statens totala bidrag till motsvarande vuxenutbildning i det tidigare bidragssystemet. Dessa resurser fördelades sedan till kommunerna efter olika strukturella kriterier. Viktiga kriterier var till exempel antalet invånare i åldern 20–64 år, andelen invånare med enbart grundutbildning och andelen utländska medborgare i kommunen. Liksom för gymnasieskolan var en viktig skillnad jämfört med tidigare statsbidragssystem att resurserna delades ut till hemkommunen i stället för den anordnande kommunen. Därmed stärktes varje kommuns ansvar för att tillgodose de egna invånarnas behov av vuxenutbildning jämfört med tidigare.20

18 Ds 1990:32 Rapport om nytt statsbidragssystem för grundskola, gymnasieskola och kommunal

utbildning för vuxna.

19Prop. 1990/91:18Ansvaret för skolan. Bet. 1990/91:UbU4, rskr. 1990/91:76. 20 Ibid.

Sektorsbidraget till skolan avvecklades efter två år

År 1993 avvecklades sektorsbidraget till skolan. I stället infördes ett generellt statsbidrag som skulle vara ett komplement till kommunernas egna skatteinkomster. Nu skulle staten inte längre detaljstyra kommunerna, utan de skulle få fatta egna beslut om hur resurserna skulle fördelas till de olika verksamheterna inom kommunen. Samtidigt infördes ett så kallat utjämningsbidrag, som var en föregångare till dagens kommunala utjämningssystem. Det nya utjämningsbidraget bestod av två delar:

  • en del som skulle utjämna kommunernas olika skatteinkomster
  • ett tillägg eller avdrag för opåverkbara skillnader i strukturella förhållanden.21

Motiven för att införa ett generellt statsbidrag var att öka kommunernas handlingsfrihet och låta dem göra egna prioriteringar mellan olika verksamheter. En större möjlighet till lokal anpassning och lokalt ansvar skulle, enligt regeringen, stimulera utveckling och nytänkande. Kommunerna skulle också kunna använda sina resurser mer effektivt.22 Statsbidragsomläggningen gjordes dessutom för att kommunerna skulle kunna anpassa sina kostnader till det samhällsekonomiska läge som följde av den ekonomiska krisen i början av 1990-talet.23

Statsbidragsreformen 1993 innebar att det tidigare sektorsbidraget inordnades i utjämningsbidraget till kommunerna, utan att några beloppsnivåer förändrades nämnvärt. Det fanns visserligen ett samhällsekonomiskt motiverat sparkrav på 7,5 miljarder kronor som det nya utjämningsbidraget fick bära, där det tidigare sektorsbidraget ingick som den största delen. På det sättet går det att argumentera för att reformen inte skedde helt statsfinansiellt neutralt, även om det inte är möjligt att säga hur stor del av anslagsminskningen som i praktiken utgjordes av det tidigare sektorsbidraget. Men tanken var

21Prop. 1991/92:150Förslag om slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret 1992/93, m.m. Bet. 1991/92:FiU29, rskr. 1991/92:345. 22Prop. 1991/92:150Förslag om slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret 1992/93, m.m. 23SOU 1991:98Kommunal ekonomi i balans – Statsbidrag för ökat handlingsutrymme och nya

samarbetsformer.

att statsbidragsreformen bara skulle vara av principiell karaktär och lämna beloppsnivåerna oförändrade.24

Utvecklingen av statsbidragssystemen under 1990-talet gick mot en allt större grad av frihet för kommunerna

Som framgår ovan innebar de skiften av statsbidragen till skolan som ägde rum under 1990-talet en allt större flexibilitet för kommunerna. På några år gick utvecklingen från ett statsbidragssystem som detaljstyrde skolans organisation till ett statsbidragssystem med långtgående frihet för kommunerna att använda resurserna – både inom och utanför skolverksamheten.

För att åskådliggöra hur statsbidragssystemen innan, under och efter kommunaliseringen förhöll sig till varandra redovisas nedan en schematisk sammanfattning.

Tabell 6.1 Statsbidragsreformerna under 1990-talet

Före 1991

1991–1993 Efter 1993

Staten finansierade specifika uppgifter i skolan, framför allt undervisningskostnader. Ungefär hälften av grund- och gymnasieskolans kostnader finansierades av staten. För komvux var motsvarande andel ungefär 80 procent.

Staten gav ett riktat sektorsbidrag till kommunerna för driften av skolan, utan att styra vad resurserna skulle gå till. Kommunernas frihetsgrader i användningen av resurserna ökade. Ungefär hälften av grund- och gymnasieskolans kostnader finansierades av staten. För komvux var motsvarande andel ungefär 80 procent.

Staten ger ett generellt bidrag till kommunerna som bland annat är avsett för driften av skolan. Kommunernas frihetsgrader är större eftersom de nu kan välja om resurserna ska gå till skolan eller till andra kommunala verksamheter. Det är svårt att säga hur stor del av skolans kostnader som nu finansieras av staten.

6.2. Övergripande bild av de offentliga kostnaderna för skolan

I detta avsnitt beskriver utredningen kostnader för de skolformer och verksamheter som ingår i utredningens uppdrag samt hur kostnadsutvecklingen har sett ut över tid. Vi redogör också för kostna-

24Prop. 1991/92:150Förslag om slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret 1992/93, m.m. Prop. 1992/93:100Förslag till statsbudget för budgetåret 1993/94.

derna per elev samt anger hur de fördelar sig på olika kostnadsposter inom skolan. Sist i avsnittet ger vi en bild av kostnaderna för den kommunala skoladministrationen.

6.2.1. Den totala kostnaden för skolan är betydande

Totalt sett kostade de skolformer och verksamheter (hädanefter skolformer) som ingår i utredningens uppdrag drygt 224 miljarder kronor under 2020.25 I det ingår kostnader för grundskola, förskoleklass, gymnasieskola, fritidshem, grundsärskola, gymnasiesärskola, komvux, specialskola och sameskola.

Som andel av Sveriges bruttonationalprodukt (bnp) utgjorde de totala kostnaderna omkring 4,5 procent under 2020. Det är alltså betydande belopp som årligen läggs på skolan. Nedan redovisas hur dessa kostnader fördelade sig mellan de olika skolformerna under 2020. Kostnaderna för förskolan redovisas inte eftersom den skolformen är exkluderad från utredningens direktiv.

Grundskola och förskoleklass

Grundskolan är den största skolformen med en total kostnad på 130,8 miljarder kronor 2020. Kostnaderna för förskoleklassen uppgick samma år till 8,3 miljarder kronor. Totalt sett innebär det att kostnaderna för grundskola och förskoleklass utgjorde cirka 2,8 procent av Sveriges bnp under 2020.

Gymnasieskola

Gymnasieskolan är den näst största skolformen med en total kostnad på 45,2 miljarder kronor 2020. Kostnaden motsvarade under 2020 cirka 0,9 procent av bnp.

25 Skolverket: Tabell 1: Kostnader för samtliga verksamheter inom fritidshem, annan pedagogisk verksamhet, skola och vuxenutbildning 2020.

Fritidshem

Kostnaden för fritidshemmet är den tredje största av de skolformer som omfattas av utredningens direktiv med en total kostnad på 19,9 miljarder kronor 2020. Cirka 17 procent eller 3,3 miljarder av denna kostnad finansieras genom föräldraavgifter. Som andel av bnp uppgick kostnaden för fritidshemmet till 3,9 promille under 2020.

Grundsärskola och gymnasiesärskola

Grundsärskolan och gymnasiesärskolan26 är betydligt mindre skolformer än grundskolan och gymnasieskolan. Grundsärskolan kostade cirka 6,2 miljarder kronor och gymnasiesärskolan 3,1 miljarder kronor 2020. Som andel av bnp samma år uppgick kostnaderna för de respektive skolformerna till 1,9 promille.

Komvux

Komvux ges på grundläggande nivå, på gymnasial nivå, som särskild utbildning på grundläggande nivå, som särskild utbildning på gymnasial nivå27 och i svenska för invandrare (sfi). Totalt uppgick kostnaderna för komvux till drygt 10,3 miljarder kronor 2020. Av dessa utgick cirka 3,7 miljarder kronor till komvux i sfi och 283 miljoner kronor till komvux som särskild utbildning. Som andel av bnp uppgick kostnaderna för komvux till 2,0 promille.

Specialskola och sameskola

Specialskolan och sameskolan är de minsta skolformerna. Dessa har redan i dag ett statligt huvudmannaskap. Specialskolans kostnader uppgick till 0,6 miljarder kronor 2020. Sameskolan är den minsta skolformen med en total kostnad på 39,9 miljoner kronor 2020. Som andel av bnp uppgick kostnaderna för specialskola och sameskola till 0,13 promille under 2020.

26 Den 2 juli 2023 byter grundsärskolan namn till anpassad grundskola och gymnasiesärskolan byter namn till anpassad gymnasieskola. 27 Den 2 juli 2023 byter komvux som särskild utbildning namn till komvux som anpassad utbildning.

6.2.2. Kostnaden per elev skiljer sig åt mellan skolformerna

Olika skolformer är olika stora. Därför är det naturligt att kostnaderna, uttryckt som totalbelopp, skiljer sig åt. Men skillnaderna är även stora om man jämför kostnaden per elev.

I figur 6.1 redovisas kostnaden per elev under 2020 i de olika skolformer som omfattas av utredningens uppdrag. Som framgår sticker de skolformer som riktar sig till elever med olika former av funktionsnedsättningar ut som särskilt kostsamma. Dessa har relativt få elever och kräver samtidigt dyra anpassningar av lokaler och material samt hög personaltäthet, vilket kan förklara varför kostnadsbilden per elev är så hög jämfört med andra skolformer.

I den andra änden av spektrumet finns fritidshemmet, komvux och förskoleklassen som i stället skiljer ut sig med relativt låga kostnader per elev. Det finns dock betydande verksamhetsmässiga skillnader vad gäller fritidshemmet, förskoleklassen och komvux jämfört med grund- och gymnasieskolan som delvis kan förklara varför kostnadsbilden är lägre. Till exempel ställer läroplanen krav på att grundskolan ska anordna undervisning i ett specificerat antal ämnen.28Motsvarande krav finns inte för fritidshemmet eller förskoleklassen. Den minsta garanterade undervisningstiden skiljer sig också åt mellan grundskolan och förskoleklassen, där elever som regel går kortare dagar i förskoleklassen.29 När det gäller komvux på grundläggande och gymnasial nivå saknas bestämmelser om garanterad undervisningstid, vilket kan leda till skillnader mellan olika huvudmän och anordnare i fråga om hur mycket undervisning som erbjuds inom kurserna.30

För grundskolan och gymnasieskolan är kostnadsbilden per elev relativt likartad, även om variationen i kostnader mellan elever på olika program är stor i gymnasieskolan. Utifrån den så kallade riksprislistan, som bygger på kommunernas budgeterade kostnader per elev, varierade kostnaderna mellan olika nationella program från 85 800 kronor för ekonomiprogrammet till 226 800 kronor för naturbruksprogrammet under 2020.31

28 Skolverket (2019): Läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet. 29SOU 2021:33En tioårig grundskola – Införandet av en ny årskurs 1 i grundskolan, grundsär-

skolan, specialskolan och sameskolan.

30 Lärarförbundet (2017): Den kommunala vuxenutbildningen – en ny chans på riktigt. 31 SCB (2021): Kommunalekonomisk utjämning för kommuner. Utjämningsår 2021. Utfall. Underlag för beräkning av programvalsfaktorn.

Figur 6.1 Kostnad per elev i de olika skolformerna under 2020

Anm.: Med komvux avses här komvux på grundläggande och gymnasial nivå. Med elev inom komvux avses heltidsstuderande. Källa: Skolverket.

6.2.3. Kostnaderna för skolan har ökat

De reala kostnaderna för skolan har ökat över tid. Det gäller för alla skolformer och verksamheter som ingår i utredningens uppdrag. I figur 6.2 redovisar vi den reala kostnadsutvecklingen inom grundskolan, gymnasieskolan och komvux. För att ta hänsyn till prisutvecklingen under perioden har vi justerat kostnaderna med konsumentprisindex (kpi) och, från 2000 och framåt, med prisindex för kommunal verksamhet (pkv). Som framgår av figuren har kostnadsutvecklingen varit särskilt påtaglig i grundskolan och gymnasieskolan, där kostnaderna i fasta priser har fördubblats sedan 1970-talet. Samtidigt är det vanskligt att jämföra kostnadsuppgifter under så långa tidsspann eftersom verksamheterna kan ha skiftat karaktär under perioden. Till exempel har gymnasieskolan genomgått en större utbyggnad under denna tidsperiod, vilket är en bidragande orsak till kostnadsutvecklingen i den skolformen. Det gör att tidsserien ska tolkas med försiktighet.

41 100

52 100

60 700

119 900

127 100

242 300

487 700

547 100

890 600

0

100 000 200 000 300 000 400 000 500 000 600 000 700 000 800 000 900 000 1 000 000

Figur 6.2 Totala kostnader för grundskola, gymnasieskola och komvux 1970–2020

Fasta priser i 2020 års prisnivå

Anm.: I grundskolan ingår sameskolan. I komvux ingår grundläggande och gymnasial nivå, särskild utbildning samt sfi. Kostnaderna har justerats för inflation med KPI för perioden 1970–1999 samt med PKV för perioden 2000–2020. Källa: Skolverket, Statistiska centralbyrån samt Sveriges Kommuner och Regioner.

En svårighet med att tolka kostnadsstatistiken uttryckt som totalbelopp är att den är känslig för hur många elever som finns i skolformerna. Under år med stora elevkullar är det rimligt att kostnaderna är högre än under år med små elevkullar. Om man i stället studerar hur kostnadsutvecklingen har sett ut per elev framträder dock ett liknande mönster av stigande reala kostnader för grundskolan och gymnasieskolan. För komvux på grundläggande och gymnasial nivå har däremot den reala kostnaden per elev sjunkit något sedan början av 1990-talet (se figur 6.3).

Figur 6.3 Kostnad per elev i grundskola, gymnasieskola och komvux 1970–2020

Fasta priser i 2020 års prisnivå

Anm.: I grundskolan ingår sameskolan. Med komvux avses här komvux på grundläggande och gymnasial nivå. Kostnaderna har justerats för inflation med KPI för perioden 1970–1999 samt med PKV för perioden 2000–2020. Källa: Skolverket, Statistiska centralbyrån samt Sveriges Kommuner och Regioner.

Eftersom sammansättningen av kostnader i skolan utgörs av en blandning av fasta och rörliga kostnader är även kostnaden per elev känslig för hur många elever som finns i skolan. Under år med stora elevkullar är resursutnyttjandet ofta högt med låga kostnader per elev som följd. Omvänt gäller att kostnaden per elev ofta är hög under år med små elevkullar, eftersom kostnaden för lokaler, lärare och så vidare då måste fördelas på relativt färre elever.

För att undersöka i vilken grad kostnadsutvecklingen per elev beror på förändringar i elevkullarnas storlek kontra faktiska ambitionshöjningar, redovisar vi nedan hur kostnaden per elev har förhållit sig till utvecklingen av antalet elever över tid. Redovisningen gäller grundskolan (figur 6.4) och gymnasieskolan (figur 6.5).

Figur 6.4 Kostnad per elev i grundskola i relation till antalet elever 1970–2020

Fasta priser i 2020 års prisnivå

Anm.: I grundskolan ingår sameskolan. Kostnaderna har justerats för inflation med KPI för perioden 1970–1999 samt med PKV för perioden 2000–2020. Källa: Skolverket, Statistiska centralbyrån samt Sveriges Kommuner och Regioner.

Figur 6.5 Kostnad per elev i gymnasieskola i relation till antalet elever 1970–2020

Fasta priser i 2020 års prisnivå

Anm.: Kostnaderna har justerats för inflation med KPI för perioden 1970–1999 samt med PKV för perioden 2000–2020. Källa: Skolverket, Statistiska centralbyrån samt Sveriges Kommuner och Regioner.

Som framgår av figur 6.4 steg kostnaden per elev i grundskolan under 1970- och 1980-talen. Under 1970-talet sammanföll stigningen med ett ökat elevantal, vilket indikerar en ekonomisk ambitionsökning. Under 1980-talet sammanföll ökningen i kostnad per elev däremot med minskande elevkullar. Under 1990-talets första år skedde en markant nedgång i kostnaden per elev. Ungefär samtidigt genomgick Sverige en allvarlig ekonomisk kris som i stor utsträckning påverkade kommunerna. Nedgången i kostnad per elev skedde samtidigt som elevkullarna växte, vilket gör det svårt att avgöra i vilken utsträckning minskningen i kostnad per elev berodde på nedskärningar eller var en effekt av bibehållna kostnadsnivåer i kombination med fler elever. Kostnadsminskningen per elev var dock större i relativa termer än ökningen av antalet elever, vilket indikerar att skolan fick mindre resurser. Det framgår även av figur 6.2. Från 1995 och framåt ökade kostnaden per elev i grundskolan, såväl under år med sjunkande som stigande elevantal. Det pekar mot att åtminstone delar av perioden präglats av en ekonomisk ambitionsförstärkning för grundskolan.

När det gäller gymnasieskolan ökade kostnaden per elev under stora delar av 1970- och 1980-talen. Det var en period som kännetecknades av både växande och krympande elevkullar. Mellan 1983 och 1992 var kostnadsutvecklingen särskilt påtaglig. Dessutom skedde den under en period med relativt konstanta elevkullar, vilket indikerar en ekonomisk ambitionsökning. Efter toppen 1992 följde två år med omfattande kostnadsminskningar, vilket även för gymnasieskolans del sammanföll med den ekonomiska krisen. Därefter har kostnaden per elev i gymnasieskolan hämtat sig, och har sedan 2000-talets början legat på relativt stabila nivåer under såväl perioder med stigande som sjunkande elevantal. Men jämfört med grundskolan har gymnasieskolan inte präglats av en lika stark kostnadsutveckling sedan 1990-talet. I stället är nivån i dag ungefär densamma som innan den ekonomiska krisen.

I relation till bnp har kostnadsutvecklingen varit blygsam

Ett annat mått som kan visa hur prioriterad skolan är från ett nationellt perspektiv är kostnaden per elev som andel av bnp per capita. Måttet fångar hur stor andel av de totala resurserna som läggs på skolan efter att man har tagit hänsyn till befolkningens storlek och antalet elever i de olika skolformerna. I figur 6.6 redogör vi för hur utvecklingen i detta avseende har sett ut sedan 1970 för grund- och gymnasieskolan.

Figur 6.6 Kostnad per elev som andel av bnp per capita 1970–2020

Källa: Skolverket, Statistiska centralbyrån samt Sveriges Kommuner och Regioner.

Som framgår av figuren har kostnadsutvecklingen per elev i grundskolan som andel av bnp per capita legat relativt stabilt under de senaste fem decennierna. Vad gäller gymnasieskolan har kostnaden per elev som andel av bnp per capita sjunkit. Som mått på hur nationellt prioriterad skolan är, indikerar figuren alltså inte att skolan har fått en ökad prioritering över tid. Värt att notera är till exempel att varken grundskolan eller gymnasieskolan är tillbaka på de kostnadsnivåer, uttryckt som andel av bnp per capita, som var aktuella innan 1990-talskrisen.

I ett internationellt perspektiv är resurserna goda

I internationell jämförelse tillhör Sverige de länder som investerar mest per elev i skolan som andel av bnp per capita.32 Enligt Eurostats statistik låg Sverige signifikant över snittet i EU vad gäller både grundskola och gymnasieskola under 2018.

32 Eurostat (2018): Public expenditure on education by education level and programme orienta-

tion – as % of GDP. (Online data code: EDUC_UOE_FINE06).

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40%

71 73 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99 01 03 05 07 09 11 13 15 17 19

Kostnad per elev i grundskola som andel av bnp per capita

Kostnad per elev i gymnasieskola som andel av bnp per capita

Även i ett nordiskt perspektiv verkar resurserna till skolan vara goda i Sverige. För grundskolans del är det, av de nordiska länderna, bara Island som investerar mer per elev som andel av bnp per capita. Också när det gäller gymnasieskolan investerar Sverige jämförelsevis stora resurser. Där är det bara Norge som har en högre resurs per elev som andel av bnp per capita.

Figur 6.7 Internationell jämförelse av kostnad per elev som andel av bnp per capita i grund- och gymnasieskolan under 2018

Källa: Eurostat.

Utvecklingen av kostnaden per elev har varierat i de övriga skolformerna

Om man studerar utvecklingen av kostnaden per elev i övriga skolformer och verksamheter som ingår i utredningens uppdrag är bilden varierad. Vissa skolformer har haft stadigt ökande kostnader, medan andra har haft något sjunkande kostnader per elev. Nedan redovisar vi hur kostnadsutvecklingen per elev har sett ut för dessa skolformer. Vad gäller sameskolan ingår kostnaderna för den skolformen i redovisningen för grundskolan ovan.

24,5

22,2

20,6

24,1

25,8

20,8

29,0

29,3

21,9

18,3

20,8

26,2

0 5 10 15 20 25 30 35

Sverige Norge Danmark Finland Island EU-snitt

Ko stna d pe r e le v so m a nd el av b np p er c ap ita (% )

Grundskola Gymnasieskola

Grundsärskola, gymnasiesärskola och specialskola

Skolformerna som riktar sig till elever med olika funktionsnedsättningar har som tidigare nämnts väsentligt högre kostnad per elev än övriga skolformer (se figur 6.1). Över tid har dock kostnadsutvecklingen per elev varit ökande i grundsärskola, gymnasiesärskola och specialskola. I grundsärskolan och gymnasiesärskolan har ökningen varit relativt liten och kostnadsutvecklingen har varit ganska stabil under tidsperioden (se figur 6.8). Men för specialskolan har kostnadsutvecklingen per elev fluktuerat kraftigt under perioden. Detta beror i hög utsträckning på att antalet elever har varierat.33

Figur 6.8 Kostnad per elev i grundsärskola, gymnasiesärskola och specialskola 1994–2020

Fasta priser i 2020 års prisnivå

Anm.: Kostnaderna har justerats för inflation med KPI för perioden 1994–1999 samt med PKV för perioden 2000–2020. Källa: Skolverket, Statistiska centralbyrån samt Sveriges Kommuner och Regioner.

Förskoleklass och fritidshem

I figur 6.9 redovisas kostnader per elev i förskoleklassen och i fritidshemmet för perioden 1998–2020. Som framgår av figuren har förskoleklassen och fritidshemmet alltså en väsentligt lägre kostnadsbild per elev än grundskolan. När det gäller fritidshemmet har kostnaden

33 Enligt uppgifter från Specialpedagogiska skolmyndigheten.

per barn sjunkit över tid, vilket bland annat kan förklaras av att barngruppsstorlekarna har vuxit till följd av ett ökat antal barn i verksamheten.

Figur 6.9 Kostnad per elev i förskoleklass och per inskrivet barn i fritidshem 1998–2020

Fasta priser i 2020 års prisnivå

Anm.: Kostnaderna har justerats för inflation med KPI för perioden 1998–1999 samt med PKV för perioden 2000–2020. Källa: Skolverket, Statistiska centralbyrån samt Sveriges kommuner och regioner.

Komvux i sfi och som särskild utbildning

Inom komvux har kostnadsutvecklingen per heltidsstuderande sett olika ut i de ingående skolformsdelarna. När det gäller komvux i sfi har kostnaden per heltidsstuderande varierat påtagligt, från knappt 40 000 till 80 000 kronor, under den studerade tidsperioden. En stor del av denna variation kan förklaras av att antalet heltidsstuderande har varierat inom sfi.

Komvux som särskild utbildning, både på grundläggande och gymnasial nivå, är den enda skolformsdelen inom komvux som har haft kontinuerligt stigande kostnader under tidsperioden. Som framgår av figur 6.10 har kostnaden per elev mer än fördubblats i fasta priser sedan mitten av 2000-talet.

Figur 6.10 Kostnad per heltidsstuderande inom komvux i sfi och som särskild utbildning

Fasta priser i 2020 års prisnivå

Anm.: Kostnaderna har justerats för inflation med KPI för perioden 1994–1999 samt med PKV för perioden 2000–2020. Källa: Skolverket, Statistiska centralbyrån samt Sveriges kommuner och regioner.

6.2.4. Undervisning och lokaler är de största kostnadsslagen

I Skolverkets kostnadsstatistik redovisas följande kostnadsslag för skolan (se tabell 6.2). Kostnadsslagen inom förskoleklass och fritidshem har en något annorlunda rubricering och andra definitioner, men innebörden är i allt väsentligt densamma.

Tabell 6.2 Definitioner av olika kostnadsslag

Kostnadsslag Definition

Undervisning Kostnader, främst löner, för skolledning och samtliga läro- och timplanebundna aktiviteter, dvs. lärarlönekostnader samt lönekostnader för lärare under tid för kompetensutveckling och lönekostnader för ev. vikarie. Lokaler Kostnader för egna och förhyrda lokaler inklusive inventarier och kapitalkostnader samt driftkostnader för värme och underhåll. Skolmåltider Kostnader för skolmåltidsverksamhet och cafeteria. Lokalkostnader ingår ej. Lärverktyg m.m. Kostnader för lärverktyg inkl. skön- och facklitteratur, utrustning inkl.

kapital- och servicekostnader m.m. samt skolbibliotek såsom bokinköp och lön.

Elevhälsa Kostnader för medicinska, psykologiska och psykosociala insatser som ska stödja elevernas utveckling mot utbildningens mål, t.ex. löner för skolsköterska och skolläkare. Kostnader för specialpedagogiska insatser redovisas under undervisningskostnader. Övrigt Alla övriga kostnader som inte ingår i ovanstående kostnadsslag, t.ex. studie- och yrkesvägledning, administration och kostnad för kompetensutveckling såsom kursavgift (exkl. lönekostnader).

Källa: Skolverket.

Vid en analys av hur kostnaderna fördelar sig mellan de olika kostnadsslagen per skolform skiljer undervisningskostnaden ut sig som den dominerande kostnadsposten. Det gäller i alla skolformer förutom specialskolan, där i stället kostnaderna för övrigt utgör den största kostnadsposten. I tabell 6.3 redovisas hur fördelningen mellan olika kostnadsslag såg ut i de olika skolformerna 2020.

Tabell 6.3 Fördelning av kostnader per kostnadsslag och skolform 2020

Undervisning

1

Lokaler Skolmåltider Lärverktyg Elevhälsa Övrigt

Fritidshem

70,0 % 16,0 %

Förskoleklass

64,0 % 21,1 %

Grundskola

56,4 % 16,9 % 5,7 % 4,3 % 3,3 % 13,3 %

Sameskola

52,8 % 26,1 % 5,2 % 3,0 % 2,9 % 10,0 %

Specialskola

2

37,6 % 13,3 % 2,3 % 0,5 % 5,0 % 41,4 %

Grundsärskola 54,9 % 10,7 % 1,6 % 1,9 % 1,7 % 29,3 % Gymnasieskola 53,3 % 17,8 % 4,3 % 7,6 % 2,6 % 14,1 % Gymnasiesärskola 51,4 % 12,7 % 1,6 % 2,8 % 2,6 % 29,0 % Komvux

3

52,4 % 12,9 %

3,9 % 0,4 % 30,4 %

1 För fritidshemmet och förskoleklassen är det personalkostnad som avses. 2 För specialskolan rapporteras även kostnader för skolskjuts och elevhem i huvudmannens kostnader. Dessa har exkluderats från sammanställningen av jämförelseskäl. 3 Med komvux avses komvux på grundläggande och gymnasial nivå. Källa: Skolverket (Kostnader – Riksnivå, Huvudmannens kostnader 2020).

Som framgår av tabellen svarar undervisningskostnaden för mer än hälften av de totala kostnaderna i de flesta skolformerna. Därefter ser det lite olika ut i olika skolformer. Men i de största skolformerna, det vill säga grundskola och gymnasieskola, följer lokalkostnaderna med en kostnadsandel på omkring en sjättedel av de totala kostnaderna. Inte långt efter kommer övriga kostnader, som under 2020 uppgick till cirka en sjundedel av de totala kostnaderna per elev i grund- och gymnasieskolan.

I kostnadsslaget övrigt ingår kommunal skolförvaltning

I kostnadsslaget övrigt ingår kostnaderna för kommunernas skolförvaltning. Dessa kostnader är särskilt intressanta för utredningen eftersom de kan tänkas utgöra en övre gräns för vilka förvaltningskostnader som staten, efter effektivisering, kan komma att överta om skolan ska förstatligas.

Problemet är att dessa kostnader rapporteras tillsammans med lång rad andra kostnader som tillhör driften av skolan. Till exempel ingår även studie- och yrkesvägledning, administration, studiehandledning och avgifter för kompetensutveckling i kostnadsslaget.34 Det gör det svårt att separera kostnaderna för just den kommunala skolförvaltningen.

34 SCB (2021): Räkenskapssammandraget 2020. Instruktioner.

För att komma runt det problemet har vi jämfört differensen i övrigt-postens storlek mellan kommunala och enskilda huvudmän. Vi har då antagit att sammansättningen av kostnader inom kostnadsslaget övrigt är identisk mellan kommunala och enskilda huvudmän så när som på kommunernas förvaltningskostnader för skolan. Differensen mellan kommunala och enskilda huvudmäns övriga kostnader som andel av deras totala kostnader borde, enligt vår tankefigur, utgöras av kostnaden för den kommunala skolförvaltningen. Under 2020 var differensen mellan kommunala och enskilda huvudmäns övrigt-post som andel av deras totala kostnader cirka 3,3 procentenheter i grund- och gymnasieskolan. Översatt till faktiska belopp skulle då kostnaden för den kommunala skolförvaltningen ha uppgått till 4,6 miljarder kronor i grund- och gymnasieskolan under 2020. Om man antar att den kommunala skolförvaltningen utgör samma kostnadsandel även i förskoleklass, komvux samt grundsärskola och gymnasiesärskola skulle den totala kostnaden för skolförvaltning inom dessa skolformer ha uppgått till knappt 5,3 miljarder kronor under 2020.

Ett alternativt sätt att uppskatta kostnader för kommunernas skolförvaltning är att studera antalet årsarbetskrafter som utför sådana uppgifter. Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) publicerar en årlig personalstatistisk undersökning som bland annat innehåller uppgifter om antalet sysselsatta inom olika områden i kommunsektorn. Med data från 2020 års undersökning har vi uppskattat hur många årsarbetskrafter som arbetar med kommunal skoladministration på olika nivåer (se närmare beskrivning i avsnitt 7.1.1). Vi har då funnit att totalt 12 300 årsarbetskrafter omsattes i kommunal skoladministration i grundskola, gymnasieskola och komvux under 2020.35 Av dessa var

  • 3 300 ledningspersonal
  • 4 200 handläggare
  • 4 800 administratörer.

Om man räknar bort administratörerna, varav de flesta rimligen jobbar på en skolenhet, kvarstår 7 500 årsarbetskrafter inom vad som kan antas utgöra kommunal skolförvaltning. För att uppskatta vad det här innebär i termer av kostnader har vi gjort vissa antaganden om

35 Inkluderar även förskoleklass, grundsärskola och gymnasiesärskola. Med komvux avses alla skolformsdelar.

arbetsgivarens totala kostnad för dessa tjänster.36 Med denna metod finner vi att kostnaden för kommunal skolförvaltning för angivna skolformer snarare borde ha uppgått till cirka 5,9 miljarder kronor under 2020, det vill säga något mer än i den tidigare skattningen.

Vilken av dessa skattningar som ligger närmast den faktiska situationen är osäkert. Hur kommuner fördelar personal mellan olika verksamheter i den här typen av redovisningar är inte exakt. Det kan också finnas andra faktorer än kostnaderna för den kommunala skolförvaltningen som förklarar skillnaderna i övrigt-postens storlek som andel av de totala kostnaderna mellan kommunala och enskilda huvudmän. Vi uppskattar sammantaget kostnaden för den kommunala skolförvaltningen i grundskola, gymnasieskola och komvux, inklusive grundsärskola och gymnasiesärskola, till någonstans mellan 5,3 och 5,9 miljarder kronor under 2020.

Även Jämlikhetskommissionen har studerat antalet handläggare som arbetar centralt med kommunal skoladministration. Kommissionen anger att mediankommunen i Sverige, med cirka 15 000 invånare, har en central utbildningsförvaltning med 4–5 handläggare.37Överfört till den nationella nivån ger detta ett lägre belopp än vår uppskattning, cirka 3,8 miljarder kronor.

6.3. Skolan som en del av den statliga ekonomin

I detta avsnitt går utredningen igenom hur de statliga resurserna till skolan ser ut i dag. Vi inleder med en genomgång av de generella statsbidragen som fördelas genom det kommunalekonomiska utjämningssystemet. Sedan analyserar vi de riktade statsbidragen. Vi avslutar avsnittet med att beskriva statens egna kostnader för skolmyndigheterna och de statliga skolformerna.

36 Kostnaden för ledningspersonal och handläggare har approximerats med lönekostnaden för avdelningschefer inom grund- och gymnasieskolan och den kommunala vuxenutbildningen (nivå 1) samt övriga handläggare enligt SCB:s lönestrukturstatistik 2020 för kommunal och offentlig sektor. Ett personalomkostnadspålägg om 40,15 procent har använts. 37SOU 2020:46En gemensam angelägenhet. Vol. 2.

6.3.1. Ett generellt statsbidrag ges via det kommunala utjämningssystemet

Staten tillför resurser till kommunerna i form av ett generellt statsbidrag via det kommunala utjämningssystemet. Med generellt statsbidrag avses, som tidigare nämnts, att resurserna inte är styrda till någon specifik verksamhet, utan det står kommuner fritt att förfoga över dem. Som kommunernas största verksamhet (se avsnitt 6.4.3) är det dock troligt att dessa resurser i betydande grad kommer skolan till del. Under 2020 uppgick det totala beloppet som transfererades till kommunsektorn via utjämningssystemet till 86,2 miljarder kronor.38

Det kommunala utjämningssystemet

Genom det kommunalekonomiska utjämningssystemet tillförs alltså den kommunala sektorn statliga bidrag. Utjämningssystemet består av flera komponenter: inkomstutjämning, kostnadsutjämning, strukturbidrag, införandebidrag och en regleringspost. Syftet med systemet är att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och regioner. Därigenom kan de tillhandahålla service oberoende av kommuninvånarnas inkomster och andra strukturella förhållanden, till exempel skillnader i andelen barn i skolålder liksom i andelen äldre, andelen med annat modersmål, glesbygd, befolkningsförändringar och inkomstskillnader. Systemet ska däremot inte utjämna för kostnader som beror på skillnader i vald servicenivå, ambition och effektivitet. När den kommunala utjämningen har justerat för strukturella förhållanden ska kommunalskatten i stället avspegla dessa skillnader.39

Två komponenter är centrala i det kommunalekonomiska utjämningssystemet. Det handlar dels om inkomstutjämningen, där staten omfördelar skattekraft och tillför resurser till kommuner och regioner, dels om kostnadsutjämningen, där resurser omfördelas mellan olika kommuner. Dessa resurser anslår staten från utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner.40

38 SCB (2020): Kommunalekonomisk utjämning för kommuner, Utjämningsår 2020, Utfall. 39 SCB (2021): Kommunalekonomisk utjämning, Utjämningsåret 2021. 40Prop. 2021/22:1Budgetpropositionen för 2022. Utgiftsområde 15.

Inkomstutjämningen

Den kommunala inkomstutjämningen syftar till att utjämna skillnader i skattekraft mellan kommuner. Skattekraften utgörs av de samlade beskattningsbara inkomsterna i en kommun och kan variera stort mellan olika kommuner. Inkomstutjämningen görs genom att kommunerna garanteras en viss skattekraft. Kommuner som har en lägre skattekraft får ett bidrag och kommuner som har en högre skattekraft betalar en avgift. Om kommunens skattekraft överstiger 115 procent av medelskattekraften i riket betalar kommunen en avgift. Om skattekraften understiger denna andel får kommunen i stället ett bidrag. Storleken på bidraget eller avgiften bestäms genom en länsvis skattesats som beslutas av regeringen.41

Under 2020 uppgick nettot i inkomstutjämningen till 71,8 miljarder kronor för kommunsektorn. Det är alltså den största delen i det kommunalekonomiska utjämningssystemet.42

Kostnadsutjämningen

Kostnadsutjämningen syftar till att utjämna strukturella skillnader mellan kommuner. Den ska omfatta strukturella kostnadsskillnader av ekonomisk betydelse för kommunens obligatoriska verksamheter. Skillnaderna kan bero på att det finns olika behov av kommunal service eller på att det kostar olika mycket att producera servicen. I kostnadsutjämningen finns följande delmodeller:

  • förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet
  • förskoleklass och grundskola
  • gymnasieskola
  • komvux
  • individ- och familjeomsorg
  • äldreomsorg
  • verksamhetsövergripande kostnader
  • infrastruktur och skydd
  • kollektivtrafik.43

41Prop. 2019/20:11Ändringar i kostnadsutjämningen för kommuner och landsting. 42 SCB (2020): Kommunalekonomisk utjämning för kommuner, Utjämningsår 2020, Utfall. 43 SCB (2021): Kommunalekonomisk utjämning, Utjämningsåret 2021.

Inom varje delmodell beräknas en standardkostnad i kronor per invånare för respektive kommun. Dessa summeras sedan till en strukturkostnad per kommun. De kommuner som har en strukturkostnad som överstiger den genomsnittliga strukturkostnaden i landet får ett bidrag och de kommuner som har en strukturkostnad som understiger genomsnittet får betala en avgift. Summan av alla bidrag i kostnadsutjämningen är lika stor som summan av alla avgifter. Kostnadsutjämningen är därigenom statsfinansiellt neutral och ett nollsummespel mellan kommunerna.44 Under 2020 uppgick den totala omfattningen av kostnadsutjämningen till cirka 9,3 miljarder kronor.45

Delmodellen för förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet beräknas utifrån kommunens åldersstruktur för åldersgrupperna 1–5 år (förskola) respektive 6–12 år (fritidshem). Från åldersersättningen görs sedan tillägg eller avdrag för behovsskillnader, socioekonomi, gleshet, löner och befolkningsförändringar.

Delmodellen för förskoleklass och grundskola beräknas utifrån kommunens åldersstruktur för andelen barn i åldrarna 7–15 år samt andelen 6-åringar. Därtill kommer tillägg eller avdrag för modersmålsundervisning och svenska som andraspråk, gleshet, löner och befolkningsförändringar.

Delmodellen för gymnasieskola beräknas utifrån kommunens åldersstruktur för andelen barn i åldrarna 16–18 år, elevernas programval de två senaste åren, gleshet, lönekostnader samt befolkningsförändringar.

Delmodellen för komvux beräknas utifrån antalet personer i åldern 20–56 år som saknar utbildning på grundskolenivå respektive gymnasienivå, samt antal personer i åldern 20–64 år som haft uppehållstillstånd mindre än fem år och som då anses ha behov av sfi. Därutöver tillkommer ett tillägg eller avdrag för förvärvsfrekvens.

Strukturbidrag, införandebidrag och regleringsbidrag

Förutom inkomst- och kostnadsutjämning finns ytterligare delar i det kommunala utjämningssystemet: strukturbidrag, införandebidrag och en regleringspost.

44 Ibid. 45 SCB (2020): Kommunalekonomisk utjämning för kommuner, Utjämningsår 2020, Utfall.

Strukturbidraget syftar till att stärka kommuner och regioner med en liten befolkning eller problem på arbetsmarknaden. Det är i huvudsak Norrlandskommunerna som får detta bidrag.

Införandebidraget är ett tillfälligt bidrag för att mildra effekterna av de förändringar som gjordes i kostnadsutjämningen 2020. En del kommuner och regioner får detta införandebidrag för att möjliggöra en successiv omställning till det nya kostnadsutjämningssystemet.

Nettot efter inkomstutjämningen, kostnadsutjämningen, strukturbidraget och införandebidraget jämförs med det anslag som regeringen har skjutit till inom utgiftsområde 25. Om det totala anslaget överstiger nettot i utjämningen delas de överskjutande resurserna ut till alla kommuner med ett enhetligt belopp per invånare. Om anslaget understiget nettot i utjämningen dras i stället ett enhetligt belopp från alla kommuner. Detta går under benämningen regleringsbidrag eller regleringsavgift.46

6.3.2. Riktade statsbidrag ges till skolväsendet för specifika insatser

Utöver det generella statsbidraget till kommunerna finansierar staten även skolväsendet med riktade statsbidrag. De riktade statsbidragen är avsedda för specifika insatser, och kommunala och enskilda huvudmän kan ansöka om dem. Förutom de riktade statsbidragen som är sökbara hos Skolverket finns även statsbidrag som avser särskild avgränsad verksamhet vid vissa skolor, exempelvis undervisning i svenska vid utlandsskolor, särskilda bidrag för riksrekryterande gymnasial utbildning för elever med funktionshinder, samiskt utbildningscentrum i Jokkmokk och särskilt verksamhetsstöd till vissa utbildningar. Sammantaget uppgick antalet riktade statsbidrag som Skolverket administrerade till drygt 80 under 2020.47

Omfattningen av de riktade statsbidragen till skolan varierar över tid och har ökat på senare år

Med tiden har de riktade statsbidragen blivit mer omfattande och därmed kommit att spela en större roll för skolans finansiering. Av figur 6.11 framgår utvecklingen av Skolverkets utbetalda statsbidrag

46 SCB (2021): Kommunalekonomisk utjämning, Utjämningsåret 2021. 47 Egen bearbetning av statistik från Skolverket över utbetalda statsbidrag.

till skolväsendet mellan 1999 och 2020. Av figuren framgår även hur antalet statsbidrag har varierat över tid.

Figur 6.11 Skolverkets utbetalda riktade statsbidrag 1999–2020

Avser antal statsbidrag samt totalt utbetalt belopp i fasta priser

Anm.: Kostnaderna har justerats för inflation med PKV för perioden 2000–2020. För 1999 har KPI tillämpats. Källor: Skolverket och Statistiska centralbyrån.

Under perioden 2002 till 2006 gjordes stora satsningar på resultatförbättringar i skolan. Flera satsningar riktades också mot komvux på grundläggande och gymnasial nivå under denna period. År 2002 infördes även maxtaxa i förskolan, vilket bidrog till den kraftiga ökningen av utbetalda statsbidrag. Åren 2003–2004 skedde en kraftig minskning av antalet statsbidrag, men de utbetalda medlen minskade inte. Detta berodde på en större omstrukturering av statsbidragen.

Nedgången i utbetalda statsbidrag skedde senare – 2007 – och kan förklaras av att staten då förde över stora delar av de riktade statsbidragen för resultatförbättringar i skolan till det generella statsbidraget.

Runt 2013 inleddes en period då statens riktade satsningar på utbildningsväsendet kraftigt expanderade. Mellan 2013 och 2020 ökade de utbetalda statsbidragen från drygt 6 miljarder kronor till drygt 20 miljarder kronor.48

48 Skolverkets utbetalda statsbidrag.

0 20 40 60 80 100 120

0 5 10 15 20 25

99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

Summa statsbidrag i 2020 års prisnivå

Antal statsbidrag

Miljarder kronor

Antal

De riktade statsbidragen har ökat i betydelse för skolans finansiering

Utredningen om en mer likvärdig skola analyserade i sitt betänkande hur mixen av kommunal och statlig finansiering av skolan har varierat över tid i förskoleklass, grundskola och grundsärskola. Utredningens slutsats var att den statliga finansieringen har kommit att öka i betydelse på senare tid och att det under den studerade tidsperioden fanns varierande belägg för kommunalt undandragande av resurser när staten utökade sina resurser. Detta illustreras i figur 6.12 nedan, som beskriver hur fördelningen av kommunal finansiering och riktade statsbidrag per barn har sett ut sedan slutet av 1990-talet. Uppgifterna avser de totala resurserna som använts i förskoleklass, grundskola och grundsärskola per barn fördelade på var resurserna kommer från.

Figur 6.12 Resurser använda i skolan per typ av finansiär

Kronor per barn 6–15 år, fasta priser

Anm.: Uppgifterna avser den totala resurs som har använts i förskoleklass, grundskola och grundsär skola per barn. Till antal folkbokförda barn har även lagts antalet asylsökande barn inskrivna i grundskolan. Riktade bidrag till andra än kommunala huvudmän ingår inte i redovisningen. Källa: SOU 2020:28 En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning samt egna beräkningar för 2019–2020.

80 000 85 000 90 000 95 000 100 000 105 000 110 000 115 000

Riktade statsbidrag per barn Kommunal finansiering per barn

Av figuren framgår att statens tillskott i form av riktade statsbidrag till förskoleklass, grundskola och grundsärskola, mellan åren 2007 och 2020, har ökat från 1 000 till 8 900 kronor per barn i fasta priser. Den stora ökningen började 2014 då lärarlönesatsningarna inleddes genom att ett statsbidrag för karriärtjänster inrättades. Under mitten av 2010-talet hade Sverige också en stor migration, med följden att Migrationsverket betalade ut statsbidrag till skolan för att täcka kostnader för skolgång för asylsökande barn samt merkostnader för nyanlända barn som just fått uppehållstillstånd. Mot slutet av perioden har även det så kallade likvärdighetsbidraget tillkommit och byggts ut.

Samtidigt som de riktade statsbidragen ökade mellan 2007 och 2020 minskade den kommunala finansieringen av skolan med omkring 5 900 kronor per barn, motsvarande knappt 6 procent. Det innebär att den större delen av ökningen av statliga medel till skolan möttes med minskade tillskott från kommunsektorn, förvisso i något mindre storlek. Motsvarande mönster återfanns i början av 2000-talet när resurser för att stärka personaltätheten i skolan betalades ut av staten. Även då sjönk den kommunala finansieringen per barn när staten gick in med ett betydande tillskott.

I vilken utsträckning detta mönster beror på att kommunerna drar undan sina egna resurser när staten utökar sin finansiering är enligt Utredningen om en mer likvärdig skola svårt att fastslå. Under perioden med sjunkande kommunal finansiering i början av 2000-talet minskade antalet barn i skolåldern, vilket i sin tur borde ha motiverat en ökad kostnad per barn under perioden. Här argumenterar utredningen därmed för att man kunde tala om ett visst undandragande av resurser från kommunerna.

Den senare perioden med sjunkande kommunal finansiering per barn, i synnerhet från 2014 och framåt, har karakteriserats av kraftigt växande elevkullar. Med fler barn i skolåldern minskar överkapaciteten i skolan och då är det förväntat att genomsnittskostnaden per barn minskar. Under perioden ökade dessutom antalet barn snabbare än vad de kommunala genomsnittskostnaderna minskade, vilket enligt utredningen talar emot ett kommunalt undandragande av resurser vid detta tillfälle.

Den statliga finansieringen av skolan varierar mellan skolformerna

En svårighet med att uppskatta statens totala bidrag till skolan är att en stor del av de resurser som transfereras till kommunsektorn gör det inom ramen för det kommunalekonomiska utjämningssystemet (se avsnitt 6.3.1). Dessa medel är inte öronmärkta för vissa verksamheter, men som tidigare nämnts är det troligt att en ansenlig del av resurserna används inom skolan.

För att uppskatta statens totala bidrag till skolan har utredningen approximerat hur stor del av det generella statsbidraget som går till skolan. Det har gjorts genom att titta på hur stor andel de olika skolformerna utgör av kommunernas totala verksamhetskostnader. Eftersom grundskolan som exempel under 2020 utgjorde cirka 20 procent av kommunernas totala nettokostnader har grundskolan tillskrivits 20 procent av det generella statsbidraget inom det kommunalekonomiska utjämningssystemet. När vi sedan lägger ihop det med de riktade statsbidragen kan vi få en samlad uppskattning av statens totala bidrag till skolan inom respektive skolform.

I tabell 6.4 redovisas vår uppskattning av statens befintliga finansiering av skolan under 2020. Tabellen visar att staten uppskattas ha stått för cirka 21,7 procent av grundskolans totala kostnader. Motsvarande andel för gymnasieskolan var 18,0 procent. Komvux var den skolform som hade störst uppskattad andel statlig finansiering. Här skattas det statliga bidraget till närmare 36,6 procent av de totala kostnaderna. Det ska understrykas att dessa siffror bygger på teoretiska antaganden om hur kommunerna använder det generella statsbidraget. I realiteten kan andelen som går till skolan vara både högre och lägre.

Tabell 6.4 Statlig finansiering av skolan under 2020

Uppskattad statlig finansiering fördelad på skolform

Andel statlig finansiering via riktade statsbidrag

Andel statlig finansiering via riktade statsbidrag och generellt statsbidrag

Fritidshem

4,3 %

16,0 %

Förskoleklass

4,2 %

18,1 %

Grundskola

8,5 %

21,7 %

Grundsärskola

2,7 %

16,9 %

Gymnasiesärskola

2,5 %

16,6 %

Gymnasieskola

4,4 %

18,0 %

Komvux (inkl. sfi)

26,6 %

36,6 %

Anm.: Vid sidan av det generella statsbidraget som ges till kommunerna inom utjämningen fanns 2020 även andra generella statsbidrag för att stärka kommunerna, bl.a. i spåren av coronapandemin. Dessa övriga tillskott har inte fördelats, utan redogörelsen gäller enbart för det generella bidraget som fanns inom ramen för det kommunalekonomiska utjämningssystemet. Källor: Statistiska centralbyrån samt egna bearbetningar.

Utbyggnaden av komvux har i hög grad byggt på riktade statsbidrag sedan 2014

Som framgår ovan är komvux den skolform där den statliga finansieringen är störst. Utvecklingen har varit särskilt påtaglig från 2014 och framåt. Faktum är att en stor del av den utbyggnad som har skett av komvux sedan dess har byggt på riktade statsbidrag.

I nedanstående figur redovisar utredningen den totala kostnaden för komvux i riket och kommunernas totala nettokostnader för komvux under tidsperioden 2014–2020. Med nettokostnader avses kommunernas totala kostnader för komvux efter avdrag för bland annat användaravgifter och riktade statsbidrag. För komvux är det i stor utsträckning ett mått på hur mycket verksamheten kostar exklusive de riktade statsbidragen. För att ta hänsyn till prisutvecklingen i kommunal sektor har justering gjorts med prisindex för kommunal verksamhet (PKV).

Figur 6.13 Total kostnad för komvux i riket 2014–2020

Fasta priser i 2020 års prisnivå (mdkr)

Anm.: Avser komvux på grundläggande och gymnasial nivå, sfi och särskild utbildning. Källa: Egna beräkningar utifrån uppgifter från SCB.

Som framgår av figuren har den kommunala grundfinansieringen av komvux varit relativt konstant under tidsperioden. Den kostnadsökning som har skett har till övervägande del drivits av ökade statliga satsningar på komvux.

I synnerhet har denna utveckling gällt komvux på gymnasial nivå. I figur 6.14 redovisas motsvarande uppgifter fast endast för komvux på gymnasial nivå.

0 2 4 6 8 10 12

2014 2015 2016 2017

2018 2019 2020

Övrig finansiering

Kommunernas nettokostnad

Figur 6.14 Total kostnad för komvux på gymnasial nivå i riket 2014–2020

Fasta priser i 2020 års prisnivå (mdkr)

Källa: Egna beräkningar utifrån uppgifter från SCB.

Här har utvecklingen av den kommunala grundfinansieringen av skolformsdelen till och med varit negativ under tidsperioden. I stället är det de statliga satsningarna som helt har drivit utbyggnaden av komvux på gymnasial nivå. Detta är ett intressant resultat mot bakgrund av att staten sedan 2017 har tillfört kommunerna drygt 500 miljoner kronor årligen via det generella statsbidraget för att kompensera sektorn för den utökade rätten till komvux på gymnasial nivå som då infördes.49 Avsatta resurser tycks alltså inte ha använts i komvux på gymnasial nivå i särskilt hög utsträckning. Även Skolverket har noterat samma företeelse i sin utvärdering av den utökade rätten till komvux på gymnasial nivå.50

49Prop. 2016/17:1Förslag till statens budget för 2017. Utgiftsområde 16. 50 Skolverket (2019): Utvärdering av den utökade rätten till komvux på gymnasial nivå. En im-

plementeringsstudie. Dnr 2018:603.

0 1 2 3 4 5 6

2014

2015 2016

2017

2018 2019

2020

Övrig finansiering

Kommunernas nettokostnad

Kritik har riktats mot de riktade statsbidragen till skolan

Det ökade antalet riktade statsbidrag till skolan har under de senaste åren fått kritik från bland andra Sveriges Kommuner och Regioner (SKR), Statskontoret och Riksrevisionen.51 Kritiken har varit betydande och exempelvis gått ut på att de riktade statsbidragen

  • försvårar en långsiktig planering för huvudmännen
  • styr mot det som staten för närvarande är intresserad av snarare än de lokalt identifierade verksamhetsbehoven
  • leder till kortsiktighet och ryckighet i verksamheten
  • försvårar ansvarsutkrävande
  • skapar administrativt merarbete för huvudmännen i fråga om att bevaka, söka och redovisa bidragen.

Detta har varit särskilt påtagligt i komvux eftersom vissa riktade statsbidrag, till exempel statsbidragen inom ramen för regionalt yrkesvux,52 har villkorats med detaljerade krav på organisation, verksamhet och samverkan. I kombination med att dessa villkor har förändrats flera gånger sedan statsbidragen infördes har det lett till ett begränsat utnyttjande av bidragen under vissa år.53

6.3.3. Staten har egna förvaltningskostnader för skolväsendet

Vid sidan av statsbidragen till den kommunala skolverksamheten har staten egna förvaltningskostnader för skolväsendet. Det handlar dels om kostnader för de statliga skolmyndigheterna, dels om kostnader för verksamheten i de statliga skolformerna specialskolan och sameskolan.

51 Se t.ex. Riksrevisionen (2017): Riktade statsbidrag till skolan – nationella prioriteringar men

lokala behov. RiR 2017:30.

52 Förordningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning. 53 Se t.ex. Skolverket (2021): Samlad redovisning och analys inom yrkesutbildningsområdet. Rapport 2021:4.

Skolmyndigheterna

De statliga myndigheter som verkar inom skolan i dag är Skolverket, Skolinspektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten, Sameskolstyrelsen och Skolforskningsinstitutet. Tillsammans uppgår den totala summan för deras förvaltningsanslag till knappt 2,8 miljarder kronor. Skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning beskrivs i kapitel 8.

Tabell 6.5 Skolmyndigheternas förvaltningsanslag

Miljoner kronor

Myndighet

År 2022

Skolverket

1 367

Skolinspektionen

532

Specialpedagogiska skolmyndigheten

784

Sameskolstyrelsen

58

Skolforskningsinstitutet

25

Totalt

2 766

Källa: Ekonomistyrningsverket.

De statliga skolformerna

Specialskolan finansieras av staten och av avgifter från elevernas hemkommuner

Specialskolan är en statlig skolform som drivs av Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM). Ansvaret för specialskolan är en av myndighetens kärnuppgifter. Liksom för övriga skolformer styr skollagen,54skolförordningen55 och läroplanen56 specialskolan och därmed indirekt vilken kostnadsbild verksamheten har. Vid sidan av dessa indirekta bestämmelser finns i skollagen bestämmelser som mer direkt reglerar kostnader i specialskolan. Det handlar dels om ersättningar till staten från elevernas hemkommuner, dels om statens ansvar för att täcka kostnader för resor och boende för elever i specialskolan.57

54Skollagen (2010:800). 55Skolförordningen (2011:185). 56 Förordningen (SKOLFS 2010:250) om läroplan för specialskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall. 5712 kap.24–25 §§skollagen.

I relation till SPSM:s andra uppgifter är specialskolan den största verksamhetsgrenen. Under 2020 uppgick kostnaderna för specialskolan till cirka 63 procent av SPSM:s totala verksamhetskostnader. Eftersom den tillhör SPSM:s kärnuppgifter finansieras utbildningen vid specialskolorna av myndighetens förvaltningsanslag. Men SPSM har även rätt att ta ut vissa avgifter från elevernas hemkommuner. Enligt skollagen är det regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer som får meddela föreskrifter om ersättningens storlek. Detta anges årligen i en förordning.58 Av förordningen framgår även att den ersättning som kommuner betalar för en elev i specialskolans fritidshem ska skrivas ner med det belopp som tas ut i avgift från elevens vårdnadshavare.

Under 2020 var den kommunala avgiften per elev i specialskolan (årskurs 1–10) för värdkommuner, det vill säga kommuner där specialskolor är belägna, 128 190 kronor. För övriga kommuner var den kommunala avgiften 192 290 kronor per elev och kommun. För elever i specialskolans förskoleklass var den kommunala avgiften 129 820 kronor per elev och för elever i fritidshem 84 540 kronor per elev. Totalt sett under 2020 finansierades specialskolan till 45 procent av myndighetens anslag och till 55 procent av övriga intäkter, där bland annat de kommunala elevavgifterna ingår.

Även sameskolan finansieras av staten och av avgifter från elevernas hemkommuner

Sameskolan är också en statlig skolform. Den drivs av Sameskolstyrelsen. På samma sätt som för övriga skolformer styr skolförfattningarna indirekt tilldelningen och fördelningen av resurser inom sameskolan. Men i likhet med specialskolan finns det i skollagen vissa särskilda bestämmelser för sameskolan. Dessa bestämmelser anger dels att elevernas hemkommun ska betala ersättning till staten för vissa kostnader för elever i sameskolan, dels att staten ska täcka kostnader för resor och boende för elever i sameskolan.59

Sameskolan, inklusive samisk förskoleklass och fritidshem, är den största verksamhetsgrenen inom Sameskolstyrelsen. Under 2020 uppgick sameskolans kostnadsandel till 59 procent av verksamhetskostnaderna för Sameskolstyrelsen.

58 Förordningen (SKOLFS 1997:1) om ersättning för elever i specialskolan. 5913 kap.22–23 §§skollagen.

Ersättningen för elever i sameskolan är reglerad i en förordning.60Där framgår att ersättningen ska bestämmas efter samma grunder som elevens hemkommun tillämpar vid fördelning av resurser i sin egen grundskola, förskoleklass eller sitt eget fritidshem. Hemkommunens ersättning för elever i sameskolan avser kostnader för undervisning, lärverktyg, elevhälsa, måltider, administration och lokaler. Dessutom är hemkommunen skyldig att lämna tilläggsersättning för elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd, om inte betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för hemkommunen uppstår.

Vad gäller ersättningen från elevernas hemkommuner och deras vårdnadshavare för fritidshemmet är det ekonomiska målet att intäkterna delvis ska täcka kostnaderna för verksamheten. Kostnader som inte finansieras med avgiftsintäkter ska finansieras från Sameskolstyrelsens ramanslag. Under 2020 finansierade avgifter och andra ersättningar cirka 40 procent av de totala kostnaderna för sameskolan, inklusive förskoleklass och fritidshem.

6.4. Skolan som en del av den kommunala ekonomin

I detta avsnitt beskriver utredningen den ekonomiska styrningen av kommuner. Vi summerar också kommunernas främsta intäkter och kostnader ur ett budgetperspektiv. Dessutom redogör vi för hur skolkostnaderna skiljer sig åt mellan olika kommuner.

6.4.1. Kommunerna ska ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet

Enligt kommunallagen ska kommuner och regioner ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet.61 I det ligger att verksamheten ska utövas på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt. Men någon tydlig definition av vad som utgör god ekonomisk hushållning finns inte. Däremot ger förarbetena till bestämmelsen ett antal exempel på vad det kan vara.62 God ekonomisk hushållning är exempelvis att vårda och underhålla fastigheter och andra tillgångar väl, att ha en god framförhållning i den fysiska

60 Förordningen (SKOLFS 2011:62) om ersättning för elever i sameskolan eller i förskoleklass eller fritidshem vid en skolenhet inom sameskolan. 6111 kap. 1 § kommunallagen (2017:725). 62Prop. 1990/91:117En ny kommunallag.

planeringen samt att ha en effektiv organisation. För att ha en god ekonomisk hushållning ska kommunen också uppnå målen för verksamheten. Det är dock inte förenligt med en god ekonomisk hushållning att undergräva ekonomin genom en konsekvent underbalansering av budgeten, det vill säga att utgifterna konsekvent är större än inkomsterna. I stället bör löpande kostnader täckas med löpande intäkter. Vidare är ett nollresultat inte tillräckligt för att kravet på en god ekonomisk hushållning ska anses uppfyllt.63

6.4.2. Kommunerna får intäkter från olika inkomstkällor

För att finansiera den kommunala verksamheten har kommunerna flera inkomstkällor. Den största inkomsten är de kommunala skatteintäkterna som stod för cirka 65 procent 2020. Därefter kommer generella och riktade statsbidrag som tillsammans utgjorde 23 procent av kommunernas totala intäkter. Slutligen har kommunerna även andra intäkter i form av avgifter, försäljning av verksamhet och entreprenad, hyror och arrenden samt övriga intäkter som under 2020 uppgick till cirka 12 procent.

6.4.3. Skolväsendet är den största kostnaden för kommunerna

För kommunerna utgör kostnaderna för skolväsendet den största kostnadsposten. År 2020 uppgick dessa kostnader (som benämns pedagogisk verksamhet) till cirka 310 miljarder kronor, uttryckt som kostnaden för det egna åtagandet.

Den andra stora kostnadsposten är vård och omsorg som under 2020 uppgick till 272 miljarder kronor. Därutöver har kommunerna kostnader för infrastruktur, kultur och fritid samt affärsverksamhet som exempelvis avser avgiftsfinansierade verksamheter som bedrivs i förvaltningsform. Kommunerna har också kostnader för särskilt riktade insatser som kan handla om flyktingmottagande och arbetsmarknadsinsatser. Dessutom har de kostnader för politisk verksamhet som exempelvis nämnd- och styrelsearbete, men även bidrag till politiska partier. De olika kostnadsposterna och deras omfattning framgår av figur 6.15.

63SOU 2021:75En god kommunal hushållning.

Figur 6.15 Kommunernas verksamhet år 2020

Miljarder kronor

Källa: Statistiska centralbyråns tabell Kostnad för det egna åtagandet i tkr, löpande priser efter verksamhetsområde och år.

Kostnaderna i kommunerna bedöms öka de kommande åren

Utredningen om en god kommunal hushållning konstaterar att ekonomin i kommunsektorn som helhet har utvecklats positivt under de senaste decennierna. Under hela 2000-talet har kommunsektorn med några undantag redovisat positiva resultat.64 Samtidigt finns det skillnader mellan kommuner. Under 2020 var andelen kommuner med negativa balanskravsresultat dubbelt så stor i mindre städer/tätorter och landsbygdskommuner jämfört med storstäder och storstadsnära kommuner. Sett över hela tidsperioden 2010–2019 var det i genomsnitt var femte kommun i kommungruppen mindre städer/tätorter och landsbygdskommuner som rapporterade negativa balanskravsresultat.65

Även i ett mer framåtblickande perspektiv finns frågor om kommunernas ekonomiska förmåga att utföra sina uppdrag. Både Kommunutredningen och Välfärdskommissionen har pekat på ett växande demografiskt tryck i kommunsektorn, med framför allt en åldrande

64 Ibid. 65Prop. 2021/22:1Budgetpropositionen för 2022. Utgiftsområde 25.

7

16

25

33

52

273

310

0 50 100 150 200 250 300 350

Poltitisk verksamhet Särskilt riktade insatser

Affärsverksamhet

Kultur och fritid

Infrastruktur och skydd

Vård och omsorg

Pedagogisk verksamhet

befolkning som medför ökade kostnader för kommunerna.66 Välfärdskommissionen angav att antalet invånare över 80 år uppskattas öka med knappt 63 procent mellan 2019 och 2035.67 Under samma tidsperiod uppskattas antalet invånare i yrkesverksam ålder, 20–69 år, öka med endast 6 procent.

Även i detta avseende är skillnaderna stora mellan olika kommungrupper. I en bilaga till Långtidsutredningen 2015 prognosticeras hur den demografiska försörjningskvoten kommer att utvecklas fram till 2040 i olika kommungrupper. Försörjningskvoten är lika med antalet i den totala befolkningen dividerat med antalet i arbetsför ålder (20–64 år). Prognoserna indikerar relativt dramatiska regionala skillnader i hur olika åldersgrupper kommer att utvecklas. Skillnaden i försörjningskvot mellan storstadsregioner och avlägsna landsbygdsregioner var ungefär 0,17 år 1991, steg till 0,21 år 2013 och förväntas öka till 0,35 år 2040.68 Det innebär att det demografiskt betingade kostnadstrycket riskerar att bli särskilt stort i avlägsna landsbygdsregioner framöver.

För skolans del riskerar ett högt generellt kostnadstryck att leda till svåra prioriteringar i kommunerna. OECD pekar i en rapport på att de stigande kostnaderna för skolan, tillsammans med det minskande utrymmet för kommunerna att finansiera verksamheten med egna skatteintäkter, talar för att skolan även i framtiden kommer att vara beroende av statlig finansiering.69

6.4.4. Kommunernas skolkostnader skiljer sig åt

Det finns en stor spridning i kommunernas kostnader för skolan. I nedanstående delar går vi igenom hur kommunernas tilldelning av resurser till grundskola, gymnasieskola och komvux ser ut och förhåller sig till varandra och till andra relevanta mått.

66 Se t.ex. SOU 2020:8Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget. 67 Välfärdskommissionen (2021): Välfärdskommissionens slutredovisning till regeringen. 68SOU 2015:101Demografins regionala utmaningar. 69 OECD (2022): Policy Dialogues in Focus: International insights for school funding reform in

Sweden.

Spridningen i kostnad per elev är hög i grundskolan

I figur 6.16 redovisas spridningen i kostnader per elev i grundskolan och förskoleklassen. Kostnaderna avser hemkommun, vilket innebär kommunernas totala kostnader per folkbokförd elev, oavsett om de folkbokförda eleverna studerar i den egna kommunen, i en annan kommun eller hos en enskild huvudman.

Figur 6.16 Spridning i kostnad per elev i grundskola och förskoleklass 2020

Avser hemkommunens kostnad per folkbokförd elev (tkr)

Källa: Kolada.

Den genomsnittliga hemkommunskostnaden per elev i grundskolan, inklusive förskoleklassen, var cirka 119 300 kronor under 2020. Men som framgår av figuren var spridningen stor. Mellan den kommun som hade högst och den kommun som hade lägst resurs per elev skilde det 78 700 kronor, vilket motsvarar cirka 81 procent. Om man i stället jämför den 95:e percentilen med den 5:e percentilen var skillnaden mindre, 39 800 kronor, vilket motsvarar cirka 38 procent.

0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200

Ler um

Hä rry da

Lid in gö

Pite å

Ys tad

Ny kö pin g

Ka rls ha m n

Ka rls kro na

M ota la

Es su ng a

Tim rå

M jö lb y

Sk ara

For sh ag a

Öd es hö g

Ste nu ng su nd

Åtv id ab erg

Up pla nd s V äs by

Em m ab od a

Lek ebe rg

Än ge lh olm

Sv enl ju ng a

Åmål

As ke rs un d

Kiru na

M un ke da l

Grum

s

Fle n

He by

Ka lix

Bo rgh olm

Str öm su nd

Lju sn ars be rg

En del av skillnaderna mellan kommuner har en naturlig förklaring. Skolan kostar olika mycket i olika kommuner beroende på faktorer som är svåra att påverka, exempelvis löneläge, bebyggelsestruktur och demografisk utveckling. Eftersom en väsentlig del av skolans kostnader är fasta – eller åtminstone trögrörliga – innebär det att små skolor ofta också är dyra skolor i relation till antalet elever.

Om man jämför kommuner som har ett högt kostnadsläge med kommuner som har ett lågt kostnadsläge skiljer de förstnämnda ut sig. Dels genom att de har en betydligt lägre tätortsgrad, dels genom att de haft en krympande befolkning de senaste tjugo åren. Om man generaliserar kan man säga att högkostnadskommunerna är mindre landsbygdskommuner med minskande befolkning i norra Sverige, medan lågkostnadskommunerna är medelstora och relativt tätbefolkade kommuner med ökande befolkning i södra Sverige.70

Vad gäller grundskolan har Utredningen om en mer likvärdig skola undersökt i vilken utsträckning skillnaderna i kommunernas resurstilldelning kan förklaras av skillnader i strukturella förutsättningar mellan kommunerna, såsom socioekonomisk elevsammansättning, finansieringsförmåga, elevutveckling och lokalt löneläge. Utredningen fann då att drygt hälften, 56 procent, av kommunernas kostnader för skolan relaterade till deras strukturella förutsättningar.71 En betydande del av skillnaderna berodde alltså på annat än verksamhetens förutsättningar, med skillnader i ambitionsnivå och effektivitet som centrala förklaringsfaktorer, vid sidan om rena statistikfel och faktorer som inte fångades upp av det statistiska underlaget. Det finns även tecken på att tradition kan spela en viss roll i bemärkelsen att kommuner, när de fattar beslut om budgetar för kommande år, många gånger utgår från tidigare budgetar och justerar något, i stället för att göra en genomgripande analys av verksamhetens förutsättningar och behov.72 Detta är något som även Statskontoret har kommit fram till efter intervjuer med mindre kommuner inom ramen för myndighetens granskning av likvärdighetsbidraget 2019–2021.73

70SOU 2020:28En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning. 71 Ibid. 72 Skolverket (2011): Kommunalt huvudmannaskap i praktiken. 73 Statskontoret (2020): Utvärdering av likvärdighetsbidraget till skolan, en lägesrapport.

Skillnader i resurstilldelning till grundskolan har olika förklaringar

I sin analys av vilka statistiskt signifikanta variabler som kunde förklara skillnader i resurstilldelning till grundskolan mellan olika kommuner fann Utredningen om en mer likvärdig skola följande kostnadsdrivande faktorer:

  • låga elevantal
  • minskande elevantal
  • svag socioekonomi
  • hög finansieringsförmåga
  • glesbygd.

I analysen fann utredningen vidare att variabeln för socioekonomi endast samvarierade på ett positivt sätt med kostnaderna för skolan om både statens och kommunernas finansiering av skolan räknades in. Om man däremot tog bort statsbidragen till skolan, så att endast den kommunala grundfinansieringen ingick i analysen, samvarierade variabeln för socioekonomi på ett negativt sätt med kommunernas kostnader för grundskolan. Det betyder att det enbart var på grund av statens tillskott som finansieringen av skolan var kompensatorisk i bemärkelsen att kommuner med större förväntat stödbehov också hade en högre resurstilldelning per elev. Utan den statliga finansieringen var systemet i stället omvänt kompenserande.

Utredningen om en mer likvärdig skola har även undersökt om det kan vara ekonomiska svårigheter i kommunsektorn som förklarar att den kommunala grundfinansieringen inte verkar ta tillräcklig hänsyn till elevernas behov. Men efter att ha studerat det ekonomiska resultatet i kommunsektorn från slutet av 1990-talet till slutet av 2010-talet kunde de avfärda den hypotesen.74

Det bör dock, i det här sammanhanget, påpekas att kommunerna inte har i uppdrag att finansiera skolan kompensatoriskt sinsemellan. Kommunerna har bara ansvar för att säkerställa att finansieringen av skolan inom den egna kommunen speglar skollagens krav på kompensatorisk resursfördelning. Men som nationellt skolsystem betraktat är det ändå intressant att notera att den kommunala grundfinansier-

74 SOU 2020:28 En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning.

ingen, på kommunnivån, inte förefaller kompensera för elevers varierande förutsättningar och behov på det sätt som avses i skollagen.

Även i gymnasieskolan är spridningen i kostnader stor

Även i gymnasieskolan är skillnaderna mellan kommunernas kostnader per elev omfattande. Det har bland annat att göra med att kommuner har olika programutbud och att olika program skiljer sig åt avsevärt när det gäller kostnader. Drygt 70 procent av kommunerna bedriver gymnasieutbildning med nationella program. Därutöver bedriver cirka 13 procent av kommunerna introduktionsprogram. De flesta av dessa har få elever vilket ger höga kostnader per elev.

Olika kommuner har olika strukturella förutsättningar som kan påverka de totala kostnaderna. Kostnadsutjämningsutredningen har beräknat att skillnader i programsammansättning och i bebyggelsestruktur kan förklara ungefär hälften av variationen mellan kommuners nettokostnad för gymnasieskolan per invånare.75 Delar av den kvarvarande variationen kan antas förklaras av skillnader i effektivitet och ambitionsnivå.

Figur 6.17 visar spridningen i hemkommunskostnad per folkbokförd elev. Den genomsnittliga hemkommunskostnaden för en elev i gymnasieskolan uppgick till knappt 138 000 kronor 2020. Spridningen mellan den kommun som hade den högsta kostnaden och den lägsta kostnaden per elev var knappt 131 000 kronor. Om man i stället jämför den 95:e percentilen med den 5:e percentilen minskade skillnaden till drygt 66 000 kronor.

75 SOU 2018:74 Lite mer lika. Översyn av kostnadsutjämningen för kommuner och landsting.

Figur 6.17 Spridning i kostnad per elev i gymnasieskolan 2020

Avser hemkommunens kostnad per folkbokförd elev (tkr)

Källa: Kolada.

Jämfört med grundskolan är spridningen i hemkommunskostnad per elev avsevärt större i gymnasieskolan. Men en bidragande förklaring till det är alltså att fördelningen av elever mellan olika program skiljer sig åt mellan kommunerna.

Om man i stället analyserar spridningen i kostnad per elev mellan olika kommuner inom samma program kvarstår dock mönstret med relativt stora skillnader. Nedan redovisar vi spridningen i kommunernas budgeterade kostnader för tre olika nationella program under 2021. Redovisningen baserar sig på budgeterade kostnader per elev för alla kostnadsslag utom skolmåltider.

Tabell 6.6 Spridning i kommunernas budgeterade programkostnad per elev

Avser budgeterade kostnader exkl. skolmåltider under 2021

Max. (kr) Min. (kr) Max.–Min. (kr) P95 (kr) P05 (kr) (P95-P05)/P05 (%)

Naturvetenskapsprogrammet

154 552 60 806 93 746 123 182 72 748 69

Vård- och omsorgsprogrammet

167 200 63 581 103 619 133 148 77 398 72

Fordons- och transportprogrammet

250 384 103 726 146 658 175 475 130 037 35

Källa: Egna beräkningar utifrån Skolverkets beräkningsunderlag för riksprislistan 2021.

0 50 100 150 200 250

Na ck a

Gä vle

Ler um

Pa rtil le

Vä rna m o

Bo tk yrk a

Hu dik sv all

Ho fo rs

Ud de va lla

Ka rls kro na

Örns köld sv ik

Ga gn ef

Su rah am m ar

Hjo Orus t

Sk ell eft eå

Ka rls ha m n

Tör eb od a

Hä ss leh olm

Ste nu ng sun d

Fa lk en be rg

Ys tad

Ta nu m

La xå

Sö de rk öp in g

Hö gs by

Örk ell ju ng a

Lju sd al

Sim ris ha m n

Kram fo rs

Ka lix

Lys ekil

Vil he lm in a

Naturvetenskapsprogrammet, vård- och omsorgsprogrammet samt fordons- och transportprogrammet är olika kostnadskrävande utifrån vilka krav de ställer på lokaler, material och personella resurser. Men även inom dessa program råder alltså stora skillnader mellan kommuner i kostnad per elev. Vid en jämförelse av de kommuner som har högst respektive lägst budgeterad kostnad per elev är skillnaden inom alla programmen över 100 procent. Om man avgränsar analysen till den 95:e och 5:e percentilen krymper spridningen, men är fortsatt hög. På naturvetenskaps- samt vård- och omsorgsprogrammet är skillnaden då omkring 70 procent, medan den på fordons- och transportprogrammet är omkring 35 procent.

Tilldelningen av resurser till komvux varierar påtagligt mellan olika kommuner

I likhet med grund- och gymnasieskolan varierar kommunernas tilldelning av resurser till komvux betydligt. Statistiken för komvux är dock mer bristfällig och går inte att få uppställd på samma sätt som för grundskolan och gymnasieskolan. I figur 6.18 redovisas kostnaden enligt Skolverket för kommunala utbildningsanordnare i komvux på grundläggande och gymnasial nivå under 2020. Endast kostnaden per heltidsstuderande i den egna verksamheten ingår och statistiken speglar därmed inte hemkommunsperspektivet som vi har utgått från i redovisningen av de andra skolformerna. Detta är relevant att understryka eftersom det inom komvux är vanligt att kommunerna lägger ut utbildning på entreprenad.

Figur 6.18 Kostnad per heltidsstuderande inom komvux på grundläggande och gymnasial nivå under 2020

Avser kommunala utbildningsanordnares kostnad per heltidsstuderande (tkr)

Anm.: Kommunala utbildningsanordnare med under 10 elever har plockats bort ur sammanställningen. Källa: Skolverket.

Som framgår av figuren är skillnaderna mellan olika kommuner stora. Om man bortser från eventuella extremvärden i toppen och botten av fördelningen och i stället jämför den 95:e och den 5:e percentilen kvarstår en skillnad på drygt 170 000 kronor per heltidsstuderande i den kommunala regin. Även om man grupperar kommunerna bredare och jämför den undre kvartilen med den övre kvartilen återstår en skillnad på omkring 48 000 kronor, vilket motsvarar en skillnad på över 90 procent.

Som nämnts ovan är det inte säkert att kostnaden per heltidsstuderande i den egna regin är ett tillräckligt träffsäkert mått för att fånga hur kommunerna tilldelar resurser till komvux, eftersom kommunernas kostnader för komvux på entreprenad inte ingår. För att försöka komma runt det här har vi analyserat hemkommunernas totala kostnader för komvux i relation till den potentiella målgruppen inom respektive skolformsdel. När det gäller komvux på grundläggande och gymnasial nivå har då kommunens totala kostnad, uttryckt som kostnaden för det egna åtagandet, ställts mot antalet invånare i kom-

0 100 200 300 400 500 600

Tjö rn

Öv ert orne å

Sunne M jö lb y

Ku m la

Lju ng by

Va ns bro

Vä rm dö

M ark

Vä ste rvik

Pe rs to rp

Up pv id in ge

Än ge lh olm

Tin gs ry d

M ora

Burlö

v

Va rbe rg

Bå stad

Hu dd in ge

Go tla nd

Sä ffle

Ku ng älv

Lin de sb erg

Ka lix

Vil he lm in a

Oc kelb o

Tro sa

Ka trin eh olm

Ku ng sb ac ka

Es kil stun a

Jö nk öp in g

munen mellan 20 och 56 år som saknar gymnasial utbildning. För komvux i sfi har kommunens totala kostnad ställts mot antalet invånare i kommunen mellan 20 och 64 år med uppehållstillstånd sedan mindre än fem år. Resultaten visas i figur 6.19 och 6.20.

Figur 6.19 Hemkommunens kostnad per invånare i målgrupp för komvux på grundläggande och gymnasial nivå 2020 (tkr)

Med målgrupp avses antalet folkbokförda invånare 20–56 år utan gymnasial utbildning under 2020

Anm.: Kommuner utan redovisade kostnader har plockats bort ur sammanställningen. Källa: Egna beräkningar utifrån uppgifter från SCB.

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45

M ull sjö

Eda

Älv ka rle by

En köp in g

Åtv id ab erg

Bo lle byg d

Va ns bro

Str öm stad

Staffan

sto rp

Sö de rtä lje

Kä vli ng e

Os by

He rrlju ng a

Ha lls tah am m ar

Lom m a

M ora

Ku ng sö r

Fil ip stad

Hy lte

Ha m m arö

Hud ik sval l

Lju sd al

Bo rlä ng e

Sunne

Kiru na

Ny nä sh am n

Gä vle

Alv es ta

Öre bro

Ka lix

Ka lm ar

Ud de va lla

Figur 6.20 Hemkommunens kostnad per individ i målgrupp för komvux i sfi 2020 (tkr)

Med målgrupp avses antalet folkbokförda invånare 20–64 år med uppehållstillstånd sedan mindre än fem år 2020

Anm.: Kommuner utan redovisade kostnader har plockats bort ur sammanställningen. Källa: Egna beräkningar utifrån uppgifter från SCB.

Som framgår av figurerna är skillnaderna stora mellan olika kommuner i fråga om hur mycket resurser de lägger på komvux i relation till den potentiella målgruppen för verksamheten. I tabell 6.7 redogör vi för spridningen uttryckt i percentilvärden på olika nivåer i fördelningen.

Tabell 6.7 Spridning i kostnad i relation till den potentiella målgruppen

Avser hemkommunens kostnad under 2020

P95 (kr) P75 (kr) P25 (kr) P05 (kr) (P75-P25)/P25 (%)

Komvux på grundläggande och gymnasial nivå

23 339 16 190 9 034 5 466

79

Komvux i sfi

28 081 17 959 8 652 4 306

108

Källa: Egna beräkningar utifrån uppgifter från SCB.

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45

Gn es ta

Va ld em ars vik

So lle ntun a

Hu dd in ge

Kram fo rs

Um eå

Str öm stad

Öv ert orne å

Tid ah olm

Gis la ve d

Hä rnö sa nd

Kro kom

Kalix

Vä rm dö

Hä rry da

La xå

Su rah am m ar

Vä ne rsb org

So te nä s

Lom m a

Nä ss jö

Ler um

Ali ng så s

Kä vli ng e

No ra

M ark

Hu lts fre d

Hä lle fo rs

Sä ffle

Ga gn ef

Tim rå

Lju sn ars be rg

Bo de n

So lle fte å

Arje plo g

Såväl för komvux på grundläggande och gymnasial nivå som för komvux i sfi utgör skillnaden mellan den 95:e och den 5:e percentilen flera hundra procent. Om man grupperar kommunerna bredare och analyserar skillnaderna mellan den undre och övre kvartilen minskar spridningen, men befinner sig alltjämt på höga nivåer. För komvux på grundläggande och gymnasial nivå skiljer det nästan 80 procent och för komvux i sfi är skillnaden över 110 procent. Spridningen mellan kommunerna är alltså betydande även efter att man tagit hänsyn till eventuella extremvärden.

Att skillnaderna i kostnader varierar påtagligt mellan olika kommuner har delvis att göra med hur stort det faktiska elevantalet i komvux är i förhållande till den potentiella målgruppen. Elevantalet kan i sin tur påverkas av flera faktorer. Till exempel vilken ambitionsnivå kommunerna har för komvux och hur väl de arbetar med att informera om och rekrytera till komvuxstudier. Men även hur den lokala arbetsmarknaden fungerar spelar roll. Om den lokala arbetsmarknaden är stark kan det knappast betraktas som ett problem att invånare som ingår i den potentiella målgruppen för komvux arbetar i stället för att studera.

Därutöver kan det finnas andra kostnadspåverkande faktorer som förklarar att skillnaderna är så stora mellan kommuner. Till exempel kostar olika kurser olika mycket och behoven av utbildning kan skilja sig åt mellan olika kommuner.

6.5. Resursfördelning inom skolväsendet

Utöver att ansvara för den huvudsakliga tilldelningen av resurser till skolväsendet har kommunerna ett övergripande ansvar för resursfördelningen. Det gäller dels i relation till de egna skolorna, dels i relation till andra huvudmän och utbildningsanordnare.

I detta avsnitt redogör utredningen för den lagstiftning som gäller kommunernas ansvar för fördelning av resurser till skolan och går igenom vilken praktisk tillämpning regelverket har, till exempel vad gäller kompensatorisk resursfördelning. Vi redovisar även en del av den kritik som har riktats mot det så kallade skolpengssystemet.

6.5.1. Skollagen ställer krav på resurser efter behov

Hur kommunerna fördelar resurser till skolan är i huvudsak en kommunal fråga. Bestämmelser i skollagen, skolförordningar och läroplaner styr däremot indirekt fördelningen av resurser utifrån att de anger de krav som varje skola måste uppfylla.

I ett fåtal avseenden ställer skollagen också tydliga krav på kommunernas resursfördelning. Det handlar dels om hur bidragen till enskilda huvudmän ska fördelas (se avsnitt 6.5.2), dels om att resurser ska fördelas med hänsyn till elevernas olika behov.

Vad gäller det senare anger skollagen att kommuner ska fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov.76 Bestämmelsen tillkom 2014 efter att flera rapporter från Skolverket och Skolinspektionen hade pekat på en begränsad omfördelning av resurser baserat på elevers olika förutsättningar och behov.77 I sak var bestämmelsen ett förtydligande av redan befintlig lagstiftning i syfte att skapa bättre förutsättningar för en hög likvärdighet i skolväsendet.78

Bestämmelsen om kommunal resursfördelning efter behov omfattar fördelning av resurser såväl till kommunens egna verksamheter som till enskilda huvudmän. Bestämmelsen reglerar inte närmare hur resurserna ska fördelas, men anger att det ska ske en resursfördelning på dessa grunder.

6.5.2. Bidragen till enskilda huvudmän är tydligt reglerade

Vad gäller de enskilda huvudmännen innehåller skollagen detaljerade bestämmelser om hur resursfördelningen ska gå till.79 Det handlar dels om vilka kostnadsslag som ska inkluderas i ersättningen, dels om hur beloppen ska räknas fram.

762 kap. 8 b § skollagen. 77 Se t.ex. Skolverket (2013): Kommunernas resursfördelning till grundskolor samt Skolinspektionen (2014): Kommunernas resursfördelning och arbete mot segregationens negativa effekter i

skolväsendet.

78Prop. 2013/14:148Vissa skollagsfrågor. 79 Se t.ex. 10 kap.37–39 §§skollagen avseende grundskolan.

Enligt skollagen ska kommunerna ersätta de enskilda huvudmännen utifrån samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning till de egna skolorna genom ett så kallat grundbelopp för varje elev.80Detta bidrag brukar ofta benämnas ”skolpeng”, men den termen används alltså inte i skolförfattningarna. Som huvudregel gäller att grundbeloppet ska avse ersättning för

  • undervisning
  • lärverktyg
  • elevhälsa
  • måltider
  • administration
  • mervärdesskatt
  • lokalkostnader.

Utöver grundbeloppet ska kommunerna under vissa omständigheter lämna tilläggsbelopp för elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd. Tilläggsbeloppet ska vara individuellt bestämt utifrån elevens behov. I vissa skolformer, bland annat grundskolan, ska tilläggsbelopp även utgå för elever som deltar i modersmålsundervisning eller lovskola.81

Om betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen skulle uppstå som en följd av utbetalningen av tilläggsbelopp är hemkommunen inte skyldig att betala beloppet.82 I ett sådant fall upphör å andra sidan den enskilda huvudmannens skyldighet att ta emot eller ge fortsatt utbildning till eleven i fråga.83

Vad gäller beräkningen av grundbeloppet ska en kommun enligt skolförordningen kunna redovisa för den enskilda huvudmannen hur beloppet har räknats fram. Av redovisningen ska framgå beloppen för lokalkostnader, administration och mervärdesskatt. Om det inte finns särskilda skäl ska redovisningen även innehålla beloppen för övriga kostnadsslag var för sig.84

80 Se t.ex. 10 kap. 38 § skollagen avseende grundskolan. 81 Se t.ex. 10 kap. 39 § skollagen avseende grundskolan. 82 Ibid. 83 Se t.ex. 10 kap. 35 § skollagen avseende grundskolan. 8414 kap. 10 § skolförordningen.

Ersättningen i gymnasieskolan baseras på programkostnad

När det gäller bidrag till fristående gymnasieskolor ska grundbeloppet för utbildning på sådana nationella program och nationella inriktningar som hemkommunen erbjuder bestämmas efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till det programmet eller den inriktningen.85 Det är alltså hemkommunens egen program- och inriktningskostnad per elev som ska ligga till grund för ersättningen till enskilda huvudmän.

Det är vanligt att kommuner erbjuder olika gymnasieutbildningar tillsammans med andra kommuner inom ramen för så kallade samverkansavtal. Ofta reglerar sådana samverkansavtal även vilket pris de samarbetande kommunerna ska ersätta varandra med för olika utbildningar.86 För en kommun som erbjuder en viss utbildning via ett sådant avtal, och inte själv har motsvarande utbildning inom kommunen, gäller då det överenskomna priset som grund för ersättningen till enskilda huvudmän för de elever som är folkbokförda i kommunen.87

När det gäller vissa gymnasieutbildningar som avviker från nationella program, till exempel riksrekryterande utbildningar och särskilda varianter, ska hemkommunen betala det grundbelopp som har beslutats i varje särskilt fall av Skolverket.88 Men Skolverket beslutar även om grundbeloppets storlek om en elev har antagits till ett nationellt program som kommunen inte erbjuder själv eller inom ramen för ett samverkansavtal med andra kommuner. Då är det den så kallade riksprislistan som tillämpas.89 Riksprislistan bygger på den offentliga genomsnittskostnaden för respektive program i Sverige och baseras på kommunernas, regionernas och gymnasieförbundens budgeterade kostnader per elev.90 Friskolornas riksförbund har dock riktat kritik mot riksprislistans konstruktion, bland annat för att vissa kommuner inte rapporterar in sina kostnader och för att riksprislistan inte fångar upp budgetjusteringar löpande under året.91

8516 kap. 55 § skollagen. 86SOU 2020:33Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial

utbildning. Del 1.

87 Ibid. 8816 kap. 55 § skollagen. 8913 kap. 9 § gymnasieförordningen (2010:2039). 90SOU 2020:33Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial

utbildning. Del 1.

91 Friskolornas riksförbund (2022): Friskolornas riksförbunds yttrande över Skolverkets förslag

till föreskrifter om vissa belopp för elever vid fristående gymnasieskolor och gymnasiesärskolor (riksprislistan), internationella skolor samt ersättning för visst stöd på introduktionsprogram avseende 2022.

När det gäller introduktionsprogrammen i gymnasieskolan är regleringen något annorlunda. För elever på programinriktat val ska bidraget bestå av två delar:

  • dels ersättning för den del av utbildningen som motsvarar det nationella program som utbildningen är inriktad mot
  • dels ersättning för den del av utbildningen som avser det stöd som eleven behöver för att uppnå behörighet till det nationella programmet.92

Ersättningen för den del av utbildningen som motsvarar ett nationellt program ska beräknas på samma sätt som för det aktuella programmet.93 För den del av utbildningen som avser det stöd som eleven behöver för att uppnå behörighet är det Skolverket som meddelar föreskrifter om ersättningens storlek. Under 2021 uppgick ersättningen till 4 100 kronor per elev och ämne.94

När det gäller ersättningen till enskilda huvudmän för övriga introduktionsprogram finns inte någon reglering i skollagen eller i gymnasieförordningen. Flera av dessa program är inte möjliga att utforma för en grupp elever och är därmed inte sökbara. Vanligen sluts då ett avtal mellan hemkommunen och den enskilda huvudmannen innan eleven kan påbörja sin utbildning. För stora skolkoncerner kan det innebära att ett stort antal avtal måste slutas med många olika hemkommuner på kort tid.95

Ersättningen i komvux baseras vanligen på verksamhetspoäng

En principiell skillnad mellan komvux och grund- och gymnasieskolan är att det endast finns offentliga huvudmän – kommuner och i vissa fall regioner – inom komvux.96 Därmed finns inte heller samma tydliga regler i skollagen som för grund- och gymnasieskolan om hur ersättningen till enskilda utbildningsanordnare ska gå till.

9217 kap. 35 § skollagen. 9317 kap. 36 § skollagen. 94 Skolverkets föreskrifter (SKOLFS 2021:1) om vissa belopp för elever vid fristående gymnasieskolor och gymnasiesärskolor, internationella skolor samt ersättning för visst stöd på introduktionsprogram avseende 2021. 95SOU 2020:33Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial

utbildning. Del 1.

962 kap. 5 § skollagen.

Skollagen ger dock kommuner och regioner möjlighet att lägga ut delar av eller hela komvuxverksamheten på entreprenad.97 Ett sådant förfarande innebär att en enskild utbildningsanordnare utför verksamheten, men att huvudmannaskapet och därmed det yttersta ansvaret för verksamheten behålls av kommunen.98

Entreprenader är något som förekommer i stor utsträckning inom komvux. Under 2020 var det omkring hälften (49 procent) av kursdeltagarna i komvux som läste hos enskilda utbildningsanordnare.99

Entreprenadsättning inom komvux sker normalt via lagen om offentlig upphandling (LOU). Det förekommer även att kommuner använder sig av olika former av kundvalssystem, i regel genom att en enskild kommun, eller kommuner i samverkan, inbjuder enskilda utbildningsanordnare och ibland även andra kommuner att på lika villkor konkurrera med den utbildning som kommunen bedriver i egen regi.100 Se vidare avsnitt 4.1.3 och 5.4.5.

Enligt Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola är det i bägge systemen vanligast att enskilda utbildningsanordnare ersätts med kronor per verksamhetspoäng.101 Men detta kan se olika ut mellan olika skolformsdelar. I komvux i sfi är det till exempel vanligare att enskilda utbildningsanordnare ersätts per timme eller kurs. Det förekommer också andra former av prestationsbaserade system. Exakt hur ersättningen ser ut beror dock på de avtal som kommunerna sluter med de enskilda utbildningsanordnarna, och det finns ingen samlad bild av detta.

6.5.3. Kommuner ersätter varandra i form av interkommunal ersättning

I vissa skolformer är det vanligt att eleverna studerar i en annan kommun än den de bor i. Det gäller framför allt i gymnasieskolan och komvux. I dessa fall reglerar skollagen vad som gäller för hur kommunerna ska ersätta varandra i form av interkommunal ersättning.

9723 kap. 8 § skollagen. 9823 kap. 2 § skollagen. 99 Skolverket: Komvux – Elever och kursdeltagare – Riksnivå, Tabell 4 A: Kursdeltagare kalenderåren 2018–2020. 100SOU 2020:33Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial

utbildning. Del 1.

101 Ibid.

För grundskolan gäller att hemkommunen ska betala ersättning för utbildningen till den anordnande kommunen. Om eleven antagits till skolan av särskilda skäl eller om utbildningen är riksrekryterande ska den anordnande kommunen ersättas för sina kostnader. Då elever antagits av andra skäl efter önskemål från vårdnadshavare och överenskommelse inte träffats om något annat ska den anordnande kommunen ersättas med hänsyn till kommunens åtagande och elevens behov efter samma grunder som hemkommunen tillämpar vid fördelning av resurser till de egna grundskolorna.102

För gymnasieskolans nationella program gäller som huvudregel att den anordnande kommunen ska ersättas utifrån sin självkostnad för programmet om inte kommunerna kommer överens om något annat.103 Många kommuner ingår dock i samverkansområden och kommer inom dessa överens om vilka priser som ska gälla för interkommunal ersättning.104 För introduktionsprogrammen gäller olika regler för interkommunal ersättning beroende på vilket program det handlar om. Även här är dock huvudregeln att ersättningen ska motsvara anordnarens självkostnad.105

För komvux gäller olika regler för olika skolformsdelar och beroende på om den vuxna har rätt till utbildningen eller inte. För komvux på grundläggande nivå gäller att den som har rätt att delta i sådan utbildning även har rätt att göra det i en annan kommun än hemkommunen. Den anordnande kommunen ska då få ersättning för sina kostnader från elevens hemkommun.106 När det gäller de rättighetsbaserade delarna av komvux på gymnasial nivå har en vuxen rätt att delta i utbildning i en annan kommun om utbildningen inte finns i hemkommunen. Även i detta fall ska den anordnande kommunen få ersättning för sina kostnader från elevens hemkommun.107

I övrigt står det kommunerna fritt att komma överens om interkommunal ersättning inom alla delar av komvux, vilket också sker i en stor del av kommunerna. Men det kan finnas vissa praktiska svårigheter. Enligt en rapport från Vuxenutbildning i Samverkan (ViS) finns det kommuner som motsätter sig samverkan. Skälen är att dessa kommuner upplever att de enbart blir en betalande part om de skulle

10210 kap. 34 § skollagen. 10316 kap.50–51 §§skollagen. 104SOU 2020:33Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial

utbildning. Del 1.

10517 kap. 26 a § skollagen. 10620 kap.11, 14 och 15 §§skollagen. 10720 kap.19 d, 21 och 22 §§skollagen.

tillåta att invånare i den egna kommunen deltar i utbildning i en annan kommun, eller att de inte vill riskera att urholka elevunderlaget för den egna utbildningsverksamheten.108

I likhet med ersättningen till enskilda utbildningsanordnare inom komvux är det, enligt utredningens erfarenhet, vanligt att den interkommunala ersättningen anges i form av ett belopp per verksamhetspoäng, alternativt ett belopp per timme eller per kurs. Vanligen regleras detta i avtal mellan kommuner. Det finns dock ingen nationellt fastslagen norm för prissättningen inom komvux, utan kommunerna har stor frihet att utforma sina egna modeller.

6.5.4. Det är vanligt med grundbelopp även i kommunala skolor

Formellt sett reglerar skollagen enbart kommunernas resursfördelning till enskilda huvudmän. Det finns alltså inga legala hinder för en kommun att fördela resurser på ett annat sätt till skolverksamheten i egen regi än vad man gör till de enskilda huvudmännen. Men både Skolkostnadsutredningen och Utredningen om en mer likvärdig skola har erfarit att många kommuner väljer att tillämpa samma regler på sina egna skolor.109

I en granskning av den så kallade skolpengen skickade Riksrevisionen ut en enkät till kommunerna för att undersöka hur vanligt det var med en skolpengsmodell även till de egna skolorna. Bland de kommuner som svarade uppgav 83 procent att de använde en sådan modell för finansieringen av sina grundskolor. De kommuner som svarade att de inte tillämpade en skolpengsmodell var företrädesvis kommuner utan fristående skolor.110

I praktiken innebär detta ofta att skolor, såväl enskilda som kommunala, ersätts utifrån hemkommunens genomsnittliga kostnad per elev i de olika kostnadsslagen, med viss justering för till exempel elevers socioekonomiska förutsättningar.

Med det sagt finns det exempel på kommuner som tillämpar andra modeller för fördelningen till de egna skolorna. I Stockholms stads grundskoleverksamhet dras exempelvis för 2022 28 procent av grund-

108 Vuxenutbildning i samverkan (2019): Framtidsfrågor för vuxenutbildningen. ViS rapportserie 2019:1. 109SOU 2016:66Det stämmer! Ökad transparens och mer lika villkor samtSOU 2020:28En

mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning.

110 Riksrevisionen (2022): Skolpengen – effektivitet och konsekvenser. RiR 2022:17.

beloppet av för att täcka lokalkostnader och andra kostnader som bärs centralt, och om eleven byter till en annan kommunal skola inom kommunen följer inte denna del med eleven.111

6.5.5. Skillnaderna är stora i kommunernas resursfördelning

Trots bestämmelsen i skollagen om att kommuner ska fördela resurser till skolan efter elevernas olika förutsättningar och behov är det flera kommuner som inte gör det. Vidare finns det stora skillnader i både omfattning och tillvägagångssätt bland de kommuner som omfördelar resurser på sådana grunder.

En majoritet av kommunerna omfördelar resurser i grundskolan

Vad gäller fördelningen av resurser till grundskolan och förskoleklassen genomförde Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) under 2017 och 2018 en enkätundersökning hos kommunerna för att ge en nationell bild.112

Enkätundersökningen visade att 157 av 277 svarande kommuner, vilket motsvarar närmare 6 av 10 kommuner, tillämpade en socioekonomisk resursfördelningsmodell för grundskolan och förskoleklassen. Drygt 4 av 10 kommuner tillämpade inte en socioekonomisk resursfördelningsmodell.

Generellt sett var det vanligare i storstads- och storstadsnära kommuner att en socioekonomisk resursfördelning tillämpades. Bland dessa kommuner var det omkring tre fjärdedelar som omfördelade resurser. För de små kommunerna och glesbygdskommunerna var det inte lika vanligt. Där var det något mer än hälften som tillämpade en socioekonomisk modell för omfördelning av resurser.

Enligt SKR förklaras skillnaderna mellan olika kommuntyper av att större städer vanligen är mer heterogena och har större boendesegregation. Därutöver finns det i större kommuner ofta fler skolor att välja mellan, vilket kan påverka elevsammansättningen i olika skolor. Detta påverkar, enligt SKR, behovet av ett resursfördelnings-

111 Uppgift från Stockholms stads utbildningsförvaltning. 112 SKR (2018): Socioekonomisk resursfördelning i skola och förskola.

system som omfördelar resurser mellan skolor med hänsyn till elevernas bakgrund.113

Olika modeller används för att fördela och omfördela resurser

Vilka modeller kommuner använder för att fördela och omfördela resurser till grundskolan och förskoleklassen varierar. Enligt SKR har de flesta kommunerna en resursfördelningsmodell som utgår från en grundnivå som beslutas utifrån antal elever och årskurs. Därutöver fördelas vanligen ytterligare resurser utifrån socioekonomiska variabler, ofta benämnt strukturersättning. Utöver dessa delar kan det finnas resurser centralt i kommunen för att stödja skolor utifrån lokala behov och förutsättningar. Det kan till exempel handla om elevhälsopersonal som arbetar mot flera av kommunens skolor. Beroende på hur dessa resurser används kan även de ses som ett stöd i det kompensatoriska uppdraget utöver den ekonomiska omfördelningen.114

När det kommer till vilka faktorer som används för att omfördela resurser på socioekonomiska grunder är vårdnadshavarnas utbildningsnivå och utländsk bakgrund vanligast. Andra faktorer som förekommer är kön, om elevens familj har försörjningsstöd eller om eleven bor med båda sina vårdnadshavare. Det finns även kommuner som använder elevens bostadsområde som en faktor i sin resursfördelningsmodell.115

Skolverket tar fram ett socioekonomiskt index på skolenhetsnivå

Kommunerna avgör i princip själva vilka resursfördelningsmodeller de använder. Som framgår av tidigare avsnitt är skillnaderna stora. För den kommun som vill ha stöd i arbetet med att omfördela resurser fastställer Skolverket varje år ett index som kan användas för socioekonomisk resursfördelning till skolenheter i förskoleklassen och grundskolan.116 Något förenklat är indexet konstruerat så att varje skola tilldelas ett värde utifrån vilket förväntat stödbehov som skolans elever har, där genomsnittet för riket är 100. En skola med

113 Ibid. 114 Ibid. 115 Ibid. 116 Se t.ex. Skolverket (2020): Statsbidrag för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling 2021. 2020-05-11. Dnr 8.1.2-2020:735.

ett indexvärde på 200 antas ha dubbelt så stort stödbehov som den genomsnittliga skolan i riket, medan en skola med ett indexvärde på 50 antas ha hälften så stort stödbehov som rikssnittet.

Huvudsyftet med indexet är att underlätta huvudmännens interna fördelning av statsbidraget för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling, det så kallade likvärdighetsbidraget.117 Men indexet kan användas bredare för att bedöma skillnader i behov av resurser mellan olika skolor. Det är inte tvingande för huvudmännen, utan tas fram som en vägledning för hur de kan fördela resurser för att stärka likvärdigheten.

Indexet består av ett antal socioekonomiska faktorer som påverkar sannolikheten att en elev blir behörig till ett nationellt program i gymnasieskolan. Tillsammans kan faktorerna förklara nära 75 procent av variationen i andelen obehöriga till gymnasieskolan på skolnivå och kommunnivå.118

I indexet ingår följande faktorer:

  • vårdnadshavarnas utbildningsnivå
  • året när eleven invandrade till Sverige
  • vårdnadshavarnas inkomst
  • elevens kön
  • ekonomiskt bistånd till vårdnadshavare
  • om eleven är folkbokförd på samma adress som båda vårdnadshavarna
  • antal syskon som är folkbokförda i hemmet
  • socioekonomisk status på bostadsområdet där eleven är folkbokförd.

Statskontoret har granskat i vilken grad huvudmännen använder Skolverkets index eller något annat socioekonomiskt index för att fördela likvärdighetsbidraget. I granskningen framkom att en majoritet av huvudmännen med fler än en skolenhet fördelade åtminstone någon del av bidraget utifrån socioekonomiska principer. Några huvudmän använde sig av Skolverkets index, medan andra använde

117 Skolverket (2019): Utvärdering av statsbidrag för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling. Delredovisning 1. 118SOU 2017:35Samling för skolan – Nationell strategi för kunskap och likvärdighet.

det index för socioekonomisk fördelning som de tillämpade i sin ordinarie resursfördelningsmodell. I granskningen framkom dock att det fanns en liten grupp huvudmän som inte valde att fördela bidraget utifrån socioekonomiska behov alls.119

I vilken utsträckning Skolverkets index används av kommunerna inom ramen för deras ordinarie resursfördelningsmodell framgår inte av undersökningarna vare sig från Statskontoret eller SKR.

Ett index finns även för gymnasieskolan

Vid sidan av indexet för förskoleklassen och grundskolan tar Skolverket fram ett liknande index för gymnasieskolan. Men indexet för gymnasieskolan är inte avsett att användas av huvudmännen själva. Det ger en rangordning av skolenheter sett till deras förväntade andel elever som inte kommer att ta examen inom avsedd studietid. Denna rangordning ligger sedan till grund för Skolverkets bedömning av vilka skolenheter som har särskilt svåra förutsättningar. I sin tur berättigar detta till extra resurser när Skolverket fördelar statsbidraget för karriärtjänster. I och med beslut om statsbidraget får huvudmännen alltså information om de har skolenheter med särskilt svåra förutsättningar och vilka dessa i så fall är.120

Indexet för gymnasieskolan bygger på sannolikheter att elever, utifrån vissa bakgrundsfaktorer, såsom meritvärde i årskurs 9 och föräldrars utbildningsnivå, inte kommer att uppnå yrkes- eller högskoleförberedande examen inom avsedd återstående studietid. Grundtanken är att elever med högre sannolikhet än andra även har ett större behov av resurser.121

Nivåerna på omfördelningen i grundskolan varierar

Av de kommuner som använder en socioekonomisk resursfördelningsmodell i grundskolan är grundnivån, som vanligen är densamma per elev och årskurs, signifikant högre än nivån på de resurser som om-

119 Statskontoret (2021): Olika vägar till likvärdig skola. Utvärdering av likvärdighetsbidraget

till skolan.

120 Skolverket (2022): Statsbidrag för karriärtjänster 2021/22. www.skolverket.se/skolutveckling/statsbidrag/statsbidrag-for-karriartjanster-2021-22 (hämtad 2022-02-15). 121 Skolverket (2020): Fördelningsnyckel till gymnasieskolan. PM 2020-03-05.

fördelas med hänsyn till elevers olika förutsättningar och behov. I SKR:s undersökning omfördelade knappt hälften av de kommuner som använde en socioekonomisk fördelning upp till 5 procent av tillgängliga medel utifrån socioekonomiska faktorer. En tredjedel av kommunerna omfördelade 6–10 procent, en sjättedel 11–15 procent och resterande – ett fåtal – omfördelade över 20 procent.

Om dessa nivåer sätts i relation till de totala kostnaderna för förskoleklass och grundskola på riksnivå samt den skattade andelen obehöriga elever till gymnasieskolans yrkesprogram 2020 innebär

  • en omfördelning på 5 procent cirka 40 000 kronor per elev som förväntas bli obehörig till gymnasieskolan
  • en omfördelning på 10 procent cirka 80 000 kronor per elev som förväntas bli obehörig till gymnasieskolan
  • en omfördelning på 15 procent cirka 120 000 kronor per elev som förväntas bli obehörig till gymnasieskola.122

Som tidigare nämnts ska det dock understrykas att 4 av 10 kommuner inte hade någon socioekonomisk resursfördelningsmodell över huvud taget.123

Socioekonomisk resursfördelning är mindre vanligt i gymnasieskolan

Skollagens krav på att fördela resurser efter elevers olika förutsättningar och behov gäller även i gymnasieskolan. Trots det antyder flera studier att det är mindre vanligt att huvudmännen omfördelar resurser på socioekonomiska grunder i gymnasieskolan jämfört med i grundskolan.124 Åtminstone om man ser till elever som studerar på samma program.

En förklaring till det uppges vara att behovet av omfördelning i gymnasieskolan ser annorlunda ut, eftersom tilldelningen av resurser är differentierad efter program. Programmen skiljer sig åt i elevsam-

122 Egna beräkningar utifrån SCB-data. Den skattade andelen obehöriga elever till gymnasieskolan har hämtats från SCB (2020): Resursfördelningsmodell för fördelning av statsbidrag till

huvudmän HT20.

123 SKR (2018): Socioekonomisk resursfördelning i skola och förskola. 124 Se t.ex. SKR (2018): Socioekonomisk resursfördelning i skola och förskola. Skolinspektionen (2018): Kommunernas styrning av gymnasieskolan.

mansättning och det finns särskilda program för elever som inte uppnått behörighet till nationella program. Det gör att det till viss del redan är systematiserat hur resurser fördelas utifrån utbildningarnas olika förutsättningar.125 Eftersom yrkesprogrammen i allmänhet har en högre programkostnad och i genomsnitt mindre resursstarka elever går det att argumentera för att socioekonomiska skillnader åtminstone delvis fångas upp av de olika ersättningarna för programmen inom gymnasieskolan.

Samtidigt kan skillnaderna i studieförutsättningar mellan elever som studerar på samma gymnasieprogram, fast på olika skolor, vara väsentliga och därmed motivera en resursdifferentiering. Om man till exempel jämför elevers ingående meritvärden på samhällsvetenskapsprogrammet i Göteborgs kommun under antagningsomgången 2020 fanns det dels skolor där det genomsnittliga meritvärdet var över 300 poäng, dels skolor där det genomsnittliga meritvärdet var under 200 poäng.126Så kraftiga skillnader i ingående meritvärden genererar stora skillnader i förutsättningar att bedriva utbildningen, vilket rimligen borde avspeglas i resursfördelningen till gymnasieskolorna.

Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola redovisar i sitt betänkande en enkätundersökning om kommunernas användning av strukturersättning vid fördelningen av resurser till gymnasieskolan. Av de kommuner med nationella program som besvarade undersökningen uppgav endast 32 procent att de använde någon form av strukturersättning vid fördelningen av resurser till sina skolenheter under 2020.127

Hur stor del av resurserna som omfördelades i kommunerna varierade mellan mindre än 1 och 10 procent. Den genomsnittliga omfördelningen var 2,5 procent. När det kommer till modeller för omfördelning var det vanligaste att kommunerna använde meritvärdet från grundskolan som utgångspunkt för strukturersättningen. Men det förekom också att kommunerna använde andra bakgrundsfaktorer.128

Bland de kommuner som inte tillämpade strukturersättning var den vanligaste orsaken att de endast hade en gymnasieskola. Drygt en tredjedel av kommunerna angav ett sådant svar. Av övriga svar hand-

125 Skolinspektionen (2018): Kommunernas styrning av gymnasieskolan. 126 Göteborgsregionen (2020): Antagningspoäng och medelvärde. 127SOU 2020:33Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial

utbildning. Del 1. Svarsfrekvensen i undersökningen var 76 procent.

128 SOU 2020:33 Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial

utbildning. Del 1.

lade några om att det var svårt, några om att det inte fanns något behov av en strukturersättning och några om att en strukturell kompensation redan ligger i programkostnaden.129

Vad gäller kommunernas ersättning till andra kommunala och enskilda huvudmän inom gymnasieskolan var det 57 respektive 73 procent av kommunerna med strukturersättning som tillämpade samma resursfördelningsmodell även i ersättningen till dessa.130

6.5.6. Även enskilda huvudmän ska omfördela resurser

Enligt skollagen ska huvudmännen ta hänsyn till elevers olika behov och sträva efter att uppväga skillnader i elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen.131 Det gäller för både kommunala och enskilda huvudmän. Skyldigheten inbegriper bland annat ett ansvar att anpassa resursfördelning, organisation och arbetssätt efter elevers skilda förutsättningar och behov.132

Hur detta genomförs i praktiken hos de enskilda huvudmännen kan se olika ut. Inom den största skolkoncernen, Academedia, som under 2022 hade 75 skolenheter i grundskolan, tillämpar man exempelvis något som beskrivs som aktiv resursfördelning. Det innebär att resursfördelningen görs utifrån en analys av verksamheterna ur olika kvalitetsaspekter. Resursfördelningen följs sedan upp och justeras under verksamhetsåret utifrån uppföljningar av verksamheternas måluppfyllelse.133 När Skolinspektionen under 2019 genomförde en kvalitetsgranskning av Vittraskolorna AB, som ingår i Academedia, fann man att huvudmannens resursfördelningsarbete utgick från en nyanserad behovsanalys med utgångspunkt i elevernas förutsättningar och behov. Till exempel framgick att huvudmannen inom ramen för sitt budgetarbete kunde ge särskild tilldelning till olika skolor, bland annat utifrån andelen elever med särskilt stöd och socioekonomiska förutsättningar i elevgruppen.134

129 Ibid. 130 Ibid. 1311 kap. 4 § skollagen. 132Prop. 2009/10:165Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet. 133 Academedia (2021): Kvalitetsrapport 2020/21. 134 Skolinspektionen (2020): Beslut efter regelbunden kvalitetsgranskning av Vittraskolorna ab. Dnr SI 2019:6401.

Även i Skolinspektionens kvalitetsgranskning från 2020 av Internationella Engelska Skolan i Sverige AB framgår att resursfördelning utgör en viktig del av huvudmannens kompensatoriska arbete. I Skolinspektionens intervjuer med såväl rektorer som huvudmannarepresentanter beskrivs att huvudmannen differentierar fördelningen av ekonomiska, materiella och personella resurser för att öka likvärdigheten mellan skolenheterna.135

Någon mer systematisk kartläggning av hur de enskilda huvudmännen fördelar och omfördelar resurser har utredningen dock inte hittat. Det gör det svårt att med exakthet besvara hur och i vilken utsträckning en kompensatorisk resursfördelning tillämpas hos de enskilda huvudmännen. Dessutom har en majoritet av de enskilda huvudmännen bara en skola och många av skolorna har dessutom få elever, något som kan påverka möjligheten till kompensatorisk resursfördelning.

6.5.7. Hanteringen av tilläggsbeloppen är problematisk

Under de senaste åren har flera aktörer lyft problem med hanteringen av tilläggsbelopp för elever som har omfattande behov av särskilt stöd. Kritiken har framför allt kommit från de enskilda huvudmännen, som vid ett stort antal tillfällen har sökt domstolsprövningar av kommunernas tillämpning av regelverket.136 Även ett antal statliga utredningar har pekat på problem med hanteringen av tilläggsbeloppen.137 I kontakter med kommunföreträdare har utredningen vidare erfarit att prövningen av tilläggsbelopp är en svår, administrativt betungande och tidskrävande uppgift för den kommunala skoladministrationen.

Tillämpningen av tilläggsbelopp varierar mellan kommunerna

Utredningen om elevers möjligheter att nå kunskapskraven har i sitt delbetänkande138 gjort en genomgång av de huvudsakliga problemen kopplade till de fristående resursskolornas finansiering. I detta sam-

135 Skolinspektionen (2020): Beslut efter regelbunden kvalitetsgranskning av Internationella

Engelska Skolan i Sverige AB, ansvar för grundskola. Dnr 2019:6827.

136 Se t.ex. Högsta förvaltningsdomstolens dom 2020-02-17 i mål nr 1320-19. 137 Se t.ex. SOU 2016:66Det stämmer! Ökad transparens och mer lika villkor.SOU 2020:42En

annan möjlighet till särskilt stöd. Reglering av kommunala resursskolor.

138 SOU 2020:42 En annan möjlighet till särskilt stöd. Reglering av kommunala resursskolor.

manhang identifierade utredningen ett antal mer allmänna problem med hur systemet med tilläggsbelopp fungerar.

För det första pekar utredningen på en växande klyfta mellan de enskilda huvudmännens och kommunernas syn på när tilläggsbelopp är berättigat. De fristående skolorna anser att tillämpningen av tilläggsbeloppet har blivit alltmer restriktiv, medan kommunerna uppger att de i dag bara gör en mer noggrann prövning som bättre följer lagens krav på att göra en bedömning av behov och tillhandahållna stödinsatser på individnivå.

För det andra pekar utredningen på att tillämpningen av tilläggsbelopp varierar mellan kommuner. Det är otydligt i lagstiftningen för vilka behov och insatser tilläggsbelopp ska beviljas, vilket leder till att kommunerna gör olika bedömningar.

För det tredje pekar utredningen på att bidragsansökningarna om särskilt stöd är mycket administrationskrävande och gör att skolorna lägger stora specialpedagogiska resurser på detta – resurser som i stället skulle kunna användas till att ge elever stöd.

Vidare redovisar utredningen att många enskilda huvudmän upplever bevisbördan vid ansökningar om tilläggsbelopp som orimligt hög. Kommunernas förfaringssätt och vilka krav som ställs på underlagen skiljer sig åt, vilket gör ansökningarna än mer komplicerade för fristående skolor som tar emot elever från flera kommuner. Även för kommunerna är hanteringen av ansökningar om tilläggsbelopp resurskrävande.

Slutligen pekar utredningen på att den kontinuerliga omprövningen av rätt till tilläggsbelopp leder till en omfattande administration och en ekonomisk osäkerhet för skolan. Dessutom kan det innebära en oro för eleven, något som lyftes av föräldraföreningar som utredningen hade varit i kontakt med. I den mån tilläggsbeloppet är tänkt att finansiera personella stödresurser kan den omfattande omprövningen av dessa även leda till osäkra anställningsförhållanden för dem som ska stå för stödet.139

Utredningen om elevers möjligheter att nå kunskapskraven lämnade i sitt delbetänkande inga genomgripande förslag på förändringar av tilläggsbeloppets konstruktion. För det krävs enligt utredaren en särskild utredning som tillsätts med syftet att se över tilläggsbeloppet och hur det hänger samman med skolans finansieringssystem gene-

139 Enligt uppgift från Kommunal (2022-03-25) hade 35 procent av elev- respektive lärarassistenterna tidsbegränsade anställningar under 2020.

rellt, inte bara för fristående resursskolor. Som ett sätt att komma till rätta med den bristande likvärdigheten i hanteringen av tilläggsbeloppen föreslog utredningen dock att Skolverket, i samarbete med Specialpedagogiska skolmyndigheten, ska ta fram stöd för tillämpning av bestämmelserna om tilläggsbelopp. Stödet bör, enligt utredningen, bland annat syfta till att uttolka domars betydelse för tillämpningen och definiera vilka krav som bör ställas i en utredning om tilläggsbelopp.140

Uppskattningsvis betalades två miljarder kronor ut i tilläggsbelopp i grundskolan under 2018

Det saknas i dag tillförlitlig statistik om tilläggsbelopp för elever med omfattande behov av särskilt stöd. Sådana tilläggsbelopp ska betalas ut till andra huvudmän än den egna kommunen och bara avse kostnader för anpassningar till enskilda elevers behov. Det kan till exempel handla om assistenthjälp, anpassning av lokaler eller andra extraordinära stödåtgärder, däribland sådana som riktas till elever med stora inlärningssvårigheter.141

Eftersom det per definition rör sig om individuella behov finns det inte heller något tillförlitligt sätt att uppskatta antalet elever med behov av tilläggsbelopp per skola eller huvudman. På grund av dessa svårigheter tog Utredningen om en mer likvärdig skola hjälp av Sweco för att genomföra en undersökning i syfte att uppskatta antalet elever med tilläggsbelopp och tilläggsbeloppens storlek i grundskolan på nationell nivå under 2018. Undersökningen omfattade 50 kommuner som valdes ut enligt ett stratifierat urval för att kunna ge en riksrepresentativ bild. Som grund för resultaten i undersökningen ligger svar från totalt 40 kommuner.142

Tre fjärdedelar av de kommuner som besvarade enkäten angav att ett antal elever i fristående skolor hade beviljats tilläggsbelopp under 2018. I genomsnitt uppskattades de enskilda huvudmännen få tilläggsbelopp för cirka 2 procent av eleverna i fristående skolor. Men variationen var stor, från 1 till 4 procent. Skillnaderna mellan kommunerna i utbetalda belopp var mycket stora, både avseende lägsta och högsta utbetalda belopp. 6 av kommunerna hade betalat ut ett högsta

140SOU 2020:42En annan möjlighet till särskilt stöd. Reglering av kommunala resursskolor. 14114 kap. 8 § skolförordningen. 142SOU 2020:28En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning.

tilläggsbelopp som översteg 500 000 kronor. Det genomsnittliga utbetalade beloppet per elev i fristående skola var 193 000 kronor.143

Enligt skollagen har de enskilda huvudmännen möjlighet att överklaga kommunens beslut i de fall deras ansökan om tilläggsbelopp avslagits.144 De svarande kommunerna avslog läsåret 2018/2019 ungefär 35 procent (673 ansökningar) av det totala antalet inkomna ansökningar om tilläggsbelopp. Av dessa överklagade de enskilda huvudmännen ungefär vart tionde avslag. Totalt ledde alltså ungefär 3,5 procent av ansökningarna om tilläggsbelopp till ett överklagande.145

Vad gäller förekomsten av tilläggsbelopp i de egna skolorna svarade hälften av kommunerna i undersökningen att de använde samma regler som i förhållande till andra huvudmän. Resterande kommuner erbjöd stöd som en så kallad fri nyttighet, till exempel i form av stöd från centralt finansierade enheter. I något fall angavs också att det var upp till varje rektor att finansiera denna typ av stöd inom ordinarie budget.146

De kommuner som tillämpade samma regler för de egna skolorna som för andra huvudmän utbetalade tilläggsbelopp för 1,7 procent av eleverna. Det genomsnittliga beloppet var betydligt lägre och uppgick till knappt 74 000 kronor per elev med tilläggsbelopp. Variationerna i genomsnittligt belopp var mycket stora mellan kommunerna. Ansökningarna om tilläggsbelopp avslogs i något mindre utsträckning, 32 procent, i kommunerna. Någon överklaganderätt finns inte för de egna skolorna.147

En uppräkning till riksnivån utifrån svaren i Swecos undersökning ger en uppskattning av tilläggsbelopp som betalades ut under 2018 till fristående skolor på 700 miljoner kronor och till kommunala skolor på 1 250 miljoner kronor, sammantaget cirka 2 miljarder kronor. Men skattningen bör tolkas med försiktighet.148

143 Ibid. 14428 kap. 5 § skollagen. 145SOU 2020:28En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning. 146 Ibid. 147 Ibid. 148 Ibid.

Regelverket för tilläggsbelopp är inte anpassat efter resursskolor

För de fristående resursskolorna, som har begränsat sitt mottagande till elever i behov av särskilt stöd spelar tilläggsbeloppen ofta en avgörande roll. Utredningen om elevers möjligheter att nå kunskapskraven har problematiserat i vilken utsträckning dagens tillämpning av bestämmelserna om tilläggsbelopp svarar mot dessa skolors behov.149

För det första menar utredningen att den ordinarie resursfördelningen till skolor, med ett grundbelopp som ska täcka särskilt stöd upp till en viss nivå samt ett tilläggsbelopp som ska täcka extraordinära stödåtgärder, inte fungerar för resursskolor. Vanliga skolor kan omfördela inom grundbeloppet mellan elever med och utan behov av särskilt stöd. Men i och med att resursskolor bara tar emot elever i behov av särskilt stöd finns inte den möjligheten. Resursskolorna blir därför helt beroende av att tilläggsbelopp betalas ut för i princip alla elever.

För det andra pekar utredningen på att en resursskola i grunden är anpassad för en viss elevgrupp och redan inledningsvis har högre kostnader än vad grundbeloppet normalt täcker, till exempel för anpassade lokaler och personal med specialistkompetens. Det är därför svårt att i detalj precisera kostnader för stödåtgärder för varje elev, vilket är nödvändigt för att beviljas tilläggsbelopp eftersom det ska utgå från en elevs individuella behov. En stor del av dessa stödkostnader ger dessutom inte rätt till tilläggsbelopp, eftersom de inte är att räkna som extraordinära stödinsatser.

För det tredje pekar utredningen på att antagningsprocessen, där eleven först antas till en resursskola och ansökan om tilläggsbelopp ofta görs därefter, leder till en brist på förutsägbarhet som skapar ekonomiska problem för skolorna. Resursskolorna har enligt dagens lagstiftning i normalfallet inte rätt att säga nej till elever som har behov av särskilt stöd, men inte så stora behov att tilläggsbelopp kan förväntas bli beviljat.

Slutligen pekar utredningen på att kravet på en stabil ekonomi vid tillståndsprövning av nya fristående skolor innebär att resursskolor har svårt att få tillstånd. Detta mot bakgrund av att tilläggsbelopp i normalfallet inte får räknas in i skolans budget, i och med att det inte går att förutse säkert om sådant kommer att beviljas. För en skola som planerar att ta emot i huvudsak elever som förväntas få tilläggs-

149 SOU 2020:42 En annan möjlighet till särskilt stöd. Reglering av kommunala resursskolor.

belopp och som därmed beräknar kostnader för bland annat lärare och annan personal utifrån detta är det ofta inte möjligt att presentera en kalkyl som går ihop.

Utredningen om elevers möjlighet att nå kunskapskraven lämnar inte heller i det här avseendet några genomgripande förslag för att ändra finansieringen av fristående resursskolor, utan menar att en särskild utredning krävs om detta är önskvärt. För att skapa bättre möjligheter att följa utvecklingen av antalet resursskolor i landet och antalet elever i sådana skolor gör utredningen dock bedömningen att Skolverket bör ta in uppgifter från kommuner och enskilda huvudmän om de vid någon av sina skolenheter har begränsat sitt mottagande till elever i behov av särskilt stöd, och i så fall vilka skolenheter som har ett begränsat mottagande. Det skulle då också vara möjligt för Skolverket att utifrån befintlig statistik om exempelvis betygsresultat, lärartäthet och lärarbehörighet följa upp genomsnittliga skillnader mellan resursskolor och andra skolenheter, vilket i sin tur skulle ge ett underlag i det fall mer genomgripande regeländringar på området ska utredas.150

Regeringen kan ge lämplig skolmyndighet möjlighet att meddela förskrifter om tilläggsbelopp

I juli 2022 trädde nya lagändringar i kraft som innebar förändringar i regelverket för resursskolor och tilläggsbelopp.151 Lagändringarna innebar bland annat att

  • skollagen förtydligades så att det framgår att även kommuner kan bedriva resursskolor
  • regeringen ska kunna delegera möjligheten att meddela föreskrifter om bestämmandet av tilläggsbelopp till den myndighet som regeringen bestämmer.

När det gäller tilläggsbeloppen är syftet med lagändringen att systemet ska bli mer likvärdigt och rättvist så att barn och elever får det stöd de behöver. Tidigare har det funnits en möjlighet för regeringen att utfärda föreskrifter om bestämmandet av tilläggsbelopp, men

150 Ibid. 151Prop. 2021/22:156Resursskolor och tilläggsbelopp för särskilt stöd. Bet. 2021/22:UbU31, rskr. 2021/22:340.

regeringen har saknat möjlighet att delegera denna uppgift. Det har inneburit att ingen skolmyndighet hittills har kunnat meddela sådana föreskrifter. Genom att delegera föreskriftsrätten vill regeringen möjliggöra för lämplig skolmyndighet att ta fram klargörande och exemplifierande föreskrifter som kan bidra till en mer rättssäker och likvärdig bedömning av elevers individuella stödbehov. Enligt regeringen kan det exempelvis bli en uppgift för Skolverket med en skyldighet att låta Specialpedagogiska skolmyndigheten yttra sig.152

6.5.8. Kritik har riktats mot systemet med grundbelopp

På senare år har systemet med grundbelopp, den så kallade skolpengen, kritiserats alltmer.153 Systemet innebär att kommuner – som huvudregel – ska basera sina bidrag till enskilda huvudmän på genomsnittskostnaden per elev för den verksamhet som bedrivs i egen regi. Men mycket pekar på att systemet med grundbelopp även har fått påverkan på hur kommuner fördelar resurser till sina egna skolor. Kritiken har bland annat handlat om att systemet inte tar tillräcklig hänsyn till de skillnader i behov, förutsättningar och ansvar som olika huvudmän och skolor har.

Grundbeloppet speglar inte faktiska kostnader

Eftersom skolverksamhet präglas av betydande fasta kostnader ger en ersättningsmodell som baseras på genomsnittskostnader starka incitament att ta emot så många elever som möjligt i en skola. Att ta in ytterligare en elev är visserligen inte gratis. Till exempel behöver det lagas mer skolmat och köpas in fler läroböcker. Men dessa kostnader understiger väsentligen den genomsnittskostnad som skolorna blir ersatta utifrån. Tillkommande elever kan – upp till en viss gräns – nyttja samma lokaler och delta i samma lektioner som de tidigare eleverna.154 Denna ersättningsmodell leder till att populära skolor som

152 Ibid. 153 Se t.ex. Tankesmedjan Balans 2020-08-27: Den orättvisa skolpengen. En granskning av skol-

koncernernas expansion.

https://tankesmedjanbalans.se/den-orattvisa-skolpengen-en-granskning-av-skolkoncernernasexpansion (hämtad 2022-02-18). 154 För utförligare resonemang, se t.ex. Lärarförbundet 2018-06-29: Ändra skolans stora system-

fel: skolpengen. www.lararforbundet.se/bloggar/lararforbundets-utredarblogg/andra-skolans-

stora-systemfel-skolpengen (hämtad 2022-02-18).

kan fylla klassrummen ofta överkompenseras i relation till sina nödvändiga kostnader för att bedriva utbildningen.

Som ett alternativ till dagens sätt att fördela resurser till skolor har det i skoldebatten ibland framförts att ett system med ”klasspeng”, där ersättningen grovt förenklat skulle basera sig på antalet klasser i stället för varje elev i sig, skulle vara ett mer kostnadseffektivt resursfördelningssystem.155 Ett sådant system, menar förespråkarna, skulle mer träffsäkert fånga de behov som skolan har genom att utgå från en tydligare differentiering mellan fasta och rörliga kostnader. Utredningen om en mer likvärdig skola gjorde dock bedömningen att ett sådant system, för att inte vara kraftigt kostnadsdrivande, skulle kräva att huvudmannen i så fall både styr finansiering och kapacitet.156 Systemet skulle, enligt utredningen, vara tvunget att bygga på brytpunkter efter vilka ytterligare en fast klasspeng skulle falla ut. Marginalersättningen för den elev som precis tar skolan över en sådan brytpunkt blir då mycket hög. Detta leder i sin tur till att skolor får starka incitament att anta elever precis över dessa brytpunkter, vilket utredningen varnade för skulle vara kraftigt kostnadsdrivande om inte den som finansierar skolorna också styr över deras mottagandekapacitet.157

Grundbeloppet speglar inte skillnader i ansvar mellan kommunala och enskilda huvudmän

Hemkommunen har det yttersta ansvaret för att erbjuda alla folkbokförda elever i kommunen en plats i en skola nära hemmet, oavsett antal elever i kommunen respektive år.158

Det innebär att en kommun, till skillnad från en enskild huvudman, måste kunna garantera täckning över hela kommunen och ha beredskap för att ta emot elever som är nyinflyttade eller som väljer att sluta vid en annan huvudmans skola. Detta medför att kommuner alltid måste ha vakanta platser vid vissa av sina skolenheter eller vara beredda att acceptera överbeläggning. Vidare varierar antalet barn i skolålder över tid, samtidigt som vissa resurser inte går att anpassa fullt ut efter sådana volymförändringar. Det tydligaste exemplet på

155 Ibid. 156SOU 2020:28En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning. 157 Ibid. 158 Se t.ex. 10 kap. 24 § skollagen avseende grundskolan.

det är lokalkostnaderna, men även kostnader för undervisning och elevhälsa kännetecknas av viss tröghet vad gäller anpassning till olika behov över tid. Totalt sett har Utredningen om en mer likvärdig skola uppskattat dessa merkostnader till 8,4 procent av genomsnittskostnaden i riket för en genomsnittlig kommun under tidsperioden 1997–2018.159

Eftersom dessa kostnader ingår i beräkningen av grundbelopp till enskilda huvudmän, vilket enligt skollagen ska bestämmas efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till sin egen verksamhet, riskerar de enskilda huvudmännen att kompenseras för ett ansvar som de inte har. I sitt betänkande föreslog därför Utredningen om en mer likvärdig skola att hemkommunen vid beräkningen av det grundbelopp som ska lämnas i bidrag för varje elev i förskoleklass, grundskola eller grundsärskola ska göra avdrag för de merkostnader som hemkommunen har till följd av sitt ansvar att dels erbjuda alla barn i kommunen en plats i en skola nära hemmet, dels ha beredskap att ta emot nya elever.160

I mars 2022 beslutade regeringen om en proposition som i huvudsak överensstämde med utredningens förslag.161 Riksdagen avslog dock propositionen.162

Tillämpningen av grundbelopp i kommuner riskerar att underfinansiera frånvalsskolor

En ytterligare kritik mot grundbeloppet, som har lyfts av Utredningen om en mer likvärdig skola, är att det riskerar att leda till en underfinansiering av mindre populära kommunala skolor med en mer resurssvag elevsammansättning, så kallade frånvalsskolor. Åtminstone för de kommuner som tillämpar ett system med grundbelopp även till de egna skolorna.163

Skälet till det är att attraktiva skolor som många söker till, så kallade tillvalsskolor, fullt ut kommer att kunna nyttja sin kapacitet även när elevunderlaget totalt sett viker. Den extra kapacitet som kommunerna måste hålla sig med, till följd av deras särskilda ansvar att garantera alla elever utbildning, kommer därför i hög grad att resultera i tomma platser på frånvalsskolorna. Risken är då att dessa skolor

159SOU 2020:28En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning. 160 Ibid. 161Prop. 2021/22:161Ökad likvärdighet för skolhuvudmän. 162 Bet. 2021/22:UbU32, rskr. 2021/22:362. 163SOU 2020:28En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning.

underfinansieras om ersättningen baseras på grundbelopp per elev genom att ersättningen för färre elever måste bidra till att täcka samma fasta kostnader som vid ett fullt resursutnyttjande.164

Eftersom attraktiva skolor tenderar att ha ett socioekonomiskt starkt elevunderlag innebär detta att överkapaciteten, med tillhörande underfinansiering, i hög grad kommer att ligga på skolor med ett förhållandevis svagt elevunderlag. Det innebär problem både för skolans likvärdighet och för det kompensatoriska uppdraget.165

Grundbeloppet kan leda till en alltför stor anpassning till föräldrars och elevers efterfrågan

Som en del av 1990-talets reformer har grundbeloppet inneburit att föräldrar och elever har fått en starkare ställning i skolan. I dag kan föräldrar som är missnöjda med sitt barns utbildning – åtminstone i de större kommunerna – byta skola och ta med sig befintlig finansiering via grundbeloppet. I flera avseenden har detta stärkt brukarinflytandet och gjort skolan mer anpassad efter föräldrarnas och elevernas efterfrågan.166

Lärarnas fackliga organisationer har dock varnat för att det även finns risker med en sådan utveckling.167 När makt flyttas från dem som har mycket kunskap om hur utbildning bör bedrivas – skolledare och lärare – till dem som har mindre kunskap om hur utbildning bör bedrivas – föräldrar och elever – är det inte säkert att det leder till en positiv utveckling. Inte minst finns risken att det leder till att lärares auktoritet undergrävs.

För en skola med ett fåtal elever kan enskilda skolbyten få stora ekonomiska konsekvenser för skolans verksamhet. Det gör att en rektor eller lärare på en sådan skola kan tvingas att väga in finansiella hänsyn när de fattar beslut som rör elever i olika frågor. Men problematiken gäller även för större skolor. När skolor för sin finansiering konkurrerar om elever finns en risk att skolan anpassar sig alltför mycket till föräldrarnas och elevernas efterfrågan, till exempel

164 Ibid. 165 Ibid. 166SOU 2014:5Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan. 167 Se t.ex. Dagens Samhälle 2017-05-17: ”Starkt samband mellan resurser och snällbetyg” www.dagenssamhalle.se/samhalle-och-valfard/skola/starkt-samband-mellan-resurser-ochsnallbetyg (hämtad 2022-02-18).

vid bedömning och betygssättning, vilket kan leda till negativa effekter för skolväsendet som helhet.168

Systemet med grundbelopp riskerar att leda till ökade kostnader i kommunerna

På grund av sin konstruktion med genomsnittsersättning till de enskilda huvudmännen har systemet med grundbelopp även kritiserats för att leda till ökade kostnader i kommunerna.169 Anledningen är att kommunerna inte fullt ut kan anpassa sina kostnader när elever slutar i den kommunala skolan och börjar hos en enskild huvudman. Till exempel kommer kostnaderna för lärare och lokaler i stort sett att vara oförändrade på kort sikt.

Med färre elever men bara delvis minskade kostnader i den kommunala skolan kommer grundbeloppet till de enskilda huvudmännen att öka, om inte kommunen hittar andra sätt att minska skolkostnaderna. Därmed ställs kommunerna inför ett dilemma: antingen drar man ner på skolkostnaderna där det är möjligt eller så får man acceptera ökade utbildningskostnader trots att det totala antalet elever inte har förändrats.

Om man väljer det första alternativet är risken överhängande att fler elever kommer att vilja söka sig bort från den kommunala skolan, vilket kan leda till en negativ spiral. Om man väljer det andra alternativet är det svårt att ha kostnadskontroll. Inget av alternativen är därmed särskilt attraktivt från ett kommunalt perspektiv.

Det finns dock rapporter som pekar i motsatt riktning. I en rapport från Svenskt Näringsliv framgår att kommuner med många elever i fristående skolor i genomsnitt hade lägre kostnader per elev. Vilka orsakssamband som ligger bakom resultatet i rapporten är svårt att slå fast, men en teori, enligt rapportförfattaren, är att fristående skolor stärker kommunernas kostnadseffektivitet i ett dynamiskt perspektiv. Exempelvis kan konkurrensen göra kommunerna bättre på att hushålla med resurserna.170

168 Se t.ex. IFAU:s forskningssammanfattning om betygsinflation. www.ifau.se/Press/Forskningssammanfattningar/Om-betygsinflation-/ (hämtad 2022-02-18). 169 Se t.ex. Tankesmedjan Balans 2020-08-27: Den orättvisa skolpengen. En granskning av skol-

koncernernas expansion.

https://tankesmedjanbalans.se/den-orattvisa-skolpengen-en-granskning-avskolkoncernernas-expansion (hämtad 2022-02-18). 170 Svenskt Näringsliv (2020): Friskolorna och skolkostnaderna. En empirisk granskning av

Åstrandutredningens analyser och slutsatser. Oktober 2020. Uppdaterad 6 nov 2020.

Grundbeloppet kan leda till ekonomisk osäkerhet till följd av snabba resursväxlingar mellan huvudmän

I dag saknas reglering av när bidrag till enskilda huvudmän ska justeras i samband med att en elev byter till en skola med en annan huvudman. Enligt Utredningen om en mer likvärdig skola råder i flertalet kommuner ordningen att grundbeloppet flyttas från en huvudman till en annan så snart som möjligt efter att en elev har bytt skola, i vissa fall från och med samma dag som eleven flyttat.171 Samtidigt står skolan som eleven har lämnat kvar med i stort sett samma kostnader för lärare, lokaler och elevhälsa.

Det faktum att huvudmännens intäkter är rörliga samtidigt som de huvudsakliga kostnaderna för verksamheten, åtminstone i det korta perspektivet, är fasta skapar en svår situation för många huvudmän när elever väljer att lämna deras skolor. Detta gäller i synnerhet de mindre huvudmännen.

Risken för snabba resursväxlingar mellan huvudmän skapar en osäkerhet som gör att skolverksamheten blir svår att planera. Samtidigt riskerar det att leda till att huvudmännen avstår från att genomföra viktiga utvecklingsinsatser och investeringar, eftersom de inte vågar lita på vilka resurser de har. I sin tur riskerar det att påverka elevers lärande negativt.

För att komma till rätta med problemen med snabba resursväxlingar mellan huvudmän föreslog Utredningen om en likvärdig skola i sitt betänkande

  • dels att skolbyten som huvudregel ska ske vid terminsstart
  • dels att ersättningen för de elever som av olika skäl ändå behöver byta till en annan huvudmans skola under läsåret ska följa eleverna med två månaders fördröjning.172

Tanken med det senare är enligt utredningen att ge huvudmännen bättre möjligheter att justera sin organisation till de nya förutsättningarna.173 Regeringen har remitterat förslaget, men inte lagt fram någon proposition.

171SOU 2020:28En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning. 172 Avser skolbyten mellan enskild huvudman och kommunal huvudman eller mellan två enskilda huvudmän. 173SOU 2020:28En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning.

Även Riksrevisionen har riktat kritik mot skolpengssystemet

Under 2021 och 2022 har Riksrevisionen granskat om regelverket för grundbelopp till enskilda huvudmän, den så kallade skolpengen, bidrar till en likvärdig utbildning för eleverna. Utifrån granskningen har Riksrevisionen kommit fram till att regelverket i vissa avseenden motverkar en likvärdig skola och därför behöver förändras.174

Riksrevisionen pekar på ett antal problem med regelverket för skolpeng, så som det är utformat i dag. För det första handlar det om att regelverket inte beaktar de trögrörliga kostnaderna. Enligt Riksrevisionen bestäms skolpengen i de flesta kommuner utan hänsyn till skolornas fasta kostnader. Det kan få stora ekonomiska konsekvenser för både den skola som tappar elever och den som tar emot dem. Detta gör att skolor med ett osäkert elevunderlag kan bli mer benägna att anställa personal på tidsbegränsade anställningar, anställa mindre erfaren personal eller anpassa tjänsteomfattningen för viss stödpersonal. På så vis försämras möjligheten till kontinuitet och stabilitet för elever i behov av stöd.

För det andra handlar det om att regelverket inte beaktar de skillnader som finns mellan olika huvudmän i fråga om vilket ansvar de har. Riksrevisionens bedömning är att principen om lika villkor mellan kommunala och enskilda huvudmän, som bland annat manifesteras i att bidrag ska lämnas till de enskilda huvudmännen på samma grunder som hemkommunen tillämpar för att fördela resurser till den egna skolan, inte alltid medför lika förutsättningar för skolverksamheten. Detta beror, enligt Riksrevisionen, på att kommunerna har ansvar som de enskilda huvudmännen inte har. En kostnadspåverkande skillnad är till exempel att kommuner, till skillnad från enskilda huvudmän, inte kan besluta om storleken på sin skolverksamhet, utan måste anpassa den utifrån det elevunderlag som finns för att kunna se till att alla skolpliktiga elever går i skolan och kunna erbjuda alla elever som så önskar en utbildningsplats.

Slutligen pekar Riksrevisionen även på vissa problem i tillämpningen av regelverket. Till exempel ser bidragsbesluten som skickas till de enskilda huvudmännen från elevens hemkommun ut på en mängd olika sätt. En del är tydliga, men många är otydliga och uppfyller inte skolförordningens krav på vad redovisningen ska innehålla. Många ärenden överklagas också till förvaltningsdomstol. Ärenden som går

174 Riksrevisionen (2022): Skolpengen – effektivitet och konsekvenser. RiR 2022:17.

till domstol kräver mycket resurser av samtliga inblandade parter. Därutöver finns det, enligt Riksrevisionen, flera olika sätt för en kommun att bokföra sin lokalkostnad, vilket i sin tur påverkar ersättningen till de enskilda huvudmännen.

Den sammantagna bilden från granskningen är, enligt Riksrevisionen, att det finns problem med nuvarande regelverk som är svåra att komma åt med mindre justeringar. Enligt myndigheten finns det skäl att ompröva om fristående skolor ska ersättas enligt samma grunder som de kommunala. I det sammanhanget föreslår Riksrevisionen att det införs en statligt bestämd schablonmodell för ersättning till enskilda huvudmän. Det nya ersättningssystemet bör vara nationellt bestämt, men tillåta vissa variationer utifrån till exempel lärarlöneläget, fastighets- och hyresmarknaden, befolkningstätheten och huvudmannens fasta kostnader. Systemet behöver dock utredas vidare.175

175 Riksrevisionen (2022): Skolpengen – effektivitet och konsekvenser. RiR 2022:17.

7. Arbetsgivarskapet för skolans personal

Personalen är skolans viktigaste resurs. Hur arbetet utförs, leds och fördelas har en direkt påverkan på elevers kunskapsutveckling, skolans likvärdighet och möjligheten att hålla god kvalitet i undervisningen och utbildningen i sin helhet. Även personalens villkor påverkar resultaten i skolan genom att attraktiva yrken lockar till sig skickliga medarbetare. I sin tur lägger det grunden för att anställda ska vilja vara kvar och utvecklas i skolan under sitt yrkesliv. På så sätt är arbetsgivarskapet för skolans personal viktigt för att påverka resultaten i svensk skola.

I detta kapitel redogör utredningen för hur arbetsgivarskapet för den offentligt anställda skolpersonalen är organiserat och vilka regler som gäller för verksamhetsövergångar mellan olika arbetsgivare. Anledningen till att redogörelsen i huvudsak avgränsar sig till de offentligt anställda är att det är dessa som, enligt våra direktiv, ska kunna omfattas av ett statligt arbetsgivarskap.

I kapitlet beskriver vi även vilken roll staten har haft historiskt när det kommer till arbetsgivarskapet för skolans personal. Vi ger också en sammanfattande bild av ett antal utmaningar för skolan som hänger samman med möjligheten att bedriva en verksamhet av hög kvalitet och vara en attraktiv arbetsgivare.

7.1. Arbetsgivarskapet för skolans personal i dag

I dag är det främst kommuner och enskilda huvudmän som har arbetsgivaransvar för skolans personal. Men det finns undantag. I vissa skolformer är staten arbetsgivare, och även regioner kan vara arbetsgivare i gymnasieskolan, gymnasiesärskolan och den kommunala vuxenutbildningen (komvux). Kommuner kan också överlåta arbetsgivar-

ansvaret till kommunalförbund. Vanligast är att arbetsgivaransvaret hänger ihop med huvudmannaskapet. Men i vissa fall kan de vara skilda från varandra. I till exempel komvux på entreprenad är den enskilda utbildningsanordnaren arbetsgivare, men huvudmannaskapet för verksamheten är kommunalt.

I detta avsnitt går utredningen igenom hur arbetsgivarskapet för den offentliga skolpersonalen är organiserat, hur många som är anställda och hur anställningsförhållandena ser ut. Vi redogör även för vilken statlig reglering som finns vad gäller skolans tjänster i nuläget. I avsnittets senare delar går vi igenom avtalsstrukturen på det kommunala och det statliga området och redovisar skillnader. Dessutom visar vi hur lönevillkoren för ett antal olika personalkategorier skiljer sig åt mellan olika sektorer och regioner. Avsnittet avslutas med en beskrivning av det regelverk som hanterar övergång av verksamhet mellan olika arbetsgivare.

7.1.1. Omkring 200 000 arbetar i den kommunala skolan

Den kommunalt anordnade grundskolan och gymnasieskolan samt komvux är personalintensiva verksamheter som omfattar omkring 200 000 årsarbetskrafter inom olika personalgrupper.

I tabell 7.1 har utredningen utifrån underlag från Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) sammanställt vilka huvudsakliga personalgrupper det handlar om samt antalet årsarbetskrafter under 2020. I sammanställningen ingår endast de yrkesgrupper som går att koppla direkt till skolan. Det innebär att det finns yrkesgrupper som inte ingår i sammanställningen, trots att de åtminstone delvis arbetar i skolan. Siffrorna i tabellen bör följaktligen ses som ett nedre spann för antalet årsarbetskrafter i den kommunala skolan.

Ta be ll 7 .1 An ta l å rs arb ets kr afte r i d en k om m un ala sk ola n

N ov em be r 2020

Per sona lg rupp Gr unds kol a Gy m na si es ko la Kom vux Tot al t

Per son al i a rb et e m ed e leve r

121 200 29 1 00 7 200

157 500

Gr unds ko llär ar e 65 2 00 800 50 0

66 500

Gy m nas ie lär ar e . 20 600 2 700

23 300

För sk ol lä ra re 6 9 00 . .

6 900

Lä ra re i fr iti dsh em 3 100 ** .

3 100

Öv rig t l ära ra rb ete 21 4 00 3 4 00 2 9 00

27 700

Ba rn sk öta re 5 400 . .

5 400

El eva ssi st en ter 13 000 2 200 100

15 300

Övr ig t s kol ar be te 6 100 2 200 900

9 200

Adm in is tr at iv pe rs ona l

10 400 3 2 00 1 600

15 200

Le dni ng sar be te (in kl . r ek tor er ) 7 400 1 80 0 500

9 700

Hand läggar e 1 1 00 600 600

2 300

Ad m in is tra tö re r 1 900 900 500

3 300

El evh äl sop er son al

6 80 0 1 4 00 100

8 300

Sko ls köt er sko r 2 3 00 500 **

2 80 0

Soc ia lt o ch k ur at ivt a rb et e 3 600 900 100

4 600

Öv rig e levh äl sop er son al 900 100 .

1000

Övr ig s töd ja nd e p er son al

10 6 00 2 7 00 200

13 500

Bi bl io teksp er son al 400 300 **

70 0

Fr iti ds pe rs ona l 1 500 100 .

1 60 0

Va kt m äst er i o ch ö vr ig tekn isk p er son al 1 600 700 100

2 400

Kök soch m ål tid sp er son al 5 900 1 300 **

7 200

St äd -, tv ätt oc h r enhå lln ings pe rs onal 1 30 0 400 **

1 70 0

Sam tli ga 149 00 0 36 400 9 100 194 500

Anm .: U pp gi fte rn a h ar av ru nd at s t ill nä rm st a hu ndr at al . ** = små t al (ha r a vr und at s t ill 0 ). . = vä rd e s ak na s (h ar a nta gi ts v ara 0).

Kä lla

: E ge n be ar be tni ng a v unde rla g f rå n S KR .

Som framgår av tabellen var lärarna den största personalgruppen i de studerade skolformerna under 2020. Knappt två tredjedelar (66 procent) av alla årsarbetskrafter inom den kommunala grundskolan och gymnasieskolan samt komvux var lärare.

Näst efter lärarna var elevassistenterna den största yrkesgruppen med en personalandel på cirka 8 procent. Därefter kom ledningspersonalen, där bland andra rektorerna ingår, med en personalandel på cirka 5 procent. Under 2020 fanns omkring 7 300 rektorer och biträdande rektorer, uttryckt som årsarbetskrafter, i den kommunala grund- och gymnasieskolan samt komvux i egen regi.1

Vid sidan av dessa personalgrupper finns även ett stort antal årsarbetskrafter inom övrigt skolarbete. Där ingår till exempel lärarassistenter, studie- och yrkesvägledare, studiehandledare samt instruktörer. Dessa utgjorde knappt 5 procent av det totala antalet årsarbetskrafter i de kommunala skolorna under 2020.

Andra stödfunktioner för skolans kärnverksamhet är administration, vaktmästeri, elevhälsa, skolbibliotek, bespisning och städ. Inom dessa områden finns också många anställda. Till exempel utgjorde köks- och måltidspersonalen knappt 4 procent av den kommunala skolans årsarbetskrafter 2020. Administratörerna utgjorde nästan 2 procent och skolsköterskorna drygt 1 procent. Vaktmästeriet och städet stod för omkring 1 procent vardera. Det är vidare vanligt att den här typen av tjänster köps in av kommunerna och därmed inte ingår i statistiken över årsarbetskrafter.

7 500 årsarbetskrafter uppskattas arbeta i kommunal skolförvaltning

Vid sidan av den administrativa personal som ingår i tabell 7.1 finns ett antal tjänster som i SKR:s statistik redovisas gemensamt för förskolan, grundskolan, gymnasieskolan och komvux. Det handlar om personal som arbetar på skolkontoret, barn- och ungdomsförvaltningen eller motsvarande, men där det inte är möjligt att knyta anställningarna till en specifik skolform.

Under 2020 uppgick dessa tjänster, uttryckt i årsarbetskrafter, till 5 500. Av dessa var 1 100 ledningspersonal, 2 400 handläggare och 2 000 administratörer.

1 Egna beräkningar utifrån underlag från SKR.

Om man antar att dessa tjänster fördelar sig proportionellt efter elevantalet i de olika skolformerna skulle det totala antalet årsarbetskrafter inom ledningspersonal, administratörer och handläggare i den kommunala grund- och gymnasieskolan samt komvux i egen regi ha uppgått till 19 600 under 2020. Om man justerar för de rektorer och biträdande rektorer som i statistiken ingår i den administrativa ledningspersonalen ger det en total siffra på 12 300 årsarbetskrafter inom kommunal skoladministration.

Detta är dock inte samma sak som antalet som arbetar med kommunal skolförvaltning. Till exempel är det troligt att merparten av administratörerna i själva verket arbetar på en skolenhet. För att komma närmare det faktiska antalet årsarbetskrafter inom kommunal skolförvaltning har utredningen därför räknat bort administratörerna. Då landar vi på en total siffra om 7 500 årsarbetskrafter inom kommunal skolförvaltning 2020. Men det ska understrykas att dessa uppskattningar bygger på antaganden och därmed bör tolkas med försiktighet.

Tabell 7.2 Uppskattning av antalet årsarbetskrafter inom kommunal skolförvaltning under 2020

Grundskola Gymnasieskola Komvux Totalt

Administrativ ledningspersonal 2 400

600

300

3 300

Handläggare

2 300

1 000

900

4 200

Totalt

4 700

1 600 1 200 7 500

Anm.: Uppgifterna har avrundats till närmsta hundratal. Årsarbetskrafter som är gemensamma mellan olika skolformer har fördelats proportionellt efter skolformernas storlek utifrån antalet elever under 2020. Rektorer och biträdande rektorer har räknats bort från den administrativa ledningspersonalen. Källa: Egen bearbetning av underlag från SKR.

Lärare är oftast anställda hos en huvudman, inte på en skolenhet

Var skolpersonal har sin anställning regleras i anställningsavtal mellan arbetstagaren och arbetsgivaren, och kan därmed se olika ut för olika arbetstagare. I samtal med SKR och lärarnas fackliga organisationer har utredningen erfarit att lärare – som huvudregel – är anställda hos en huvudman med placering på en skolenhet. Själva anställningen ligger alltså hos huvudmannen, även om lärare vanligen söker jobb på en viss skolenhet. Det betyder att det oftast föreligger arbetsskyldighet i huvudmannens hela verksamhet och att denna vanligen kan omplacera en lärare till någon annan av sina skolor.

I komvux på entreprenad är den enskilda utbildningsanordnaren arbetsgivare

För komvux finns möjlighet för kommunerna att lägga ut hela eller delar av utbildningsverksamheten på entreprenad.2 En sådan lösning innebär att huvudmannaskapet för verksamheten ligger kvar hos kommunen, medan verksamheten sköts av en enskild utbildningsanordnare (se mer i kapitel 4). För de lärare, och även andra yrkesgrupper, som arbetar inom komvux på entreprenad innebär detta att de har den enskilda utbildningsanordnaren som arbetsgivare – inte den kommunala huvudmannen.3 I de fall rektorn för en komvuxverksamhet som bedrivs på entreprenad är kommunalt anställd innebär det att rektorn inte är chef över personalen i verksamheten. Då behöver rektors pedagogiska ledarskap i stället bedrivas utifrån det avtal som tecknats samt de formella och informella kontakter som rektorn har med chef, lärare och övrig personal hos den enskilda utbildningsanordnaren.

Viss skolpersonal arbetar i flera skolverksamheter

Många anställda i den kommunala skolan arbetar i flera skolverksamheter. Till exempel är det vanligt att lärare i förskoleklassen även är verksamma i fritidshemmet eller att lärare i gymnasieskolan också är verksamma i komvux.

Under 2020 var det sammanlagt 12 350 kommunalt anställda lärare samt förskollärare och övrig personal i förskola som arbetade i minst två olika skolverksamheter.4 Av dessa var det 137 anställda som arbetade delvis i förskolan, som ligger utanför utredningens uppdrag, och delvis i någon annan skolverksamhet.5

När det kommer till andra yrkesgrupper än lärare samt förskollärare och övrig personal i förskolan har vi inte kunnat få fram statistik över hur många som arbetar i flera skolverksamheter parallellt. Men i samtal med bland andra SKR och de fackliga organisationerna på skolans område har det framkommit att delade tjänster förekommer även där. Särskilt bland Kommunals medlemmar i skolan är

223 kap. 8 § skollagen (2010:800). 3 Lärarförbundet (2014): Om din utbildningsverksamhet läggs ut på entreprenad. www.lararforbundet.se/artiklar/om-din-utbildningsverksamhet-laggs-ut (hämtad 2022-02-22). 4 Med övrig personal i förskola avses personal i arbete med barn, till exempel barnskötare. 5 Underlag från SKR utifrån Skolverkets lärarregister och register över förskolans personal 2020.

det en stor andel som arbetar verksamhetsövergripande. Det kan till exempel handla om lärar- och elevassistenter som arbetar både i fritidshemmet och i grundskolan.6

Viss skolpersonal arbetar bara delvis i skolverksamheten

Det finns anställda i skolan som bara delvis arbetar i skolverksamheten. Exempel på detta är vaktmästare som vid sidan av att sköta om skolorna även har uppdrag i kommunens övriga fastigheter, och kökspersonal som arbetar med måltidsförsörjningen till både skolorna och äldreboendena i kommunen. Utredningen har inte lyckats få fram statistik som visar hur vanligt den här typen av upplägg är. Men i kontakter med arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer har vi fått bekräftat att det förekommer och att det främst sker i mindre kommuner.

7.1.2. Staten är arbetsgivare i vissa skolformer

Staten är huvudman för specialskolan och sameskolan samt för förskoleklass och fritidshem vid dessa skolenheter. Specialskolan och sameskolan är väsentligt mindre än de kommunala skolformerna.

Den pedagogiska personalen uppgår till drygt 400 i de statliga skolformerna

Under 2020 fanns totalt 405 pedagogiskt anställda i de statliga skolformerna. Omräknat till årsarbetskrafter uppgick antalet till 355. Andelen med pedagogisk högskoleexamen var 70,2 procent.7 Specialskolan, som drivs av Specialpedagogiska skolmyndigheten, är den större av de två statliga skolformerna. Under 2020 uppgick den pedagogiska personalen som huvudsakligen kunde knytas till specialskolan till 357, medan den uppgick till 48 i sameskolan.

6 Enligt uppgifter från Kommunal 2022-03-25. 7 Egen bearbetning av Skolverket: Samtliga skolformer – Personal – Riksnivå, Tabell 1A: Pedagogisk högskoleexamen, anställningsslag och heltidstjänster läsåren 2007/08–2020/21. Med pedagogiskt anställda avses lärare, speciallärare, specialpedagoger, övrig pedagogisk personal, skolledare samt studie- och yrkesvägledare.

Ett statligt arbetsgivaransvar för den offentliga skolpersonalen skulle innebära en kraftig personalexpansion i staten

Ett förstatligande av arbetsgivaransvaret för alla kommunalt anställda personalgrupper inom grundskola, gymnasieskola och komvux skulle alltså innebära att den statliga skolorganisationen skulle få ytterligare omkring 200 000 årsarbetskrafter. Utöver att jämföra siffran med de befintliga statliga skolformernas storlek kan den sättas i relation till andra statliga verksamheter, till exempel

  • Polisen med knappt 30 300 årsarbetskrafter under 2020.
  • Försäkringskassan med drygt 12 500 årsarbetskrafter.
  • Arbetsförmedlingen med knappt 9 700 årsarbetskrafter.

Sett till alla statliga myndigheter – alla verksamheter inkluderade – skulle ett tillskott på 200 000 årsarbetskrafter i staten nästan innebära en fördubbling av befintlig personal.8 Även om ett förstatligande av arbetsgivaransvaret bara skulle gälla den pedagogiska personalen skulle en myndighet med det ansvaret bli statens största arbetsgivare.

7.1.3. Staten reglerar vem som får anställas för vissa tjänster i skolan

Sedan kommunaliseringen har staten ingen avtalsrelation med lärare, skolledare samt studie- och yrkesvägledare. Åtminstone inte för den majoritet av anställda som arbetar på kommunala och fristående skolor. Däremot finns fortfarande viss annan reglering kvar kring tjänsterna, framför allt i fråga om vem som får anställas.

Lärarlegitimation krävs för att få bedriva undervisning och tillsvidareanställas som lärare

Enligt skollagen är huvudregeln att endast den som har legitimation som lärare eller förskollärare och är behörig för viss undervisning får bedriva undervisningen.9 Det är Skolverket som meddelar föreskrifter om vad som krävs för att vara behörig i olika ämnen. Det är också

8 Egna beräkningar utifrån Statskontoret (2021): Statsförvaltningen i korthet 2021. 92 kap. 13 § skollagen.

Skolverket som, efter ansökan, meddelar legitimation till lärare som har en behörighetsgivande examen.10 Vidare gäller som huvudregel att endast den som har legitimation får anställas som lärare utan tidsbegränsning.11

Men det finns undantag från dessa huvudregler. Om det inte finns någon legitimerad eller behörig lärare att tillgå får en obehörig lärare bedriva undervisningen under en begränsad tid. Läraren ska då bedömas som lämplig och i så stor utsträckning som möjligt ha en utbildning som motsvarar den behörighetsgivande.12 En obehörig lärare får bara bedriva undervisning och anställas ett år i taget.13

Ett annat undantag från legitimationsreglerna för lärare gäller för huvudmän som bedriver undervisning på ett visst främmande språk. Detta har blivit relativt vanligt i friskolesektorn med flera huvudmän som till viss del erbjuder engelskspråkig undervisning. Då gäller inte de ordinarie behörighetsreglerna, utan en olegitimerad lärare får bedriva undervisning om läraren har en utländsk lärarutbildning, som motsvarar en svensk lärarexamen, och har kompetens att undervisa på det främmande språket.14

Pedagogisk insikt krävs för anställning som rektor

Enligt skollagen får bara den som genom utbildning och erfarenhet har förvärvat pedagogisk insikt anställas som rektor.15 I förarbetena till lagtexten motiverade regeringen kravet med att en allsidig pedagogisk insikt, förvärvad genom både utbildning och erfarenhet, är avgörande för en rektors möjlighet att leda skolans utveckling så att de nationella målen nås. Regeringen menade samtidigt att det måste finns en viss flexibilitet när huvudmännen ska bedöma vem som är lämpligast att anställa som rektor vid en skolenhet, eftersom det är huvudmännen som utifrån lokala förhållanden avgör hur skolor ska organiseras. Därför valde regeringen att inte närmare reglera vilka krav på utbildning och erfarenhet som skulle krävas för rollen som rektor.16

102 kap. 16 § skollagen. 112 kap. 20 § skollagen. 122 kap. 18 § skollagen. 132 kap.18 och 21 §§skollagen. 142 kap. 17 § skollagen. 152 kap. 11 § skollagen. 16Prop. 2009/10:165Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet.

Vid sidan av kravet på pedagogisk insikt genom utbildning och erfarenhet har staten ålagt huvudmännen en skyldighet att se till att rektorerna går en särskild befattningsutbildning, det så kallade rektorsprogrammet, efter att de tillträtt sin tjänst. Rektorsprogrammet ska påbörjas så snart som möjligt efter att rektorn börjat sin anställning och vara genomfört inom fyra år efter tillträdesdagen.17 Motiveringen för den statliga befattningsutbildningen var, enligt regeringen, att ledarna av skolans pedagogiska verksamhet bör ha en stabil och likvärdig utbildningsmässig grund att stå på.18

Det finns krav på utbildning för studie- och yrkesvägledare

Enligt skollagen krävs att studie- och yrkesvägledarna ska ha utbildning avsedd för sådan verksamhet. Den som inte har det får anställas högst ett år i taget.19

7.1.4. Anställningsvillkoren i skolan bestäms i förhandlingar

Skolpersonalens anställningsvillkor bestäms i förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter. Hur man tecknar kollektivavtal ser dock olika ut i kommunerna jämfört med i staten.

Kommunerna sluter avtal med flera motparter

I den kommunala sektorn är det arbetsgivarorganisationerna Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) samt Sobona som sluter kollektivavtal med flera olika motparter beroende på vilka yrkesgrupper det handlar om.20 Inom Sobona återfinns bland annat kommunalförbund, men även enskilda huvudmän som vill tillämpa samma avtal som gäller i den kommunala skolan.21

172 kap. 12 § skollagen. 18Prop. 2009/10:165Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet. 192 kap. 30 § skollagen. 20 SKR (2021): Avtalsrörelse. https://skr.se/skr/arbetsgivarekollektivavtal/avtalsrorelse (hämtad 2022-02-22). 21 Sobona (2022): Stadgar. https://sobona.se/om-sobona/styrelse/stadgar (hämtad 2022-02-22).

Formellt sett tecknar SKR och Sobona huvudöverenskommelser (HÖK) med förhandlingsorganisationerna på arbetstagarsidan. Dessa ligger sedan till grund för de lokala kollektivtal som tecknas i varje kommun.

De arbetstagarorganisationer som har partsställning och därmed förhandlar om avtal på det kommunala området är följande:

  • Svenska Kommunalarbetareförbundet (Kommunal)

Förhandlar och tecknar avtal för anställda med facklig hemvist i Kommunal. Yrkesgrupper som omfattas är till exempel barnskötare, elevassistenter, lärarassistenter, fritidsledare, kockar, måltidspersonal, vaktmästare och lokalvårdare. Enligt SKR var det cirka 13 procent av de anställda inom den kommunala grundskolan och gymnasieskolan samt komvux som tillhörde Kommunal.22

  • Lärarnas Samverkansråd

Förhandlar och tecknar avtal för anställda med facklig hemvist i Lärarförbundet och Lärarnas Riksförbund. Yrkesgrupper som omfattas är till exempel lärare, förskollärare, studie- och yrkesvägledare, fritidspedagoger samt skolledare. Enligt SKR var det cirka 54 procent av de anställda inom den kommunala grundskolan och gymnasieskolan samt komvux som tillhörde Lärarnas Samverkansråd.

  • Akademikeralliansen

Förhandlar och tecknar avtal för anställda med facklig hemvist i 16 Sacoanslutna förbund.23 Yrkesgrupper som omfattas är till exempel skolledare och skolpsykologer. Enligt SKR var det cirka 3 procent av de anställda inom den kommunala grundskolan och gymnasieskolan samt komvux som tillhörde Akademikeralliansen.

  • OFR Allmän kommunal verksamhet

Förhandlar och tecknar avtal för anställda med facklig hemvist i Vision, Akademikerförbundet SSR, Ledarna samt Fackförbundet Scen och Film. Yrkesgrupper som omfattas är till exempel admini-

22 Uppgifterna om hur stor andel av personalen i den kommunala skolan som tillhörde respektive huvudöverenskommelse tar inte hänsyn till fördelningen av oorganiserade anställda (cirka 23 procent). I praktiken fördelas dessa till det avtalsområde där flest organiserade inom yrket finns. Det medför att uppgifterna ovan bör tolkas som ett nedre spann. 23 De fackförbund som omfattas är Akavia, DIK, Fysioterapeuterna, Kyrkans Akademikerförbund, Naturvetarna, Sjöbefälsföreningen, SRAT, Sveriges Arbetsterapeuter, Sveriges Arkitekter, Sveriges Farmaceuter, Sveriges Ingenjörer, Sveriges Psykologförbund, Sveriges Skolledarförbund, Sveriges universitetslärare och forskare (SULF), Sveriges Veterinärförbund samt Tjänstetandläkarföreningen.

stratörer och kuratorer. Enligt SKR var det cirka 6 procent av de anställda inom den kommunala grundskolan och gymnasieskolan samt komvux som tillhörde OFR Allmän kommunal verksamhet.

  • OFR Hälso- och sjukvård

Förhandlar och tecknar avtal för anställda med facklig hemvist i Vårdförbundet. Yrkesgrupper som omfattas är till exempel skolsköterskor. Enligt SKR var det cirka 1 procent av de anställda inom den kommunala grundskolan och gymnasieskolan samt komvux som tillhörde Vårdförbundet.

  • Sveriges läkarförbund

Förhandlar och tecknar avtal för anställda med facklig hemvist i Sveriges läkarförbund. Yrkesgrupper som omfattas är till exempel skolläkare. Enligt SKR var det under 0,5 procent av de anställda inom den kommunala grundskolan och gymnasieskolan samt komvux som tillhörde Sveriges läkarförbund.

Partsställningen på det kommunala avtalsområdet regleras i huvudavtal mellan parterna.24 Vilka som har haft partsställning och hur många de har varit har sett olika ut genom historien. Till exempel fick Lärarnas Samverkansråd egen partsställning 1997 och Akademikeralliansen 2000. Under 2003 utökades antalet avtalsslutande parter i kommunsektorn ytterligare, i samband med att Sveriges läkarförbund tecknade ett eget huvudavtal med arbetsgivarsidan.25

Att det finns många arbetstagarorganisationer med partsställning på det kommunala området innebär att skillnaderna i avtalens storlek i skolan är betydande. Om man håller sig till grund- och gymnasieskolan fanns det, enligt SKR:s personalstatistik, drygt 121 000 kommunalt anställda lärare, uttryckt som årsarbetskrafter, som företräddes av Lärarnas Samverkansråd under 2020. Motsvarande siffra när det kommer till skolläkarna, som ingår i Sveriges läkarförbund, var 120.26

24 Sveriges Kommuner och Landsting och Arbetsgivarförbundet Pacta (1994): KHA 94. Kom-

munalt huvudavtal.

25 OFR (2022): Historik. www.ofr.se/om-oss/historik-2/ (hämtad 2022-02-22). 26 I denna siffra ingår inte köp av skolläkartjänster.

Staten har en stramare avtalsstruktur än kommunerna

Inom det statliga området är det Arbetsgivarverket som är avtalsslutande part på arbetsgivarsidan.27 Arbetsgivarverket har dock möjlighet att delegera uppgiften.28 Till exempel får myndigheter i stor utsträckning sluta lokala kollektivavtal om anställningsvillkor. Dessa lokala avtal ska ha stöd i ett centralt avtal slutet av Arbetsgivarverket eller i en delegering direkt från Arbetsgivarverket. Det förekommer inte att hela rätten att sluta centrala kollektivavtal delegeras till någon annan.

Arbetsgivarverket sluter centrala avtal, så kallade ramavtal (RALS), med följande förhandlingsorganisationer på arbetstagarsidan:

  • Seko

Förhandlar och sluter avtal för anställda med facklig hemvist i Seko. Enligt LO:s organisationsplan från 2012 är Seko det enda LO-förbundet inom staten och organiserar bland annat elevassistenter, boendepersonal, vaktmästare och bespisningspersonal i de statliga skolformerna.29 Enligt uppgifter från Arbetsgivarverket var det 11 461 anställda i staten som tillhörde Seko i september 2021.

  • OFR/S,P,O

Förhandlar och sluter avtal för anställda med facklig hemvist i Fackförbundet ST, Polisförbundet, Officersförbundet, Försvarsförbundet, Ledarna, Lärarförbundet, Tull-Kust, Vårdförbundet och Reservofficerarna. Yrkesgrupper som omfattas är till exempel lärare i de statliga skolformerna. Enligt uppgifter från Arbetsgivarverket var det 98 930 anställda i staten som tillhörde OFR/ S,P,O i september 2021.

  • Saco-S

Förhandlar och tecknar avtal för anställda med facklig hemvist i 19 Sacoanslutna förbund.30 Yrkesgrupper som omfattas är till exempel rektorer och lärare i de statliga skolformerna. Enligt uppgifter från Arbetsgivarverket var det 91 909 anställda i staten som tillhörde Saco-S i september 2021.

272 § förordningen (1976:1021) om statliga kollektivavtal m.m. 28 3 § förordningen om statliga kollektivavtal m.m. 29 LO (2012): LOs organisationsplan 2012. Antagen av LOs 27e ordinarie kongress. 30 De fackförbund som omfattas är Akademikerförbundet SSR, Akavia, DIK, Fysioterapeuterna, Sveriges Arbetsterapeuter, Kyrkans Akademikerförbund, Lärarnas Riksförbund, Naturvetarna, Sjöbefälsföreningen, SRAT, Sveriges Arkitekter, Sveriges Farmaceuter, Sveriges Ingenjörer, Sveriges läkarförbund, Sveriges Psykologförbund, Sveriges Skolledarförbund, Sveriges Universitetslärare och forskare (SULF), Sveriges Veterinärförbund samt Tjänstetandläkarna.

Jämfört med partsställningen på det kommunala området är det färre arbetstagarorganisationer som har centrala kollektivavtal i staten. Detta har sin grund i det huvudavtal som gäller på det statliga området, vars ursprungliga version bekräftades av riksdagen i samband med 1965 års förhandlingsrättsreform (se avsnitt 7.2.1). Sedan dess har bara justerande förändringar gjorts i huvudavtalet.31 Ett skäl till det är att partsställningen ansluter till systemet för hur man hanterar beslut om stridsåtgärder och prövar frågor om samhällsfarliga konflikter på statens område. Eftersom arbetskonflikter i den statliga verksamheten påverkar grundläggande samhällsfunktioner har det funnits ett intresse av att hålla detta system stabilt över tid.

Det har tidigare funnits krav från enskilda fackförbund som är verksamma i staten att få egen partsställning gentemot Arbetsgivarverket. Men Arbetsgivarverket har inte ansett sig ha i uppdrag att sluta sådana kollektivavtal och konsekvent motsatt sig det. Än i dag utgörs därför den avtalsslutande arbetstagarsidan i staten av de organisatoriska arvtagarna till de arbetstagarparter som slöt det ursprungliga huvudavtalet.

Huvudavtal i staten måste godkännas av regeringen

En annan skillnad mellan den statliga och den kommunala avtalsstrukturen är att ett huvudavtal i staten måste godkännas av regeringen för att bli giltigt.32 Det innebär att parterna inte ensidigt kan besluta om förändringar i till exempel förhandlingsordning eller partsställning på det statliga området.

Avtalen i staten och kommunsektorn är över lag lika, men det finns skillnader

De centrala kollektivavtalen i staten och kommunsektorn har ett över lag likvärdigt innehåll. Men utredningen har, utifrån diskussioner med de avtalsslutande parterna, identifierat ett antal skillnader som kan vara relevanta för parterna att ta hänsyn till om staten skulle ta över arbetsgivarskapet för den offentligt anställda skolpersonalen.

31 Arbetsgivarverket, OFR/S,P,O, Saco-S och Seko (2013): Huvudavtal. 32 5 § förordningen om statliga kollektivavtal m.m.

Ferie- och uppehållsanställningar saknas i de statliga ramavtalen

I huvudöverenskommelsen i kommunsektorn mellan SKR, Sobona och Lärarnas Samverkansråd (HÖK 21) finns en särskild bilaga som utförligt reglerar arbetstider för lärare.33 Bakgrunden är att lärare har ansetts behöva ett arbetstidsavtal som är anpassat till skolverksamheten, där årsarbetstiden förläggs i anslutning till läsåret, och ferien till elevernas sommarlov, så kallade ferieanställningar. Jämfört med de vanligaste anställningarna på arbetsmarknaden, semesteranställningar, innebär det att de flesta lärarna arbetar något mer under läsårsveckorna och i gengäld är lediga med löpande månadslön eller ferielön under stora delar av den tid då eleverna har lov. Här finns dock en skillnad vad gäller lärarna i komvux. De har i lägre omfattning ferieanställningar, och oftare semesteranställningar, eftersom utbildningen i komvux ska vara flexibel och bedrivas kontinuerligt under året.34

I de statliga ramavtalen finns visserligen en bilaga som anger vissa specialbestämmelser för lärare i statlig skolverksamhet, till exempel vad gäller arbetstid. Men vi kan ändå konstatera att villkoren enligt denna bilaga skiljer sig i flera avseenden jämfört med villkoren för lärare i kommunsektorn.35

Även i avtalet mellan Kommunal och SKR finns en särskild bilaga som reglerar så kallade uppehållsanställningar för anställda som arbetar i kommunala verksamheter med vinter- och sommaruppehåll.36 Någon motsvarande anställningsform finns inte reglerad i de statliga ramavtalen.

Tjänstepensionen skiljer sig åt i de olika sektorerna

Reglerna för tjänstepension skiljer sig också åt mellan den statliga och kommunala sektorn. Bland annat betalar staten i dagsläget högre premier än kommunsektorn för anställda födda 1988 och senare, som enbart omfattas av premiebestämd ålderspension. Även bestämmelserna för vilka av de anställda som har rätt till förmånsbestämd

33 Sveriges Kommuner och Regioner (SKR), Sobona och Lärarnas Samverkansråd (2021):

Bilaga M till AB i lydelse 2021-04-21 Arbetstider m.m för lärare.

342 kap. 5 § förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning. 35 Se t.ex. Arbetsgivarverket (2018): Villkorsavtal-T mellan Arbetsgivarverket och Saco-S i lydelse

från och med 2013-06-01 med ändringar och tillägg till och med 2021-08-03. Bilaga 6.

36 SKL (2016): Särskilda bestämmelser för uppehållsanställning med Svenska Kommunalarbetare-

förbundet i lydelse från och med 2016-05-01, Bilaga U.

tjänstepension, som en del av ålderspensionen, skiljer sig åt mellan avtalsområdena.37

I december 2021 träffade de avtalsslutande parterna på det kommunala området en ny överenskommelse om pensioner, omställning och arbetsmiljö.38 Den träder i kraft den 1 januari 2023.39 Vad gäller pensioner innebär uppgörelsen en förflyttning från förmånsbestämda pensioner till premiebestämda pensioner. När förändringarna har trätt i kraft kommer på sikt de flesta kommunalt anställda, oavsett ålder, att tjäna in ålderspension i form av premiebestämd pension. Enligt uppgörelsen är premieinbetalningarna i det nya avtalet likvärdiga med de som gäller för statligt anställda födda 1988 och senare. Inom statlig sektor tillämpas dock förmånsbestämd pension tillsammans med premiebestämd pension fortsatt för anställda födda 1987 och tidigare. De förändringar som man nu kommit överens om för den kommunala sektorn kan alltså med stor sannolikhet innebära att en betydande andel av de kommunalt anställda vid en övergång från kommunal till statlig sektor kommer att lämna ett premiebestämt system till förmån för ett system med både premie- och förmånsbestämda pensioner.

Historiskt sett har tjänstepension varit en komplicerad fråga när anställda tvingas byta arbetsgivare till följd av en övergång av verksamhet, särskilt om det sker sent i yrkeslivet. Svårigheten gäller i synnerhet de grupper som omfattas av förmånsbestämd tjänstepension. Till skillnad från den premiebestämda bygger den förmånsbestämda tjänstepensionen vanligen på att arbetstagaren garanteras en viss andel av sin slutlön som tjänstepension utifrån hur lång tjänstgöringstid arbetstagaren har haft.40 Därmed kan det uppstå vissa icke-avsedda effekter när en arbetstagare byter arbetsgivare och ingår i ett nytt pensionsavtal.

37 Jfr Arbetsgivarverket, Saco-S och Seko (2016): Pensionsavtal för arbetstagare inom det statliga

avtalsområdet 2016 (PA 16) samt Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) m.fl. (2005 och 2013): Avgiftsbestämd KollektivAvtalad Pension (AKAP-KL) och Överenskommelse om kollektivavtalad pension – KAP-KL.

38 Läkarförbundet har än så länge ställt sig utanför pensionsdelen av uppgörelsen. 39 SKR (2021): Höjd pension, ökad kompetens och förbättrad arbetsmiljö. https://skr.se/skr/tjanster/press/nyheter/nyhetsarkiv/hojdpensionokadkompetensochforbat tradarbetsmiljo.60296.html (hämtad 2022-02-22). 40 Pensionsmyndigheten (2021): Pensionsordlista och Pensionsmyndighetens förkortningar. www.pensionsmyndigheten.se/forsta-din-pension/om-pensionssystemet/pensionsordlista (hämtad 2022-02-22).

Anställda i staten har rätt till mer semester

Vid en rak jämförelse av semestervillkoren för statligt och kommunalt anställda i de centrala avtalen framgår att statligt anställda, generellt sett, har rätt till mer semester. Givet samma ålder på arbetstagaren är skillnaden minst tre och högst sex semesterdagar.41 Jämförelsen tar inte hänsyn till att det kan finnas lokala avtal som avviker från de generella bestämmelserna.

Olika stiftelser förvaltar omställningsmedel i de två sektorerna

På det statliga och det kommunala avtalsområdet finns så kallade omställningsavtal. Dessa reglerar bland annat vilket stöd som arbetstagare har rätt till om de har blivit eller riskerar att bli av med jobbet. Arbetsgivarna i de olika sektorerna gör avsättningar från den totala lönesumman för att finansiera insatser för att hjälpa berörda arbetstagare. De avsatta medlen förvaltas i staten av Trygghetsstiftelsen och i kommunsektorn av Omställningsfonden.42

Utredningen har efter kontakter med de avtalsslutande parterna förstått att dessa medel inte är knutna till specifika arbetstagare, utan är bundna till respektive stiftelse. Det innebär att arbetstagare som vid ett förstatligande av skolan skulle övergå till staten inte kan räkna med att de avsättningar som tidigare arbetsgivare har gjort i omställningssyfte automatiskt följer med.

Lönevillkoren i skolan ser olika ut

Lönevillkoren i skolan skiljer sig åt mellan olika personalgrupper, sektorer och regioner. Skolans mest välbetalda personalresurs, undantaget skolchefer och liknande, är rektorer. Under 2020 hade en kommunal rektor en genomsnittlig månadslön på 52 700 kronor. Det kan jämföras med en kommunal elevassistent som under samma år hade en genomsnittlig månadslön på 25 500 kronor.

41 Jämför t.ex. SKR (2022): AB 20. I lydelse 2022-01-01. Allmänna bestämmelser. samt Arbetsgivarverket (2018): Villkorsavtal-T mellan Arbetsgivarverket och Saco-S i lydelse från och med

2013-06-01 med ändringar och tillägg till och med 2021-08-03.

42 Arbetsgivarverket m.fl. (2014): Avtal om omställning. SKR m.fl. (2020): Kompetens- och

omställningsavtal – KOM-KR.

I tabell 7.3 redovisas hur den genomsnittliga lönen förhöll sig mellan olika yrkesgrupper och sektorer i skolan under 2020. Redovisningen är avgränsad till de yrkesgrupper som går att knyta direkt till skolverksamheten.

Tabell 7.3 Genomsnittlig månadslön för olika tjänster fördelat på sektor

Avser 2020

Statlig sektor Kommunal sektor Privat sektor

Rektorer

..

52 700 50 700

Förskollärare

30 000

32 400 33 000

Grundskollärare

..

36 100 36 600

Gymnasielärare

..

39 100 36 600

Lärare i yrkesämnen

..

38 200 35 500

Skolsköterskor

..

39 500 37 900

Speciallärare och specialpedagoger m.fl. 41 400

41 500 38 400

Fritidspedagoger

31 400

30 900 29 500

Studie- och yrkesvägledare

37 400

35 400 34 700

Skolassistenter m.fl.

..

30 700 32 400

Elevassistenter m.fl.

..

25 500 25 100

Anm.: Dubbelprick (..) avser att uppgiften inte är tillgänglig, för osäker för att anges eller borttagen av sekretesskäl. Uppgiften för förskollärare innefattar både personal i förskola och förskoleklass. Källa: SCB (2021): Genomsnittlig grund- och månadslön samt kvinnors lön i procent av mäns lön efter region, sektor, yrke (SSYK 2012) och kön. År 2014–2020.

På grund av att inkomstuppgifter för flera av de redovisade yrkesgrupperna i den statliga sektorn inte rapporteras av Statistiska centralbyrån (SCB) är det vanskligt att uttala sig om skillnader mellan sektorerna. Men för de yrkesgrupper där det finns statistik är mönstret skiftande. De statligt anställda yrkesgrupperna ligger både över och under snittet i kommunal och privat sektor.

Utöver löneskillnader mellan olika sektorer finns skillnader mellan regioner. I tabell 7.4 redovisas dessa.

Ta be ll 7 .4 Ge no m sn ittl ig m ån ad slö n fö r ol ik a tj än ste r fö rd el at p å re gio n

A vse r kom m un al a anst äl lni ng ar unde r 2 0 2 0

St oc kh olm Ö.

M

ell ans ver ige Små la nd me d öa rna Sy ds ve ri ge Vä stsve ri ge N.

M

ell ans ver ige M ell ers ta N or rla nd Övr e Nor rl an d

Rektorer 58 40 0 51 60 0 50 40 0 52 80 0 51 80 0 49 00 0 50 40 0 49 90 0

Gru nd sko llär ar e 40 20 0 35 00 0 35 00 0 35 90 0 36 20 0 33 50 0 34 20 0 34 40 0

Gy mn as ie lär ar e 42 30 0 38 60 0 38 10 0 38 80 0 39 30 0 37 40 0 38 50 0 37 40 0

Lä ra re i y rkes ämne n 40 80 0 38 10 0 37 90 0 38 20 0 38 80 0 36 70 0 36 50 0 37 00 0

Sko lsköterskor 42 60 0 38 90 0 38 60 0 39 50 0 39 20 0 37 90 0 37 50 0 38 50 0

Spe ci al lär ar e o ch s pe ci al pe da go ge r m .fl . 44 80 0 41 00 0 40 30 0 41 20 0 41 70 0 40 00 0 40 40 0 39 40 0

Fr iti ds -pe da go ge r 34 50 0 30 30 0 30 80 0 31 60 0 30 40 0 29 20 0 28 20 0 29 60 0

St ud ie och y rkesv äg led are 38 30 0 35 60 0 34 70 0 34 60 0 34 90 0 33 80 0 35 00 0 33 80 0

Sko la ss isten ter m .fl . 33 30 0 30 00 0 30 30 0 30 80 0 30 90 0 29 60 0 29 70 0 29 20 0

El eva ss isten ter m .fl . 26 60 0 24 90 0 25 20 0 25 20 0 26 00 0 24 90 0 25 10 0 25 90 0

Käl la:

SC B ( 202 1) : G eno m sn itt lig m ån ads lö n o ch gr un dl ön i no m k om m un er ef te r r eg io nal in de lni ng ( NU TS 2) , y rk e SSY K 201 2 o ch k ön . År 2 014 –2020 .

Som framgår av tabellen är löneskillnaderna mellan olika regioner stora. Tätbefolkade områden som Stockholmsregionen skiljer ut sig med de högsta lönerna, medan mer glest befolkade områden generellt har lägre löner. Till exempel skiljde det enligt SCB:s statistik nästan 10 000 kronor i genomsnittlig månadslön mellan en rektor i Stockholms län och en rektor i Norra Mellansverige (Gävleborgs, Dalarnas och Värmlands län) under 2020. Det ska dock understrykas att den här typen av regionala löneskillnader även är vanliga på arbetsmarknaden i övrigt.

7.1.5. Det finns skillnader i reglering av statligt och kommunalt anställda tjänstepersoner

Vid sidan av skillnader i avtal och avtalsstruktur mellan anställda i den statliga och den kommunala sektorn finns även skillnader i författningsreglering enligt lagen om offentlig anställning (LOA).

För anställda i staten finns bedömningsgrunder vid anställning och möjlighet att överklaga anställningsbeslut

I dag är det endast ett mindre antal av bestämmelserna som finns i LOA som gäller kommunalt anställda.43 För statligt anställda gäller däremot lagstiftningen i sin helhet. En effekt av ett eventuellt förstatligande av skolan är alltså att stora grupper som i dag är kommunanställda skulle få en förändrad författningsreglering.

En viktig skillnad i författningsreglering enligt LOA är bestämmelserna om sakliga grunder vid anställning som i dag gäller i staten, men inte i kommunsektorn. Dessa bestämmelser innebär att det vid anställning inom staten bara får fästas vikt vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet.44 Kopplat till det finns även anslutande regler i den statliga anställningsförordningen som till exempel ger möjlighet att överklaga anställningsbeslut.45

432 § lagen (1994:260) om offentlig anställning (LOA). 444 § LOA. 4521 § anställningsförordningen (1994:373).

Utöver de statliga bedömningsgrunderna vid anställning finns även andra skillnader mellan kommun- och statsanställda vad gäller författningsreglering enligt LOA. Som exempel kan nämnas

  • reglerna om formkrav, företrädesvis skriftlighet, när en anställning upphör46
  • reglerna om disciplinansvar, i form av varning och löneavdrag47
  • reglerna om åtalsanmälan för den som är misstänkt för att ha begått brott i sin anställning i form av muta, tjänstefel, brott mot tystnadsplikten eller annat brott som kan antas medföra annan påföljd än böter.48

7.1.6. Det finns ett regelverk som hanterar övergång av verksamhet mellan olika arbetsgivare

Om staten skulle ta över arbetsgivaransvaret för den offentligt anställda skolpersonalen uppstår ett antal frågor med koppling till arbetsrätten. Det handlar till exempel om vilka grupper av anställda som ska omfattas av huvudmannaskapsskiftet och hur villkoren för dessa ska se ut efter att staten har tagit över arbetsgivaransvaret. Tidigare var verksamhetsförändringar som innebar att en ny arbetsgivare tog över en befintlig verksamhet i princip oreglerade. Men sedan mitten av 1990-talet finns bestämmelser i lagen om anställningsskydd (LAS) och lagen om medbestämmande i arbetslivet (MBL) som reglerar vad som gäller vid den här typen av verksamhetsövergångar. Genom åren har det även utvecklats domstolspraxis i frågan.

LAS anger att villkoren följer med vid en verksamhetsövergång

Enligt LAS gäller att anställningsavtal mellan en tidigare arbetsgivare och en arbetstagare går över och blir gällande mellan den nya arbetsgivaren och arbetstagaren, om det är fråga om så kallad verksamhetsövergång.49 Bestämmelsen infördes för att implementera ett EU-direktiv som skyddar arbetstagares rättigheter vid överlåtelse av företag

46 8–11 §§ LOA. 47 14–19 §§ LOA. 4822 § LOA. 496 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS).

eller verksamheter.50 Som huvudregel innebär bestämmelsen att den nya arbetsgivaren ska ta över de rättigheter och skyldigheter som har gällt för den tidigare arbetsgivarens avtalsrelation med sina anställda. För de anställda betyder det att anställningsavtalen går över till den nya arbetsgivaren. Framför allt handlar det om lön och andra ekonomiska förmåner, arbetstider samt semesterförmåner. Den tidigare arbetsgivaren är dock ansvarig gentemot arbetstagaren för intjänad lön och andra ekonomiska förpliktelser som gällde tiden före övergången. Andra ekonomiska förpliktelser kan till exempel avse intjänad semester.

Bestämmelsen i LAS medger vidare att en arbetstagare kan motsätta sig att anställningsavtalet går över.51 Konsekvensen av det är att arbetstagaren blir kvar hos den tidigare arbetsgivaren, där övertalighet då kan uppkomma.

Spijkerskriterierna avgör vad som är verksamhetsövergång

En nyckelfråga för att kunna tillämpa reglerna i LAS är vad som i juridisk mening utgör en verksamhetsövergång. För att en verksamhetsövergång ska vara aktuell krävs nämligen att verksamheten bevarar sin identitet. I praktiken avgörs detta av de så kallade Spijkerskriterierna från ett mål i EU-domstolen 1997.52 I det målet angav EU-domstolen totalt sju omständigheter av betydelse för att bedöma om det handlar om en verksamhetsövergång:

1. arten av företag eller verksamhet

2. om företagets materiella tillgångar såsom byggnader, inventarier,

bilar och arbetsredskap övertagits

3. värdet av överlåtna immateriella tillgångar, det vill säga patent, good-

will och varumärken, vid överlåtelsetidpunkten

4. om majoriteten av de anställda övertagits eller inte

5. om kunderna tagits över eller inte

6. graden av likhet mellan verksamheten före och efter överlåtelsen

7. i förekommande fall den tidsperiod som verksamheten legat nere.

50Prop. 1994/95:102Övergång av verksamheter och kollektiva uppsägningar. 51 6 b § fjärde stycket LAS. 52 C-24/85, Jozef Maria Antonius Spijkers mot Gebroeders Benedik Abattoir CV och Alfred Benedik

en Zonen BV, 1986 ECR 1119.

För att avgöra om det är fråga om en verksamhetsövergång görs en samlad bedömning av omständigheterna. Det som i juridisk mening kännetecknar en verksamhetsövergång är att det ska vara fråga om ”going concern”, det vill säga att lokaler, upplägg, uppdrag, målgrupp för verksamheten, tidigare personal med mera, tas över av den nya arbetsgivaren. En indikation på att det rör sig om going concern är att den nya arbetsgivaren fortsätter eller återupptar driften med samma eller liknande innehåll.53

Sverige har i implementeringen av EU-direktivet bestämt att det ska tillämpas på hela den offentliga sektorn.54 Den praxis som uppkommit i EG-domstolen i denna fråga innebär att endast offentlig verksamhet av ren förvaltningskaraktär kan undantas från direktivet, till exempel när en kommun överlåter vissa förvaltningsuppgifter, som i huvudsak rör myndighetsutövning, till en kommungrupp för att effektivisera förvaltningen.55

Vid prövningen av om en viss överlåtelse utgör en verksamhetsövergång ansvarar varje arbetsgivare självständigt för sin bedömning. Men vanligen gör överlåtaren och förvärvaren en gemensam bedömning i frågan.56 Utifrån denna kommer man sedan överens om en plan för hur överlåtelsen ska organiseras. Innan överlåtelsen kan ske måste även informations- och förhandlingsskyldigheten enligt MBL fullgöras gentemot de respektive arbetstagarorganisationerna.57 Vid tvist mellan parterna är det också möjligt att Arbetsdomstolen (AD) kan pröva frågan om huruvida en verksamhetsförändring, med tillämpning av Spijkerskriterierna, är en verksamhetsövergång enligt LAS.

Reglerna om verksamhetsövergång gäller även vid entreprenader samt vid överlåtelse av en del av en verksamhet

Reglerna om verksamhetsövergång är tillämpliga även vid entreprenader samt vid överlåtelse av en del av en verksamhet. Också i dessa fall är den centrala frågan om verksamheten bevarar sin identitet utifrån en prövning mot Spijkerskriterierna.58

53Prop. 1994/95:102Övergång av verksamheter och kollektiva uppsägningar. 54 Ibid. 55 C-298/94 Annette Henke mot Gemeinde Schierke och Verwaltungsgemeinschaft ’Brocken’. EU:C:1996:382. 56 Sveriges Kommuner och Landsting (2015): Övergång av verksamhet. Bilaga 2 och 3. 5711 § lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL). 58 Sveriges Kommuner och Landsting (2015): Övergång av verksamhet. PM 2015-03-05.

När det gäller entreprenader, som är vanliga inom komvux, kan reglerna om verksamhetsövergång vara tillämpliga såväl när en verksamhet läggs ut på entreprenad som vid byte av entreprenör eller återgång från en entreprenör till en kommun. Men då krävs vanligen att det ändrade entreprenadförhållandet medför en överföring av betydande materiella eller immateriella tillgångar eller ett övertagande av en huvuddel av personalstyrkan.59

När det gäller överlåtelse av en del av en verksamhet, till exempel när ett skolkök läggs ut på entreprenad, kan det ofta vara svårare att avgöra om det är fråga om en verksamhetsövergång enligt Spijkerskriterierna. Avgörande i dessa fall är om man kan anse att den överlåtna delen är en självständig ekonomisk enhet som kan särskiljas från den övriga verksamheten.60 När övergången avser en del av verksamheten omfattar reglerna bara de arbetstagare som hör till denna del. Man måste därför avgöra till vilken del av verksamheten olika arbetstagare hör. De arbetstagare som berörs ska då till övervägande del vara sysselsatta i den överlåtna verksamheten.61

MBL reglerar byte av kollektivavtal vid verksamhetsövergångar

MBL innehåller bestämmelser om vad som gäller för arbetsgivare och arbetstagare vid verksamhetsövergångar avseende vilket kollektivavtal som ska tillämpas.62 I likhet med bestämmelsen i LAS anger MBL som huvudregel att den tidigare arbetsgivarens kollektivavtal, i tillämpliga delar, även ska gälla den nya arbetsgivaren. Men enligt MBL gäller inte detta om den nya arbetsgivaren är bunden av något annat kollektivavtal som kan tillämpas på de arbetstagare som följer med i verksamhetsövergången.63 Den avgörande frågan är alltså om den nya arbetsgivaren har ett kollektivavtal som kan tillämpas på de arbetstagare som följer med. Om så är fallet anger MBL att innehållet i det tidigare avtalet ska tillämpas under sin giltighetstid, dock under högst ett år. Därefter ska den nya arbetsgivarens kollektivavtal tillämpas. Det är möjligt för den nya arbetsgivaren att upphäva det tidigare kol-

59 Se t.ex. C‑463/09 CLECE SA mot María Socorro Martín Valor, Ayuntamiento de Cobisa. EU:C:2011:24. 60 Sveriges Kommuner och Landsting (2015): Övergång av verksamhet. PM 2015-03-05. 61 Se t.ex. C‑186/83 Arie Botzen and Others mot Rotterdamsche Droogdok Maatschappij BV. EU:C:1985:58. 6228 § MBL. 63 Ibid.

lektivavtalet snabbare än så, genom att teckna ett nytt kollektivavtal med de övertagna arbetstagarna.64

Reglerna för verksamhetsövergång kan ge upphov till flera svåra frågor vid ett eventuellt förstatligande

Som framgår ovan är reglerna för verksamhetsövergång komplicerade och kan ge upphov till flera oväntade effekter vid ett eventuellt förstatligande av skolan. I sin tur kan det försvåra en framgångsrik implementering av reformen. Nedan beskriver vi några av de problem som kan uppkomma utifrån regelverket.

Vissa anställda riskerar att inte omfattas av verksamhetsövergång

Beroende på hur man organiserar ett huvudmannaskapsskifte för skolan från kommunerna till staten kan olika yrkesgrupper komma att omfattas av de arbetsrättsliga bestämmelserna om verksamhetsövergång i LAS och MBL. Detta beror på att det är Spijkerskriterierna som avgör vad som i juridisk mening utgör en verksamhetsövergång, där den viktigaste frågan handlar om verksamheten bevarar sin identitet eller inte.

Ett förstatligande som innebär små verksamhetsmässiga förändringar jämfört med när skolverksamheten bedrevs i kommunal regi, medför därmed en ökad sannolikhet för att alla befintligt anställda kommer att omfattas av bestämmelserna om verksamhetsövergång. Omvänt medför ett förstatligande som innebär stora verksamhetsmässiga förändringar en minskad sannolikhet för detta.

Hur ett förstatligande utformas kommer alltså att få betydelsefulla konsekvenser för vilka grupper av kommunanställda som har rätt att följa med i verksamhetsövergången. Det här är särskilt relevant för de tjänstepersoner som i dag arbetar på kommunernas skolförvaltningar. Om staten till exempel skulle välja att organisera förvaltningen av sina skolor på ett annat sätt än vad kommunerna gör i dag, är det enligt utredningens uppfattning inte säkert att dessa tjänstepersoner skulle omfattas av verksamhetsövergång eftersom verksamheten då inte har bevarat sin identitet. Utredningen återkommer till detta i kapitel 15.

64 Ibid.

Det finns risk att enskilda motsätter sig en verksamhetsövergång

Som nämns ovan har arbetstagare enligt LAS rätt att motsätta sig att deras anställningsavtal går över till staten vid en eventuell verksamhetsövergång från kommunerna.65 Följden av ett sådant agerande blir att arbetstagaren stannar kvar hos den tidigare arbetsgivaren, där övertalighet då kan uppkomma.

Erfarenheter från andra verksamhetsövergångar, till exempel Polisens omorganisation 2015 då 21 separata polismyndigheter och Rikspolisstyrelsen ombildades till en gemensam myndighet, visar att det är viktigt att det finns en beredskap för att enskilda arbetstagare motsätter sig en verksamhetsövergång.66 Detta gäller sannolikt även vid ett förstatligande av skolan. Det talar för att kommunerna kommer att behöva ha en organisation för att hantera arbetstagare som av olika skäl kan tänkas motsätta sig en verksamhetsövergång till staten vid ett eventuellt förstatligande.

Vissa anställda i skolan riskerar att få dubbla arbetsgivare

För en begränsad grupp kommunalt anställda skulle ett förstatligande av vissa verksamheter i skolväsendet – men inte andra – kunna innebära att arbetsgivarskapet skulle vara delat mellan staten och kommunen. Det handlar om dem som vid tidpunkten för ett förstatligande har en anställning både i förskolan, som inte ingår i utredningens uppdrag, och i någon av de övriga skolverksamheterna.

Vi har i avsnitt 7.1.1 redovisat att det, åtminstone vad gäller lärare samt förskollärare och övrig personal i förskola, tycks handla om en mindre grupp anställda. Under 2020 rörde det sig om 137 anställda. Men mörkertalet gällande andra yrkesgrupper är stort.

Det är vanligt att parterna hanterar verksamhetsövergångar genom så kallade inrangeringsförhandlingar

Det vanligaste sättet att hantera den komplexitet som verksamhetsövergångar för med sig är genom så kallade inrangeringsförhandlingar mellan parterna. I dessa analyserar parterna gemensamt vilka frågor

656 b § LAS. 66 Polisen (2015): Årsredovisning 2015.

som behöver lösas för att en verksamhetsövergång ska kunna ske smidigt, och förhandlar sedan fram en lösning. Med ett nytt kollektivavtal kan man sedan upphäva det tidigare avtal som annars skulle ha gällt enligt MBL.

Det är viktigt att poängtera att politiken, i form av riksdag och regering, vid ett eventuellt förstatligande av skolan alltså inte äger arbetsgivarfrågorna för skolpersonalen i sin helhet, utan behöver förlita sig på att parterna löser vissa centrala frågor. Utredningen vill inte föregripa en sådan partsdiskussion, men kan konstatera att det finns ett antal viktiga skillnader mellan avtalen på det statliga respektive det kommunala området. Det handlar som sagt bland annat om arbetstid, omställning och pensioner (se avsnitt 7.1.4). Dessa områden kommer parterna sannolikt att behöva fundera särskilt kring i samband med en eventuell inrangeringsförhandling.

7.2. Arbetsgivarskapet för skolans personal i ett historiskt perspektiv

I detta avsnitt redogör utredningen för hur arbetsgivarskapet för lärare, skolledare och annan skolpersonal har varit organiserat över tid. Redogörelsen har sin tyngdpunkt på arbetsgivarskapet i barn- och ungdomsskolan. Vi visar hur den allt starkare decentraliseringen av arbetsgivarfrågorna så småningom ledde till helt kommunala tjänster för skolans personal. Dessutom beskriver vi ytterligare avtals- och regelförändringar för lärare som ägde rum efter kommunaliseringen. Avsnittet avslutas med en beskrivning av hur staten på senare år har intagit en mer aktiv roll gentemot skolans personal.

7.2.1. Statens roll i arbetsgivarskapet för skolans personal har sett olika ut

Vilket ansvar staten har haft för skolpersonalen har skiftat över tid. Det finns exempel på helt statliga anställningar, statligt reglerade tjänster och helt kommunala anställningar. Sett över hela 1900-talet fram till i dag har det vanligaste varit att arbetsgivarfrågorna i olika grad har varit delade mellan stat och kommun.

Olika regler gällde för olika skolformer innan grundskolan infördes

Innan grundskolan infördes 1962 varierade anställningsförhållandena mellan de olika skolformerna. I folkskolan, enhetsskolan och yrkesskolan var lärare och skolledare kommunalt anställda. Tjänsterna i folkskolan och enhetsskolan var dock statligt reglerade.

Den statliga regleringen av tjänsterna innebar bland annat att staten angav behörighetsregler, befordringsgrunder och meritvärderingsnormer för lärare och skolledare. Staten hade därmed ett omfattande inflytande över tillsättningen av personal. Dessutom reglerade staten anställningsvillkoren för lärare och skolledare genom lönebestämmelser om exempelvis löneklassplacering, sjuklön och semester.67

Staten deltog också i rekryteringen av lärare i folkskolan och enhetsskolan. Det gjordes genom att staten, tillsammans med kommunen, tog fram en lista med de tre mest meriterade sökandena. Tillsättningsbeslutet fattades sedan av kommunen som fick välja fritt ur listan. Tjänsterna i yrkesskolan saknade statlig reglering och tillsättningen hanterades av kommunala styrelser utan medverkan av statliga organ.68

När det gällde läroverken (realskolan och gymnasiet) var lärare och skolledare statligt anställda och hade inte bara statligt reglerade tjänster. Rekryteringen av lärare sköttes centralt av regeringen eller Skolöverstyrelsen.69

Från 1958 renodlades tillsättningen av lärare och skolledare

Från 1958 renodlades tillsättningen av lärare och skolledare. I stället för olika regler blev formerna för tillsättning enhetliga mellan skolformerna. De nyinrättade länsskolnämnderna (se vidare bilaga 3) skulle från och med nu tillsätta samtliga lärare, med undantag för lektorerna. Till grund för länsskolnämndernas beslut skulle de kommunala skolstyrelserna förorda en av de sökande eller flera sökande i en viss ordning.70

Vad gäller rektorer tillsattes dessa från 1958 av Skolöverstyrelsen, efter förslag från den kommunala skolstyrelsen och yttrande från länsskolnämnden.71

67SOU 1978:65Skolan. En ändrad ansvarsfördelning. 68SOU 1973:48Skolans regionala ledning. 69SOU 1973:48Skolans regionala ledning. 70Prop. 1957:61Riktlinjer för förfarandet vid tillsättning av vissa lärartjänster m.m. 71 Ibid.

När grundskolan infördes ändrades anställningsvillkoren för flera lärare

I och med grundskolans införande 1962 slogs folkskolan och realskolan ihop till en gemensam skolform med kommunalt huvudmannaskap. Folkskolans lärare hade varit kommunalt anställda, medan realskollärarna hade varit anställda av staten.72

När tjänsteregleringen för grundskolan skulle bestämmas blev huvudfrågan om lärarna skulle ha helt kommunala tjänster eller vara kommunalt anställda med statlig reglering. Lärarkåren reagerade häftigt mot tanken på helt kommunala tjänster. Särskilt stark var kritiken från realskollärarna som inte ville förlora sin ställning som statstjänstepersoner, med exempelvis den anställningstrygghet som följde av det. Lösningen blev att alla lärare i grundskolan blev kommunalt anställda, men fick statligt reglerade tjänster.73 För folkskollärarna innebar det här ingen större förändring, medan det för de tidigare realskollärarna innebar att de fråntogs sin ställning som statstjänstepersoner.

1965 års förhandlingsrättsreform gav lärare och skolledare rätt att förhandla om sina anställningsvillkor

Med 1965 års förhandlingsrättsreform fick offentligt anställda tjänstepersoner, däribland lärare och skolledare, rätt att förhandla om sina anställningsvillkor och vidta stridsåtgärder. Tidigare hade en sådan rätt saknats för att undvika samhällsfarliga konflikter i den offentliga förvaltningen. Förhandlingsrätten inskränkte sig då till att framföra synpunkter och önskemål innan berörd myndighet beslutade i ärendet.74

Reformen hade stor betydelse för lärarna och skolledarna som nu blev en likvärdig part med staten i överläggningar om anställningsvillkor. Deras tjänster var fortfarande statligt reglerade, men frågor om anställningsförhållanden reglerades från 1965 i avtal mellan parterna i stället för i författningar.75

I samband med 1965 års förhandlingsrättsreform fastslogs också den strama avtals- och partsstruktur som gäller än i dag på det statliga avtalsområdet (se avsnitt 7.1.4).

72SOU 1955:31Skolväsendets lokala och regionala ledning samt lärartillsättningen. 73Prop. 1989/90:41Kommunalt huvudmannaskap för lärare, skolledare, biträdande skolledare

och syofunktionärer.

74 Prop. 1965:60 Reform av de offentliga tjänstemännens förhandlingsrätt m.m. 75 SOU 1978:65 Skolan. En ändrad ansvarsfördelning.

Kommunerna hade i princip det fulla ansvaret för övrig skolpersonal

Efter grundskolans införande 1962 ansvarade alltså staten för de avtal och bestämmelser som rörde lärarna och skolledarna. När det gällde övrig skolpersonal hade kommunerna i princip det fulla ansvaret. Att ansvaret såg olika ut medförde att det fanns flera skillnader i reglering av anställningsförhållanden. För den övriga skolpersonalen var det kommunerna som slöt avtal samt inrättade och tillsatte tjänster. I huvudsak var det upp till kommunerna att sätta behörighetsregler för den övriga skolpersonalen, men för ett fåtal yrkesgrupper fanns vissa statliga bestämmelser. Kommunerna tog också huvudsakligen själva fram befattningsbeskrivningar för den övriga skolpersonalen, även om Skolöverstyrelsen utfärdade vissa bindande instruktioner för bland annat skolläkare, skolsköterskor och skolbibliotekarier.76

En decentralisering av arbetsgivarfrågorna påbörjades under 1970-talet

Från 1970-talet och framåt fanns en stark decentraliseringstrend i skolpolitiken (se vidare bilaga 3). Frågan om hur arbetsgivarskapet för lärare och skolledare skulle organiseras utgjorde inget undantag från den trenden.

Flera utredningar förespråkade en decentralisering av arbetsgivaransvaret

Under 1970- och 1980-talen tog flera utredningar ställning för att arbetsgivaransvaret för den statligt reglerade skolpersonalen skulle decentraliseras. Länsskolnämndsutredningen föreslog 1973 att kommunerna – inte länsskolnämnderna – skulle ansvara för tillsättningen av lärare.77 Några år senare, 1978, tog Utredningen om skolan, staten och kommunerna (SSK-utredningen) ställning för ett kommunalt huvudmannaskap för all skolpersonal.78 Därutöver lämnade den Skoladministrativa kommittén 1980 flera förslag om decentralisering av skol-

76 SOU 1974:36 Skolan, staten och kommunerna. En redovisning av nuvarande ansvarsfördelning

mellan stat och kommun i fråga om grundskolan och gymnasieskolan m.m. SOU 1978:65 Skolan. En ändrad ansvarsfördelning.

77 SOU 1973:48 Skolans regionala ledning. 78 SOU 1978:65 Skolan. En ändrad ansvarsfördelning.

personalen. Bland annat föreslog kommittén att skolledare inte längre skulle tillsättas av Skolöverstyrelsen, utan av länsskolnämnderna.79

Lärare tillsattes av kommunerna från 1982

Utifrån ovanstående utredningar föreslog regeringen att lärare skulle tillsättas av kommunerna från 1982. För att detta inte skulle leda till godtycke vid urvalet av sökande föreslog regeringen att den statliga regleringen av befordringsgrunder och meritvärdering skulle finnas kvar. Även den statliga regleringen av villkor och andra anställningsförhållanden skulle kvarstå.80

Vad gäller skolledare var regeringen inte beredd att överlämna ansvaret för tillsättningen till kommunerna, men föreslog att tjänsterna skulle tillsättas av länsskolnämnderna efter förslag av de kommunala skolstyrelserna.81

Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag, som trädde i kraft den 1 juli 1982.82

Kommunernas ansvar för lärares kompetensutveckling stärktes

Samtidigt som tillsättningen av lärare blev en kommunal uppgift stärktes kommunernas ansvar för lärarnas kompetensutveckling. Den statliga skoladministrationens uppgifter koncentrerades till mer långsiktiga, övergripande planerings- och utvecklingsfrågor samt till att stödja och stimulera det lokala utvecklingsarbetet.83

För kommunerna innebar detta att de fick ett stort självständigt ansvar för planering av och beslut om olika insatser för skolpersonalens utveckling. För länsskolnämnderna betydde det att deras arbete med lärares kompetensutveckling ändrade karaktär. Nämnderna skulle inte längre anordna ämnes- och individinriktad personalutbildning. I stället skulle de i huvudsak biträda kommuner och skolor i deras personalutvecklingsarbete, framför allt i form av stödinsatser och olika lagutbildningar.84

79SOU 1980:05Förenklad skoladministration. 80Prop. 1980/81:107Den statliga skoladministrationen m.m. 81 Ibid. 82 Bet. 1980/81:UbU38, rskr. 1980/81:395. 83Prop. 1980/81:107Den statliga skoladministrationen m.m. 84 Ibid.

Den statliga regleringen av skolchefstjänsterna upphörde 1985

I 1985 års budgetproposition föreslogs att den statliga regleringen av skolchefstjänsterna skulle upphöra från och med den 1 juli 1985.85I likhet med lärare och rektorer hade skolcheferna tidigare haft en statlig reglering när det kom till villkor och vissa andra anställningsförhållanden.86 Utvecklingen på skolområdet hade gått så långt mot decentralisering att regeringen inte såg någon anledning att behålla skillnaden mellan skolan och övrig kommunal förvaltning i fråga om reglering av tjänsterna. Den enda reglering som regeringen menade behövdes var att det skulle finnas en skolchef i varje kommun. Därmed blev ordningen densamma för skolcheferna som för andra kommunala förvaltningschefer. I samband med avregleringen av skolchefstjänsterna upphörde även statsbidragen för dessa tjänster.87

7.2.2. Kommunaliseringen innebar betydande förändringar i arbetsgivarskapet för lärare och skolledare

I de tre propositioner som tillsammans utgjorde grunden för kommunaliseringen av skolväsendet berördes arbetsgivarskapet för lärare och skolledare i alla tre (se vidare bilaga 3).

Inställningen till en kommunalisering av de statligt reglerade tjänsterna var avvaktande i styrpropositionen

I den så kallade styrpropositionen angav regeringen skäl som talade både för och emot en kommunalisering av de statligt reglerade tjänsterna i skolan. För en kommunalisering talade bland annat att

  • kommunerna skulle kunna föra en samlad personalpolitik
  • samverkan mellan skolan och annan kommunal verksamhet skulle underlättas
  • möjligheten till lokal anpassning skulle öka.

85Prop. 1984/85:100Förslag till statsbudget för budgetåret 1985/86. Bilaga 10. 86SOU 1974:36Skolan, staten och kommunerna. En redovisning av nuvarande ansvarsfördelning

mellan stat och kommun i fråga om grundskolan och gymnasieskolan m.m.

87 Bet. 1984/85:UbU16, rskr. 1984/85:234.

Mot en kommunalisering talade bland annat att

  • staten skulle ha det övergripande ansvaret för skolan och ha ett särskilt ansvar för undervisningens mål och inriktning
  • sambandet mellan ansvaret för skolpolitiken i stort och personalpolitiken skulle brytas
  • alltför stora skillnader vad gäller löne- och anställningsvillkor skulle riskera att uppstå.

Mot denna bakgrund var regeringen inte beredd att föreslå någon kommunalisering av de statligt reglerade tjänsterna. Det väsentliga var enligt regeringen egentligen inte om tjänsterna var statligt eller kommunalt reglerade, utan att regleringen i avtal och på andra sätt skulle möjliggöra lokal anpassning och flexibilitet i linje med syftet med en kommunalisering.88

Även om regeringen inte föreslog några förändringar i regleringen av lärar- och skolledartjänsterna föreslogs andra ändringar av arbetsgivarskapet i propositionen. I huvudsak handlade det om att ansvaret för tillsättningen av skolledare skulle övergå till kommunerna. Riksdagen hade inget att invända mot förslaget och den nya tillsättningsordningen för skolledare och lektorer trädde i kraft den 1 juli 1989.89

Med kommunaliseringspropositionen fick lärare, rektorer och syofunktionärer helt kommunala tjänster

Den så kallade kommunaliseringspropositionen innebar att det samlade arbetsgivaransvaret för lärare, skolledare, biträdande skolledare och syofunktionärer fördes över till kommunerna från den 1 januari 1991. Därmed upphörde den statliga regleringen av löne- och anställningsvillkor för dessa tjänster.90

Regeringens motiv var att ett samlat kommunalt driftsansvar för skolan förutsatte att kommunerna fick ett ökat ansvar för den skolpersonal som hade statligt reglerade tjänster. Att det saknades ett sammanhållet och totalt arbetsgivaransvar för skolpersonalen hade, enligt regeringen, lett till att varken staten eller kommunerna upplevde sig

88Prop. 1988/89:4Skolans utveckling och styrning. 89 Bet. 1988/89:UbU7, rskr. 1988/89:95. 90Prop. 1989/90:41Kommunalt huvudmannaskap för lärare, skolledare, biträdande skolledare och

syofunktionärer.

ha – eller tog – det fulla personalansvaret. Regeringen argumenterade också för att det delade personalansvaret för lärare, skolledare och syofunktionärer hade medfört en detaljreglering av personalfrågor där föreskrifter utfärdades från olika håll. Detta gav upphov till ett komplext och trögt system som skapade svårigheter för hela skolverksamheten.91

På ett principiellt plan menade regeringen att de praktiska svårigheterna med det delade personalansvaret hängde samman med att skolverksamheten inte kan delas in i en statlig och en kommunal sektor, utan är en helhet. För att fungera väl argumenterade regeringen för att skolan i grundläggande avseenden behöver enhetliga regler och avtal. Till exempel ansågs den bristande samordningen mellan de statliga och kommunala avtalsområdena ha försvårat en rationell personalplanering. I skolverksamheten kunde det bland annat finnas behov av tjänster som innefattade både kommunala och statliga uppgifter, men som få var beredda att ta eftersom den typen av kombinationstjänster kunde innebära negativa konsekvenser för de anställda vad gäller tjänstledighet, semester och i vissa fall tjänstepension.92

Regeringen pekade också på erfarenheter som hade visat att samverkan mellan skolan och annan kommunal verksamhet, till exempel barnomsorgen, hade försvårats.93

Riksdagen antog regeringens förslag i propositionen i december 1989 med en knapp majoritet med röstsiffrorna 162 för och 157 emot.94

Ansvarspropositionen tydliggjorde vissa delar i kommunernas arbetsgivarskap för lärare och rektorer

I den så kallade ansvarspropositionen tydliggjorde regeringen några frågor om kommunernas arbetsgivarskap för den tidigare statligt reglerade skolpersonalen. Vad gällde skolledare skulle kommunerna vara skyldiga att inrätta rektorstjänster för ledningen av utbildningen i skolorna. Bara den som genom utbildning och erfarenhet hade förvärvat pedagogisk insikt skulle få anställas som rektor. Kommunerna skulle själva få bestämma hur många rektorer de skulle ha, men med

91 Ibid. 92SOU 1978:65Skolan. En ändrad ansvarsfördelning. 93Prop. 1989/90:41Kommunalt huvudmannaskap för lärare, skolledare, biträdande skolledare och

syofunktionärer.

94 Bet. 1989/90:UbU9, rskr. 1989/90:58.

begränsningen att rektorernas ansvarsområde inte fick bli större än att de kunde vara förtrogna med det dagliga arbetet i skolan.95

För lärare innebar propositionen att kommunerna skulle vara skyldiga att använda lärare som var utbildade för sin undervisning. Bara den som var behörig skulle få anställas utan tidsbegränsning. Med behörig avsågs genomgången lärarutbildning med huvudsaklig inriktning mot den undervisning som anställningen gällde. Vissa dispensmöjligheter skulle finnas om det inte fanns behöriga lärare. Även för syofunktionärerna föreslog regeringen ett krav på adekvat utbildning för anställning utan tidsbegränsning.96

I propositionen föreslog regeringen också en lagfäst skyldighet för kommunerna att anordna fortbildning för den personal som hade hand om utbildningen i skolan. Men för att upprätthålla en likvärdig skola för alla skulle staten ha ansvar för att det skulle finnas tillgång till fortbildning av hög kvalitet i alla delar av landet. Vidare skulle staten ansvara för fortbildningsinsatser som grundade sig på centralt beslutade reformer.97

Kommunerna fick alltså en mycket långtgående frihet att organisera skolväsendet, och därmed arbetsgivarskapet för skolpersonalen, utifrån sina egna förutsättningar. Regeringen uttryckte att det bara var statens väsentliga intressen av utbildningens kvalitet, likvärdighet och rättssäkerhet som skulle få leda till inskränkningar i denna frihet.98

Kommunaliseringen av lärar- och skolledartjänsterna fick flera direkta konsekvenser

Kommunaliseringen fick flera direkta konsekvenser för lärare och skolledare. Nedan beskrivs några av dem.

Behörighetsreglerna för lärare och skolledare luckrades upp

I och med kommunaliseringen togs de behörighetsbestämmelser för lärare och skolledare som fanns i den tidigare skolförordningen bort och ersattes med nya (se vidare bilaga 3).

95Prop. 1990/91:18Ansvaret för skolan. 96 Ibid. 97 Ibid. 98 Ibid.

För lärare innebar de nya bestämmelserna att kraven på särskild ämnesbehörighet luckrades upp, vilket möjliggjorde för huvudmännen att använda lärare för undervisning i ämnen som de inte hade utbildning i. För skolledare luckrades reglerna för rektorsbehörighet upp så att lärarutbildning inte längre blev ett krav, utan det räckte med att ha pedagogisk insikt.99

En striktare tillämpning av lagen om anställningsskydd (LAS) försvårade personalrörligheten bland lärarna

En arbetsrättslig konsekvens av det förändrade huvudmannaskapet var att lagen om anställningsskydd (LAS) började tillämpas striktare med varje kommun som en enskild turordningskrets. I det tidigare avtalet fick lärarna tillgodoräkna sig anställningstid i andra kommuner, om de bytte tjänst mellan kommunerna. Som mest kunde lärarna tillgodoräkna sig fem år. Detta innebar att lärare efter kommunaliseringen fick svårare att flytta mellan kommuner än tidigare eftersom anställningstiden inte alls tillgodoräknades vid byte av kommunal arbetsgivare.100

Chefsnärvaron ökade i skolan

En organisatorisk konsekvens av kommunaliseringen var att antalet rektorer ökade i skolorna. Genom en ändring i skollagen infördes en begränsning av hur stor enhet en rektor fick ansvara för. Tanken var att rektorn i högre grad skulle hålla sig förtrogen med det dagliga arbetet i skolan.101 Tidigare kunde en rektor ansvara för en mycket stor enhet. Förändringen medförde att antalet rektorer ökade markant – från 1 675 till 3 378 på tre år. Det innebar alltså en fördubbling av antalet rektorer.102 Många av de nya rektorerna kom från tidigare underrepresenterade yrkeskategorier som fritidspedagoger och förskollärare. Även andelen kvinnliga rektorer ökade kraftigt.103

99SOU 2014:5Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan. 100 Ibid. 101Prop. 1990/91:18Ansvaret för skolan. 102SOU 2004:116Skolans ledningsstruktur. Om styrning och ledning i skolan. 103 Ibid.

7.2.3. Ytterligare reformer och avtalsförändringar följde på kommunaliseringen av lärar- och skolledartjänsterna

Under 1990-talet följde ytterligare regel- och avtalsmässiga förändringar som påverkade skolpersonalens arbetsvillkor i riktning mot ett ökat kommunalt inflytande över tjänstetillsättning, lönesättning och förläggning av arbetstiden.104 Tillsammans med kommunaliseringsreformen är dessa förändringar viktiga för att förstå utvecklingen av villkoren i skolan.

Skolavtalet 1989–1991 gav de flesta lärare ferieförlagd arbetstid

För kommunerna fanns det både pedagogiska och personalpolitiska vinster med att reglera arbetstiden när de fick det fulla driftsansvaret för skolan.105 Sedan tidigare var kommunerna odelade arbetsgivare för förskolan och fritidsverksamheten. I och med att de nu skulle ta över det fulla verksamhetsansvaret också för grundskolan och gymnasieskolan fanns det möjlighet att integrera och samordna verksamheterna i högre grad än tidigare.

Den första förändringen av lärarnas arbetstid skedde genom det kollektivavtal som tecknades i anslutning till kommunaliseringsbeslutet – Skolavtalet 1989–1991. Avtalet innebar för de flesta lärare att så kallad ferieförlagd arbetstid infördes, som i praktiken förlängde lärarnas terminer. Ferietjänstgöringen omfattade högst 24 dagar under en treårsperiod, varav 12 dagar kunde läggas ut under ett år. Dessutom infördes fem timmar arbetsplatsförlagd tid per vecka för gemensam planering då lärarna måste vara på sin arbetsplats.106 Avtalet begränsade därmed lärarnas förtroendearbetstid, det vill säga den arbetstid som lärarna själva disponerar för planering och efterarbete av undervisningen samt för fortbildning.

104SOU 2014:5Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan. 105 Ibid. 106 Svenska facklärarförbundet och Sveriges Lärarförbund (1990): Skolavtalet 1989–1991: Kom-

mentarer, frågor och svar.

Den statliga meritvärderingen av lärare togs bort 1993

År 1993 fattade regeringen beslut om att ta bort det statliga meritvärderingssystemet för lärare (se vidare bilaga 3).107 Beslutet innebar att kommunerna blev fria att anställa de lärare de bedömde vara mest lämpliga och inte som tidigare den sökande som rankades högst enligt meritvärderingssystemet, där antalet tjänstgöringsår var den avgörande faktorn.108

Den reglerade undervisningsskyldigheten avskaffades 1996

Nästa stora förändring av lärares villkor skedde i avtalsrörelsen 1995/ 1996. Det avtal som slöts i början av 1996 innebar långtgående förändringar av arbetstiden för lärare. Framför allt handlade det om att den reglerade undervisningsskyldigheten (USK) togs bort.

Den reglerade undervisningsskyldigheten hade inneburit att lärarnas undervisningstimmar var fastställda på förhand. Exempelvis hade grundskollärare, beroende på tjänstens innehåll, haft 24–26 lektioner i veckan. Den nya ordningen innebar att lärarnas arbetstid reglerades till i genomsnitt 35 timmar per vecka. Under denna tid kunde arbetsgivaren uppmana lärarna att befinna sig på skolan. Därutöver fick lärarna, liksom tidigare, förtroendearbetstid. I det nya avtalet uppgick denna till 400 timmar per år. Årsarbetstiden fastslogs till 194 arbetsdagar och systemet med läsårsdagar, som varit fastställda till 178, togs bort. Detta innebar fler reglerade arbetsdagar under året. Samtidigt fick lärarna med ferietjänst en särskild lönehöjning på 10 procent mer än övriga lärare. Avtalet innehöll också en utökning av kompetensutvecklingstiden till en pott som skulle motsvara 104 timmar per år och lärare.109

Skolavtalet 1995/1996 påverkade även lönesättningen för lärare genom att det så kallade tarifflönesystemet avskaffades. Tariffsystemet hade inneburit att lönerna reglerades centralt baserat på erfarenhet och den tid läraren varit verksam i yrket. I stället för det skulle nu lönerna sättas individuellt.110 Övergången från tarifflöner till indivi-

107 Förordningen (1993:301) om upphävande av förordningen (1990:1476) om meritvärdering vid anställning av lärare. 108SOU 2014:5Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan. 109 Ibid. 110 Ibid.

duell lönesättning var en del av en allmän trend på arbetsmarknaden som även hade sin motsvarighet på det statliga avtalsområdet.111

Sedan avtalet 1995/1996 har inga större förändringar gjorts av regleringen av lärarnas arbetstid. De flesta lärare har alltjämt ferieanställning, vilket innebär att arbetstiden är utlagd på två terminer med en längre sommarferie och ett juluppehåll. Årsarbetstiden är densamma som för andra anställda, mellan 1 700 och 1 800 timmar. Om årsarbetstiden slås ut på de två terminerna, årsarbetsdagarna, innebär det att lärarna får en arbetstid i veckan på ungefär 45 timmar.

7.2.4. Staten har klivit närmare frågorna om arbetsgivarskap och ett attraktivt läraryrke under 2010-talet

Ovan beskrivs hur kommunerna i och med kommunaliseringen och därefter fick allt större ansvar för arbetsgivarskapet för lärare, rektorer och annan skolpersonal. Sedan det tidiga 2000-talet har staten åter börjat inta en mer aktiv roll gentemot personalen.

Flera reformer och satsningar har syftat till att stärka lärarprofessionen. Dit hör bland annat kravet på lärarlegitimation för att få undervisa i skolväsendet, som infördes 2013. Andra satsningar tar sikte på att öka yrkets attraktionskraft genom högre löner, bättre kompetensutveckling och nya karriärsteg.

Karriärstegsreformen har inneburit ett statligt lönepåslag för vissa lärare

Karriärstegsreformen sjösattes 2013. I propositionen som föregick reformen motiveras behovet av karriärsteg för lärare så här:

För att säkra en hög kvalitet på lärarna måste läraryrket göras mer attraktivt, så att eleverna får en förbättrad undervisning och därmed ökade förutsättningar att nå de nationella målen och goda resultat. Lärares kompetens och potential måste på ett bättre sätt än i dag tas till vara och uppmuntras och lärare måste ges möjligheter att utveckla sin professionalism och gå vidare i karriären inom läraryrket.112

111 Se SOU 2002:32Den arbetsgivarpolitiska delegeringen i staten – en samlad utvärdering för en detaljerad beskrivning av arbetsgivarpolitiken i staten i ett historiskt perspektiv. 112Prop. 2012/13:136Karriärvägar för lärare i skolväsendet m.m.

Reformen innebar dels en målsättning i skollagen om att huvudmännen ska sträva efter att inrätta karriärsteg för särskilt yrkesskickliga lärare, dels ett statsbidrag till huvudmän för att inrätta karriärstegen förstelärare och lektor. Både kommunala och enskilda huvudmän kan ansöka om statsbidraget, dock inte enskilda utbildningsanordnare i komvux. Det innebär att lärare som arbetar inom komvux som bedrivs på entreprenad inte kan ta del av satsningen.

För att få del av statsbidraget ställde staten vissa krav på huvudmännens lönesättning. En lärare som utsågs till förstelärare skulle få minst 5 000 kronor i lönepåslag. För en lektor var motsvarande påslag 10 000 kronor.113 Karriärstegsreformen har sedan utvecklats för att ge ytterligare lönepåslag till de förstelärare och lektorer som har sin anställning på skolor med särskilt svåra förutsättningar utifrån elevernas socioekonomiska bakgrund. För dessa tjänster har det statligt bestämda lönepåslaget ökat till minst 10 000 respektive 15 000 kronor.114

Antalet karriärtjänster bestäms av storleken på statsbidraget, som från 2020 beräknas uppgå till 1,85 miljarder kronor årligen.115 Under läsåret 2020/2021 fanns det närmare 15 000 förstelärare och 250 lektorer i skolväsendet.116 De flesta förstelärarna och lektorerna undervisar i grund- och gymnasieskolan, medan endast ett fåtal undervisar i komvux.117

Under 2020 presenterade Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) en effektutvärdering av karriärstegsreformen. Resultaten baseras på en uppföljningsperiod om fyra år, 2013–2016. Sammanfattningsvis visar rapporten följande:

  • Lärare högre upp i lönefördelningen befordras i större utsträckning.
  • Det lönepåslag som anges i statsbidraget får fullt genomslag på lönen för befordrade lärare.
  • Skolor med förstelärare har lägre personalomsättning – både en lägre sannolikhet att lärarna byter arbetsplats och en lägre sannolikhet att lärarna lämnar yrket.

113Prop. 2012/13:136Karriärvägar för lärare i skolväsendet m.m. Förordningen (2013:70) om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare. 114 Förordningen (2019:1288) om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare. 115Prop. 2021/22:1Budgetpropositionen för 2022. 116 Skolverket: Samtliga skolformer – Personal – Riksnivå, Tabell 1A: Pedagogisk högskoleexamen, anställningsslag och heltidstjänster läsåren 2007/08–2020/21. 117SOU 2020:66Samverkande krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever

med svenska som andraspråk.

  • Skolor med förstelärare har en större andel erfarna och behöriga lärare och lärare som själva hade högre avgångsbetyg från högstadiet.
  • Deltagande skolor förbättrar sina resultat på de nationella proven i årskurs 3 och 6 i viss utsträckning.118

Även Statskontoret har följt upp och analyserat hur karriärstegsreformen implementerats och fungerar i förhållande till dess syften. Statskontorets huvudsakliga slutsats är att reformen uppvisar ett brett deltagande. Framför allt är det kommunala huvudmän med en tyngdpunkt på grundskolor och gymnasieskolor som deltar, medan små, enskilda huvudmän deltar i lägre utsträckning.119

Vidare konstaterar Statskontoret att genomförandet av karriärstegsreformen endast till viss del har skapat förutsättningar för att nå målet om ett attraktivare läraryrke och bättre skolresultat. Bland annat beror det på att huvudmännen inte har lyckats skapa legitimitet för reformen bland lärarna. Statskontoret lyfter också fram att hur karriärtjänsterna utformas hos olika huvudmän varierar när det gäller både de enskilda uppdragen och villkoren för de lärare som innehar en karriärtjänst. På många håll har det också varit otydligt hur karriärtjänster ska tillsättas och hur tjänsterna ska användas i verksamheten.

I viss mån används statsbidraget för att stärka skolor med svaga skolresultat. Men sammantaget är det en relativt liten andel som har prioriterat skolor med svaga skolresultat vid fördelningen. Statskontorets utvärdering publicerades dock innan regeringen förändrade statsbidragets konstruktion och införde möjligheten för lärare som undervisar vid skolor med särskilt svåra förutsättningar utifrån elevernas socioekonomiska bakgrund att få 15 000 kronor i lönetillägg. Den nya konstruktionen har ännu inte utvärderats.

Sammantaget tyder resultaten från IFAU:s och Statskontorets utvärderingar på att karriärstegsreformen till viss del har bidragit till att öka läraryrkets attraktionskraft.

118 IFAU (2020): Minskar lärarrörligheten och förbättras studieresultaten av karriärstegsreformen? Rapport 2020:3. 119 Statskontoret (2015, 2016 och 2017): Uppföljning av karriärstegsreformen. Delrapport 1, 2 och 3.

Statens roll i fortbildningen av lärare och rektorer har stärkts

Under 2000-talet har staten successivt också stärkt sin roll vad gäller fortbildningen av lärare och rektorer. Lärarlyftet, som inleddes redan 2007, kan ses som startskottet på denna utveckling. Därefter följde bland annat tre insatser för kollegialt lärande: Matematiklyftet (2012), Läslyftet (2013) och Specialpedagogik för lärande (2015). I dag erbjuder Skolverket huvudmän och skolor en lång rad kompetensutvecklingsinsatser inom ramen för de nationella skolutvecklingsprogrammen. År 2021 fanns åtta olika program som vart och ett bestod av en rad olika insatser.120

Flera insatser inom de nationella skolutvecklingsprogrammen bidrar till att utveckla undervisningen

I april 2018 redovisade Skolverket en utvärdering av de nationella skolutvecklingsprogrammen för 2016 och 2017. Utvärderingen bygger på en enkätundersökning och två kvalitativa intervjuundersökningar. Resultaten visar bland annat att 78 procent av rektorerna och 53 procent av lärarna som deltog i undersökningen kände till de nationella skolutvecklingsprogrammen. De enskilda skolutvecklingsinsatser som flest kände till var Läslyftet (87 procent), Matematiklyftet (81 procent) och Lärarlyftet (80 procent). Läslyftet och Matematiklyftet var även de insatser som flest lärare själva deltagit i (56 respektive 32 procent).121

Till de fem insatser som flest lärare deltagit i hörde även Bedömning och betygssättning (21 procent), Undervisning och lärande med digitala verktyg (16 procent) samt Lärarlyftet (15 procent). För dessa fem insatser ansåg en majoritet av lärarna att insatsen i mycket stor eller ganska stor utsträckning bidragit till att utveckla deras undervisning.122

Skolverket erbjuder också fortbildning för rektorer, som syftar till att utveckla deras pedagogiska ledarskap, och vänder sig till de skolledare som fullgjort befattningsutbildningen för rektorer.123

120 Skolverket (2022): Årsredovisning 2021. 121 Skolverket (2018): Redovisning av uppdrag om utvärdering av de nationella skolutvecklings-

programmen. Dnr 2017:251.

122 Ibid. 123 Skolverket (2020): Skolverkets årsredovisning 2020.

Med Matematiklyftet förbättrades elevers resultat på nationella prov

En av satsningarna som ligger till grund för de nationella skolutvecklingsprogrammen, Matematiklyftet, syftade till att stärka undervisningens kvalitet och förbättra elevernas måluppfyllelse i matematik. Fortbildningen byggde på kollegialt lärande.

Av en rapport från IFAU framgår att satsningen bidrog till att förbättra grundskoleelevers resultat på nationella prov i matematik. Särskilt gällde detta på låg- och mellanstadiet.124

Enligt rapporten lever resultatförbättringen kvar långt efter att fortbildningsinsatsen på skolan avslutats. Denna slutsats utgår från det faktum att elever som gick på lågstadiet i slutet av uppföljningsperioden inte ens hade börjat skolan när Matematiklyftet genomfördes. Enligt rapporten tyder detta på att lärares undervisning påverkats mer permanent.

Vidare noteras i rapporten att Matematiklyftet påverkade undervisningens utformning, men inte varaktigt förändrade fortbildningskulturen på skolan. Det beror på att samarbetet mellan lärare inte höll i sig efter att fortbildningsinsatsen avslutades.

Slutligen konstaterar IFAU att beräkningar tyder på att Matematiklyftet är samhällsekonomiskt lönsamt.

Lärarlönelyftet har gett fler än 65 000 lärare högre lön

Vid sidan av karriärstegsreformen har staten sedan 2016 inrättat ytterligare en lönesatsning för lärare, det så kallade Lärarlönelyftet. Syftet med reformen är att öka läraryrkets attraktionskraft och därigenom resultaten i skolan.125 Satsningen sker i form av ett statsbidrag som kan sökas av kommunala, enskilda och statliga huvudmän för förskoleklass, grundskola, grundsärskola, specialskola, sameskola, gymnasieskola och gymnasiesärskola. Statsbidraget är dock inte tillgängligt för lärare inom komvux.

Satsningen innebär att lönen för de lärare som får bidraget ska höjas med i genomsnitt minst 2 500 kronor och högst 3 500 kronor per månad utöver ordinarie lönerevision.126

124 IFAU (2021): Lyfter Matematiklyftet matematikkunskaperna? Rapport 2021:23. 125 Utbildningsdepartementet (2016): Lärarlönelyftet. PM. 2016-02-12. 126 Förordningen (2016:100) om statsbidrag för höjda löner till lärare och förskollärare.

Förordningen som reglerar statsbidraget specificerar fyra kriterier. För att kunna få del av satsningen ska minst ett av dem vara uppfyllt. I korthet handlar kriterierna om att läraren ska ha

  • tagit särskilt ansvar för undervisningen genom kollegialt lärande
  • förbättrat undervisningen med stöd av utbildning på avancerad nivå
  • tagit särskilt ansvar för att stödja lärarstudenter eller nya kollegor
  • tagit särskilt ansvar för komplicerade undervisningssituationer.

Enligt Skolverket betalar myndigheten varje år ut cirka 3 miljarder kronor som höjer lönen för cirka 67 000 lärare årligen. Under vårens bidragsomgång för 2019 var den genomsnittliga lönehöjningen för de lärare som fick del av satsningen cirka 2 600 kronor.127

Statskontorets utvärdering av Lärarlönelyftet visar att satsningen har bidragit till en högre lönenivå för lärare i grundskolan och gymnasieskolan. Detta gäller inte bara de lärare som har fått ta del av själva statsbidraget, utan hela lärargruppen. Det innebär att även lärare i dessa skolformer som inte fått del av satsningen har gynnats av den.128 Av rapporten framgår inte hur lönerna för motsvarande lärare inom komvux, som inte omfattas av satsningen, har utvecklats.

Vidare noterar Statskontoret att lärare som fått del av satsningen i mindre utsträckning än andra lärare väljer att lämna yrket. Satsningen har på så sätt bidragit till att skapa bättre förutsättningar för att behålla skickliga lärare i yrket. Däremot kan Statskontoret i sin utvärdering inte se att fler väljer att utbilda sig till lärare eller att fler fullföljer sin utbildning. Myndigheten drar därför slutsatsen att satsningen som helhet inte bidragit till att öka attraktiviteten för yrket.

Inte heller visar Statskontorets utvärdering tecken på att Lärarlönelyftet bidragit till att förbättra undervisningskvaliteten och kunskapsresultaten i skolan. Orsaken, enligt Statskontoret, är att huvudmännen hanterat Lärarlönelyftet som en lönesatsning och inte för att utveckla verksamheten.

Även huvudmännen satsar medel för att höja lärarnas löner. Enligt SKR:s återkommande rapport om kommunernas ekonomi från maj 2022 har de kommunala arbetsgivarna, tillsammans med de statliga

127 Skolverket (2021): Statsbidrag för Lärarlönelyftet 2020/21. www.skolverket.se/skolutveckling/statsbidrag/statsbidrag-for-lararlonelyftet-2021-22 (hämtad 2022-02-22). 128 Statskontoret (2021): Utvärdering av statsbidrag för lärarlönelyftet. Slutrapport. 2021:9.

medlen för lönepåslag, gjort stora satsningar på lärarlöner i förhållande till andra yrkesgrupper. Av rapporten framkommer att de statliga lönemedlen under det senaste decenniet har stått för ungefär en femtedel av löneökningarna över det så kallade märket.129 Med ”märket” avses den procentuella löneökning som den svenska industrisektorn förhandlat fram i sina kollektivavtal och som de andra sektorerna brukar förhålla sig till när de förhandlar om sina egna löneökningar.

Ett nationellt professionsprogram är föreslaget

Som framgår av kapitel 3, har regeringen i juni 2022 beslutat en lagrådsremiss med förslag om ett nationellt professionsprogram för rektorer, lärare och förskollärare. Syftet med professionsprogrammet är att utveckla undervisningens kvalitet, stärka professionerna, öka yrkenas attraktionskraft och därigenom öka likvärdigheten i utbildningen för eleverna.130 Regeringen har också gett Skolverket i uppdrag att börja arbeta med några delar av programmet,131 samt inrättat ett råd som kallas Rådet för professioner i skolväsendet.132

7.3. Utmaningar för skolan som attraktiv arbetsgivare

Vid ett förstatligande av skolan kommer staten som arbetsgivare för skolans personal att stå inför ett antal svåra utmaningar. Sannolikt är den svåraste att säkerställa tillgången på behöriga lärare. Men det finns fler utmaningar för skolan när det gäller att vara en attraktiv arbetsgivare. I detta avsnitt redogör utredningen för ett antal av dessa.

7.3.1. Läraryrket behöver bli mer attraktivt

I kapitel 2 beskriver utredningen vilken avgörande betydelse lärarna har för kvaliteten i undervisningen. För att alla elever ska undervisas av behöriga och kunniga lärare, måste det finnas tillräckligt många

129 Sveriges Kommuner och Regioner (2022): Ekonomirapporten, maj 2022. Om kommunernas

och regionernas ekonomi.

130 Lagrådsremiss Nationellt professionsprogram för rektorer, lärare och förskollärare. Stockholm den 30 juni 2022. 131 Regeringen (2022): Uppdrag om ett nationellt professionsprogram. Regeringsbeslut 2022-06-09. U2018/01224 (delvis). U2020/00908 (delvis). U2020/02156 (delvis). U2021/00754 (delvis). U2021/03373 (delvis). U2022/02319. 132 32 a § förordningen med instruktion för Statens skolverk.

som utbildar sig till läraryrket. Det måste därför vara attraktivt att utbilda sig till lärare, och arbeta som lärare.

Många söker och påbörjar en lärarutbildning

Ett sätt att få en bild av läraryrkets attraktionskraft är att se hur många som påbörjar någon av de fyra utbildningar som leder till en lärarexamen. Sammanfattningsvis är inflödet till lärarutbildningarna stort, även om det inte är tillräckligt för att motsvara behovet (se avsnitt 7.3.2 om lärarbrist). Sedan de nya lärarutbildningarna startade hösten 2011 har antalet behöriga förstahandssökande ökat kraftigt, men från en låg nivå.133 Det är också fler som påbörjar en lärarutbildning. Under läsåret 2019/2020 var det enligt Universitetskanslersämbetet (UKÄ) 13 560 studenter som påbörjade en lärarutbildning, vilket var en tydlig ökning jämfört med läsåret 2011/2012.134

Söktrycket till lärarutbildningarna är lågt – trots fler sökande

Även om fler söker till lärarutbildningarna, är söktrycket fortfarande lågt. Söktrycket avser antalet behöriga förstahandssökande per antagen student. Det kan tyckas som en paradox att söktrycket kan vara lågt samtidigt som många nybörjare påbörjar en lärarutbildning. Anledningen är att lärarutbildningarna tillsammans har flest nybörjare av alla yrkesprogram i högskolan. Antalet sökande per utbildningsplats blir då lågt trots många sökande och nybörjare. Till exempel antogs höstterminen 2021 totalt i Sverige 12 467 studenter till program som ger lärarexamina. Samma höst antogs totalt 570 studenter till program som ger psykologexamen, vilket är det program som har det högsta söktrycket.135

133 SCB (2020): Fortsatt brist på lärare. www.scb.se/hitta-statistik/statistik-efteramne/utbildning-och-forskning/analyser-och-prognoser-om-utbildning-ocharbetsmarknad/analyser-om-utbildning-och-arbetsmarknad/produktrelaterat/narliggandeinformation/fortsatt-brist-pa-larare/ (hämtad 2022-02-22). 134 UKÄ (2021): Nybörjare och examinerade på lärarutbildningarna: stabila nybörjarnivåer och

fler examinerade 2019/20. Reg.nr 51-00182-21.

135 UKÄ (2022). Antal antagna till yrkesexamensprogram HT2021. www.uka.se/statistik-analys/hogskolan-i-siffror/statistik/statistikomrade.html?statq=https://statistikapi.uka.se/api/totals/97 (hämtad 2022-02-22).

Höstterminen 2021 var söktrycket 1,3 behöriga förstahandssökande per antagen till utbildningar som ger ämneslärarexamen. Söktrycket för grundlärarexamen var 1,2 och till yrkesexamen 1,4. Det genomsnittliga söktrycket till programmen som leder till de fyra lärarexamina har varit relativt stabilt över tid sedan den nya lärarutbildningen startade 2011. Mellan 2011 och 2019 växlade det mellan 1,2 och 1,5.136

Som jämförelse kan nämnas att söktrycket samma höst var 11,1 till utbildningar som leder till psykologexamen. Till utbildningar som ger civilingenjörsexamen – vilka efter lärarutbildningarna har högskolans näst högsta antal nybörjare – var söktrycket 1,5 höstterminen 2021.137

Att det låga söktrycket till lärarutbildningarna är en utmaning i arbetet för fler lärare, framgår av Riksrevisionens granskning av regeringens styrning av riktade utbyggnadsuppdrag till universitet och högskolor. Sedan 2015 har regeringen tillfört medel för att öka antalet utbildningsplatser på bland annat lärarutbildningarna. Men enligt Riksrevisionen har utbyggnaden inte bidragit till någon avsevärd ökning av högskoleutbildade inom bristyrken, däribland olika lärarkategorier. Orsaken, enligt Riksrevisionen, är att den primära anledningen till för få examinerade inte är otillräckligt utbildningsutbud från lärosätenas sida utan för få sökande, ett begränsat utbud av platser för verksamhetsförlagd utbildning eller brist på disputerade lärare inom lärarutbildningarna.138

Nyblivna lärares kvalifikationer tycks ha försämrats över tid

Även när man analyserar lärares kvalifikationer verkar dessa ha försämrats över tid. Det kan vara ett tecken på att yrkets attraktionskraft har sjunkit, utifrån antagandet att attraktiva yrken lockar till sig arbetstagare med starka förmågor och höga betyg från gymnasieskolan. Forskaren Emil Bertilsson fann när han studerade rekryteringen till läraryrket under åren 1977–2009 att studenter med goda studiemeriter i större utsträckning har kommit att välja bort lärarutbildningarna. Särskilt gäller detta ämneslärarutbildningen. Bertilsson

136 UKÄ (2020) Nybörjare och examinerade på lärarutbildning: Ökat antal examinerade möter

fortfarande inte behovet. Statistisk analys.

137 UKÄ (2021): Antal sökande per antagen (söktryck) till yrkesexamensprogram HT2021. www.uka.se/statistik--analys/hogskolan-isiffror/statistik/statistikomrade.html?statq=https://statistik-api.uka.se/api/totals/99 (hämtad 2022-02-24). 138 Riksrevisionen (2021): Riktade utbyggnadsuppdrag till universitet och högskolor – regeringens

styrning genom utformning och uppföljning. RiR 2021:1.

sätter detta i samband med den konkurrens andra utbildningar har utsatt lärarutbildningarna för efter högskolans expansion, men menar att detta inte räcker som förklaring. Enligt Bertilsson måste man också väga in lärarnas löneutveckling, arbetssituation och förlust av professionell autonomi.139

En annan studie som visat att nyblivna lärares kvalifikationer har sjunkit över tid har genomförts av forskarna Erik Grönqvist och Jonas Vlachos för IFAU. Av figur 7.1 framgår hur kognitiv förmåga och ledarskapsförmåga, mätt utifrån mönstringsdata och avgångsbetygen från gymnasieskolan, har utvecklats bland nyblivna ämneslärare på högstadiet. Förmågorna och betygen har rangordnats på en skala 1–100, där 50 motsvarar genomsnittet i populationen.140

Figur 7.1 Förmågor och avgångsbetyg bland nya ämneslärare på högstadiet (25–30 år gamla)

Källa: Grönqvist, Erik & Vlachos, Jonas (2008): Hur lärares förmågor påverkar elevers studieresultat.

För alla tre måtten syns en tydlig nedgång över tid. Mest dramatisk har nedgången varit vad gäller kognitiv förmåga, där gruppen nyblivna lärare i snitt har förlorat 20 steg på den 100-gradiga skalan sedan bör-

139 Bertilsson, Emil (2014): Skollärare. Rekrytering till utbildning och yrke 1977–2009. Avhandling från Uppsala universitet. 140 Grönqvist, Erik och Vlachos, Jonas (2008): Hur lärares förmågor påverkar elevers studieresultat. Rapport 2008:25.

45 50 55 60 65 70 75 80 85

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Ra ng or dn in g

Kognitiv förmåga (män) Ledarskapsförmåga (män) Gymnasiebetyg (män) Gymnasiebetyg (kvinnor)

jan av 1990-talet. För ledarskapsförmåga och betyg var nedgången under samma tidsperiod cirka 15 respektive 10 steg.

Nedgången i betyg bland nyanställda lärare har även observerats i senare forskning, med vissa skillnader mellan olika lärarkategorier. Till exempel förefaller inte nedgången i betyg vara lika dramatisk för högstadielärare i naturvetenskap som för andra kategorier.141

De flesta lärare trivs med att vara lärare – men vissa lämnar yrket

Den internationella studien Talis fokuserar på lärares och rektorers arbete i grund- och gymnasieskolan. Bland annat undersöker den lärares självtillit och arbetstillfredsställelse. Av Talis 2018, som bygger på enkäter ställda till lärare och rektorer i grundskolans årskurser 7–9 och i gymnasieskolan, framgår att drygt nio av tio svenska lärare i dessa lärarkategorier på det stora hela är nöjda med sitt arbete. Drygt åtta av tio tycker att fördelarna med att vara lärare tydligt uppväger nackdelarna. Generellt sett tycks också de flesta lärare vara nöjda med arbetet på sin nuvarande skola. Studien visar även att de flesta lärare fortfarande skulle välja att bli lärare om de fick välja om på nytt. Det är få lärare som ångrar sitt yrkesval.142

Av Talis-undersökningen framgår inte hur lärare inom komvux ser på sitt arbete. Däremot publicerade Skolverket 2013 en rapport om elevers och lärares attityder till komvux. Enligt den rapporten trivs i stort sett alla lärare inom komvux bra med eleverna och drygt nio av tio trivs bra med sina kollegor. Närmare två tredjedelar av lärarna anger att det alltid eller nästan alltid känns meningsfullt att gå till jobbet och ytterligare tre av tio att det ofta känns meningsfullt. Samtidigt som många trivs är det tre av tio som allvarligt har övervägt att byta yrke under det senaste året och fyra av tio som allvarligt har övervägt att byta arbetsplats.143

Att lärare tycks trivas med att vara lärare stöds också av att kvarvaron och återgången bland lärare generellt är hög, även i jämförelse med andra yrkesgrupper. De flesta som utbildat sig till lärare har också ett yrke som stämmer överens med utbildningen. Omkring 92 pro-

141 Alatalo, Tarja, Hansson, Åse & Johansson, Stefan (2021): Teachers’ academic achievement:

evidence from Swedish longitudinal register data. European Journal of Teacher Education.

142 Skolverket (2019): Talis 2018. En studie om lärares och rektorers arbete i grund- och gymnasie-

skolan. Delrapport 1.

143 Skolverket (2013): Attityder till vuxenutbildningen 2012. Elevernas och lärarnas attityder till

vuxenutbildningen. Rapport 389.

cent av alla utbildade lärare (alla lärarexamina) har ett yrke som helt eller delvis matchar utbildningen.144 Exempelvis arbetar 86 procent av de utbildade gymnasielärarna – som har den lärarexamen som är mest ”allmän” och gångbar utanför skolan – med yrken som helt bedöms matcha utbildningen. Förutom rena lärartjänster handlar det om arbete som chefer inom utbildningsområdet och som övriga pedagoger med teoretisk specialistkompetens. Ytterligare 5 procent av de anställda arbetar i yrken som delvis matchar utbildningen. Det är främst yrken som speciallärare och specialpedagoger, förskollärare eller barnskötare och elevassistenter. Vidare arbetar 9 procent i yrken som inte alls bedöms matcha utbildningen. I lärarkategorier för yngre åldrar är matchningen mellan utbildning och arbete ännu starkare.145

Arbetsmarknadsekonomiska rådet jämför i en rapport rörligheten hos lärare med civilingenjörer, ekonomer, jurister, sjuksköterskor och socialsekreterare under perioden 2005–2013. Rapporten visar att det av dessa yrkesgrupper bara är sjuksköterskor som har en lägre andel yrkesbytare. Rådet drar slutsatsen att läraryrket generellt sett inte verkar kännetecknas av att påfallande många lämnar det.146

Det finns dock lärarutbildade som lämnar yrket. En annan SCBrapport, från 2017, fokuserar på lärarutbildade som arbetar i andra yrken utanför utbildningssektorn. År 2014 uppgick andelen till 14 procent av de lärarutbildade. En av anledningarna till att lärarna lämnat läraryrket var arbetsmiljön, till exempel stress och hög arbetsbelastning. En annan var arbetsvillkoren, såsom lön och arbetstider. Vissa hade valt att lämna läraryrket för att de blev intresserade av ett annat yrke.147

I en rapport från Lärarförbundet om lärare som lämnat yrket framhäver förbundet att många utbildade lärare skulle kunna lockas tillbaka till läraryrket med högre lön, rimliga arbetsvillkor och mer makt över yrkesutövandet.148

144 SCB (2019): Fortsatt brist på lärare. Webbtext. www.scb.se/hitta-statistik/statistik-efteramne/utbildning-och-forskning/analyser-och-prognoser-om-utbildning-ocharbetsmarknad/analyser-om-utbildning-och-arbetsmarknad/produktrelaterat/narliggandeinformation/fortsatt-brist-pa-larare/ (hämtad 2022-02-22). 145 SCB (2018): Matchningen på arbetsmarknaden – sambandet mellan utbildning och yrke. Analyser om utbildning och arbetsmarknad: A40 – Temarapporter. 146 Arbetsmarknadsekonomiska rådet (2016): Arbetsmarknadsekonomisk rapport. Dags för större

lönespridning?

147 SCB (2017): Lärare utanför yrket. Temarapport 2017:2. 148 Lärarförbundet (2017): Frånvarorapporten – 37 000 lärare är inte i skolan.

Stress och hög arbetsbelastning gör skolan till en utsatt arbetsmiljö

För att lärare, skolledare och annan personal ska vilja arbeta i skolan är det nödvändigt att de har en hållbar arbetsmiljö. Därför är det oroväckande att Arbetsmiljöverket, när de inspekterade drygt 30 procent av Sveriges grund- och gymnasieskolor, fann att skolan är en sektor med många brister i arbetsmiljön, vad gäller både systematik och dokumentation. Enligt inspektionsrapporten har nio av tio skolor brister i det systematiska arbetsmiljöarbetet. En av bristerna som lyfts fram är att arbetsgivarna inte har undersökt orsaken till och riskbedömt ohälsosam arbetsbelastning. Andra vanliga brister gäller den fysiska arbetsmiljön. Enligt rapporten är det exempelvis inte ovanligt att skolans lokaler har för hög personbelastning utifrån vad ventilationen klarar av. Följden blir dålig luft. Ett annat vanligt problem är buller, och varken åtgärder för särskilt bullerkänsliga elever och arbetstagare eller förebyggande åtgärder vidtas i tillräcklig utsträckning.149

Även i en rapport om arbetsorsakade besvär framkommer att skolan är en utsatt arbetsmiljö. Enligt rapporten upplever 46 procent av grundskollärare, fritidspedagoger och förskollärare besvär till följd av arbetet (51 procent av kvinnorna och 31 procent av männen). För hög arbetsbelastning är den enskilt vanligaste orsaken till besvären, oavsett kön, ålder, inkomst, sektor, utbildning eller anställningsförhållande.150

Många lärare upplever hög arbetsbelastning

Enligt Skolverkets lägesbedömning för 2020 tycker många lärare att arbetsbelastningen är för hög. En stor arbetsbörda och brist på tid lyfts i undersökningen fram som problematiskt, liksom för många undervisningstimmar. Fyra av tio lärare känner sig alltid eller ofta stressade. Främst är det administrativt arbete som orsakar stress, liksom dokumentation av elevernas kunskaper och att många elever behöver extra hjälp och stöd.151 Även en annan rapport från Skolverket visar att uppgifter som lärarna uppfattar ligger utanför deras

149 Arbetsmiljöverket (2017): Projektrapport för Arbetsmiljöverkets nationella tillsyn av skolan

2013–2016. Rapport 2017:1.

150 Arbetsmiljöverket (2021): Arbetsorsakade besvär 2020 Work-Related Disorders 2020. Arbets-

miljöstatistik. Rapport 2021:3.

151 Skolverket (2020): Skolverkets lägesbedömning 2020. Rapport 2020:1.

kärnuppdrag, såsom att vara rastvakt, hålla i skolavslutningar och att vikariera för frånvarande kollegor, bidrar till stress.152

Resultaten från Skolverkets rapporter överensstämmer med Lärarnas Riksförbunds årliga arbetsmiljöundersökning som riktar sig till förbundets yrkesverksamma lärare inom skolväsendet.153 Enligt denna upplever tre av fyra lärare att arbetsbelastningen är för hög, och sex av tio uppger att det största arbetsmiljöproblemet på skolorna är den höga administrativa belastningen. Liknande resultat framgår av en rapport från Lärarförbundet som bygger på en enkät som besvarats av drygt 500 lärare som arbetar inom komvux. Enligt rapporten upplever varannan lärare att arbetsbelastningen har ökat ganska eller väldigt mycket de senaste tre åren. Liksom i Lärarnas Riksförbunds rapport lyfter de tillfrågade lärarna administration och dokumentation som den främsta orsaken till den ökade arbetsbördan.154

Stress och utsatthet för hot och våld är arbetsmiljöproblem i skolan

Att en hög andel av de svenska lärarna känner sig ganska mycket eller mycket stressade i arbetet, framgår också av Talis 2018. Detta gäller 45 procent av de svenska högstadielärarna. Bara 46 procent anser att arbetet lämnar tid över för privatlivet. Enligt rapporten finns det en tydlig könsskillnad bland lärarna där kvinnor är mer stressade än män. Av de svenska högstadielärarna känner sig varannan kvinna (50 procent) stressad i arbetet medan drygt var tredje man (37 procent) gör det. Mönstret är detsamma på låg- och mellanstadiet och i gymnasieskolan. Av de svenska högstadielärarna är 19 procent av kvinnorna mycket stressade medan 13 procent av männen är det, vilket är en skillnad på 6 procentenheter. Bland de svenska låg- och mellanstadielärarna samt gymnasielärarna är skillnaden mellan könen densamma.155

Även i Talis-undersökningen är det framför allt de administrativa arbetsuppgifterna som orsakar stress. Över 60 procent av de tillfrågade lärarna i grundskolans årskurser 7–9 och i gymnasieskolan uppger att administration orsakar ganska mycket eller mycket stress.

152 Skolverket (2019): Attityder till skolan 2018. Rapport 479. 153 Lärarnas Riksförbund (2021): Lärare på bristningsgränsen. Lärarnas Riksförbunds arbetsmiljöundersökning 2021. 154 Lärarförbundet (2017): Den kommunala vuxenutbildningen – en ny chans på riktigt. 155 Skolverket (2019): Talis 2018. En studie om lärares och rektorers arbete i grund- och gymnasie-

skolan. Delrapport 1. Rapport 481.

Talis 2018 visar också att svenska högstadielärare som känner sig mycket stressade i arbetet löper dubbelt så stor risk att lämna sitt yrke inom fem år jämfört med övriga svenska högstadielärare.156

Under senare år har också skolpersonalens utsatthet för hot och våld på sin arbetsplats lyfts upp i debatten. I en rapport från Lärarförbundet svarar mer än var fjärde lärare (28 procent) i grundskolans årskurser 7–9, var tionde lärare i gymnasieskolan och 6 procent av lärarna inom komvux att de flera gånger har blivit utsatta för hotfulla situationer under de senaste två åren.157

När det gäller antalet anmälda arbetsolyckor med sjukfrånvaro orsakade av hot och våld inom grund- och gymnasieskolan har anmälningarna minskat något mellan åren 2014 och 2018. Under de fyra åren anmäldes totalt 1 800 arbetsplatsolyckor med sjukfrånvaro orsakade av hot och våld. Sett över en längre period, 2004–2018, har antalet anmälningar ökat något, från 307 anmälningar 2004 till 337 anmälningar 2018. De flesta anmälningarna görs av lärarassistenter, följda av lärare i grundskolan.158

Lärarna anser att läraryrket har låg status i samhället

Även om de flesta svenska lärare är nöjda med sitt arbete, visar Talis 2018 att få av lärarna i grundskolans årskurser 7–9 och i gymnasieskolan anser att läraryrket har hög status i samhället. Bland högstadielärarna är det bara 11 procent. Andelen lärare i genomsnitt i OECD som anser att läraryrket har hög status i samhället är 26 procent.159

I Talis 2013, som byggde på enkäter ställda till lärare i grundskolans årskurser 7–9, var andelen av de svenska lärarna som ansåg att läraryrket har hög status i samhället ännu mindre: endast 5 procent, vilket var lägst i OECD. Detta resultat fick stor spridning och har sedan dess tolkats som uttryck för läraryrkets sjunkande attraktionskraft när det gäller att välja yrke. Men resultatet skulle också kunna tolkas som att det de tillfrågade lärarna i enkäten ger uttryck

156 Skolverket (2020): Talis 2018. En studie om lärares och rektorers arbete i grund- och gymnasie-

skolan. Delrapport 2. Rapport 2020:2.

157 Lärarförbundet (2021): När tryggheten brister – En rapport om lärares utsatthet för hot och

våld inom grundskolans årskurs 7–9, gymnasieskolan och vuxenutbildningen.

158 Arbetsmiljöverket (2019): Hot och våld inom grund- och gymnasieskola. Korta arbetsskadefakta Nr 4/2019. 159 Skolverket (2019): Talis 2018. En studie om lärares och rektorers arbete i grund- och gymnasie-

skolan. Delrapport 1. Rapport 481.

för, är upplevelsen av lågt förtroende för lärarna och läraryrket i det svenska samhället.160

I sin utvärdering av det svenska skolsystemet från 2015, noterar OECD att aktörer på olika nivåer i skolväsendet uttrycker att det har skett ett markant kulturskifte när det gäller tilliten till skolprofessionerna: från hög samhällelig tillit till lärares och rektorers professionella kompetens, kunnighet och bedömningar, till misstro, ökande byråkratisering av beslut och osäkerhet om förväntningar. Vidare rapporterar OECD att lärare och rektorer genomgående beskriver att de känner press på sig att dagligen dokumentera sina beslut för att skydda sig från eventuell framtida granskning.161 Utredningen återkommer till dokumentationsfrågan i avsnitt 7.3.5 nedan.

Å andra sidan finner SOM-institutet att förtroendet för grundskolan har legat stabilt mellan åren 1986 och 2016. Möjligen kan förtroendet för skolan anses avspegla förtroendet för lärarna. Av samtliga tillfrågade uttryckte 44 procent ett mycket högt eller ganska högt förtroende för grundskolan 1986. Andelen ökade under 1980-talet för att som högst nå 53 procent 1989. Därefter sjönk siffran och var 2016 åter 44 procent. Andelen som har ett mycket lågt eller ganska lågt förtroende för grundskolan har under samma period sjunkit något. År 1986 låg det på 22 procent, medan det 2016 låg på 20 procent.162

Relativlönerna för lärare har fallit sedan kommunaliseringen, men på senare tid börjat stiga igen

Ett annat mått på ett yrkes attraktivitet är den relativa lönenivån för yrkesgruppen i fråga. Utredningen har analyserat relativlönerna, det vill säga de genomsnittliga lönerna för grundskollärare och gymnasielärare som andel av den genomsnittliga lönen för alla med minst två års eftergymnasial utbildning. Här har vi funnit ett skiftande mönster.

Både grundskollärares och gymnasielärares relativlöner tycks ha fallit under åren efter kommunaliseringen. Omkring millennieskiftet ökade relativlönerna något, bara för att 2012 åter falla till den lägsta punkten. Därefter har relativlönerna för lärare i grund- och gymnasieskolan stigit på ett påtagligt sätt och är nu tillbaka på samma nivå

160 OECD (2018): Teaching and Learning International Survey (Talis) 2018. Lärarenkät års-

kurs 7–9.

161 OECD (2015): Improving Schools in Sweden. An OECD Perspective. 162 SOM-institutet Samhälle Opinion Medier (2020): Förtroende för samhällsinstitutioner i de

nationella SOM-undersökningarna 1986–2019. SOM-rapport nr 2020:44.

som under mitten av 1990-talet. Det är dock värt att notera att ökningen av relativlönerna under 2010-talet påbörjades före de breda statliga satsningarna på höjda lärarlöner (se avsnitt 7.2.4).

Att relativlönerna för lärare sjönk i samband med kommunaliseringen har även konstaterats av Utredningen om skolans kommunalisering.163

Det är svårt att slå fast vad som har drivit utvecklingen av relativlönerna. Under de senaste åren har det funnits en omfattande brist på lärare (se avsnitt 7.3.2). Liksom på andra marknader brukar en bristsituation leda till att priset – i det här fallet lönen – går upp. Samtidigt har stora statliga satsningar lanserats för att höja lärares löner. Även en ökad konkurrens om lärarna från fristående skolor kan ha bidragit till stigande löner.164

Figur 7.2 Utveckling av relativlöner för lärare i grund- och gymnasieskolan

Avser lärares genomsnittliga månadslön som andel av den genomsnittliga månadslönen för personer med minst 2 års eftergymnasial utbildning

Anm.: Mellan 1996 och 2013 har yrkeskoderna i SSYK 96 använts för att hämta löneuppgifter för lärare. Från 2014 har i stället yrkeskoderna i SSYK 2012 tillämpats. Uppgifter saknas för lärare i komvux. Källa: Egna beräkningar utifrån data från SCB.

163SOU 2014:5Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan. 164 IFAU (2010): Leder skolkonkurrens till högre lärarlöner? – En studie av den svenska friskole-

reformen. Rapport 2010:12.

70% 75% 80% 85% 90% 95%

1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018

An de l a v ge no m sn ittlig m ån ad slö n för h ög utbi ld ad e

Gymnasielärare Grundskollärare

7.3.2. Lärarbristen är en stor utmaning för skolväsendet

Som framgår av kapitel 2 är kompetensförsörjningen till skolan en central fråga. Om undervisningen ska hålla hög kvalitet behövs många skickliga lärare. Mot bakgrund av detta är det bekymmersamt att bristen på behöriga lärare i skolväsendet är påtaglig.

Lärarbehörigheten ökar nu – men bristen på behöriga lärare är fortfarande stor

Enligt Statistiska centralbyråns (SCB:s) undersökning Arbetskraftsbarometern 2020, uppger arbetsgivarna att det råder brist på lärare inom många inriktningar, inte minst grundlärare med inriktning mot fritidshem samt speciallärare och specialpedagoger.165 Det råder även stor brist på lärare i matematik och naturorienterande ämnen i årskurserna 7–9, förskollärare och yrkeslärare.

I grundskolan har andelen behöriga lärare minskat, sett över de senaste fem åren. Mellan läsåren 2016/2017 och 2020/2021 sjönk andelen från 72,6 procent till 72,2 procent (heltidstjänster) hos kommunala huvudmän. Hos enskilda huvudmän är andelen behöriga generellt lägre, men har under samma tid ökat från 62,3 procent till 63,5 procent.166

I gymnasieskolan och komvux i svenska för invandrare ökar andelen behöriga lärare

I gymnasieskolan har andelen behöriga lärare i stället ökat under samma tidsperiod: hos kommunala huvudmän från 81,5 procent behöriga läsåret 2016/2017 till 85,4 procent behöriga 2020/2021. Motsvarande andelar är för enskilda huvudmän 73,8 procent respektive 75 procent.

Även inom komvux i svenska för invandrare (sfi) har andelen behöriga lärare ökat under tidsperioden, från 44,5 procent läsåret 2019/ 2020 till 50,6 procent 2020/2021. Detta är en positiv utveckling, sär-

165 SCB (2020): Arbetskraftsbarometern. www.scb.se/hitta-statistik/statistik-efter-amne/utbildning-och-forskning/analyser-ochprognoser-om-utbildning-och-arbetsmarknad/arbetskraftsbarometern/ (hämtad 2022-02-22). 166 Skolverket (2021): Pedagogisk personal i skola och vuxenutbildning läsåret 2020/21. PM. Dnr 5.1.1-2021:433.

skilt eftersom andelen lärare med legitimation och behörighet är mycket låg i den skolformsdelen. Det ska dock sägas att antalet elever i sfi under samma tidsperiod har minskat med drygt 10 procent. Sannolikt utgör det minskade behovet av lärare i sfi huvudanledningen till att andelen behöriga lärare har ökat inom skolformsdelen. Också inom komvux på grundläggande nivå har andelen behöriga lärare ökat något (från 75,6 procent till 78,0 procent), medan den på den gymnasiala nivån i stort sett är oförändrad (75,3 procent läsåret 2019/2020 respektive 75,2 procent läsåret 2020/2021). Statistiken för komvux gäller bara kommunalt anställda lärare.

Nu ökar andelen behöriga lärare även i grundskolan

Av ovanstående beskrivning framgår att andelen behöriga lärare i grundskolan har sjunkit de senaste fem åren. Men det senaste läsåret har andelen ökat även i grundskolan. Skolverkets senaste rapport om pedagogisk personal i skola och vuxenutbildning visar att andelen behöriga lärare nu ökar något också i den skolformen, jämfört med föregående läsår. Bland kommunalt anställda lärare ökade andelen med behörighet från 71,2 procent till 72,2 procent mellan läsåren 2019/2020 och 2020/2021. Hos enskilda huvudmän ökade andelarna från 62,5 procent till 63,5 procent under samma period.167 Även i gymnasieskolan har andelen behöriga lärare ökat mellan läsåren 2019/2020 och 2020/ 2021: från 84,9 procent till 85,4 procent hos kommunala huvudmän, och från 73,0 procent till 75,0 procent hos enskilda huvudmän.

Störst andel obehöriga lärare finns i grundsärskolan och gymnasiesärskolan

I grundsärskolan och gymnasiesärskolan är enbart 16 respektive 19 procent av lärarna behöriga, medan andelen inom komvux som särskild utbildning är 37 procent.168 Ändå är andelen som har en pedagogisk högskoleexamen i grundsärskolan och gymnasiesärskolan ungefär densamma som i grundskolan, det vill säga drygt 80 procent.

167 Ibid. 168 Skolverket (2021): Pedagogisk personal i skola och vuxenutbildning läsåret 2020/21. PM. Dnr 5.1.1–2021:433. Den 2 juli 2023 byter grundsärskolan namn till anpassad grundskola, gymnasiesärskolan byter namn till anpassad gymnasieskola och komvux som särskild utbildning byter namn till komvux som anpassad utbildning.

Inom komvux som särskild utbildning är andelen 90 procent. För att vara behörig att undervisa i dessa skolformer måste läraren nämligen ha kompletterat sin lärarexamen med en speciallärarexamen med inriktning mot utvecklingsstörning.169

I syfte att ge berörda personalgrupper ytterligare tid för att komplettera sin utbildning för att bli behöriga att undervisa i de aktuella skolformerna, har riksdagen beslutat om övergångsbestämmelser om undantag från krav på legitimation och behörighet för att få bedriva undervisning och besluta om betyg i grundsärskolan, specialskolan, gymnasiesärskolan och komvux som särskild utbildning. Övergångsbestämmelserna förlängdes 2021 och gäller nu till utgången av juni 2028.170

Många obehöriga lärare får inte tillräckligt stöd för sin undervisning

När det råder brist på behöriga lärare anställer huvudmännen obehöriga lärare. För att eleverna ändå ska få undervisning av god kvalitet är det viktigt att huvudmännen organiserar utbildningen så att även obehöriga lärare ges förutsättningar för sin undervisning. Detta framhåller Skolverket i sin lägesbedömning för 2020. Det kan exempelvis handla om introduktion av obehöriga lärare, och stöd i form av handledning och mentorskap för att planera och genomföra undervisningen.171

Skolinspektionen noterar i sin årsrapport för 2018 att det på skolor med många brister är vanligt att en stor andel av lärarna antingen saknar lärarlegitimation eller saknar behörighet i de ämnen som de undervisar i. Enligt Skolinspektionen är den sammantagna bilden att frånvaron av rektors ledarskap på dessa skolor har gjort att lärare inte har haft tillräckligt med stöd i hur de ska agera och det har saknats gemensamma, inarbetade rutiner och arbetssätt. Samtidigt finns, enligt Skolinspektionen, många exempel där inte heller rektorn har förutsättningar för att hantera skolans problem, eftersom styrningen och stödet från huvudmannen är otillräckligt. Skolinspektionen drar slutsatsen att om styrningen är otillräcklig försvåras också förutsätt-

169Prop. 2020/21:152Vissa insatser för ökad lärarkompetens. Den 2 juli 2023 ersätts uttrycket utvecklingsstörning av intellektuell funktionsnedsättning. 170Prop. 2020/21:152Vissa insatser för ökad lärarkompetens. 171 Skolverket (2020): Skolverkets lägesbedömning 2020. Rapport 2020:1.

ningarna att stabilisera rektorsfunktionen och att rekrytera och behålla behöriga lärare.172

Sammanfattningsvis är arbetet för att en hög andel av lärarna ska ha legitimation och rätt behörighet ett sätt att säkerställa att undervisningen håller hög kvalitet.

12 000 lärare kan komma att saknas till 2035

Även under de kommande åren väntas det vara brist på behöriga lärare, trots att den beräknade bristen nu är mindre än tidigare prognoser visat.

Som framgår av kapitel 2, visar Skolverkets senaste prognos över behovet av förskollärare och andra lärarkategorier, att cirka 12 000 behöriga lärare och förskollärare väntas saknas 2035. Bristen beräknas genom att jämföra examinationsbehovet med den beräknade framtida examinationen. Under prognosperioden fram till 2035 beräknas totalt cirka 141 000 lärare och förskollärare examineras, om nuvarande mönster består vad gäller antal nybörjare och examensfrekvenser. Det motsvarar en årlig examination på cirka 9 400 lärare. Examinationsbehovet av lärare och förskollärare beräknas samtidigt uppgå till totalt cirka 153 000 lärare, eller 10 200 per år. Det framtida examinationsbehovet av lärare och förskollärare beräknas därmed överstiga den framtida examinationen under prognosperioden. För att undvika en framtida bristsituation behöver antalet examinerade lärare och förskollärare öka med cirka 800 per år.173

Skolverkets prognos har tagit hänsyn till bland annat utvecklingen av antalet elever, pensionsavgångar och att en del lärare lämnar yrket av andra skäl. En viss hänsyn har också tagits till dagens lärarbrist genom antagandet att en del av dagens obehöriga lärare ska ersättas med behöriga. Det gäller framför allt 12 000 heltidstjänster som 2020 innehades av lärare som varken hade en pedagogisk högskoleexamen eller en tillsvidareanställning. De motsvarade cirka 9 procent av lärarkåren. Övriga lärare som i dag är obehöriga,174 men som har en tills-

172 Skolinspektionen (2018): Årsrapport 2018. Skillnader i skolkvalitet och strategisk styrning. 173 Skolverket (2021): Lärarprognos 2021. Redovisning av uppdrag att ta fram återkommande

prognoser över behovet av förskollärare och olika lärarkategorier.

174 Dessa lärare utgjorde tillsammans cirka 24 000 heltidstjänster 2020, vilket motsvarade 17 procent av 2020 års lärarkår.

vidareanställning eller en pedagogisk högskoleexamen i botten, antas under prognosperioden få vidareutbildning och uppnå behörighet.175

För att alla elever 2035 ska undervisas av enbart behöriga lärare måste alltså inte bara antalet nyutexaminerade lärare öka. Ett stort antal av dagens obehöriga lärare måste även få vidareutbildning för att uppnå behörighet. En del behöver slutföra sina lärarutbildningar, andra behöver vidareutbilda sig och läsa in ämnen som motsvarar deras lärartjänst. Många i denna grupp har arbetat flera år som lärare och klarat av stora delar av utbildningen.176

Bristen varierar mellan olika lärarkategorier och regioner

Bristen på lärare är inte jämnt fördelad mellan vare sig olika lärarkategorier eller olika regioner i Sverige. Tvärtom finns det stora skillnader. Störst obalans mellan det beräknade antalet examinerade och examinationsbehovet bedöms för yrkeslärare. Det beror delvis på att många yrkeslärare lämnar läraryrket, det vill säga att kvarvaron antas vara relativt låg. Dessutom är yrkeslärarna betydligt äldre än andra lärarkategorier.177

Även för ämneslärare väntas examinationen vara otillräcklig för att täcka det framtida behovet. Det gäller för ämneslärare med inriktning mot grundskolans årskurser 7–9. Inte heller för förskollärare och grundlärare med inriktning mot grundskolans årskurs 4–6 väntas examinationen vara tillräcklig för det framtida behovet.

För grundlärare med inriktning mot förskoleklass och årskurs 1–3 beräknas examinationen vara tillräckligt stor för att tillgodose examinationsbehovet, om nuvarande mönster består. Detsamma gäller för grundlärare med inriktning mot fritidshem. Samtidigt är det brist på grundlärare med inriktning mot fritidshem i dag och behörigheten är låg.

175 Skolverket (2021): Lärarprognos 2021. Redovisning av uppdrag att ta fram återkommande

prognoser över behovet av förskollärare och olika lärarkategorier.

176 SCB (2020): Fortsatt brist på lärare. www.scb.se/hitta-statistik/statistik-efteramne/utbildning-och-forskning/analyser-och-prognoser-om-utbildning-ocharbetsmarknad/analyser-om-utbildning-och-arbetsmarknad/produktrelaterat/narliggandeinformation/fortsatt-brist-pa-larare/ (hämtad 2022-02-22). 177 Skolverket (2021): Lärarprognos 2021. Redovisning av uppdrag att ta fram återkommande

prognoser över behovet av förskollärare och olika lärarkategorier.

Figur 7.3 Beräknat examinationsbehov och beräknad examination 2021–2035, efter program och inriktning på lärarutbildningen

Anm.: Negativa tal indikerar brist. Källa: Skolverket (2021): Lärarprognos 2021. Redovisning av uppdrag att ta fram återkommande prognoser över behovet av förskollärare och olika lärarkategorier.

Även när man jämför hur rekryteringsbehovet178 av lärare ser ut mellan olika regioner framträder stora skillnader. I absoluta tal är rekryteringsbehovet under prognosperioden 2021–2035 störst i de tre storstadslänen. Hälften av landets totala rekryteringsbehov på 131 000 heltidstjänster beräknas finnas i de länen. Om man i stället analyserar hur rekryteringsbehovet ser ut i relation till befintliga lärare framgår att behovet är störst i flera mindre regioner. Det största relativa rekryteringsbehovet, det vill säga i förhållande till 2020 års lärarkår, bedöms Gotlands län ha. Det relativa rekryteringsbehovet är nästan lika stort i Västmanlands och Uppsala län. Minst rekryteringsbehov i förhållande till 2020 års lärarkår väntas för Västernorrlands och Blekinge län.179

178 Avser det totala behovet av nyutexaminerade lärare och förskollärare som behöver rekryteras för att uppfylla det framtida lärarbehovet. Notera att det inte är samma sak som brist. 179 Skolverket (2021): Lärarprognos 2021. Redovisning av uppdrag att ta fram återkommande

prognoser över behovet av förskollärare och olika lärarkategorier.

-20000 -15000 -10000

-5000

0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000

Sp ecia lp ed ag og er

Sp ecia llä rare

Yrk eslä rare

Äm ne slä rare g ym na sie sk ola n

Äm ne slä rare å k 7 -9

Grun dlä rare å k 4-6

Grun dlä rare fö rs ko le kla ss o ch å k 1 -3

Grun dlä rare fr itid sh em

Examinationsbehov till 2035 Beräknad examination till 2035 Över-/underskott

Figur 7.4 Rekryteringsbehov av lärare och förskollärare 2021–2035 per län, antal och i procent av 2020 års lärarkår

Källa: Skolverket (2021): Lärarprognos 2021. Redovisning av uppdrag att ta fram återkommande prognoser över behovet av förskollärare och olika lärarkategorier.

Lärartillgången påverkas främst av befolkningsutvecklingen

Lärartillgången påverkas av befolkningsutvecklingen, hur många som väljer att bli lärare, hur många som går i pension och hur många som väljer att stanna kvar i yrket.180 När behovet av lärare är större än tillgången uppstår lärarbrist. Det kan handla om att elevantalet i en skolform växer, som en följd av exempelvis ökade födelsetal eller invandring. I vissa fall byggs skolformer ut som resultat av samhälleliga ambitionsökningar.

I debatten om skolan påstås ibland att det skulle vara lärarnas flykt från yrket som orsakar lärarbrist. Men som nämns ovan är kvarvaron och återgången bland lärare generellt hög, och inflödet till lärarutbildningarna har ökat de senaste åren.

Vad beror det då på att den tidigare lärarbrist som under senare år beskrivits så alarmerande nu beräknas bli mindre omfattande? Den viktigaste anledningen är en ny befolkningsframskrivning från SCB. I denna har förändringar skett i antagandena om invandring och fruktsamhet, vilka nu ligger på lägre nivåer än i den tidigare befolkningsframskrivningen. Enligt Skolverkets senaste prognos över be-

180Prop. 2021/22:1Budgetpropositionen för 2022. Utgiftsområde 16.

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

0 5000 10000 15000 20000 25000 30000

Vä ste rn orrla nd s l än

Ble kin ge lä n

No rrb ott en s l än

Ka lm ar lä n

Vä ste rb otte ns lä n

Vä rm la nd s l än

Sk ån e l än

Jö nk öp in gs lä n

Kro no be rgs lä n

Vä str a Gö tal an ds lä n

Ha lla nd s l än

Sto ckh olm s l än

Öre bro lä n

Ös te rgö tla nd s l än

Gä vle bo rgs lä n

Jäm tla nd s l än

Da la rna s l än

Sö de rm an la nd s l än

Up ps ala lä n

Vä stm an lan ds lä n

Go tla nd s lä n

Rekryteringsbehov antal (t.v.) Rekryteringsbehov i procent av lärarkåren 2018 (t.h.)

hovet av lärare och förskollärare, som bygger på SCB:s befolkningsframskrivning, har antalet barn och ungdomar upp till 18 år ökat sedan 2012, men denna ökning har nu planat ut. Enligt den senaste befolkningsframskrivningen förväntas antalet nu även avta något under den kommande femtonårsperioden. Därmed beräknas det totala behovet av lärare minska, liksom behovet av nyutexaminerade lärare jämfört med tidigare prognoser.181

Utvecklingen skiljer sig dock åt mellan olika åldrar. Medan antalet yngre barn bedöms bli färre, kommer antalet ungdomar i åldrarna 13–15 år att ligga kvar på ungefär samma nivå under prognosperioden. Antalet ungdomar i gymnasieåldern 16–18 år bedöms i stället öka.

Efter att Skolverket publicerade den senaste prognosen över behovet av lärare och förskollärare har krig utbrutit i Ukraina, och ett stort antal flyktingar söker skydd i Sverige. Beroende på hur många av dessa som är barn och unga i behov av skolgång kan behovet av lärare påverkas. Situationen kan även påverka behovet av komvuxutbildning på längre sikt. Men som det ser ut i dag har flyktingar från Ukraina med ett uppehållstillstånd med tillfälligt skydd inte rätt till sfi eller annan utbildning inom komvux.

7.3.3. Skolor med stora behov har mindre erfarna lärare

Som framgår av kapitel 2 har flera utredningar och rapporter, bland annat Långtidsutredningen, visat att lärartätheten är högre i skolor med svaga förutsättningar, medan lärarkompetensen är högre i skolor med starka förutsättningar. (Som nämns i kapitel 2 mäts lärarkompetens i Långtidsutredningens studier med ett sammanvägt mått som utgörs av lärarens behörighet, utbildningsnivå och erfarenhet. Här avses alltså inte en bedömning av lärarens undervisningsskicklighet.) De mest erfarna och skickliga lärarna undervisar således som regel i skolor med bättre socioekonomiska förutsättningar och inte på de skolor där de, utifrån elevunderlaget, skulle kunna antas göra störst skillnad. Detta framgår av figur 7.5 och figur 7.6 som visar genomsnittliga lärarresurser på skolnivå, där skolorna har delats in i tre lika stora grupper baserat på elevernas förutsättningar. I figurerna har fristående skolor exkluderats för att belysa de kommunala huvud-

181 Skolverket (2021): Lärarprognos 2021. Redovisning av uppdrag att ta fram återkommande

prognoser över behovet av förskollärare och olika lärarkategorier.

männens resursfördelningsbeslut och rensa bort den oavsedda kompensatoriska effekt som uppstår i och med kombinationen av starka elever och låga resurser på fristående skolor. De huvudsakliga resultaten kvarstår dock även om de tas med.182

Figur 7.5 Lärartäthet i skolor med olika elevförutsättningar

Avser kommunala grundskolor

Källa: Holmlund, Helena, Sjögren, Anna & Öckert, Björn (2019): Jämlikhet i möjligheter och utfall i den svenska skolan. Bilaga 7 till Långtidsutredningen 2019. SOU 2019:40.

182 Holmlund, Helena, Sjögren, Anna & Öckert, Björn (2019): Jämlikhet i möjligheter och utfall

i den svenska skolan. Bilaga 7 till Långtidsutredningen 2019. SOU 2019:40.

6 7 8 9

1995

2000

2005

2010

2015

Lä ra re p er 1 00 e le ve r

Svaga förutsättningar Genomsnittliga förutsättningar Starka förutsättningar

Figur 7.6 Lärarkompetens i skolor med olika elevförutsättningar

Avser kommunala grundskolor

Källa: Holmlund, Helena, Sjögren, Anna & Öckert, Björn (2019): Jämlikhet i möjligheter och utfall i den svenska skolan. Bilaga 7 till Långtidsutredningen 2019. SOU 2019:40.

När det gäller lärartäthet har skolorna med svaga förutsättningar högre lärartäthet än övriga skolor. Däremot gäller det motsatta när det kommer till hur lärarkompetensen fördelar sig mellan de tre skolgrupperna. Då framgår att skolorna med svaga förutsättningar i genomsnitt har färre behöriga lärare och lärare med kortare erfarenhet och lägre utbildningsnivå, samt att skillnaderna i lärarkompetens jämfört med skolorna med de starkaste förutsättningarna har ökat mot slutet av den studerade perioden.183

Hur stora är då skillnaderna i lärarkompetens i figur 7.6? Under 2016 uppgick skillnaderna i lärarkompetens mellan skolor med starka och svaga förutsättningar till 20 procent av en standardavvikelse. Översatt till skillnaden i andelen behöriga lärare och lärares erfarenhet innebar det att skolor med svaga förutsättningar i genomsnitt hade 9 procentenheter lägre behörighetsgrad bland lärarna och cirka 1,5 år kortare genomsnittlig lärarerfarenhet än skolor med starka förutsättningar.184

183 Ibid. 184 Ibid.

0,9

1 1,1 1,2 1,3 1,4

1995

2000

2005

2010

2015

Pr ed ic er ad lä ra rlö n (s td)

Svaga förutsättningar Genomsnittliga förutsättningar Starka förutsättningar

Långtidsutredningen har också studerat läraromsättning. Av utredningen framgår att lärares rörlighet mellan olika skolor har ökat sedan 2005 och att läraromsättningen uppvisar ett negativt samband med skolornas elevförutsättningar. Det innebär att omsättningen av lärare är högre på skolor med svaga förutsättningar. Liksom i fallet med lärares kompetens pekar det mot en fördelning som förstärker snarare än kompenserar för elevers olika förutsättningar.185

Styrningen av skolan har betydelse för lärares rörlighet mellan skolor med olika förutsättningar

Som nämns i kapitel 2 har också forskarna Åse Hansson och Jan-Eric Gustafsson visat att fördelning av lärare sker antikompensatoriskt, något de benämner som pedagogisk segregation. I en artikel från 2016 kommer de fram till att lärartätheten sedan mitten av 1990-talet har ökat i skolor där många elever har ett annat modersmål än svenska, samtidigt som det i samma skolor har skett en markant försvagning av lärarkompetensen.186

Forskarna lyfter flera tänkbara förklaringar till den pedagogiska segregationen, till exempel förändrad styrning av skolan samt lärares individuella drivkrafter att både utbilda sig till lärare och byta arbetsplats. Bland annat lyfter de 1990-talets skolreformer, som innebar en individualiseringsprocess. Avregleringen gav skolorna större möjlighet att välja lärare, och lärarna större möjlighet att välja arbetsplats. För lärare kan då möjligheten till ökad lön och en god psykosocial arbetsmiljö få betydelse för mobiliteten. I artikeln resonerar författarna utifrån tidigare forskning om att den minskade regleringen av befattningar och löner, till förmån för ökad autonomi för den lokala huvudmannen och organisationen, möjliggör selektion av lärare på grundval av andra principer än uppnådda meriter.

Samma forskare undersökte i hur stor utsträckning lärare i grundskolan under perioden 1994/1995 och 2010/2011 undervisade i det stadium och det ämne som läraren var utbildad för. Forskarna fann att överensstämmelsen mellan befattningens inriktning mot stadium och ämne och lärarens utbildningsinriktning var lägst i skolor med

185 Ibid. 186 Hansson, Åse & Gustafsson, Jan-Eric (2016): Pedagogisk segregation: Lärarkompetens i den svenska grundskolan ur ett likvärdighetsperspektiv. I: Pedagogisk Forskning i Sverige årg. 21 nr 1–2 2016 ISSN 1401-6788.

en hög andel elever som var berättigade till modersmålsundervisning. Allra lägst var matchningen i fristående skolor. Det ska tilläggas att den studerade tidsperioden inföll innan införandet av lärarlegitimationen och de skärpta behörighetskraven.187

Även styrning på lokal nivå kan påverka lärares rörlighet mellan skolor med olika förutsättningar. I en rapport från Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) finns en delstudie som jämför lärares rörlighet före och efter Stockholms kommuns reform gällande antagning i gymnasieskolan. Närhetsprincipen byttes då ut mot betygsprincipen. Enligt IFAU förändrades i och med detta elevsammansättningen på skolorna från ett år till ett annat. I vissa skolor förbättrades elevernas förkunskaper, medan de försämrades i andra skolor. I studien ser IFAU att lärarna i större utsträckning var kvar på skolor där eleverna hade goda förkunskaper och lämnade skolor som tog in elever med allra lägst förkunskaper. Den ökade lärarrörligheten gällde för alla grupper av lärare: utbildade och outbildade, lärare med och utan erfarenhet samt i samtliga ämnen.188

Det är ovanligt att huvudmän arbetar strategiskt med att stärka lärarresurser till skolor med utmaningar

Skolinspektionen har i en granskning undersökt hur kommunala huvudmän arbetar för att följa upp och planera lärarresurserna. Samma granskning undersöker i vilken utsträckning huvudmän har genomfört stimulerande insatser för att få en högre andel behöriga lärare i skolor där det varit svårare att rekrytera.189

Sammanfattningsvis bedömer Skolinspektionen att många huvudmän fortfarande ser att deras uppgift främst är att fördela ekonomiska medel, vilket också till stor del görs till skolor med behov. Däremot är det ovanligt att huvudmännen har ett väl fungerande arbete med att stärka lärarresurser och stimulera rekrytering i skolor med utmaningar. Det gäller både uppföljning och analys samt genomförande av insatser. I stället är det vanligt att huvudmännen över-

187 Hansson, Åse & Gustafsson, Jan-Eric (2016): Matchning mellan lärares utbildning och be-

fattning i grundskolan: Utveckling och tillämpning av en modell för differentierad klassifikation av lärarkompetens i Lärarregistret. RIPS: Rapporter från Institutionen för pedagogik och spe-

cialpedagogik, nr 10. Göteborgs universitet. 188 IFAU (2014): Svenska högstadie- och gymnasielärares rörlighet på arbetsmarknaden. Rapport 2014:11. 189 Skolinspektionen (2020): Hur säkras lärarresurser till skolor med utmaningar? Fokus på kom-

munala huvudmän.

lämnar åt rektorerna att arbeta främjande med lärarresurserna. Varje rektor får då, utifrån sina förutsättningar, stärka lärarresurserna på respektive skola.

Även om det är ovanligt, finns det huvudmän som gör stimulerande insatser för att rekrytera lärare till skolor med utmaningar. Det kan till exempel handla om att ge centralt stöd vid rekrytering, att satsa på ledarskap och utvidgade rektorsfunktioner samt att satsa på trygghet och tydliga arbetssätt. Sådana insatser kan hjälpa till att lyfta skolan som en attraktiv arbetsplats. Vidare kan det handla om att satsa extra på förstelärartjänster eller att tillhandahålla centrala team som kan gå in och arbeta på skolan eller stödja lärarna.

Varför är det då ovanligt att huvudmän arbetar strategiskt med lärarresurserna till skolor med utmaningar? Skolinspektionen lyfter flera möjliga förklaringar. En är att många huvudmän i arbetet med lärarresurserna inte bedömer att de ska fokusera särskilt på vissa skolor. Alla skolor uppfattas ha ungefär samma behov och problem med lärarbristen. En annan möjlig förklaring är oro för inlåsningseffekter, det vill säga att skillnader i villkor mellan vissa skolor blir stora och att det inte främjar rörlighet. Ännu en förklaring är att det bland huvudmän finns ett synsätt som går ut på att bestämmelserna om rektorns ansvar för skolenhetens inre organisation hindrar huvudmannen från att vara mer aktiv i frågor som rör planering av lärarresurserna.

7.3.4. Hög omsättning på lärare och skolledare leder till bristande kontinuitet

I föregående avsnitt behandlades lärares rörlighet mellan skolor med olika förutsättningar. Också den generella omsättningen på lärare och skolledare är hög i skolväsendet, vilket påverkar den långsiktiga utvecklingen av undervisningen.

När forskarna Maria Jarl, Ulf Blossing och Klas Andersson undersökte vad som kännetecknar framgångsrika skolor, framträdde en tydlig bild av kontinuitet i ledningsfunktionerna. Kontinuiteten kunde uppstå genom att en och samma rektor arbetat på en skola under många år, men också genom en stabil lärarkår som vid täta rektorsbyten lyckades upprätthålla arbetsrutinerna. På de icke framgångsrika skolorna saknades kontinuitet, inte sällan för att skolledarna ofta byttes ut. Eftersom lärarna saknade ett samarbetsorienterat arbets-

sätt kunde lärarkårens ledarskap inte kompensera vid rektorsbyten på det sätt de kunde på de framgångsrika skolorna.190

Enligt Utredningen om en bättre skola genom mer attraktiva skolprofessioner, kan avsaknad av kontinuitet i ledningsfunktionen få många negativa konsekvenser som tenderar att förstärka varandra i onda cirklar och nedåtgående spiraler. Dålig ledarstabilitet påverkar lärarnas trivsel vilket kan leda till att de slutar. När huvudmannen sedan lyckas rekrytera en ny rektor får denna inleda sin anställning med att ägna mycket tid åt att rekrytera och introducera lärare, vilket innebär att rektorn inte hinner med det strategiska ledarskapet. Så fortsätter den onda cirkeln och den nedåtgående spiralen.191

Främst är det förstås eleverna som drabbas av stor omsättning på lärare och skolledare. Förutom de konsekvenser omsättningen får för kvaliteten i undervisningen, förlorar de också de relationer de har knutit till lärare som slutar.192 Om bristen på kontinuitet leder till att eleven själv byter skola, uppstår risk för dåliga skolresultat, vilket utredningen berör i kapitel 2.

Lärare stannar kort tid på sin skola

Som tidigare nämnts är lärares kvarvaro i yrket generellt hög. Om man i stället ser till rörlighet mellan olika lärartjänster är bilden en annan. I Talis-undersökningen 2018 jämförs hur länge lärarna har varit på den grund- eller gymnasieskola där de för närvarande arbetar. Medianvärdet för hur länge en svensk högstadielärare har varit på sin skola är fem år. För högstadielärarna är det kort tid jämfört med både de nordiska länderna och genomsnittet i OECD. Mediantiden på den nuvarande skolan har också sjunkit med tre år för de svenska högstadielärarna sedan 2013. Denna förändring kvarstår också om man endast ser till de mer erfarna lärarna som har minst fem års yrkeserfarenhet.193 Se tabell 7.5.

190 Jarl, Maria, Blossing, Ulf & Andersson, Klas (2017): Att organisera för skolframgång. Strategier

för en likvärdig skola. Natur och kultur.

191 SOU 2018:17 Med undervisningsskicklighet i centrum – ett ramverk för lärares och rektorers

professionella utveckling.

192 Ibid. 193 Skolverket (2019): Talis 2018. En studie om lärares och rektorers arbete i grund- och gymnasie-

skolan. Delrapport 1. Rapport 481.

Skolverket, som ansvarar för Talis-undersökningen, kan inte med säkerhet uttala sig om varför mediantiden har sjunkit för lärare eller varför den är lägre i Sverige än i andra länder. I en IFAU-studie om högstadie- och gymnasielärares rörlighet fann forskarna bland annat att lärare med examen i större utsträckning byter mellan skolor, men i mindre utsträckning lämnar yrket. Lärare med erfarenhet tycks stanna. De som har längre erfarenhet har något lägre rörlighet såväl inom som ut ur yrket.194

Med tanke på lärarbristen skulle en förklaring till rörligheten mellan skolor kunna vara att många lärare byter arbetsplats när det finns många tjänster att söka. De kan se möjligheter att förbättra sina arbetsvillkor eller sin lön. Man skulle därför kunna tänka sig att de statliga satsningarna på lönetillägg i form av Lärarlönelyftet och karriärsteg har bidragit till högre omsättning på lärare. Men utvärderingar av reformerna tyder inte på det mönstret. När det gäller karriärstegsreformen har, som nämns ovan, IFAU visat att personalomsättningen är lägre på skolor med förstelärare.195 I fråga om Lärarlönelyftet framgår av Statskontorets rapport att lärare som någon gång har fått del av satsningen är mindre benägna att byta arbetsplats än gruppen lärare som inte har fått del av Lärarlönelyftet. Det gäller både byten till en ny huvudman eller till en ny skolenhet hos samma huvudman.196

En viss personalomsättning är enligt Skolverket naturlig och kan vara bra för skolan. Men med tanke på bristen på utbildade lärare kan den vara ett problem och leda till att elever får byta lärare alltför ofta.197 Hur stor omsättning som skulle vara bra för skolan framgår inte av Skolverkets rapport. Det är också svårt att få ledning i den frågan genom att jämföra med andra yrkesgrupper med högre eller lägre personalomsättning, eftersom påverkan på kontinuiteten måste bedömas utifrån just skolans och elevernas behov av kontinuitet. Att då jämföra med exempelvis socialtjänst eller bankverksamhet riskerar att bli missvisande.

194 IFAU (2014): Svenska högstadie- och gymnasielärares rörlighet på arbetsmarknaden. Rapport 2014:11. 195 IFAU (2020): Minskar lärarrörligheten och förbättras studieresultaten av karriärstegsreformen? Rapport 2020:3. 196 Statskontoret (2021): Utvärdering av statsbidrag för lärarlönelyftet. Slutrapport. 197 Skolverket (2019): Talis 2018. En studie om lärares och rektorers arbete i grund- och gymnasie-

skolan. Delrapport 1. Rapport 481.

Tabell 7.5 Lärares och rektorers anställningstid på nuvarande skola

Antal år (median)

Land Skolform/stadium

Lärare

Rektor

Sverige Låg- och mellanstadiet

4

2

Högstadiet

5 (8)

3 (3)

Gymnasieskolan

6

3

Danmark Högstadiet

8

5

Finland Högstadiet

8

6

Island Högstadiet

9

4

Norge Högstadiet

8

5

OECD-snittet Högstadiet

8

5

Anm.: 2013 års medianvärden i parentes. Källa: Skolverket (2019): Talis 2018.

Rektorer stannar kort tid både på sin skola och i yrket

Liksom lärarna är rektorerna generellt nöjda med sitt yrkesval. Av Talis 2018 framgår att åtta av tio rektorer i grundskolans årskurser 7–9 och i gymnasieskolan anser att fördelarna med rektorsyrket tydligt uppväger nackdelarna. Lika många svarar att de skulle välja yrket eller tjänsten på nytt om de fick möjligheten.198

Ändå visar undersökningar att omsättningen på rektorer är stor, när det gäller både deras nuvarande tjänst och yrket. Skolverket har visat att det bland grundskolans rektorer läsåret 2014/2015 bara var två av tio rektorer som efter fem läsår var kvar som rektor på samma skolenhet. Det var en högre andel av rektorerna med en enskild huvudman (30 procent) som var kvar vid samma skolenhet, jämfört med rektorer med en kommunal huvudman (20 procent).199

Av gymnasieskolans rektorer läsåret 2014/2015 var knappt tre av tio kvar efter fem läsår. Även i denna skolform var det något vanligare att en rektor med en enskild huvudman (27 procent) var kvar vid samma skolenhet, jämfört med rektorer med en kommunal huvudman (25 procent).

Enligt Talis 2018 är medianvärdet för hur länge en svensk högstadierektor blir kvar på sin skola så kort som tre år.200

198 Ibid. 199 Skolverket (2020): Omsättning bland rektorer i grund- och gymnasieskolan. PM. Dnr 5.1.1-2019:1485. 200 Skolverket (2019): Talis 2018. En studie om lärares och rektorers arbete i grund- och gymnasie-

skolan. Delrapport 1. Rapport 481.

Den höga rörligheten är bekymmersam med tanke på rektorernas betydelse för den långsiktiga ledningen av den pedagogiska personalens arbete. Täta rektorsbyten på en skola riskerar att leda till att eleverna får en utbildning av lägre kvalitet.201

Rektorerna lämnar också i hög utsträckning sitt yrke. Undersökningen från Skolverket visar att närmare 60 procent av rektorerna som tjänstgjorde i grundskolan och gymnasieskolan 2014/2015 hade lämnat rektorsyrket efter fem år. Majoriteten av dem som slutade som rektor lämnade även skolväsendet.202

Enligt Skolverkets rapport framgår att skillnaderna mellan kvinnliga och manliga rektorer är marginella när det gäller hur många som är kvar på samma skola nästa läsår. Om det finns könsskillnader i rörlighet på längre sikt framgår inte av rapporten. Däremot visar Talis 2018 att bland de svenska högstadierektorerna kan män i genomsnitt tänka sig att stanna 3,5 år längre i rektorsyrket än kvinnor: män kan i genomsnitt tänka sig att stanna i 10 år, medan kvinnor kan tänka sig att stanna i 6,6 år.203

Skolverket uttalar sig inte om orsaken till den stora omsättningen av rektorer i undersökningen.

Enligt en rapport från ett forskningsprojekt om skolledares arbetsmiljö, kan orsakerna finnas i arbetsmiljön. Forskarna som är ansvariga för rapporten drar slutsatsen att det finns en tydlig samvariation mellan skolledarnas upplevda arbetsmiljö, graden av utmattning och deras avsikt att byta arbete. För att minska omsättningen behövs sannolikt förebyggande åtgärder som avser att förbättra stödet från ledningen, det vill säga skolledarens chef. Vidare behövs åtgärder för att minska rollkonflikter och förebygga att rektorer tvingas vara en ”buffert” mellan medarbetarna och högre nivåer i huvudmannens organisation.204

Även Sveriges Skolledarförbund och Lärarnas Riksförbund har i en gemensam undersökning funnit att många skolledare i grundskolans årskurser 7–9 överväger att lämna sitt uppdrag i närtid. Av rapporten framgår att detta gäller för drygt var fjärde tillfrågad rektor.

201 Skolinspektionen (2019). Huvudmannens arbete för kontinuitet på skolor med många rektors-

byten – Utan spaning ingen aning. Tematisk kvalitetsgranskning. Dnr 400–2018:7409.

202 Skolverket (2019): Talis 2018. En studie om lärares och rektorers arbete i grund- och gymnasie-

skolan. Delrapport 1. Rapport 481.

203 Skolverket (2020): Talis 2018. En studie om lärares och rektorers arbete i grund- och gymnasie-

skolan. Delrapport 2. Rapport 2020:2.

204 Persson, Roger m.fl. (2021): Svenska skolledares arbetsmiljö och hälsa: En lägesbeskrivning med

förslag på vägar till förbättringar av arbetsmiljön. Rapport nr 4/2021. Rapport 4 2021 AMM Syd.

Bland problemen lyfts bland annat vilka förutsättningar huvudmannens organisation ger skolledaren att styra och leda skolan. Av rektorerna med en kommunal huvudman ger 29 procent uttryck för uppfattningen att det saknas samsyn med huvudmannen om styrning av tillgängliga resurser och insatser för att eleverna ska nå målen för utbildningen. Bland rektorerna med en enskild huvudman är det bara 3 procent som uttrycker denna uppfattning.205

Det är också tänkbart att rektorers rörlighet i sig leder till än större rörlighet: att många lediga tjänster medför att fler söker jobb. Om det är så bidrar det till den nedåtgående spiralen med bristande kontinuitet och långsiktig utveckling av undervisningen.

7.3.5. Administration och kringuppgifter splittrar lärares och skolledares tid

Undervisningen är kärnan i skolan. Skolans professionella behöver därför ha goda förutsättningar för sina pedagogiska uppdrag. Med tanke på bristen på behöriga lärare finns det också goda skäl att använda lärarnas arbetstid på det sätt som gör mest nytta för eleverna.

Administrativa uppgifter tar tid från undervisningen och leder till stress

Utredningen om en bättre skola genom mer attraktiva skolprofessioner tar ställning för att de verksammas arbetstid är den viktigaste resursen för undervisningens kvalitet. Samtidigt drar utredningen, liksom flera andra utredningar, studier och rapporter, slutsatsen att lärarna över tid har fått fler arbetsuppgifter. Uppgifterna som tillkommit tillhör inte otvetydigt lärarprofessionen men har ändå ålagts lärarna. Dit hör exempelvis viss dokumentation, elevsociala uppgifter och uppgifter av administrativ karaktär.206

Tiden för att ägna sig åt undervisningen och uppgifter som tillhör den tycks därmed ha krympt. Talis 2018 visar att svenska lärare i grundskolans årskurser 7–9 och i gymnasieskolan lägger 43 procent av arbetstiden på undervisningen. Genomsnittet för OECD är 50 pro-

205 Lärarnas Riksförbund och Sveriges Skolledarförbund (2021): Rektorernas olika förutsättningar.

700 högstadierektorer om en alltmer uppdelad skola.

206 SOU 2018:17 Med undervisningsskicklighet i centrum – ett ramverk för lärares och rektorers

professionella utveckling.

cent.207 Med tanke på att det är undervisningen som är lärarnas huvuduppgift kan man fråga sig om lärarna har tillräckliga förutsättningar för att bedriva undervisning av hög kvalitet.

En glädjande utveckling är att Talis 2018 visar att den tid svenska högstadielärare lägger på administrativt arbete (inklusive kommunikation, dokumentation och andra kontorsgöromål som hör till lärartjänsten) har minskat sedan Talis 2013. Samtidigt ökade arbetstiden som ägnades åt undervisning med cirka en timme. Detta talar för att de åtgärder som har beslutats av riksdag och regering för att minska lärares administration har haft effekt. Men resultaten från Talis 2018 visar också att de administrativa arbetsuppgifterna fortfarande är den främsta orsaken till stress.

Det finns också studier som tyder på att den administrativa bördan inte lättats. Bland annat visar en studie från Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) från 2018 att lärare i grundskolan inte upplevt att de senaste årens reformer har minskat deras administrativa börda. Det beror på att när vissa uppgifter tagits från lärarna har andra tillkommit. Utredningen återkommer till denna studie och reformerna under avsnittet om överdokumentation nedan.208

Det finns också andra aspekter som påverkar den administrativa bördan, exempelvis vilka tekniska lösningar som används. Beroende på hur dessa utformas kan de både medföra förbättringar och försämringar för lärares administrativa börda.

Överdokumentation bidrar till deprofessionalisering

I läraruppdraget ingår en hel del dokumentation, till exempel kring elevernas kunskapsutveckling. Men lärare utför också dokumentation som inte utgår från kärnuppdraget, undervisningen. Under senare år har bland andra Lärarförbundet uppmärksammat fenomenet över-

dokumentation.209

207 Skolverket (2019): Talis 2018. En studie om lärares och rektorers arbete i grund- och gymnasie-

skolan. Delrapport 1.

208 IFAU (2018): Papperspedagoger – lärares arbete med administration i digitaliseringens tide-

varv. Rapport 2018:5.

209 Lärarförbundet (2019): Dokumentationsbördan ett arbetsmiljöproblem för lärare.

Överdokumentation definieras av Utredningen om en bättre skola genom mer attraktiva skolprofessioner som

den dokumentation som lärarna enligt sin professionella bedömning inte anser att de behöver för att utvärdera och förbättra sin undervisning, för att följa elevers kunskapsutveckling eller för betygssättning, utan dokumentation som utförs med andra syften.210

Ett problem med att lärarna dokumenterar mer än de behöver är att tid som skulle kunna ägnas åt undervisningsprocessen, det vill säga undervisningens genomförande samt för- och efterarbete, binds upp för andra uppgifter. I stället för att ägna sig åt elevernas lärande dokumenterar lärarna det. Som framgår tidigare i kapitlet är administration och dokumentation också den största orsaken till lärares stress.

Överdokumentationen kan också ses som ett uttryck för lärares och rektorers minskade handlingsutrymme och autonomi, vilket utredningen berört i kapitel 2 och 3. När de professionella ägnar tid åt dokumentation som inte tillför nytta till kärnuppdraget, undervisningen, är det inte längre professionella bedömningar som styr arbetet. Inte heller är det professionella bedömningar som avgör vad som dokumenteras och varför. Man skulle därför kunna argumentera för att överdokumentationen bidrar till deprofessionalisering.

Kunskapsutveckling dokumenteras rutinmässigt eller enligt tidigare regler

Hur uppstår då överdokumentation? Det kan till exempel handla om att man på skolan har rutiner som innebär att man dokumenterar mer än vad lagstiftningen kräver. Detta kan uppstå om man dokumenterar sådant som ett it-verktyg ger utrymme för, trots att den dokumentationen inte tillför något till undervisningen eller elevarbetet. I det fallet är det en annan profession än lärarprofessionen som styr över vad som dokumenteras, nämligen de som utvecklar itverktygen.

Det kan också vara så att man på en skola fortsätter dokumentera elevers kunskapsutveckling utifrån regler som inte längre gäller. Exempelvis genomfördes under 2013 och 2014 två skollagsändringar i syfte att frigöra mer tid för undervisning och minska lärarnas

210 SOU 2018:17 Med undervisningsskicklighet i centrum – ett ramverk för lärares och rektorers

professionella utveckling, s. 424.

administration.211 Förslagen kom från en arbetsgrupp vid Utbildningsdepartementet.212 Dels avskaffades kravet på skriftliga individuella utvecklingsplaner i de årskurser där betyg sätts, dels gjordes skollagsändringar i fråga om extra anpassningar av undervisningen och särskilt stöd.213

Trots att dessa skollagsändringar införts fann man i den IFAUstudie som nämns ovan att ett omfattande arbete med att dokumentera och informera om elevernas kunskapsutveckling på skolor kvarstår. Enligt IFAU håller vissa skolor kvar vid de skriftliga individuella utvecklingsplanerna även i grundskolans årskurser där betyg sätts, och informerar därför elever och föräldrar både genom betyg och utvecklingsplaner. Även arbetet med extra anpassningar i undervisningen medför dokumentation i praktiken, trots att det inte finns formella krav på sådan dokumentation.214

Juridifieringen medför dokumentation för att hålla ryggen fri

Överdokumentation kan också uppstå som en följd av den juridifiering som skett i skolan, som utredningen beskriver i kapitel 3 och 5. Enligt en kunskapsöversikt från Kungliga Ingenjörsvetenskapsakademien (IVA), leder skolpersonalens oro för att bli anmäld och ifrågasatt av föräldrar, skolledning, huvudman eller myndigheter till dokumentation som sker för att ”hålla ryggen fri”. Händelser som tidigare hanterades mellan lärare och elever muntligt, måste nu hanteras formaliserat i veckobrev, skriftliga bedömningsmatriser, likabehandlingsplaner, ordnings- och trivselregler, konsekvensplaner, incidentrapporter och så vidare.215

Också Lärarförbundet kopplar framväxten av överdokumentation till att det har blivit vanligare med kontroller, granskningar och anmälningar i skolans värld. Förbundet talar om en överdokumenta-

tionskultur, eftersom dokumentation som inte krävs av staten ändå

211Prop. 2012/13:195Minskade krav på dokumentation i skolan. Prop. 2013/14:160Tid för

undervisning – lärares arbete med stöd, särskilt stöd och åtgärdsprogram.

212 Utbildningsdepartementet (2013): Tid för undervisning – lärares arbete med skriftliga indi-

viduella utvecklingsplaner. Promemoria 2013-04-18. Ds 2013:23. Utbildningsdepartementet (2013). Tid för undervisning – lärares arbete med åtgärdsprogram. Promemoria 2013-07-09. Ds 2013:50.

213Prop. 2012/13:195Minskade krav på dokumentation i skolan. Prop. 2013/14:160Tid för

undervisning – lärares arbete med stöd, särskilt stöd och åtgärdsprogram.

214 IFAU (2018): Papperspedagoger – lärares arbete med administration i digitaliseringens tide-

varv. Rapport 2018:5.

215 Kungl. Ingenjörsvetenskapsakademien (IVA) (2020): Fokus på lärarna i det svenska skol-

systemet. En kunskapsöversikt.

genomförs i skolorna. Det kan till exempel handla om att lärare dokumenterar mer än de behöver för att kunna visa upp om föräldrar ifrågasätter i samband med betygssättning eller utvecklingssamtal. I Lärarförbundets medlemsundersökning svarade nästan 6 av 10 lärare i grund- och gymnasieskolan att de dokumenterar mer än de behöver på grund av risken att bli ifrågasatta av vårdnadshavare.216

Enligt IVA medför juridifieringen en starkare syn på utbildning som en vara och eleven som en kund med rättigheterna på sin sida, vars behov och önskemål skolan ska tillfredsställa.217 Under senare år har det exempelvis uppmärksammats att det råder otydlighet bland skolans personal om vilka befogenheter de har att ingripa för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero. För att tydliggöra detta har riksdagen 2022 beslutat en proposition om skolans arbete med trygghet och studiero. Lagändringarna trädde i kraft den 1 augusti 2022.218

I en rapport om klagomålshanteringen i skolan, kommer Statskontoret fram till att det i första hand är klagomål som rör kränkande behandling som leder till att lärare och rektorer dokumenterar sådant de inte anser tillför verksamheten någon större nytta. Orsaken är, enligt Statskontoret, att reglerna om kränkande behandling är otydliga. Även Skolinspektionens skriftliga och standardiserade sätt att utreda klagomål leder till omfattande dokumentation för lärare och rektorer. I praktiken medför detta att lärare och rektorer dokumenterar mer än de behöver, för att hålla ryggen fri.219

Det går att minska överdokumentationen

Statskontoret bedömer att det går att minska dokumentationen i samband med klagomålshanteringen. Bland annat föreslår de att regeringen ska ta initiativ till att se över skollagens bestämmelse om lärares och rektorers anmälningsskyldighet vid kränkande behandling. Ett annat förslag är att Skolverket ska ta fram rekommendationer för hur huvudmännen ska hantera klagomål, vilket myndigheten därefter har gjort.220 Ytterligare ett förslag gäller att Skolinspektionen

216 Lärarförbundet (2019): Dokumentationsbördan ett arbetsmiljöproblem för lärare. 217 Kungl. Ingenjörsvetenskapsakademien (IVA) (2020): Fokus på lärarna i det svenska skol-

systemet. En kunskapsöversikt.

218Prop. 2021/22:160Skolans arbete med trygghet och studiero. 219 Statskontoret (2020): Klagomålshanteringen i skolan. Förslag till ett mer ändamålsenligt system. 2020:21. 220 Skolverket (2022): Rekommendationer för klagomålshantering. www.skolverket.se (hämtad den 2022-08-31).

bara ska utreda klagomål från enskilda om huvudmannen först har fått möjlighet att hantera dem eller om det finns särskilda skäl, och att Skolinspektionen i annat fall ska överlämna ärendet till huvudmannen.221 Det senare förslaget är sedan den 1 augusti 2022 infört i skollagen.222

Lärarförbundet menar att mindre påtvingad dokumentation skulle ge lärarna bättre möjligheter att använda sin tid till att planera, följa upp och ge stöd, vilket skulle medföra en utbildning av högre kvalitet.223

Andra yrkesgrupper kan utföra uppgifter som inte kräver lärare

Utredningen om en bättre skola genom mer attraktiva skolprofessioner menar att man i talet om lärarrollen borde skilja mellan skolans uppdrag och lärarnas uppdrag.224 Med det synsättet kan andra yrkesgrupper utföra arbetsuppgifter som tillkommit och som inte otvetydigt tillhör lärarprofessionen.

Skolverket har utrett hur andra yrkesgrupper kan avlasta lärarna så att de kan fokusera mer på undervisningen. I utredningen identifierar Skolverket vilka uppgifter i skolförfattningarna som behöver utföras av lärare och vilka som skulle kunna utföras av andra. Enligt Skolverket anger författningarna ett antal områden där lärare direkt eller indirekt pekas ut som ansvariga. Dessa områden är exempelvis planering och genomförande av undervisningen, arbete med extra anpassningar och särskilt stöd samt bedömning och betygssättning. Andra arbetsuppgifter kan utföras av andra än lärare, bland annat uppgifter inom områdena trygghet och studiero samt praktiskt arbete i anslutning till mentorskapet.225

Det blir också allt vanligare att huvudmännen anställer andra yrkesgrupper, exempelvis lärarassistenter, för att avlasta lärare. Mellan läsåren 2017/2018 och 2020/2021 har antalet lärarassistenter ökat med närmare 1 600 heltidstjänster vilket motsvarar en ökning med 90 pro-

221 Statskontoret (2020): Klagomålshanteringen i skolan. Förslag till ett mer ändamålsenligt system. 2020:21. 22226 kap. 3 a § skollagen. 223 Lärarförbundet (2019): Dokumentationsbördan ett arbetsmiljöproblem för lärare. 224SOU 2018:17Med undervisningsskicklighet i centrum – ett ramverk för lärares och rektorers

professionella utveckling.

225 Skolverket (2020): Redovisning av uppdrag om att ta fram stödmaterial för hur lärarassistenter,

socionomer och andra yrkesgrupper ska kunna avlasta lärare.

cent.226 År 2019 införde regeringen ett statsbidrag för att anställa lärarassistenter. Bidraget kan sökas av kommunala och fristående huvudmän för förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola och gymnasiesärskola, dock inte av huvudmän för komvux. Syftet med satsningen är att bidra till att huvudmännen kan anställa fler lärarassistenter i skolan med uppgift att avlasta lärarna. Detta för att ge lärarna ökad möjlighet att fokusera på sitt kärnuppdrag – undervisningen – och de uppgifter som tillhör den.227

När Skolinspektionen granskade rektorers arbete med läraravlastande tjänster i grundskolans årskurser 7–9, visade det övergripande resultatet att rektorerna arbetar aktivt med detta. Granskningen visade också att lärarna på de granskade skolorna upplever att de kan fokusera mer på undervisningen till följd av det arbete den läraravlastande personalen utför. Samtidigt noterar Skolinspektionen att styrningen i arbetet med läraravlastande tjänster framstår som relativt kortsiktig.228

Rektorerna saknar utrymme för det pedagogiska ledarskapet

Rektorn ska leda och samordna det pedagogiska arbetet på skolenheten, och se till att utbildningen utvecklas.229 Rektorn har därmed en nyckelfunktion i arbetet med att hålla hög kvalitet i undervisningen. Därför är det bekymmersamt att rektorernas arbetstid, liksom lärarnas, över tid har fyllts av fler arbetsuppgifter. En konsekvens är att många rektorer har svårt att hitta tid för det pedagogiska ledarskapet.230

Enligt Utredningen om en bättre skola genom mer attraktiva lärarprofessioner är det till stor del akuta frågor och rutinadministration som tar så mycket av rektorers arbetstid att utrymmet för det pedagogiska ledarskapet minskar.231 En liknande bild ger Utredningen om rektorernas arbetssituation inom skolväsendet.232

226 Skolverket (2021): Pedagogisk personal i skola och vuxenutbildning läsåret 2020/21. PM. Dnr 5.1.1-2021:433. 227 Skolverket (2019): Statsbidrag för lärarassistenter 2021. Webbtext. www.skolverket.se/skolutveckling/statsbidrag/statsbidrag-for-lararassistenter-2021 (hämtad 2022-02-22). 228 Skolinspektionen (2021): Läraravlastande tjänster Fokus på grundskolans årskurs 7–9. 2292 kap. 9 § skollagen. 230SOU 2018:17Med undervisningsskicklighet i centrum – ett ramverk för lärares och rektorers

professionella utveckling.

231 Ibid. 232SOU 2015:22Rektorn och styrkedjan.

Talis-undersökningen 2013 visade att svenska rektorer i grundskolans årskurser 7–9 lägger mer tid på administration än sina kollegor i andra länder. Undersökningen visade även att svenska rektorer får betydligt mindre hjälp i form av administrativt stöd än rektorer i andra Talis-länder.233

När det gäller komvux är det inte ovanligt att rektorn för komvux i en kommun får en roll som går långt utöver ansvaret för verksamhetens inre organisation. Exempelvis kan rektorn tilldelas ansvaret för kommunens upphandling och uppföljning av utbildning på entreprenad samt samverkan med en rad aktörer både inom och utanför kommunen.234 I kombination med det omfattande uppdrag som skollagen ger rektorn, och rollen som chef, kan det då vara svårt att få utrymme för det pedagogiska ledarskapet. I avsnitt 5.1.4 utvecklar vi resonemangen om rektorsrollen inom komvux.

Utredningen om rektorernas arbetssituation inom skolväsendet kom fram till att rektorerna önskar ytterligare stöd från huvudmannen för att kunna skapa utrymme för sitt pedagogiska ledarskap och få bättre förutsättningar att leda och utveckla den pedagogiska verksamheten. Vanligast är att rektorn vill ha hjälp med administration.235Se även avsnitt 5.5.2.

Rektorer trängs mellan olika nivåer i styrkedjan

Rektorsuppdraget har också växt för att rektorernas ansvar ökat över tid. Enligt Utredningen om skolans kommunalisering ökade rektorernas ansvar och befogenheter i och med kommunaliseringen, vilket medförde högre krav på deras ledarskap. Samtidigt har bland annat otydliga ansvarsvägar och ofullständig delegering av ansvar medfört att rektorer inte förändrat sitt arbete efter 1990-talets reformer i så stor utsträckning som förväntat. Utredningen pekar bland annat på att relationen mellan rektorerna och den politiska ledningen i kommunen i vissa avseenden är oklar och dessutom präglad av en bristande tillit. En hög andel av rektorerna uppger att de saknar förtroende för den politiska ledningen i kommunen. Nämndledamöterna

233 Skolverket (2014): TALIS 2013 En studie av undervisnings- och lärmiljöer i årskurs 7–9. Rapport 408. 234 Skolinspektionen (2019): Kommunal vuxenutbildning på entreprenad. Huvudmännens upp-

följning av kvalitet. Skolverket (2021): Sammanställning av regionala dialoger om vuxenutbildning 2021. Rapport 2021:17.

235SOU 2015:22Rektorn och styrkedjan.

å andra sidan litar inte heller fullt ut på att rektorerna alltid sätter elevernas resultat i första rummet.236

Statskontoret visade 2016 att många kommuner ser problem med skolledarnas ökade ansvar. Enligt Statskontoret hamnar skolledarna i en situation där deras ansvar ökar, utan att de för den skull har något direkt inflytande över den budgetmässiga prioriteringen i kommunerna.237

Att skolledarna befinner sig mitt emellan krav och förväntningar från olika intressenter framkommer också i en forskningsrapport om svenska skolledares arbetsmiljö och hälsa. Förutom krav från lagstiftning och andra styrdokument krävs det att rektorerna är goda ledare i sitt bemötande av lärare och elever, annan personal, vårdnadshavare eller tillfälliga intressenter. En bidragande orsak till rektorers upplevelse av belastande förväntningar är, enligt rapporten, ett ökat antal ledarskapsnivåer i form av områdeschef och verksamhetschef mellan skolchefsfunktionen och rektorn. Det ökade antalet nivåer kan leda till mål- eller intressekonflikter som skapar osäkerhet om vem som ansvarar för vad och vilket mandat man har som ledare. Detta kan i sin tur skapa en känsla av otillräcklighet i yrkesrollen för rektorerna.238

7.3.6. Tillgången till kompetensutveckling varierar

En viktig förutsättning för att undervisningen ska kunna hålla hög kvalitet är att lärare, skolledare och annan skolpersonal dels har erforderlig kompetens vid anställningen, dels får möjlighet att utveckla sin kompetens över tid.

Kompetensutveckling regleras både i skollagen och i avtal

Skollagen ger huvudmannen ansvar för att se till att personalen ges möjligheter till kompetensutveckling.239 Denna skyldighet omfattar också den personal som är anställd av en enskild utbildningsanordnare som fullgör uppgifter på entreprenad, vilket är vanligt inom komvux.240

236SOU 2014:5Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan. 237 Statskontoret (2016): Statens styrning av kommunerna. 238 Persson, Roger m.fl. (2021): Svenska skolledares arbetsmiljö och hälsa: En lägesbeskrivning

med förslag på vägar till förbättringar av arbetsmiljön. Rapport nr 4/2021.

2392 kap. 34 § skollagen. 240Prop. 2020/21:152Vissa insatser för ökad lärarkompetens.

Enligt propositionen som föregick skollagen inbegriper huvudmannens ansvar att ge förutsättningar, bland annat ekonomiskt och tidsmässigt, för kompetensutveckling. Det närmare innehållet i kompetensutvecklingen är främst en fråga för de professionella i förskolan och skolan att besluta om.241

Hur mycket kompetensutveckling olika yrkesgrupper ska få under ett verksamhetsår är inte reglerat i skollagen. Vad gäller kommunalt anställda lärare finns bestämmelser om detta i stället i huvudöverenskommelsen mellan Lärarnas Samverkansråd och Sveriges Kommuner och Regioner (SKR). Enligt överenskommelsens bilaga M som gäller lärare med ferietjänst, ska i snitt 104 timmar per heltidsanställd arbetstagare avsättas för kompetensutveckling inom den reglerade arbetstiden på 1 360 timmar per verksamhetsår.242 För en lärare som arbetar 8 timmar om dagen motsvarar 104 timmars kompetensutveckling 13 dagars arbetstid under ett verksamhetsår. Detta ska dock inte tolkas som att varje enskild lärare ska ha rätt till 13 dagars kompetensutveckling, utan avtalsbestämmelsen gäller för lärare som kollektiv, vilket innebär att nivåerna för enskilda lärare kan skilja sig åt mellan olika år.243

För lärare på fristående skolor finns inte motsvarande riktmärke för tillgången till kompetensutveckling i det så kallade friskoleavtalet. I stället ska mängden kompetensutveckling anpassas efter behoven.244Till skillnad från det kommunala avtalet finns här en skrivning om att individen och arbetsgivaren har ett gemensamt ansvar för kompetensutveckling:

Lärare har rätt men även ansvar att kontinuerligt utvecklas i arbetet. Planeringssamtal mellan skolledning och lärare, individuellt och kollektivt, bör klargöra vilken kompetensutveckling som krävs för att den enskilde läraren och lärarlaget allt bättre skall kunna utveckla elevernas lärande.245

241Prop. 2009/10:165Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet. 242 SKR, Lärarförbundet och Lärarnas riksförbund (2021): Arbetstider m.m. för lärare. Bilaga M till Allmänna bestämmelser i lydelse 2021-04-01. 243SOU 2018:17Med undervisningsskicklighet i centrum – ett ramverk för lärares och rektorers

professionella utveckling.

244 Tjänsteföretagen Almega, Lärarförbundet och Lärarnas Riksförbund (2021): Kollektivavtal

Friskolor 2021–2023.

245 Tjänsteföretagen Almega, Lärarförbundet och Lärarnas Riksförbund (2017): Kollektivavtal

Friskolor 2017–2020. Bilaga 8.

Tillgången till kompetensutveckling varierar, men på relativt låga nivåer

Hur mycket kompetensutveckling som lärare och skolledare får i praktiken är en svår fråga att besvara. Eftersom tiden för lärares och rektorers kompetensutveckling avsätts lokalt och utan nationell samordning är det svårt att få en samlad bild av lärarnas och rektorernas deltagande. Det görs ingen nationell uppföljning av hur mycket tid huvudmännen fördelar till kompetensutveckling. I stället är man hänvisad till olika former av urvalsundersökningar för att få en uppfattning om vilken tillgång till kompetensutveckling som den pedagogiska personalen har.

Ofta grundar sig dessa undersökningar på enkäter där de tillfrågade själva får uppskatta hur ofta eller i vilken utsträckning de deltar i kompetensutveckling. Sådana undersökningar har ibland vissa begränsningar. Exempelvis kan det vara otydligt vad som avses med kompetensutveckling, och hur mycket kompetensutveckling som är önskvärd för enskilda lärare.

9 av 10 lärare har deltagit i kompetensutveckling under det senaste året

I Talis-undersökningen 2018 tillfrågades lärare i grundskolans årskurser 7–9 och i gymnasieskolan om sitt deltagande i kompetensutvecklingsaktiviteter. Av underlaget framgår att svenska lärare ligger omkring snittet i OECD för deltagande i sådana aktiviteter. I genomsnitt rapporterade 95,4 procent av de svenska lärarna att de hade deltagit i någon form av kompetensutveckling under de senaste 12 månaderna. Motsvarande andel för OECD som helhet var 94,5 procent. Av undersökningen framgår även att deltagande i kompetensutveckling var vanligare i städerna än på glesbygden samt att lärare på kommunala skolor i högre utsträckning deltog i kompetensutveckling jämfört med lärare på fristående skolor. Inga signifikanta skillnader fanns vad gäller deltagandet i kompetensutveckling mellan lärare som arbetade på skolor med svårare socioekonomiska förutsättningar och lärare på skolor med enklare socioekonomiska förutsättningar.246

246 OECD (2019): Chapter 5 Providing Opportunities for Continuous Development. Tables. Talis 2018 Results (Volume I). www.oecd-ilibrary.org/education/talis-2018-results-volumei_1d0bc92a-en (hämtad 2022-02-22).

Jämfört med lärare i andra länder ägnar svenska lärare mindre tid åt kompetensutveckling

När det gäller antalet dagar som lärare hade ägnat åt kompetensutveckling under den senaste 12-månadersperioden, saknas sådana uppgifter i den senaste Talis-undersökningen. Frågan undersöktes dock i Talis 2013. Då uppgav svenska lärare i grundskolans årskurser 7–9 att de i genomsnitt hade fått kompetensutveckling i 3,6 dagar under de senaste 12 månaderna. Det internationella genomsnittet i undersökningen var 9,1 dagar per lärare.247 De svenska lärarnas relativt låga deltagande i kompetensutveckling, uttryckt i antal dagar, låg också i linje med Skolverkets tidsstudie kring lärarnas yrkesvardag från 2013. Av tidsstudien framgår att samtliga grundskollärare i genomsnitt ägnade 2 procent av sin arbetstid åt att delta i organiserad kompetensutveckling. Utslaget över den årliga reglerade arbetstiden för lärare innebar det att lärare i genomsnitt deltog i organiserad kompetensutveckling i 3,4 dagar under 2012.248

Avsaknaden av likalydande statistik i Talis 2018 jämfört med Talis 2013 gör det svårt att besvara om svenska lärares deltagande i kompetensutveckling har utvecklats positivt sedan början av 2010talet. I Talis 2018 finns det dock uppgifter om hur många kompetensutvecklingsaktiviteter av olika slag, som svenska lärare i grundskolans årskurser 7–9 och i gymnasieskolan har deltagit i under den senaste 12-månadersperioden. Då framgår att de i genomsnitt hade deltagit i 3,9 sådana aktiviteter. Genomsnittet i OECD samt för alla deltagande länder i Talis 2018 var under samma tidsperiod 4,0 respektive 4,3 aktiviteter per lärare.249

247 Skolverket (2014): Talis 2013. En studie av undervisnings- och lärmiljöer i årskurs 7–9. Rapport 408. 248 Skolverket (2013): Lärarnas yrkesvardag. En nationell kartläggning av grundskollärares tids-

användning. Rapport 385.

249 OECD (2019): Chapter 5 Providing Opportunities for Continuous Development. Tables. Talis 2018 Results (Volume I). www.oecd-ilibrary.org/education/talis-2018-results-volumei_1d0bc92a-en (hämtad 2022-02-22).

Figur 7.7 Genomsnittligt antal kompetensutvecklingsaktiviteter per lärare i relation till andelen lärare som fick stöd för att delta i kompetensutveckling

Avser högstadielärare

Källa: OECD (2019): Talis 2018.

Även Lärarnas Riksförbund har i flera undersökningar frågat sina medlemmar om den kompetensutveckling de får hos sina arbetsgivare. I den senaste tillfrågades medlemmarna om hur mycket fortbildning med syfte att utveckla undervisningen de fått under 2019. Av rapporten framgår att 40 respektive 42 procent av lärarna i kommunal respektive enskild sektor inte hade fått någon fortbildning alls. I undersökningen ingick lärare i grund- och gymnasieskolan samt inom komvux. Bland de lärare som hade fått fortbildning var det genomsnittliga antalet timmar bland kommunalt anställda lärare 74, och bland lärare hos enskild huvudman eller anordnare 62 timmar. Om man räknar med de lärare som inte hade fått någon kompetensutveckling alls sjunker genomsnittet till 46 respektive 35 timmar.250

250 Lärarnas Riksförbund (2021): Fortbildning satt på undantag. En undersökning om glappet

mellan lärarnas behov och de bristande förutsättningarna.

Alberta (Kanada)

Australien

Österrike

Chile

Colombia

Tjeckien

Denmark England (UK)

Estland

Finland

Frankrike

Island

Israel

Italien

Korea

Lettland

Litauen

Mexico

Nederländerna

Nya Zeeland

Norge

Portugal

Slovakien

Slovenien

Spanien

Sverige

Turkiet

Braslien

Bulgarien

Kroatien

Georgien

Kazakstan

Malta

Rumänien

Ryssland

Saudiarabien

Shanghai (Kina)

Singapore

Sydafrika

Förenade Arabemiraten

Vitnam

2 3 4 5 6 7

40,0

50,0

60,0

70,0

80,0

90,0 100,0

An tal k om pe ten su tv ec kli ng sa ktiv ite ter p er lä ra re

Andel lärare som fick stöd för att delta i kompetensutveckling

Sammanfattningsvis pekar flera uppgifter på att svenska lärares tillgång till kompetensutveckling varierar – men på relativt låga nivåer. De faktiska nivåerna verkar understiga riktmärket på 104 timmar för lärare som grupp.

Krock med arbetsschemat är den vanligaste orsaken till att kompetensutvecklingen inte blir av

Vilka anledningar uppger då lärare till att kompetensutvecklingen inte blir av? I Talis 2018 framgår att de tre vanligaste hindren för lärare i grundskolans årskurser 7–9 och i gymnasieskolan att delta i kompetensutveckling är

1. krock med arbetsschemat (56,5 procent)

2. höga kostnader (52,5 procent)

3. bristande relevans i utbudet (41,4 procent).251

Av Talis 2018 framgår att det finns ett starkt samband mellan graden av stöd för att delta i kompetensutveckling och lärares faktiska deltagande i sådana aktiviteter. Med stöd kan till exempel avses nedsättning av arbetstid, ersättning för studieavgifter och högre lön. Även om svenska lärare i 2018 års undersökning uppgav att incitamenten att delta i kompetensutveckling hade förbättrats sedan 2013, är andelen lärare som får stöd fortfarande under genomsnittet i en internationell jämförelse.

Även andra yrkesgrupper i skolan har låg tillgång till yrkesutveckling

Även andra yrkesgrupper som arbetar i skolan, till exempel elevassistenter, har låg tillgång till yrkesutveckling. I en undersökning som fackförbundet Kommunal genomförde bland sina medlemmar 2020 ställdes frågan: ”Har du under det senaste året deltagit i yrkesutveckling på eget initiativ eller via din arbetsgivare?” Av svaren framgår att endast 53 procent av de medlemmar som besvarat frågan har deltagit i yrkesutveckling. 44 procent svarar att de inte har deltagit i yrkesutveckling och 3 procent att de inte vet.252

251 OECD (2019): Talis 2018 Results (Volume I). 252 Kommunal (2020): Vem är orolig för ny teknik?

Utredningen om elevers möjligheter att nå kunskapskraven pekar också på behovet av att erbjuda elevassistenter grundläggande kunskaper för att de ska fungera bra i sin roll, utgöra ett reellt stöd för eleverna under skoldagen och för att deras motivation att stanna i yrket ska öka. Enligt utredningen finns behov av kompetensutvecklingsinsatser om skolans styrdokument, hur funktionsnedsättningar kan påverka elevernas lärande och vad elevassistentrollen innebär.253

Huvudmäns kapacitet att erbjuda kompetensutveckling av hög kvalitet varierar

Som tidigare nämnts varierar den faktiska tillgången till kompetensutveckling, men på låga nivåer. Inte heller verkar det som om kompetensutvecklingen används strategiskt i bemärkelsen att sådana aktiviteter är vanligare på skolor med stora behov. Den lilla variation som finns går snarare åt andra hållet. Till exempel är det mer sällsynt att lärare på landsbygden deltar i kompetensutveckling än lärare i städerna – trots att skolornas kvalitet, i betydelsen det mervärde de ger eleven, i genomsnitt är något lägre på landsbygden.254

Både OECD och 2015 års skolkommission slår fast att möjligheten till kompetensutveckling för skolans personal i dag skiljer sig åt mellan olika huvudmän. I hög grad beror detta på att det finns strukturella skillnader mellan huvudmän. Kapaciteten att erbjuda lärare och rektorer professionsutveckling varierar stort. Delvis är det en fråga om storlek. Medan stora kommuner ofta har tillräckliga resurser för att investera i professionsutvecklande insatser, saknar många små kommuner detta. Små kommunala huvudmän och enskilda huvudmän tar dessutom mer sällan del av de statliga bidragen. Men huvudmän prioriterar också olika, eftersom det är upp till kommunen att ta beslut om att prioritera kompetensutveckling.255

Skolverket har i en kvalitativ studie om kommunalt huvudmannaskap i praktiken visat att det i kommunerna ofta saknas tydliga mål för hur lärarnas kompetens i undervisningssituationen ska utvärderas och stärkas. Detta trots uppfattningen på alla kommunala nivåer att

253 SOU 2021:11 Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven – aktivt stöd- och elevhälso-

arbete samt stärkt utbildning för elever med intellektuell funktionsnedsättning.

254 Holmlund, Helena, Sjögren, Anna & Öckert, Björn (2019): Jämlikhet i möjligheter och utfall

i den svenska skolan. Bilaga 7 till Långtidsutredningen 2019. SOU 2019:40.

255 OECD (2015): Improving Schools in Sweden. An OECD Perspective. SOU 2016:38Samling

för skolan. Nationella målsättningar och utvecklingsområden för kunskap och likvärdighet.

lärarna är den viktigaste resursen för elevernas lärande. Enligt Skolverket är i stället lärartätheten, som är lätt att mäta statistiskt, det som är mest uppmärksammat och diskuterat i de intervjuade kommunerna.256

Kompetensutvecklingen bidrar inte tillräckligt till att utveckla yrkesskickligheten under hela yrkeslivet

Både lärare och skolledare behöver fortsätta lära och utveckla sin yrkesskicklighet genom hela yrkeslivet. Ändå har en rad rapporter och utredningar under det senaste decenniet identifierat brister i de förutsättningar för kompetensutveckling som det svenska skolväsendet erbjuder lärarna. Ett av huvudproblemen som lyfts är bristen på struktur och systematik i kompetensutvecklingen, vilket har påtalats av bland annat OECD, 2015 års skolkommission och Utredningen om en bättre skola genom mer attraktiva skolprofessioner. Enligt dessa medför bristerna sämre förutsättningar för lärares utveckling av sin yrkesskicklighet genom hela yrkeslivet.257

För lärare är det viktigt att i början av sin lärarbana få en introduktion till yrket. I Sverige reglerar skollagen att huvudmannen ska se till att behöriga nyanställda lärare genomför en introduktionsperiod som svarar mot lärarens behörighet, om inte läraren tidigare genomfört en sådan.258 Talis 2018 visar att det är vanligt att det finns ett formellt introduktionsprogram för nya lärare på högstadieskolor, medan det är mindre vanligt på låg- och mellanstadiet.259

Under den fortsatta lärarkarriären behöver lärare få kompetensutveckling för att fylla på och uppdatera sina kunskaper såväl ämnesteoretiskt som ämnesdidaktiskt. Av Talis 2018 framgår två områden där lärare i grundskolans årskurser 7–9 och i gymnasieskolan bedömer att behovet av kompetensutveckling är stort: undervisning för elever i behov av särskilt stöd samt informations- och kommunikationsteknologi som verktyg i undervisningen.260

256 Skolverket (2011): Kommunalt huvudmannaskap i praktiken. En kvalitativ studie. Rapport 362. 257 OECD (2015): Improving Schools in Sweden: an OECD Perspective.SOU 2016:38Samling

för skolan. Nationella målsättningar och utvecklingsområden för kunskap och likvärdighet.

SOU 2018:17 Med undervisningsskicklighet i centrum – ett ramverk för lärares och rektorers pro-

fessionella utveckling.

2582 kap. 22 a § skollagen. 259 Skolverket (2019): Talis 2018. En studie om lärares och rektorers arbete i grund- och gymnasie-

skolan. Delrapport 1.

2602 kap. 22 a § skollagen.

När det gäller rektorer ser de behov av kompetensutveckling inom en rad områden som rör både rollen som chef och rollen som pedagogisk ledare. Exempelvis lyfter många rektorer i Talis 2018 behovet av mer kunskap om ekonomistyrning, men även av att stärka kompetensen i att ge återkoppling.

För lite kompetensutveckling har påverkan på undervisningen

Även Utredningen om skolans kommunalisering menar att lärarnas förutsättningar att utveckla sin undervisningskompetens har försämrats. Utredningen beskriver hur synen på lärarnas fortbildning förändrades under 1990-talet. Fokus kom då alltmer att ligga på de lokala behoven i skolorna och på verksamhetsutveckling snarare än lärarens undervisningskompetens. Fortbildningen blev mindre inriktad på lärarnas individuella behov av att exempelvis hålla sig uppdaterade i sina ämnen och mer fokuserad på lärarkollektivet och verksamheten.261 Utredningen om en bättre skola genom mer attraktiva skolprofessioner är inne på liknande tankegångar när de drar slutsatsen att fortbildning med inriktning på undervisningsämnen och ämnesdidaktik under de senaste decennierna har fått stå tillbaka för verksamhetsutveckling.262

Av Talis 2018 framgår att ungefär 9 av 10 av de tillfrågade svenska lärarna i grundskolans årskurser 7–9 och i gymnasieskolan anser att den kompetensutveckling som hade haft störst positiv inverkan på deras undervisning var sådan som byggde vidare på deras tidigare kunskaper och som gav möjlighet att pröva eller använda nya idéer och kunskaper i undervisningen. Ungefär 8 av 10 framhöll att kompetensutveckling som utmärktes av att den gav möjlighet till aktivt lärande och till kollegialt lärande hade haft störst positiv inverkan. Tyvärr var det också vissa av de tillfrågade lärarna som ansåg att den kompetensutveckling de fått inte hade haft någon effekt på undervisningen. Detta gällde för 1 av 4 av högstadielärarna och 1 av 5 av mellanstadielärarna.263

261 SOU 2014:5 Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan. 262 SOU 2018:17 Med undervisningsskicklighet i centrum – ett ramverk för lärares och rektorers pro-

fessionella utveckling.

263 Skolverket (2019): Talis 2018. En studie om lärares och rektorers arbete i grund- och gymnasie-

skolan. Delrapport 1. Rapport 481.

Även i en undersökning från Lärarnas Riksförbund bland lärare i grund- och gymnasieskolan samt komvux uppgav vissa av de tillfrågade lärarna att den fortbildning de fått innebar liten eller ingen nytta vad gäller den egna undervisningen. Detta gällde för 46 procent av de kommunalt anställda lärarna och för 37 procent av lärarna med en arbetsgivare på det privata området. Sammanlagt svarade 55 procent av lärarna att de inte fick den fortbildning de behövde. Andelen med den uppfattningen var större i kommunal än i privat sektor.264

Men det finns skolor och huvudmän som bedriver ett aktivt arbete med kompetensutveckling med syftet att den ska utveckla undervisningens kvalitet. I en kvalitetsgranskning undersökte Skolinspektionen det strategiska kompetensutvecklingsarbetet bland gymnasieskolor och verksamheter inom komvux som har genomfört sådana kompetensutvecklingsinsatser under de senaste två åren. Av rapporten framgår att valet av kompetensutveckling bland de utvalda skolorna och verksamheterna i en majoritet av fallen baseras på behovet bland lärarna snarare än andra faktorer såsom befintligt kompetensutvecklingsutbud. Det är också vanligt att rektorerna arbetar för att lärdomarna från kompetensutvecklingen ska spridas inom lärarkollegiet.265

Ändå är det, enligt granskningen, en av tre huvudmän som behöver utveckla sitt arbete för att det ska kunna sägas vara strategiskt. Framför allt handlar det om att ge stöd till rektorerna så att de kan arbeta strategiskt med lärarnas kompetensutveckling. Särskilt rektorerna inom komvux behöver få mer stöd. Skolinspektionen konstaterar att huvudmannen när det gäller komvux inte alltid bedriver ett strategiskt kompetensutvecklingsarbete utifrån skolformens behov. I stället får komvux ofta ”följa med” i det strategi- och utvecklingsarbete som sker för övriga skolformer.266

Komvux särskilda förutsättningar avspeglar sig inte i kompetensutvecklingsutbudet

Bristen på kompetensutveckling med relevans för lärares undervisning har under senare år särskilt uppmärksammats i relation till komvux. I den kvalitetsgranskning från Skolinspektionen som nämns ovan

264 Lärarnas Riksförbund (2021): Fortbildning satt på undantag. En undersökning om glappet

mellan lärarnas behov och de bristande förutsättningarna.

265 Skolinspektionen (2022): Lärares kompetensutveckling. Skolor och huvudmäns strategiska

arbete med kompetensutveckling inom gymnasieskola och kommunal vuxenutbildning.

266 Ibid.

konstaterar myndigheten att behovet av kompetensutveckling hos lärare inom komvux generellt sett är stort och att ett strategiskt arbete därför är extra angeläget. Särskilt stora är behoven inom ämnesdidaktik och kunskaper som är specifika för vuxnas lärande.267 I Komvuxutredningens uppdrag ingick bland annat att kartlägga de behov av kompetens, utöver den som ges i lärarutbildningen, som lärare kan ha för att kunna undervisa inom komvux och i vilken utsträckning detta behov tillgodoses. Utredningen konstaterar att det finns ett ouppfyllt kompetensbehov inom komvux. Också KLIVA-utredningen, som bland annat hade i uppdrag att utreda hur kvaliteten inom sfi kan öka, drar slutsatsen att det finns mycket stora behov av kompetensutveckling.268

Ett problem som båda utredningarna lyfter är att lärare inom komvux till stor del är hänvisade till kompetensutveckling som är generell för alla lärare i skolväsendet. Detta trots att förutsättningarna för undervisning inom komvux på flera sätt skiljer sig från skolformer som riktar sig till barn och unga. Komvux särskilda förutsättningar ger, enligt utredningarna, konsekvenser för undervisningen som borde avspegla sig i kompetensutvecklingsutbudet.269

Som framgår av kapitel 2 skiljer sig förutsättningarna bland annat i att elevgruppen inom komvux har en annan livssituation, andra förutsättningar och andra mål med utbildningen än i exempelvis gymnasieskolan. Men även delar av regelverket medför särskilda förutsättningar för undervisningen. Bland annat finns inom komvux krav på att utbildningen ska anpassas så att den enskildas studier kan kombineras med andra studier och att utbildningen ska bedrivas kontinuerligt hela året. Om då den tillgängliga ämnesdidaktiska kompetensutvecklingen förutsätter att läraren undervisar en sammanhållen grupp under en termin eller ett läsår, är det inte säkert att den är relevant för lärare inom komvux. I stället utgör, enligt Komvuxutredningen, de didaktiska konsekvenserna av nya krav på komvux – främst ökad flexibilitet och individanpassning – grund för ett särskilt kompetensbehov inom komvux.270

267 Ibid. 268SOU 2018:71En andra och en annan chans – ett komvux i tiden. SOU 2020:66Samverkande

krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk.

269 Ibid. 270 Ibid.

Komvuxutredningen lämnade bland annat förslag om att de nationella skolutvecklingsprogrammen skulle utökas så att de även omfattar komvux, vilket regeringen därefter har beslutat. Skolverket har också till sin lärportal tagit fram flera kompetensutvecklingsmoduler som specifikt riktar sig till lärare inom komvux. Exempelvis finns två moduler om matematikundervisning med digitala verktyg, utformade för den grundläggande respektive den gymnasiala nivån inom komvux. Andra exempel är modulerna Sfi – heterogenitet och delaktighet samt Stödstrukturer för undervisning på komvux.271

Komvuxutredningen föreslog också att programmen skulle kompletteras med ett program specifikt inriktat mot komvux, vilket KLIVA i sitt betänkande ställde sig bakom. Detta förslag har inte genomförts.272

Otillräcklig kunskapsbildning om komvux och vuxnas lärande bidrar till ett ouppfyllt kompetensbehov

Komvuxutredningen menar att det ouppfyllda kompetensbehovet inom komvux skapas av en kedja av orsaker. Länkar i orsakskedjan är bland annat brist på forskning om generell vuxendidaktik, avsaknad av lärarutbildning med inriktning mot att undervisa vuxna och ett otillräckligt kompetensutvecklingsutbud med relevans för lärare inom komvux.273

Både Komvuxutredningen och KLIVA-utredningen resonerar om att den begränsade tillgången på relevant kompetensutveckling för lärare inom komvux blir ännu mer problematisk om man ser till att det saknas lärarutbildning med inriktning mot vuxnas lärande. Utredningarna tar ställning för att vuxnas lärande är ett område som borde vara mer synligt inom lärarutbildningarna, och att lärosätena borde erbjuda sådana profileringar.274

Komvuxutredningens och KLIVA-utredningens slutsatser bekräftas av såväl Universitetskanslersämbetet (UKÄ) som forskaren Andreas Fejes. De har i varsin studie kommit fram till att lärarutbildningarna inte i tillräcklig utsträckning förbereder blivande lärare för att under-

271 Skolverket (2022): Lärportalen. Alla moduler. https://larportalen.skolverket.se/#/moduler/alla/alla/alla (hämtad 2022-09-02). 272SOU 2018:71En andra och en annan chans – ett komvux i tiden. SOU 2020:66Samverkande

krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk.

273 Ibid. 274 Ibid.

visa inom komvux. Den övergripande bilden är att vuxnas lärande är ett eftersatt område särskilt på ämneslärarutbildningen, men också på yrkeslärarutbildningen. För att åtgärda detta föreslår UKÄ, bland flera andra förslag, att det inom de framtida professionsprogrammen ska finnas möjlighet att fortbilda sig inom olika inriktningar, bland annat för att undervisa inom komvux.275

Enligt Fejes är en sannolik förklaring till att lärarutbildningarna inte i tillräckligt hög grad förbereder för undervisning inom komvux den begränsade kunskapen och kompetensen gällande vuxenutbildning.276 Även Komvuxutredningen och KLIVA-utredningen pekar på att kunskapsbildningen i form av forskning och beprövad erfarenhet när det gäller komvux är otillräcklig. Denna brist medför i sin tur att det saknas kunskap att underbygga lärarutbildning och kompetensutveckling som är relevant för vuxenundervisning med. Båda utredningarna föreslår satsningar på stärkt forskning om komvux och vuxnas lärande.277

Också regeringen har uppmärksammat vikten av forskning om vuxenutbildning och vuxnas lärande för att vuxenutbildningen ska kunna hålla hög kvalitet. I forskningspropositionen 2020 kan man läsa följande uttalande:

I ljuset av de omfattande statliga satsningarna på vuxenutbildning de senaste åren inom bl.a. kunskapslyftet, behövs mer forskning så att kvalitet och evidens kan säkerställas och utvecklas framgent också inom vuxenutbildningen.278

275 Fejes, Andreas (2019): Redo för komvux? Hur förbereder ämneslärarprogrammen och yrkes-

lärarprogrammen studenter för arbete i kommunal vuxenutbildning? Studier av vuxenutbildning

och folkbildning, Nr 10. Linköpings universitet. UKÄ (2021): Hur förbereder lärarutbildningarna

för arbete i den kommunala vuxenutbildningen? Redovisning av ett regeringsuppdrag.

276 Fejes, Andreas (2019): Redo för komvux? Hur förbereder ämneslärarprogrammen och yrkes-

lärarprogrammen studenter för arbete i kommunal vuxenutbildning? Studier av vuxenutbildning

och folkbildning, Nr.10. Linköpings universitet. 277SOU 2018:71En andra och en annan chans – ett komvux i tiden. SOU 2020:66Samverkande

krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk.

278Prop. 2020/21:60Forskning, frihet, framtid – kunskap och innovation för Sverige.

8. Skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning

Staten styr skolväsendet via sina skolmyndigheter. Nuvarande skolmyndigheter har sammantaget ansvar för många uppgifter, som ibland kan överlappa varandra. Organisationen ser olika ut i de olika myndigheterna, utifrån att de har olika uppdrag. Vid ett eventuellt förstatligande av skolan behöver den befintliga myndighetsstrukturen ses över, om staten ska driva de offentliga skolorna eller ta ett större ansvar för styrningen av skolsystemet.

I detta kapitel beskriver utredningen dagens skolmyndigheter: deras uppgifter, organisation och styrning. Vad gäller kostnader för skolmyndigheterna, liksom andra kostnader för skolväsendet, behandlas de i kapitel 6.

8.1. Myndighetsstrukturen för skolväsendet

I detta avsnitt beskriver utredningen kort den nuvarande skolmyndighetsstrukturen och hur den har förändrats över tid.

8.1.1. Det finns fem skolmyndigheter i dag men myndighetsstrukturen har sett olika ut

I dag finns det fem skolmyndigheter för skolväsendet: Skolverket, Skolinspektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten, Sameskolstyrelsen och Skolforskningsinstitutet. Några av myndigheterna inhyser så kallade särskilda organ, till exempel Lärarnas ansvarsnämnd samt Barn- och elevombudet, som ibland uppfattas som självständiga myndigheter men inte är det. När det gäller Skolväsendets överklagandenämnd är den däremot en egen myndighet.

Myndighetsstrukturen har förändrats över tid och olika uppgifter har flyttats mellan myndigheter. Genom historien har det funnits andra myndigheter som bland annat har haft ansvar för folkskolan, läroverket, yrkesutbildningen och den kommunala vuxenutbildningen (komvux). Av tabell 8.1 framgår när olika skolmyndigheter tillkom och avvecklades, vilka skolformer de omfattade, deras uppgifter samt på vilken nivå de verkade. I bilaga 3 finns en utförligare beskrivning av hur skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning har förändrats över tid.

Tabell 8.1 En his toris k sa mmans tällning av

v

ilk a sko lm yn di gh et er

s

om

h

ar

f

un ni ts

Från fol kskol ans införande och fram til l i dag

M yndighet Tillkomst Avveckling Skolform er Uppgifter Nivå

Folkskoleinspektionen 1861 1914 Folkskolan Inspektion en gång p er år Nationell

Folkskoleöverstyrelsen 1914 1920 Folkskolan Ledning, tillsyn, utve ckling och utvärderin g Nationell

Läroverksöverstyrelsen 1904 1920 Läroverket Huvudm annaansvar f ör det statliga läroverket Nationell

Skolöverstyrelsen 1920 1991 Alla skolform er (utom yrkes-

ut bi ld ni ng 1 94 4– 19 64 ) Brett uppdrag, regels tyrning Nationell

Länsskolnäm nderna 1958 1991 Al la sk ol fo rm er (v is st a ns va r f ör Lokal skolutveckling, interkom m unal sam verkan, Re gi on al

specialskolan, från 1 967/68 lokal tillsyn, tillsättning av lärare och skoll edare

tillsyn över sam eskol an)

Kungliga överstyrelse n för

yrkesutbildning (KÖY) 1944 1964 Yrkesutbildning Nationell

Varje specialskola va r en Slutet av 1930-talet 2000 Specialskolan Regional

egen m yndighet

Statens skolor för vuxna 1956 (Norrköping) oc h

1962 (Härnösan d) 2001 Ko m vu x Två riksrekryterande statliga skolor för vuxna, komplement till komv ux i form av distansutbildning

Sam eskolstyrelsen 1980 Sam eskolan Nationell

Skolverket 1991 2003 Alla skolformer Norm ering, uppföljning, utvärdering Nationell och regiona l

Skolverket 2003 2008 Alla skolform er Norm ering, uppföljning, utvärdering Nationell och regiona l

M er granskning, ej utvecklingsstöd

Skolverket 2008 Alla skolformer Norm ering, uppföljning, utvärdering, handl äggning

Ej inspektion, initialt huvudsakligen natio nellt

utvecklingsstöd, däre fter alltm er operativ r oll m ed

alltm er uppsökande och riktat stöd från 20 15

Nationell och regiona l

(den regionala organi sa-

tionen är under uppbyggnad 20 22–202 4)

M yndighet Tillkomst Avveckling Skolform er Uppgifter Nivå

Statens institut för 1991 2000 Alla skolform er (för el ever Specialpedagogiskt s töd Nationell och regiona l

handikappfrågor (SIH ) me d funktionsnedsät tning)

Specialpedagogisk a institutet

(S IT ) 2000 2008 Alla skolformer (specialpedagogik) Specialpedagogiskt s töd Nationell och regiona l

Specialskolem yndigh eten 2000 2008 Specialskolan Huvudm an för specia lskolan Nationell och regiona l

(S PM )

Statens skolor för vuxna (SSV) 2001 2002 Ko m vu x Komplement till ko mv ux i form av distansutbildning

Nationellt centrum för 2002 2008 Kom vux Stöd i användning av distansm etoder och Nationell och regiona l

flexibelt lärande (CFL ) komplement till komv ux i form av distansutbildning

M yndigheten för

skolutveckling 2003 2008 Alla skolformer Utvecklingsstöd Nationell och regiona l

Skolinspektionen 2008 Alla skolform er Tillsyn, kvalitetsgranskning, tillståndsprö vning Nationell och regiona l

Specialpedagogisk a

skolm yndigheten 2008 Al la sk ol fo rm er (s pe ci al-

pedagogik), specialsk olan Specialpedagogiskt s töd och huvudm an fö r

specialskolan Nationell och regiona l

Skolforskningsinstitu tet 2015 Alla skolform er Praktiknära forskning Nationell

8.2. Skolmyndigheternas uppgifter

I detta avsnitt beskriver utredningen skolmyndigheternas nuvarande uppgifter. Vi redogör för vilken eller vilka myndigheter som ansvarar för en viss uppgift samt för eventuella överlappningar som finns mellan myndigheterna.

8.2.1. Skolmyndigheterna har sammantaget ansvar för många uppgifter

Sammantaget har de nuvarande skolmyndigheterna – Skolverket, Skolinspektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten, Sameskolstyrelsen och Skolforskningsinstitutet – huvudsakligen ansvar för följande uppgifter:

  • styrdokument och nationella prov
  • tillsyn, kvalitetsgranskning och prövning av ärenden om godkännande av enskilda huvudmän
  • stöd till skolutveckling: fortbildnings- och kompetensutvecklingsinsatser samt riktade utvecklingsinsatser
  • specialpedagogiskt stöd
  • visst ansvar för läromedel för elever med funktionsnedsättning
  • uppföljning, utvärdering och statistik
  • statliga stöd och bidrag
  • lärarlegitimation
  • huvudmannaskapet för specialskolan respektive sameskolan
  • forskningsrelaterade frågor.

Ansvaret för vissa av dessa uppgifter ligger helt och hållet på en av skolmyndigheterna, medan ansvaret för andra uppgifter är delat mellan två eller flera av myndigheterna. Det delade ansvaret kan ibland leda till överlappningar, vilket beskrivs i avsnitten nedan.

Utöver ovanstående mer specifika uppgifter finns det i skolmyndigheternas instruktioner generella skrivningar om att bland annat främja likvärdighet, god kvalitet och en trygg miljö samt bidra till

goda förutsättningar för barns utveckling och lärande och förbättrade kunskapsresultat för elever. Skolverket har också den övergripande uppgiften att vara förvaltningsmyndighet för skolväsendet. Med det kommer ett ansvar att följa utvecklingen inom skolväsendet, kontinuerligt göra en analys av behov av åtgärder samt utarbeta och genomföra insatser som tillgodoser dessa behov.

8.2.2. Skolverket utvecklar styrdokument och nationella prov

Skolverket är den myndighet som ansvarar för att utveckla styrdokument och nationella prov.

Skolverket utformar styrdokument

Inom området styrdokument ska Skolverket bedöma om det finns behov av att utveckla läroplaner och andra styrdokument som regeringen beslutar om. Vid behov ska myndigheten föreslå sådana ändringar. Myndigheten får också regelbundet uppdrag från regeringen att utarbeta förslag till nya styrdokument eller ändringar i de som finns. Skolverket ska också utforma och kontinuerligt utveckla de styrdokument som myndigheten själv beslutar om.1

Uppgiften att kontinuerligt utveckla styrdokument infördes i Skolverkets instruktion efter en bedömning som gjordes av Skolkommissionen. Kommissionen angav att Skolverket borde ges förutsättningar att arbeta långsiktigt och kontinuerligt med uppföljning och justering av läroplaner och kursplaner. Denna bedömning byggde i sin tur på att Skolverket hade föreslagit regeringen att myndigheten skulle ges förutsättningar för ett sådant arbete.2

Skolverket tar fram nationella prov

Inom området prov ska Skolverket ansvara för och kontinuerligt utveckla nationella prov samt analysera resultaten av proven.3 Myndigheten ska också kontinuerligt bedöma behovet av och utveckla be-

15 § förordningen (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk. 2SOU 2016:38Samling för skolan. Nationella målsättningar och utvecklingsområden för kunskap

och likvärdighet.

3 5 § förordningen med instruktion för Statens skolverk.

dömningsstöd och kartläggningsmaterial samt anpassa dessa utifrån olika elevgruppers behov och förutsättningar.4

8.2.3. Skolinspektionen utför tillsyn och kvalitetsgranskning

Skolinspektionen är den myndighet som i dag ansvarar för tillsyn och kvalitetsgranskning.

Tillsyn

Skolinspektionen har tillsyn över skolväsendet, särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet

Skolinspektionen har tillsyn över skolväsendet, särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet, enligt skollagen.5 Den tillsyn som Skolinspektionen genomför gäller både kommunal och enskild verksamhet med undantag för enskilda förskolor samt enskilda fritidshem som anordnas fristående från en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola. Dessa inspekteras av den kommun där utbildningen finns.6 När det gäller komvux har Skolinspektionen också tillsyn över enskilda utbildningsanordnare med betygsrätt, det vill säga med tillstånd att sätta betyg, anordna prövning samt utfärda betyg och intyg.7

Tillsyn används för att kontrollera att lagar och andra föreskrifter uppfylls

Med tillsyn menas en självständig granskning för att kontrollera om en verksamhet uppfyller lagar och andra föreskrifter. I tillsynen ingår att fatta beslut om vilka åtgärder som kan behövas för att huvudmannen ska kunna rätta till fel som har upptäckts vid granskningen.8Inom ramen för tillsynen ska Skolinspektionen också lämna råd och vägledning.9

4 6 § förordningen med instruktion för Statens skolverk. 526 kap. 3 § skollagen (2010:800). 626 kap. 4 § skollagen. 76 kap. 25 § förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning. 826 kap. 2 § skollagen. 926 kap. 9 § skollagen.

De råd och den vägledning Skolinspektionen lämnar inom tillsynen är mer begränsade än det stöd Skolverket och Specialpedagogiska skolmyndigheten ger till skolväsendet (se avsnitt 8.2.5). Regeringen har också uttryckt sin mening i frågan och angett att det i allmänhet inte är lämpligt att en tillsynsmyndighet uppträder som konsult och ger råd om hur tillsynsobjekten ska agera i specifika ärenden. Det kan, enligt regeringen, uppstå svårigheter om tillsynsmyndigheten tidigare lämnat mycket precisa råd i ärenden som sedan blir föremål för tillsyn. Men tillsynsmyndigheten måste självklart, menar regeringen, kunna lämna upplysningar om vad som utgör gällande rätt.10

Skolinspektionen kan ingripa mot huvudmän som inte fullgör sina skyldigheter

Vid en tillsyn kan Skolinspektionen ingripa mot huvudmän som inte fullgör sina skyldigheter och uppfyller de krav som gäller för verksamheten. Oftast får huvudmannen ett föreläggande om att genomföra nödvändiga åtgärder för att avhjälpa påtalade brister.11 Om det handlar om allvarliga missförhållanden kan Skolinspektionen återkalla godkännandet för en enskild huvudman.12 För offentliga verksamheter kan Skolinspektionen vid allvarliga missförhållanden förbjuda huvudmannen att driva verksamheten vidare13 eller besluta om statliga åtgärder för rättelse.14 Ett tillfälligt verksamhetsförbud kan också ges om det finns allvarlig risk för barnens eller elevernas hälsa.15Se vidare avsnitt 4.1.5.

Skolinspektionen utövar olika typer av tillsyn

Skolinspektionens tillsyn är uppbyggd av regelbunden tillsyn, riktad tillsyn, tillsyn utifrån individärenden, tematisk tillsyn och etableringskontroll.16

10 Skr. 2009/10:79 En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn. 1126 kap. 10 § skollagen. 12 26 kap. 13–14 § skollagen. 13 26 kap. 16 a–d §§ skollagen. 1426 kap. 17 § skollagen. 1526 kap. 18 § skollagen. 16 Skolinspektionen (2022): Inspektionsformer. www.skolinspektionen.se/inspektion/inspektionsformer/ (hämtad 2022-07-01).

  • De skolor och huvudmän som uppvisar störst risksignaler blir utvalda för regelbunden tillsyn. De väljs ut med hjälp av en risk- och väsentlighetsanalys. I den analyseras bland annat ekonomiska risker, elevernas kunskapsresultat, resultaten från de årliga skolenkäter som Skolinspektionen genomför bland elever, pedagogisk personal och vårdnadshavare, tidigare inspektioner samt uppgifter om missförhållanden. Fristående skolor och enskilda huvudmän får inom ramen för regelbunden tillsyn en tillsyn under första verksamhetsåret (se vidare avsnitt 4.1.5).17

Under 2020 fattade Skolinspektionen 211 beslut inom ramen för regelbunden tillsyn, 120 som avsåg huvudmän och 91 som gällde skolenheter. Av dessa 211 beslut rörde 58 enskilda huvudmän eller fristående skolor, och 21 tillsyn under första verksamhetsåret.18År 2021 tog Skolinspektionen endast 33 beslut inom den regelbundna tillsynen och alla gällde tillsyn under första verksamhetsåret. Denna begränsning berodde på covid-19.19 Redan under 2020 begränsades antalet beslut av pandemin. Som jämförelse kan nämnas att Skolinspektionen 2019, ett mer vanligt år, fattade totalt 381 beslut inom ramen för regelbunden tillsyn.20

  • Riktad tillsyn kan initieras när det finns missförhållanden på grupp- eller skolnivå. Denna tillsyn genomförs vanligen inom ett eller ett par områden på en specifik skola eller hos en huvudman. Inom den riktade tillsynen finns inte några på förhand bestämda bedömningsområden utan dessa avgörs från fall till fall. Riktad tillsyn kan också initieras utifrån Skolinspektionens risk- och väsentlighetsanalys.21

Skolinspektionen fattade 325 beslut inom riktad tillsyn under 2021. Detta var en stor ökning jämfört med 2020, då 147 beslut togs, men låg i nivå med 2019. Ökningen mellan 2020 och 2021 kan, enligt Skolinspektionen, till stor del förklaras av att många beslut hade fattats i ärenden som initierats genom myndighetens risk- och väsentlighetsanalys. De brister som noterades i den riktade tillsynen handlade oftast om extra anpassningar och särskilt

17 Skolinspektionen: Årsredovisning 2021. Dnr 2022:248. 18 Skolinspektionen: Årsredovisning 2020. Dnr 2020:8618. 19 Skolinspektionen: Årsredovisning 2021. Dnr 2022:248. 20 Skolinspektionen: Årsredovisning 2019. Dnr 2019:10074. 21 Skolinspektionen: Årsredovisning 2021. Dnr 2022:248.

stöd samt trygghet, studiero och åtgärder mot kränkande behandling.22

  • Inom tillsyn utifrån individärenden utreder Skolinspektionen skolsituationen för en enskild elev. Det kan till exempel gälla att en elev inte får det stöd eleven har rätt till eller utsätts för kränkande behandling. Skolinspektionen utreder dock inte alla uppgifter utan bara fall där det är befogat med statlig tillsyn.23

Under 2021 fattade Skolinspektionen och Barn- och elevombudet totalt 4 210 beslut inom ramen för tillsyn utifrån individärenden. Det är en minskning med 33 procent jämfört med 2020. Mellan åren 2019 och 2020 minskade även antalet beslut.24 En förklaring till denna trend är att Skolinspektionen har arbetat för att ansvaret att möta enskilda elever i första hand ska hanteras lokalt.25 Sedan den 1 augusti 2022 finns en bestämmelse i skollagen som anger att Skolinspektionen endast ska utreda klagomål om huvudmannen först har fått möjlighet att se till att nödvändiga åtgärder vidtas, något som tydliggör att klagomålshanteringen i första hand ska skötas lokalt.26

Skolinspektionen införde hösten 2021 en så kallad samlad signalhantering. Det innebär att när myndigheten får in en uppgift om missförhållanden så görs en samlad bedömning av om en tillsyn ska inledas och i så fall på vilket sätt och i vilken form. Syftet är att tillsynen ska bidra till förbättringar för så många elever som möjligt.27

  • En tematisk tillsyn innebär ofta att Skolinspektionen har sammanställt en riskbild av ett utvalt område som blir föremål för tillsyn. Riskbilden utgår från myndighetens samlade erfarenheter av tillsyn och kvalitetsgranskning samt från forskning och andra utredningar. Denna tillsyn resulterar både i huvudmanna- eller verksamhetsbeslut och i en övergripande rapport.28

22 Ibid. 23 Ibid. 24 Ibid. 25 Skolinspektionen: Årsredovisning 2020. Dnr 2020:8618. 2626 kap. 3 a § skollagen. 27 Skolinspektionen: Årsredovisning 2021. Dnr 2022:248. 28 Ibid.

År 2021 publicerade Skolinspektionen en tematisk tillsyn och 35 beslut fattades på skolenhetsnivå.29 Under 2020 publicerades två tematiska tillsyner och 41 beslut fattades på huvudmannanivå, 35 avsåg en offentlig huvudman och 6 en enskild huvudman.30

  • En etableringskontroll görs innan en huvudman startar en fristående skolenhet eller utökar sin befintliga verksamhet (se vidare avsnitt 4.1.5).31

Inför skolstarten höstterminen 2021 genomförde Skolinspektionen 91 etableringskontroller, av vilka 40 rörde nyetableringar. Resterande kontroller (51) gällde utökningar av befintlig verksamhet. Fler etableringskontroller gjordes jämfört med 2019 och 2020. Alla 91 skolor fick starta eftersom de brister Skolinspektionen uppmärksammat hade rättats till innan skolstart.32

Även IVO utövar tillsyn över delar av utbildningen

Det finns andra myndigheter än Skolinspektionen som utövar tillsyn över delar av utbildningen. Inspektionen för vård och omsorg (IVO) genomför bland annat tillsyn av elevhemsboenden vid specialskolan,33elevhälsan34 och verksamheten vid de institutioner som ligger under Statens institutionsstyrelse.35

Kvalitetsgranskning

Skolinspektionen granskar kvaliteten inom skolväsendet

Skolinspektionen ska utöver tillsyn genomföra så kallad statlig kvalitetsgranskning.36 Medan tillsynen handlar om regelefterlevnad handlar kvalitetsgranskningen om att bedöma verksamhetens kvalitet. Skolinspektionen utformar kriterier för de olika kvalitetsgranskningarna och det är mot dessa som kvaliteten bedöms. I kvalitetsgranskningen

29 Ibid. 30 Skolinspektionen: Årsredovisning 2020. Dnr 2020:8618. 31 Skolinspektionen: Årsredovisning 2021. Dnr 2022:248. 32 Ibid. 3326 kap. 5 § skollagen. 347 kap.1 och 3 §§patientsäkerhetslagen (2010:659). 35 Statens institutionsstyrelse (2020): Tillsyn. www.stat-inst.se/om-sis/tillsyn/ (hämtad 2022-07-01). 3626 kap.19–20 §§skollagen.

fördjupas bilden av ett område och Skolinspektionen bedömer ofta fler aspekter än i tillsynen. Dessutom är återkopplingen till huvudmannen mer nyanserad i kvalitetsgranskningen än i tillsynen. I kvalitetsgranskningen beskrivs såväl styrkor som utvecklingsområden utförligt. I tillsynen konstateras däremot brister.37

Motsvarande bestämmelser som finns i skollagen för ingripande vid tillsynen finns inte för kvalitetsgranskningen.

Kvalitetsgranskningen består av regelbunden respektive tematisk kvalitetsgranskning

Den kvalitetsgranskning som Skolinspektionen utför består av regelbunden kvalitetsgranskning och tematisk kvalitetsgranskning.38

  • I regelbunden kvalitetsgranskning tittar Skolinspektionen på fyra områden som är särskilt viktiga för skolutveckling: rektors ledarskap, undervisning, trygghet och studiero samt bedömning och betygssättning. Inom varje område bedömer myndigheten hur väl skolan och huvudmannen uppnår de kvalitetskriterier som satts upp. Om verksamheten inte bedöms uppfylla kriterierna i hög utsträckning får den ett eller flera utvecklingsområden med rekommendationer för att höja kvaliteten inom området.39

Under 2021 fattade Skolinspektionen 77 beslut inom regelbunden kvalitetsgranskning. Det kan jämföras med 192 beslut 2020 och 324 beslut 2019. Minskningen berodde på att Skolinspektionen inte genomförde skolbesök med anledning av covid-19. Samtliga beslut som fattades 2021 avsåg huvudmän.40

  • Skolinspektionens tematiska kvalitetsgranskningar utförs i syfte att granska verksamhetens kvalitet inom ett avgränsat område. Dessa granskningar utgår från skolans författningar samt från forskning och beprövad erfarenhet. De inriktas mot att undersöka i vilken utsträckning olika kvalitetskriterier uppfylls. Skolinspektionen bedömer verksamheten på några, oftast slumpvis utvalda, enheter

37 Skolinspektionen: Årsrapport 2019. Skillnader i skolors arbetssätt och huvudmäns ansvarstagande. 38 Skolinspektionen (2022): Inspektionsformer. www.skolinspektionen.se/inspektion/inspektionsformer/ (hämtad 2022-07-01). 39 Skolinspektionen: Årsredovisning 2021. Dnr 2022:248. 40 Ibid.

och visar på styrkor och svagheter. Den sammanfattande bilden och myndighetens analys sammanställs i en granskningsrapport.41

Sammanlagt publicerade Skolinspektionen 11 tematiska kvalitetsgranskningar under 2021. Det var lika många som 2020. I vanliga fall genomförs granskningarna genom verksamhetsbesök men 2021 gjordes i stället digitala intervjuer på grund av pandemin.42

Skolinspektionen har ställt om mot en mer situationsanpassad granskning

Under senare år har Skolinspektionen gjort en omställning mot en mer situationsanpassad granskning. Kvalitetsgranskningen har utökats. Samtidigt har myndigheten utökat omfattningen av riktad tillsyn i syfte att i större uträckning kunna agera snabbt utifrån signaler om allvarliga brister. Denna utveckling har sammantaget inneburit att Skolinspektionen styrt om resurser från regelbunden tillsyn till regelbunden kvalitetsgranskning och riktad tillsyn.43

Skolinspektionen prövar ärenden om godkännande av enskilda huvudmän

Utöver tillsyn och kvalitetsgranskning prövar Skolinspektionen ärenden om godkännande av enskilda huvudmän. Enskilda får efter ansökan godkännas som huvudmän för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola44 och fritidshem.45Skolinspektionen handlägger sådana ärenden med två undantag: enskilda förskolor samt enskilda fritidshem som anordnas fristående från en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola. I båda fallen är det i stället den kommun där utbildningen ska bedrivas som handlägger ansökan.46 Som tidigare nämnts är det också kommunen som har tillsyn över dessa enskilda verksamheter.47

41 Ibid. 42 Ibid. 43 Skolinspektionen: Årsredovisning 2020. Dnr 2020:8618. 44 Den 2 juli 2023 byter grundsärskolan namn till anpassad grundskola och gymnasiesärskolan byter namn till anpassad gymnasieskola. 452 kap. 5 § skollagen. 462 kap. 7 § skollagen. 4726 kap. 4 § skollagen.

I 2021 års ansökningsomgång inkom 200 ansökningar om nyetablering av en fristående skola och utökning vid en befintlig fristående skola till Skolinspektionen. Av dessa godkändes 121 ansökningar. Antalet ansökningar minskade med 2 jämfört med 2020 och 30 jämfört med 2019.48

Skolinspektionen beslutar också om tillstånd för enskilda utbildningsanordnare inom komvux att sätta betyg, anordna prövning samt utfärda betyg och intyg.49 Som tidigare nämnts utövar Skolinspektionen även tillsyn över dessa anordnare.

8.2.4. Både Skolverket och Skolinspektionen har normerande uppgifter

Statskontoret gjorde 2015 en myndighetsanalys av Skolverket.50År 2017 genomförde Statskontoret en motsvarande analys av Skolinspektionen.51

I analyserna pekar Statskontoret på överlappningar vad gäller det normerande arbetet. Skolverket har det formella ansvaret för normeringsarbetet eftersom myndigheten utformar styrdokument och informerar skolor om regelverket. Skolinspektionen kan också i praktiken bli normerande enligt Statskontoret. I och med att Skolinspektionen utövar tillsyn utifrån styrdokumenten och ger råd till granskade verksamheter blir även detta en normerande uppgift.

8.2.5. Skolmyndigheterna ger stöd till skolväsendet

När det gäller stöd till huvudmän och skolor ska Skolverket ge stöd till skolutveckling och Specialpedagogiska skolmyndigheten ska ge specialpedagogiskt stöd.

48 Skolinspektionen: Årsredovisning 2021. Dnr 2022:248. 49 6 kap. 1, 19 och 20 §§ förordningen om vuxenutbildning. 50 Statskontoret (2015): Myndighetsanalys av Statens skolverk. 2015:16. 51 Statskontoret (2017): Myndighetsanalys av Statens skolinspektion. 2017:3.

Skolverket ska ge stöd till skolutveckling

Skolverket ska stödja kommuner och andra huvudmän i deras utbildningsverksamhet. Dessutom ska myndigheten bidra till att förbättra huvudmännens förutsättningar att arbeta med utveckling av verksamheten för ökad måluppfyllelse. Detta gör Skolverket genom att

  • svara för nationellt prioriterade fortbildnings-, kompetensutvecklings- och stödinsatser inom ramen för nationella skolutvecklingsprogram
  • sammanställa och sprida kunskap om resultat av forskning
  • svara för riktade utvecklingsinsatser inom prioriterade områden.52

Nationella skolutvecklingsprogram

Nationella skolutvecklingsprogram var initialt ett regeringsuppdrag till Skolverket.53 Detta övergick senare till myndighetens instruktion.54Genom skolutvecklingsprogrammen ville regeringen förtydliga och förenkla de statliga utvecklingsinsatserna. Skolverket gavs i uppdrag att samla och samordna olika insatser samt informera om hur de kunde användas. Redan pågående satsningar, som Läslyftet, Matematiklyftet och Lärarlyftet, ansåg regeringen kunde infogas i skolutvecklingsprogrammen. I uppdraget till Skolverket ingick också att följa upp och utvärdera programmen.55

Det finns åtta skolutvecklingsprogram:

  • bedömning och betyg
  • digitalisering
  • elevhälsa och barns omsorg
  • kunskaper och värden
  • nyanlända och flerspråkiga barns och elevers lärande
  • skola och arbetsliv samt vidare studier
  • styrning och ledning
  • systematiskt kvalitetsarbete.56

52 7 § förordningen med instruktion för Statens skolverk. 53 Regeringen (2015): Uppdrag om nationella skolutvecklingsprogram. 2015-07-09. U2013/02553/S. U2013/01285/S. U2015/00941/S. U2015/00299/S. U2015/03844/S. 54 7 § förordningen med instruktion för Statens skolverk. 55 Regeringen (2015): Uppdrag om nationella skolutvecklingsprogram. 2015-07-09. U2013/02553/S. U2013/01285/S. U2015/00941/S. U2015/00299/S. U2015/03844/S. 56 Skolverket (2022): Nationella skolutvecklingsprogram. www.skolverket.se/skolutveckling/nationella-skolutvecklingsprogram (hämtad 2022-07-01).

Enligt Skolverket är planen att under hösten 2022 slå ihop programmen elevhälsa och barns omsorg samt kunskaper och värden så att det i fortsättningen kommer att finnas sju program.

Skolverket redovisade 2018 en utvärdering av skolutvecklingsprogrammen (se kapitel 7 för resultaten av utvärderingen). Utifrån denna konstaterade Skolverket bland annat att myndigheten behöver se över dels vilka insatser som erbjuds för att på bästa sätt stödja målgrupperna, dels hur insatserna kan paketeras inom programmen. En annan slutsats som Skolverket drog var att myndigheten bättre kan stödja målgrupperna i att välja insatser. Ofta saknar både lärare och rektorer tid och resurser för att kunna delta i Skolverkets satsningar.57

Riktade utvecklingsinsatser

Riktade utvecklingsinsatser sker inom ramen för uppdragen om samverkan för bästa skola, insatser för att stärka utbildningens kvalitet för barn och elever som är nyanlända eller har annat modersmål än svenska samt skolans digitalisering.

  • År 2015 fick Skolverket ett uppdrag om samverkan för bästa skola.58 Därefter gavs ett tilläggsuppdrag 201759 och från november 2019 gäller nuvarande uppdrag med årlig redovisning till reger-ingen.60 Samverkan för bästa skola innebär att Skolverket väljer ut och erbjuder stöd till huvudmän vars skolor har låga kunskapsresultat och som bedöms ha svåra förutsättningar att förbättra elevernas resultat på egen hand samt förskolor med svåra förutsättningar. Uppdraget är att genom riktade insatser stärka förskolan, skolan och huvudmannen i arbetet med att planera, följa upp och utveckla utbildningen efter deras specifika mål och behov. Samverkan på-går under tre år.61

Sedan starten 2015 och fram till och med 2021 har Skolverket samverkat med 105 huvudmän inom samverkan för bästa skola. Det har varit 413 skolenheter och 124 förskoleenheter som tagit

57 Skolverket (2018): Redovisning av uppdrag om utvärdering av de nationella skolutvecklings-

programmen. 2018-04-13. Dnr 2017:00251.

58 Regeringen (2015): Uppdrag om samverkan för bästa skola. 2015-06-04. U2015/3357/S. 59 U2017/00301/S. 60 U2019/01553/S (delvis). U2019/03786/S. 61 Skolverket (2022): Samverkan för bästa skola. www.skolverket.se/skolutveckling/leda-ochorganisera-skolan/samverkan-for-basta-skola (hämtad 2022-07-01).

del av stödet.62 Skolinspektionen lämnar underlag till Skolverket om vilka huvudmän och skolenheter som bör prioriteras till samverkan för bästa skola.63

  • Skolverket erbjuder riktade insatser till huvudmän för att stärka utbildningens kvalitet för barn som är nya i det svenska språket och elever som är nyanlända eller har ett annat modersmål än svenska. Samarbetet pågår i tre år, liksom för samverkan för bästa skola.64Också detta uppdrag gavs 201565 och har reviderats två gånger sedan dess.66 Nu gällande uppdrag är från november 2019 och ska redo-visas årligen.67

Sedan starten 2016 har Skolverket samverkat med 139 huvudmän inom de riktade insatserna för elever som är nyanlända eller har annat modersmål än svenska.68 Här görs urvalet utifrån huvudmannens socioekonomiska faktorer, andelen barn och elever med annat modersmål än svenska samt andelen nyanlända barn och elever.69

  • Sedan 2020 erbjuder Skolverket riktade insatser för skolans digitalisering. Här ges stöd till huvudmän, verksamheter och skolor inom de skolformer som genomför nationella prov. Stödet riktas till dem som har stora utvecklingsbehov inom digitalisering. Målet är att kunna möta läroplanernas skrivningar om digital kompetens och kunna genomföra digitala nationella prov när sådana införs. Insatsen pågår under sex månader.70

62 Skolverket (2022): Redovisning av uppdrag om Samverkan för bästa skola. 2022-04-06. Dnr 2022:24. 63 Skolinspektionen: Årsredovisning 2021. Dnr 2022:248. 64 Skolverket (2022): Riktade insatser för nyanlända och flerspråkiga barn och elevers utbildning. www.skolverket.se/skolutveckling/leda-och-organisera-skolan/nyanlandasutbildning/riktade-insatser-for-nyanlanda-och-flersprakiga-barn-och-elevers-utbildning (hämtad 2022-07-01). 65 Regeringen (2015): Uppdrag att genomföra insatser för att stärka utbildningens kvalitet för nyanlända

elever och vid behov för elever med annat modersmål än svenska. 2015-06-04. U2015/3356/S.

66 U2017/00300/S. U2018/00404/S. 67 U2019/01553/S (delvis). U2019/03787/S. 68 Skolverket (2022): Regeringsredovisning Uppdrag att genomföra insatser för att stärka utbild-

ningens kvalitet för barn och elever som är nyanlända eller har annat modersmål än svenska.

2022-04-13. Dnr 2022:512. 69 Skolverket (2022): Riktade insatser för nyanlända och flerspråkiga barn och elevers utbildning. www.skolverket.se/skolutveckling/leda-och-organisera-skolan/nyanlandasutbildning/riktade-insatser-for-nyanlanda-och-flersprakiga-barn-och-elevers-utbildning (hämtad 2022-07-01). 70 Skolverket: Riktade insatser för skolans digitalisering. www.skolverket.se/om-oss/var-verksamhet/skolverkets-prioriteradeomraden/digitalisering/riktade-insatser-for-skolans-digitalisering (hämtad 2022-07-01).

Andra insatser

Utöver ovan nämnda stöd har Skolverket fler stödjande uppdrag. Som exempel kan nämnas att myndigheten ska bidra till att alla som är verksamma som lärare och förskollärare har goda förutsättningar att utföra sitt arbete samt ska stödja huvudmännen i deras arbete med att hantera lärarförsörjningen.71 Skolverket fick också i augusti 2022 ett uppdrag att kontinuerligt utarbeta regionala planeringsunderlag till stöd för huvudmännens planering, dimensionering och erbjudande av gymnasial utbildning.72 De första planeringsunderlagen ska finnas tillgängliga senast den 31 oktober 2023.73 Dessutom ansvarar Skolverket för den obligatoriska statliga befattningsutbildningen för rektorer, det så kallade Rektorsprogrammet.74

Specialpedagogiska skolmyndigheten ska ge specialpedagogiskt stöd

I specialpedagogiska frågor som rör barn, ungdomar och vuxna med funktionsnedsättning ska Specialpedagogiska skolmyndigheten ge råd och stöd till huvudmän.75 Myndigheten ska

  • anordna och medverka i kompetensutveckling
  • bedriva och medverka i specialpedagogisk utvecklingsverksamhet
  • sammanställa och sprida kunskap om resultat av forskning som är relevant för det specialpedagogiska området.76

Det specialpedagogiska stödet innefattar också verksamheten vid Specialpedagogiska skolmyndighetens resurscenter. Här erbjuder myndigheten specialpedagogisk utredning för barn och ungdomar som

  • är dövblinda
  • är synskadade
  • är döva eller hörselskadade och som även har en utvecklingsstörning77
  • har en grav språkstörning.78

71 11 och 12 a §§ förordningen med instruktion för Statens skolverk. 72 6 a § förordningen med instruktion för Statens skolverk. 73 Regeringen (2022): Uppdrag om regionala planeringsunderlag. 2022-08-25. U2022/01595. U2022/02828. 74 8 § förordningen med instruktion för Statens skolverk. 752 § förordningen (2011:130) med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten. 76 3 § förordningen med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten. 77 Den 2 juli 2023 ersätts uttrycket utvecklingsstörning av intellektuell funktionsnedsättning. 78 5 § förordningen med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten.

I stödet ingår också ett ansvar för läromedel till personer med funktionsnedsättning

Specialpedagogiska skolmyndigheten ska främja och informera om tillgången till läromedel för barn, ungdomar och vuxna med funktionsnedsättning. Dessutom får myndigheten utveckla, anpassa, framställa och distribuera sådana läromedel i den utsträckning dessa behov inte kan tillgodoses på den kommersiella läromedelsmarknaden.79

8.2.6. Det finns överlappningar i det stöd som ges i dag

Både Skolverket och Specialpedagogiska skolmyndigheten ska ge stöd till skolväsendet. Här finns alltså vissa överlappningar i myndigheternas uppgifter.

2017 års skolmyndighetsutredning ville att olika typer av stöd skulle samordnas

2017 års skolmyndighetsutredning ansåg att olika typer av stöd skulle samordnas i en och samma myndighet. Enligt utredningen hade de intentioner som framfördes inför den senaste myndighetsombildningen 2008 inte fullföljts. Syftet då var att stödet till skolutveckling skulle hållas på nationell nivå med fokus på implementering av nya reformer, viss kompetensutveckling och information. Men stödet har alltmer utvecklats mot riktat stöd till den lokala nivån. Tillsynen i sin tur närmar sig ett stödjande uppdrag, enligt skolmyndighetsutredningen.80

När det gäller specialpedagogiskt stöd menade 2017 års skolmyndighetsutredning att det skulle samordnas med övrigt stöd. Så ser det ut i många andra länder som utredningen studerade. Om det specialpedagogiska stödet låg kvar i en separat myndighet såg skolmyndighetsutredningen en risk att det inte kommer alla elever som behöver det till del.81

79 6 § förordningen med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten. 80SOU 2018:41Statliga skolmyndigheter – för elever och barn i en bättre skola. 81 Ibid.

Bristen på samordning och systematiskt samarbete ledde, enligt 2017 års skolmyndighetsutredning, till att resurserna ur ett nationellt perspektiv inte användes effektivt och att myndigheterna inte fungerade tillräckligt ändamålsenligt gentemot huvudmän och deras verksamheter.82

Statskontoret har sett ett behov av att se över hur statens stöd till skolutveckling kan organiseras

Statskontoret lyfte i sin myndighetsanalys av Skolverket 2015 fram att det fanns otydligheter i myndighetsstrukturen, framför allt vad gäller frågor om skolutveckling. Statens stöd till skolutveckling har vuxit fram successivt enligt Statskontoret. Det består av flera myndigheter, lärosäten och andra organisationer vars arbete inte alltid samordnas. Därför menade Statskontoret att det finns behov av att se över hur statens stöd till skolutveckling kan organiseras.83

Kvalitetsdialoger är tänkta att samordna vissa stödinsatser

I september 2021 fick Skolverket, Skolinspektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten och Skolforskningsinstitutet ett uppdrag om insatser för ökad kvalitet och likvärdighet. I uppdraget ingår bland annat att Skolverket och Specialpedagogiska skolmyndigheten gemensamt ska erbjuda återkommande kvalitetsdialoger med såväl kommunala som enskilda huvudmän. Dialogerna inleddes under 2022.84

Regeringen ser kvalitetsdialogerna som en viktig del i ett system där staten förstärker sitt ansvar för skolan. Enligt uppdraget är dialogernas syfte att

  • bidra till ökad kvalitet och likvärdighet
  • underlätta huvudmännens arbete med planering, analys, uppföljning och utveckling av sin verksamhet samt att identifiera utvecklingsområden hos huvudmännen

82SOU 2018:41Statliga skolmyndigheter – för elever och barn i en bättre skola. 83 Statskontoret (2015): Myndighetsanalys av Statens skolverk. 2015:16. 84 Regeringen (2021): Uppdrag till Statens skolverk, Statens skolinspektion, Specialpedagogiska skol-

myndigheten och Skolforskningsinstitutet om insatser för ökad kvalitet och likvärdighet. 2021-09-23.

U2018/02652 (delvis). U2021/03837.

  • stärka huvudmännens systematiska kvalitetsarbete och därmed bidra till en undervisning av hög kvalitet som i förlängningen kan leda till höjda kunskapsresultat
  • göra det möjligt att följa utvecklingen i skolväsendet i förhållande till nationella mål och därigenom få en tydligare nationell bild av läget i skolväsendet.85

Utifrån de behov av utveckling som identifieras i kvalitetsdialogerna ska huvudmännen erbjudas stöd. För att undvika överlappningar gentemot andra former av stöd som redan ges av Skolverket och Specialpedagogiska skolmyndigheten anges i uppdraget att kvalitetsdialogerna bör utgöra stommen i myndigheternas uppsökande verksamhet. Vissa stödinsatser bör därför samordnas och kanaliseras genom dialogerna.86

Parallellt med kvalitetsdialogerna som Skolverket och Specialpedagogiska skolmyndigheten genomför ska också Skolinspektionen utöva tillsyn och kvalitetsgranskning. Regeringen poängterar i uppdraget att de tre myndigheterna behöver följa och utvärdera hur kvalitetsdialogerna förhåller sig till tillsyn och kvalitetsgranskning. Dessutom behöver myndigheterna säkerställa att de sänder samstämmiga signaler till huvudmännen.87

8.2.7. I nuvarande skolmyndighetsstruktur är tillsyn och stöd åtskilda

I den nuvarande svenska skolmyndighetsstrukturen är tillsyn och stöd i princip åtskilda. Som tidigare nämnts ska Skolinspektionen inom ramen för tillsynen lämna råd och vägledning, men gör det i begränsad omfattning. I övrigt ges stöd av Skolverket och Specialpedagogiska skolmyndigheten. I ett internationellt perspektiv är det ovanligt att skilja på uppgifter som avser inspektion och stöd till förbättringsåtgärder.88

85 Ibid. 86 Ibid. 87 Ibid. 88SOU 2018:41Statliga skolmyndigheter – för elever och barn i en bättre skola.

2017 års skolmyndighetsutredning ansåg att granskande och stödjande uppgifter skulle hänga ihop

2017 års skolmyndighetsutredning ansåg att granskande och stödjande uppgifter skulle hänga ihop i en och samma myndighet. Utredningen menade att nuvarande uppdelning mellan dessa uppgifter har prövats under ungefär tio år, men utan önskvärda resultat. Enligt utredningen upplever huvudmän och skolpersonal att det är bra med tillsyn, men de saknar mer omfattande råd, vägledning och stöd i samband med att brister uppmärksammas.89

Statskontoret konstaterar att det finns gränsdragningsproblem mellan Skolverket och Skolinspektionen

I sin myndighetsanalys av Skolinspektionen 2017 kunde Statskontoret konstatera att det finns överlappningar mellan Skolinspektionens och Skolverkets uppdrag. Enligt analysen efterlyser både huvudmän och skolpersonal mer återkoppling och stöd för utveckling från Skolinspektionen. Det finns en kritik från målgrupperna att Skolinspektionen fokuserar för mycket på regelefterlevnad och dokumentation, något som också leder till en betydande administrativ börda för huvudmännen och skolorna. Statskontoret menar dock att uppdraget som tillsynsmyndighet medför begränsningar och att en utveckling mot en alltmer stödjande och rådgivande roll för Skolinspektionen skulle riskera ytterligare gränsdragningsproblem mellan myndigheterna.90

8.2.8. Skolverket följer upp och utvärderar skolväsendet

På nationell nivå är det Skolverket som är den skolmyndighet som ansvarar för uppföljning och utvärdering av skolväsendet.91 Uppföljningen och utvärderingen ska öka kunskapen om skolväsendets utveckling i förhållande till de nationella målen.92

89 Ibid. 90 Statskontoret (2017): Myndighetsanalys av Statens skolinspektion. 2017:3. 9126 kap. 24 § skollagen. 92 2 § förordningen med instruktion för Statens skolverk.

Skolverket är statistikansvarig myndighet för skolväsendet

Skolverket är statistikansvarig myndighet för skolväsendet. Det innebär att myndigheten ansvarar för den officiella statistiken inom förskola, skola och vuxenutbildning. Officiell statistik ska finnas för allmän information, utredningsverksamhet och forskning. Den ska vara objektiv och allmänt tillgänglig. Enskilda, kommuner, regioner och kommunalförbund är skyldiga att lämna uppgifter för den officiella statistiken.93

Skolverket ansvarar för Sveriges deltagande i internationella studier

En annan uppgift för Skolverket inom ramen för uppföljning, utvärdering och statistik är att ansvara för Sveriges deltagande i internationella studier.94 Genom dessa studier ges en bild av hur svenska elevers resultat och kunskaper utvecklas över tid samt av hur Sverige står sig i relation till andra länder. Några internationella studier som Sverige ingår i är Pisa, Talis och Timss.95

8.2.9. I dag saknar Sverige en nationell kunskapsutvärdering och har en svag tradition av att utvärdera skolreformer

När det gäller trendmätningar av elevers kunskapsutveckling över tid saknar Sverige nationella verktyg för det. De nationella proven har inte detta syfte. I stället får det svenska skolsystemet förlita sig på de internationella studierna för att följa elevernas kunskapsutveckling. De internationella studierna går dock inte att bryta ner på huvudmanna- eller skolnivå. Att Sverige saknar en nationell kunskapsutvärdering har berörts i olika sammanhang och förslag har lämnats om att införa ett svenskt system för trendmätning över tid.96

93 Lagen (2001:99) om den officiella statistiken. Förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. 94 4 § förordningen med instruktion för Statens skolverk. 95 Skolverket: Internationella studier. www.skolverket.se/skolutveckling/forskning-och-utvarderingar/internationella-jamforandestudier-pa-utbildningsomradet (hämtad 2022-07-01). 96 Se t.ex. OECD (2011): OECD Reviews of Evaluation and Assessment in Education. Sweden. SOU 2014:12Utvärdera för utveckling – om utvärdering av skolpolitiska reformer. Gustafsson, Jan-Eric, Cliffordson, Christina & Erickson, Gudrun (2014): Likvärdig kunskapsbedömning i

och av den svenska skolan – problem och möjligheter. SNS förlag. SOU 2016:25Likvärdigt, rättssäkert och effektivt – ett nytt nationellt system för kunskapsbedömning.

Även när det gäller reformutvärderingar inom skolans område har Sverige en svag tradition (se vidare kapitel 9).97

8.2.10. Skolmyndigheterna hanterar statliga stöd och bidrag

Både Skolverket och Specialpedagogiska skolmyndigheten hanterar statliga stöd och bidrag. Det finns dessutom andra myndigheter som betalar ut statsbidrag till skolan. Här finns alltså vissa överlappningar i myndigheternas uppgifter.

Skolverket fördelar statsbidrag av olika karaktär

Skolverket ska administrera statliga stöd och bidrag samt följa upp och utvärdera dessa.98

Genom statsbidragen får regeringen möjlighet att styra, utveckla och stimulera en viss verksamhet inom skolsektorn. De riktade statsbidrag som Skolverket fördelar är därför i huvudsak öronmärkta för vissa specifika ändamål. De riktar sig till kommunala huvudmän, enskilda huvudmän, statliga huvudmän samt organisationer med anknytning till skola och utbildning. Vanligtvis ansöker huvudmannen eller organisationen om ett bidrag och redovisar vid ett senare tillfälle hur bidraget har använts.99

De statsbidrag som Skolverket hanterar är av varierande storlek och karaktär. Under 2021 hanterade myndigheten 84 bidrag. De tillgängliga medlen låg på drygt 25 miljarder kronor och av dessa betalades närmare 24 miljarder kronor ut. Jämfört med 2019 och 2020 har tillgängliga medel för statsbidrag ökat samtidigt som antalet statsbidrag har minskat eller legat på i princip samma nivå. Detta indikerar en utveckling mot större men färre statsbidrag. Det ligger, enligt Skolverket, i linje med det arbete som myndigheten tillsammans med Regeringskansliet bedrivit de senaste åren i syfte att komma till rätta med den problematik kring statsbidragshanteringen som flera huvudmän ger uttryck för. Statsbidragen är många, administrationen för

97SOU 2014:12Utvärdera för utveckling – om utvärdering av skolpolitiska reformer. 98 13 § förordningen med instruktion för Statens skolverk. 99 Skolverket (2022): Om statsbidrag för skolan. www.skolverket.se/skolutveckling/statsbidrag/fragor-och-svar/om-statsbidrag-for-skolan (hämtad 2022-07-01).

skolhuvudmännen är betungande och det är svårt att planera och genomföra insatserna på ett ändamålsenligt sätt.100

Det finns flera olika bidrag som kan sökas via Specialpedagogiska skolmyndigheten

Liksom Skolverket ska Specialpedagogiska skolmyndigheten administrera statliga stöd och bidrag samt följa upp och utvärdera dessa.101

Det finns flera olika sorters bidrag som kan sökas via Specialpedagogiska skolmyndigheten:

  • Privatpersoner kan söka bidrag för olika aktiviteter, bland annat studier.
  • Förskolor och skolor kan ansöka om bidrag för utvecklingsprojekt och skolor även för regionala utbildningsinsatser.
  • Kommuner som anordnar särskild undervisning på sjukhus kan ansöka om bidrag för sin verksamhet.
  • Huvudmän för riksgymnasier med så kallad rh-anpassad utbildning102 kan söka bidrag för omvårdnadsinsatser.
  • Utbildningsanordnare kan söka bidrag för att erbjuda teckenspråksutbildning för föräldrar.
  • Förlag kan ansöka om bidrag för att producera läromedel för elever med funktionsnedsättning.103

Under 2021 fick Specialpedagogiska skolmyndigheten in 924 ansökningar om statsbidrag. De sökta medlen låg på ungefär 731 miljoner kronor. Sammanlagt betalade myndigheten ut cirka 435 miljoner kronor.104

100 Skolverket: Skolverkets årsredovisning 2021. 101 12 § förordningen med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten. 102 Rh-anpassad utbildning är en anpassad utbildning för elever med rörelsehinder, se 15 kap.35–40 §§skollagen. 103 Specialpedagogiska skolmyndigheten (2022): Bidrag. www.spsm.se/stod/bidrag/ (hämtad 2022-07-01). 104 Specialpedagogiska skolmyndigheten: Årsredovisning 2021.

8.2.11. Skolverket utfärdar lärarlegitimation och behörigheter

Det är Skolverkets uppgift att besluta om legitimation. Det görs efter ansökan från en lärare eller förskollärare som har behörighetsgivande examen.105 År 2021 beslutade Skolverket om legitimation för 11 452 lärare och förskollärare. Det är ett lägre antal än 2020 men jämförbart med antalet för 2019. Minskningen jämfört med 2020 beror främst på att antalet nya ansökningar är lägre än tidigare år.106

Skolverket beslutar också om utökad behörighet. Under 2021 beslutades 3 910 sådana ärenden.

Skolverkets kostnader för arbetet med lärarlegitimation och behörigheter var 52,9 miljoner kronor 2021. Verksamhetskostnaderna består framför allt av lönekostnader för de medarbetare som handlägger lärarlegitimation. Styckkostnaden per beslutat ärende var 3 444 kronor och en handläggare fattade i snitt 19 beslut per vecka.107

8.2.12. Skolmyndigheterna fungerar som huvudmän

Specialpedagogiska skolmyndigheten fungerar som huvudman för specialskolan. Sameskolstyrelsen är huvudman för sameskolan.

Specialskolan

Staten är huvudman för specialskolan108 och utbildningen ska anordnas av Specialpedagogiska skolmyndigheten.109

Specialskolan ska ge barn och ungdomar en utbildning som är anpassad till varje elevs förutsättningar och som så långt det är möjligt motsvarar den utbildning som ges i grundskolan. Målgruppen för specialskolan är elever som

  • är dövblinda
  • är synskadade och har ytterligare funktionsnedsättning
  • är döva eller hörselskadade
  • har en grav språkstörning.110

1052 kap. 16 § skollagen. 106 Skolverket: Skolverkets årsredovisning 2021. 107 Ibid. 1082 kap. 4 § skollagen. 10912 kap. 26 § skollagen. 11012 kap. 2 § och 7 kap. 6 §skollagen.

I specialskolan finns tio årskurser, som indelas i ett fyraårigt lågstadium, ett treårigt mellanstadium och ett treårigt högstadium.111

Specialskolan har både skolenheter för elever från hela landet (riksskolor) och skolenheter med regionala upptagningsområden (regionskolor).112

Sameskolan

Staten är huvudman för sameskolan113 och utbildningen ska anordnas av Sameskolstyrelsen.114

Sameskolan ska ge en utbildning med samisk inriktning som i övrigt motsvarar utbildningen i årskurserna 1–6 i grundskolan.115 Det finns sameskolor i Gällivare (Váhtjer), Jokkmokk (Jåhkåmåhkke), Karesuando (Gárasavvon), Kiruna (Giron) och Tärnaby (Dearna).116

Integrerad samisk undervisning

En huvudman för grundskolan får anordna integrerad samisk undervisning efter avtal med Sameskolstyrelsen. Med integrerad samisk undervisning avses undervisning med samiska inslag och undervisning i samiska utöver den som anordnas som modersmålsundervisning.117

8.2.13. Skolmyndigheterna har visst ansvar för forskningsrelaterade frågor

Flera skolmyndigheter har ansvar för forskningsrelaterade frågor. Här har skolmyndigheterna själva sett en risk för överlappningar. Sedan 2021 finns därför ett formaliserat nätverk mellan Skolverket, Skolinspektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten och Skolforskningsinstitutet med ett tydligt uppdrag. Syftet med nätverket är

11112 kap. 3 § skollagen. 112 8 § förordningen med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten. 1132 kap. 4 § skollagen. 11413 kap. 24 § skollagen. 11513 kap. 2 § skollagen. 116 Skolverket (2022): Sameskola. https://utbildningsguiden.skolverket.se/grundskolan/omgrundskoleutbildning/sameskola (hämtad 2022-07-01). 11710 kap. 7 a § skollagen.

att öka samordningen mellan myndigheterna så att målgrupperna ska möta ett mer enhetligt budskap och mer sammanhållet stöd.118

Som tidigare nämnts har Skolverket i uppgift att sammanställa och sprida kunskap om resultat av forskning. Specialpedagogiska skolmyndigheten ska sammanställa och sprida kunskap om resultat av forskning som är relevant för det specialpedagogiska området. Skolforskningsinstitutets uppdrag beskrivs nedan.

Skolforskningsinstitutet ska möjliggöra undervisning som stödjer sig på vetenskapligt underbyggda metoder och arbetssätt

Skolforskningsinstitutet ska bidra till att de verksamma inom skolväsendet ges goda förutsättningar att planera, genomföra och utvärdera undervisningen med stöd av vetenskapligt underbyggda metoder och arbetssätt. Det här gör Skolforskningsinstitutet genom att

  • validera forskningsresultat utifrån kvalitet och relevans
  • genomföra systematiska översikter och andra forskningssammanställningar samt presentera resultaten på ett sätt som är användbart för de verksamma inom skolväsendet
  • sprida forskningsresultaten och göra dem tillgängliga för de verksamma inom skolväsendet
  • identifiera områden inom skolväsendet där relevant praktiknära forskning saknas
  • utlysa medel för praktiknära forskning inom områden där sådan forskning saknas
  • fördela medel till praktiknära forskning av högsta vetenskapliga kvalitet.119

118 Skolverket, Skolinspektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten och Skolforskningsinstitutet (2021): Uppdragsbeskrivning för myndighetsövergripande nätverk för närmare samarbete

inom frågor om forskningsspridning och forskningsanvändning. Uppdrag 2021-01-26.

1191 § förordningen (2014:1578) med instruktion för Skolforskningsinstitutet.

Både Skolforskningsinstitutet och Vetenskapsrådet fördelar medel till utbildningsvetenskaplig forskning

Vad gäller utlysning och fördelning av medel är det inte bara Skolforskningsinstitutet som har denna uppgift. Även Vetenskapsrådet fördelar medel till forskning inom det utbildningsvetenskapliga området.

Vetenskapsrådet menar att rådet självt och Skolforskningsinstitutet är de enda finansiärer som med någon rejäl substans bidrar till extern finansiering av utbildningsvetenskaplig forskning. Vetenskapsrådet har i uppdrag att stödja forskning av högsta vetenskapliga kvalitet i allmänhet. Skolforskningsinstitutet fördelar forskningspengar till praktiknära forskning av högsta vetenskapliga kvalitet. På så vis är rollfördelningen relativt klar, enligt Vetenskapsrådet.120

8.3. Skolmyndigheternas organisation

I detta avsnitt beskriver utredningen skolmyndigheternas nuvarande organisation. Vi ger en bild av hur myndigheterna har delat upp sin verksamhet på nationell och eventuell regional nivå. Vi redogör också för förslag som har lämnats om att öka den statliga närvaron genom att förstärka skolmyndigheternas regionala organisation, och som har lett fram till att Skolverket har börjat inrätta nya kontor ute i landet. Dessutom beskriver vi hur många medarbetare myndigheterna har och hur antalet anställda har förändrats över tid. Avslutningsvis i avsnittet anger vi de särskilda organ som finns hos respektive myndighet.

8.3.1. Alla skolmyndigheter verkar på nationell nivå och några regionalt

Som det ser ut i dag verkar alla skolmyndigheterna på nationell nivå. Skolinspektionen och Specialpedagogiska skolmyndigheten har också en regional organisation. Skolverket kommer att etablera regionala kontor under 2022–2024.

120 Vetenskapsrådet (2021): Finansiering av utbildningsvetenskaplig forskning.

8.3.2. Förslag har lämnats om att öka den statliga närvaron på regional nivå

Det har i flera sammanhang lämnats förslag om att öka den statliga närvaron genom att förstärka skolmyndigheternas regionala organisation. Främst gäller förslagen det stöd till skolutveckling som Skolverket ger i dag.

Skolkommissionen

Skolkommissionen gjorde i sitt delbetänkande bedömningen att staten borde överväga att stärka sin regionala närvaro genom att inrätta regionala kontor inom en skolmyndighet som kunde möta och stödja huvudmännen.121

2017 års skolmyndighetsutredning

2017 års skolmyndighetsutredning föreslog en regional organisation för den nya skolmyndighet som var en hopslagning av Skolverket, Skolinspektionen och Specialpedagogiska skolmyndigheten.122

Den nya myndigheten föreslogs få ett huvudkontor i Stockholm och tio regionkontor. Regionindelningen motsvarade ibland ett, men oftast flera sammanslagna län. Enligt skolmyndighetsutredningen riskerade en ren länsindelning att bli sårbar eftersom vissa kontor skulle vara för små. Inte heller fick regionerna vara för stora, varför utredningen förkastade de sex samverkansregioner som finns för hälso- och sjukvårdssektorn.123 De tio regionkontor som utredningen föreslog skulle bli olika stora, men det var tänkt att kompenseras av en varierad bemanning.124

Utredningen om en mer likvärdig skola

Utredningen om en mer likvärdig skola gjorde bedömningen att Skolverket borde etablera en regional närvaro. Därigenom skulle myndigheten säkerställa ett aktivt och nära samarbete med huvudmännen i

121 SOU 2016:38 Samling för skolan. Nationella målsättningar och utvecklingsområden för kunskap

och likvärdighet.

122SOU 2018:41Statliga skolmyndigheter – för elever och barn i en bättre skola. 1233 kap. 1 § hälso- och sjukvårdsförordningen (2017:80). 124SOU 2018:41Statliga skolmyndigheter – för elever och barn i en bättre skola.

varje region och kunna fungera rådgivande och stödjande. Syftet var, enligt utredningen, att bidra till en ökad likvärdighet och höjd undervisningskvalitet.125

I sin regionala organisation ansåg utredningen att Skolverket skulle stödja huvudmännen i deras resultatuppföljning, ansvara för att planera och genomföra vissa kompetensutvecklingsinsatser i samarbete med huvudmän, universitet och högskolor samt bedöma behovet av att nya skolenheter etableras i regionen.126

Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola

Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola menade att en förstärkning av skolmyndigheternas regionala närvaro skulle kunna bidra till att stödja och stärka en regional infrastruktur för samverkan om planering, dimensionering och erbjudande av gymnasial utbildning.127

Jämlikhetskommissionen

Jämlikhetskommissionen pekade på att ett starkare statligt ansvar förutsätter en myndighet med en regional organisation som länk mellan den centrala nivån och den lokala skolmiljön. Rekommendationen från kommissionen var att detta organisatoriskt skulle komma till uttryck genom en regionalisering av Skolverket.128

125SOU 2020:28En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning. 126 Ibid. 127SOU 2020:33Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial

utbildning.

128SOU 2020:46En gemensam angelägenhet.

Uppdrag till Skolverket att inrätta regionala kontor

En del av uppdraget till skolmyndigheterna om insatser för ökad kvalitet och likvärdighet handlar om att Skolverket ska inrätta regionala kontor. Därigenom får myndigheten en större spridning och närvaro i landet och kan arbeta nära huvudmännen.129

Enligt uppdraget bör de regionala kontoren genomföra kvalitetsdialoger med huvudmännen inom sitt geografiska område. Genom de regionala kontoren ska Skolverket också skapa forum och erbjuda erfarenhetsutbyte mellan huvudmän och med andra aktörer. Vad gäller lokaliseringen av de nya kontoren ska Skolverket, enligt uppdraget, beakta såväl Specialpedagogiska skolmyndighetens som Skolinspektionens nuvarande placeringsorter.130

Inrättandet av kontoren har påbörjats under 2022. Denna del av uppdraget ska sedan slutredovisas till regeringen senast den 1 oktober 2023. Skolverkets redovisning ska bland annat innehålla verksamhetsmässiga, ekonomiska och personella konsekvenser av den nya lokaliseringen.131

I februari 2022 presenterade Skolverket de tio orter som ska få kontor. Arbetet med att etablera kontoren pågår under 2022–2024.132

8.3.3. Så här är skolmyndigheterna organiserade i dag

Skolverkets organisation

I figur 8.1 illustreras Skolverkets nuvarande organisation.

129 Regeringen (2021): Uppdrag till Statens skolverk, Statens skolinspektion, Specialpedagogiska skol-

myndigheten och Skolforskningsinstitutet om insatser för ökad kvalitet och likvärdighet. 2021-09-23.

U2018/02652 (delvis). U2021/03837. 130 Ibid. 131 Ibid. 132 Skolverket (2022): Skolverket inrättar kontor på 10 orter. Pressmeddelande. 2022-02-24. www.skolverket.se/om-oss/press/pressmeddelanden/pressmeddelanden/2022-02-24skolverket-inrattar-kontor-pa-10-orter (hämtad 2022-02-25).

Figur 8.1 Skolverkets organisation

Avdelningar och enheter

Källa: Skolverket.

Skolverkets verksamhet består av generaldirektörens stab (gd-stab) och sju avdelningar: verksamhetsstöd, verksamhetsutvecklingsstöd, kommunikation, analys, läroplaner, handläggning och skolutveckling.133

  • Gd-staben ansvarar för att stödja generaldirektören i övergripande styrnings-, planerings-, uppföljnings- och utvecklingsfrågor.

133 Skolverket (2022): Organisation. www.skolverket.se/om-oss/organisation/organisation (hämtad 2022-08-15).

  • Avdelningen verksamhetsstöd ansvarar för ekonomi, inköp, upphandling, personalfrågor och internservice. Ett övergripande ansvar för skol- och verksjuridiska frågor inom Skolverket ingår också.
  • Avdelningen verksamhetsutvecklingsstöd ansvarar för Skolverkets verksamhetsutveckling samt för projekt-, förvaltnings- och portföljstyrning. Inom avdelningen ligger också ansvaret för myndighetens it-utveckling och it-drift.
  • Avdelningen skolutveckling ansvarar för de nationella skolutvecklingsprogrammen, utvecklingsinsatser, riktade insatser och forskningsspridning. I ansvaret ingår även att stödja utvecklingen av skolans organisation, ledarskap och harmonisering med arbetsmarknaden.
  • Avdelningen läroplaner ansvarar för utveckling av skolans styrdokument. Dessutom ansvarar avdelningen för nationella prov, kunskapsbedömning och betygssättning.
  • Avdelningen kommunikation ansvarar för Skolverkets externa och interna kommunikation samt för myndighetens digitala tjänster och gränssnitt. I avdelningens ansvar ingår också en upplysningstjänst och en presstjänst.
  • Avdelningen analys har ett huvudansvar för Skolverkets analys- och utvärderingsarbete samt för att producera, hantera och publicera statistik för internt och externt bruk. Dessutom ansvarar avdelningen för Sveriges medverkan i internationella studier.
  • Avdelningen handläggning ansvarar för handläggning av statsbidrag och lärarlegitimationer.134

Antalet anställda på Skolverket och deras fördelning inom organisationen

Vid utgången av 2021 var det totala antalet anställda på Skolverket 838. Av dessa var 588 kvinnor och 250 män.135

I tabell 8.2 anges hur Skolverkets anställda fördelade sig på avdelningarna den 31 december 2021.

134 Skolverket (2022): Ledningsgrupp och insynsråd. www.skolverket.se/om-oss/organisation/ledningsgrupp-och-insynsrad (hämtad 2022-08-15). 135 Skolverket: Skolverkets årsredovisning 2021. Uppgifter från Skolverket.

Tabell 8.2 Antal anställda på Skolverket

Per avdelning den 31 december 2021

Avdelning Antal anställda

Myndighetsledning

3

Internrevision

1

Generaldirektörens stab

11

Verksamhetsstöd

107

Verksamhetsutvecklingsstöd

77

Kommunikation

82

Analys

104

Läroplaner

137

Handläggning

122

Skolutveckling

194

Totalt

838

Källa: Uppgifter från Skolverket.

Skolinspektionens organisation

Av figur 8.2 framgår hur Skolinspektionen är organiserad i dag.

Figur 8.2 Skolinspektionens organisation

Huvudkontor, regioner och enheter

Källa: Skolinspektionen.

Regioner och enheter Huvudkontor och enheter

Region Söder

Regionstab Söder

Linköping

  • Enhet Söder 1
  • Enhet Söder 2
  • Enhet Söder 9

Göteborg

  • Enhet Söder 3
  • Enhet Söder 4
  • Enhet Söder 5

Lund

  • Enhet Söder 6
  • Enhet Söder 7
  • Enhet Söder 8

Region Norr

Regionstab Norr

Umeå

  • Enhet Norr 1
  • Enhet Norr 2
  • Enhet Norr 8

Stockholm

  • Enhet Norr 3
  • Enhet Norr 4
  • Enhet Norr 5
  • Enhet Norr 6
  • Enhet Norr 7
  • Tillståndsprövning

Generaldirektörens stab Verksamhetsstöd och juridik

  • Rättsenheten
  • HR
  • Ekonomi och verksamhetsstyrning
  • IT-enheten
  • Kansliet för skolväsendets överklagandenämnd

Analys- och statistik

  • Analys
  • Statistik
  • Ekonomisk granskning

Kommunikationssekretariatet

Barn- och elevombudet

Barn- och elevombudets kansli

Generaldirektör

Skolinspektionens medarbetare finns i Göteborg, Linköping, Lund, Stockholm och Umeå. På myndighetens huvudkontor i Stockholm arbetar verksledningen tillsammans med centrala funktioner:

  • generaldirektörens stab
  • avdelningen för verksamhetsstöd och juridik
  • analys- och statistikavdelningen
  • kommunikationssekretariatet.136

Kärnverksamheten är indelad i två regioner. Kontoren i Stockholm och Umeå ingår i region Norr. Kontoren i Göteborg, Linköping och Lund ingår i region Söder. Enheterna i de båda regionerna arbetar med tillsyn och kvalitetsgranskning. Region Norr (Stockholm) har även ansvar för tillståndsprövning för fristående skolverksamhet.137

Antalet anställda på Skolinspektionen och deras fördelning inom organisationen

Den 31 december 2021 var det totalt 485 anställda på Skolinspektionen. Bland de 466 tillsvidareanställda var 77 procent kvinnor och 22 procent män.138

I tabell 8.3 anges hur antalet anställda fördelades inom huvudkontoret, regionerna och kontoren den 31 december 2021.

136 Skolinspektionen (2022): Organisation. www.skolinspektionen.se/om-oss/uppdrag-ochverksamhet/organisation/ (hämtad 2022-07-01). 137 Ibid. 138 Skolinspektionen: Årsredovisning 2021. Dnr 2022:248.

Tabell 8.3 Antal anställda på Skolinspektionen

På huvudkontoret samt per region och kontor den 31 december 2021

Huvudkontor/region

Kontor Antal anställda

Huvudkontor

Stockholm

158

Region Norr

Stockholm

108

Umeå*

39

Region Söder

Göteborg

73

Linköping**

36

Lund

71

Totalt

485

* Under 2022 utökades kontoret i Umeå med cirka 15 medarbetare. ** Under 2022 utökades kontoret i Linköping med cirka 15 medarbetare. Källa: Uppgifter från Skolinspektionen.

Specialpedagogiska skolmyndighetens organisation

I figur 8.3 ges en bild av Specialpedagogiska skolmyndighetens nuvarande organisation.

Fi gu r 8. 3 Sp ec ia lp ed ag og isk a sk ol m yn dig he te ns o rg an is ati on

Ve rk sa m he ts om rå de n oc h en he te r

Källa:

Specialpedagogiska skolmyndigheten.

Det finns fyra verksamhetsområden: specialskola, specialpedagogiskt stöd, kunskapsutveckling samt stöd och styrning.139

  • Verksamhetsområdet specialskola ansvarar för driften av specialskolorna. Här ligger även ansvaret för att samordna områden som skolkök, vaktmästeri och löpande skoladministration. Inom verksamhetsområdet ryms också ansvar för elevboenden och fjärrundervisning av teckenspråk. Dessutom ingår ansvar för hälso- och sjukvårdspersonal som arbetar inom Specialpedagogiska skolmyndigheten.140
  • Inom verksamhetsområdet specialpedagogiskt stöd ryms ansvar för specialpedagogiska insatser, läromedel, statsbidrag och resurscenter. Det finns fyra resurscenter som ger nationellt specialpedagogiskt stöd. Inom verksamhetsområdet finns också elva rådgivningsenheter som erbjuder rådgivning, information och kompetensutveckling till förskolor och skolverksamheter. Enheterna är spridda i hela landet.141
  • I verksamhetsområdet kunskapsutveckling ligger förutom kunskapsutveckling ansvar för att sammanställa och sprida forskning inom det specialpedagogiska området samt att ta tillvara digitaliseringens möjligheter.142
  • Verksamhetsområdet stöd och styrning ger stöd i myndighetsgemensamma verksamhetsfrågor som ekonomi, personal, it, rättsfrågor, kommunikation och samordning.143

139 Specialpedagogiska skolmyndigheten (2022): Organisation. www.spsm.se/om-oss/organisation-och-uppdrag/organisation (hämtad 2022-08-29). 140 Specialpedagogiska skolmyndigheten (2022): Verksamhetsområde Specialskola. www.spsm.se/om-oss/organisation-och-uppdrag/organisation/specialskola/ (hämtad 2022-08-29). 141 Specialpedagogiska skolmyndigheten (2022): Verksamhetsområde Specialpedagogiskt stöd. www.spsm.se/om-oss/organisation-och-uppdrag/organisation/specialpedagogiskt-stod/ (hämtad 2022-08-29). 142 Specialpedagogiska skolmyndigheten (2022): Verksamhetsområde Kunskapsutveckling. www.spsm.se/om-oss/organisation-och-uppdrag/organisation/kunskapsutveckling/ (hämtad 2022-08-29). 143 Specialpedagogiska skolmyndigheten (2022): Verksamhetsområde Stöd och styrning. www.spsm.se/om-oss/organisation-och-uppdrag/organisation/stabsavdelningen2/ (hämtad 2022-08-29).

Specialpedagogiska skolmyndighetens verksamhet bedrivs på 20 platser i landet. Huvudkontoret finns i Härnösand. Där finns även ett regionalt kontor och en regional specialskola. I Gävle, Göteborg, Halmstad, Jönköping, Kalmar, Linköping, Luleå, Malmö, Skellefteå, Skövde, Solna, Stockholm, Umeå, Västerås, Växjö, Örebro och Östersund finns också regionala kontor. Regionala specialskolor finns dessutom i Lund, Stockholm, Vänersborg och Örebro.144

Antalet anställda på Specialpedagogiska skolmyndigheten och deras fördelning inom organisationen

Vid utgången av 2021 hade Specialpedagogiska skolmyndigheten 1 273 anställda. Av dessa var 78 procent kvinnor och 22 procent män.145

Av tabell 8.4 framgår hur de anställda på Specialpedagogiska skolmyndigheten fördelade sig på verksamhetsområdena den 31 december 2021.

Tabell 8.4 Antal anställda på Specialpedagogiska skolmyndigheten

Per verksamhetsområde den 31 december 2021

Verksamhetsområde Antal anställda

Generaldirektörens sekretariat

5

Specialskola

741

Specialpedagogiskt stöd

373

Kunskapsutveckling

21

Stöd och styrning

133

Totalt

1 273

Källa: Uppgifter från Specialpedagogiska skolmyndigheten.

144 Specialpedagogiska skolmyndigheten (2022): Kontakta oss. www.spsm.se/om-oss/kontakta-oss/ (hämtad 2022-08-29). 145 Specialpedagogiska skolmyndigheten: Årsredovisning 2021.

Sameskolstyrelsens organisation

Av figur 8.4 framgår hur Sameskolstyrelsen är organiserad.

Figur 8.4 Sameskolstyrelsens organisation

Källa: Sameskolstyrelsen: Årsredovisning 2021.

Antalet anställda på Sameskolstyrelsen och deras fördelning inom organisationen

Den 31 december 2021 hade Sameskolstyrelsen 100 anställda. Fördelningen var 19 i samisk förskola, 45 i sameskola samt 12 i förskoleklass och fritidshem. Övriga 24 anställda arbetade som rektorer eller i kök, med lokalvård eller hade stödfunktioner på Sameskolstyrelsens kansli.146

I stödfunktionerna på kansliet ingår personal som arbetar med fjärrundervisning i samiska och läromedelsproduktion. Vad gäller integrerad samisk undervisning lämnar myndigheten bidrag till kommunala huvudmän för det, och har alltså inte egen personal som bedriver denna undervisning.147

146Källa: Sameskolstyrelsen. 147 Sameskolstyrelsen: Årsredovisning 2021.

Nämnden för Sameskolstyrelsen

Skolchef

Biträdande

skolchef

Kansliet

Samisk integrering

Läromedel

Fjärr-

undervisning

Gárasavvon Jåhkåmåhkke Giron Váhtjer Dearna

Förskola

Skola

Förskola

Skola

Förskola

Skola

Förskola

Skola

Förskola

Skola

Sameskolstyrelsens kansli är beläget i Jokkmokk och har åtta medarbetare. Utöver skolchefen som leder kansliet finns en biträdande skolchef samt olika stödfunktioner inom bland annat ekonomi-, löne- och personalområdet. Det finns även en ledningsgrupp som består av skolchefen och rektorerna från respektive förskola och skola.148

Skolforskningsinstitutets organisation

I figur 8.5 illustreras Skolforskningsinstitutets organisation.

Figur 8.5 Skolforskningsinstitutets organisation

Källa: Skolforskningsinstitutet.

Skolforskningsinstitutets kärnverksamhet är indelad i forskningssammanställningar och forskningsfinansiering.

  • Forskningssammanställningarna riktar sig i första hand till lärare, förskollärare och andra verksamma i skolan. Syftet är att bidra till att undervisningen i allt högre utsträckning ska bedrivas på vetenskaplig grund.149

148 Sameskolstyrelsen: Myndigheten. https://sameskolstyrelsen.se/myndigheten/ (hämtad 2022-07-01). 149 Skolforskningsinstitutet: Årsredovisning 2021.

  • Vad gäller forskningsfinansiering ska Skolforskningsinstitutet fördela bidrag för praktiknära skolforskning som i första hand ska bidra med kunskap om hur undervisningen kan utvecklas och förbättras för att främja barns och elevers utveckling och lärande. Utlysningar av medel sker en gång per år.150 Under 2021 genomförde Skolforskningsinstitutet både en ordinarie utlysning och en extra utlysning riktad mot undervisning inom komvux.151

Antalet anställda på Skolforskningsinstitutet

Vid utgången av 2021 hade Skolforskningsinstitutet 16 medarbetare, 12 kvinnor och 4 män.152

8.3.4. Skolmyndigheternas organisation och den nuvarande myndighetsstrukturen upplevs inte som helt tydlig

Det finns vissa otydligheter i skolmyndigheternas organisation och den nuvarande skolmyndighetsstrukturen. Detta är något som också har uppmärksammats av huvudmännen.

2017 års skolmyndighetsutredning gjorde intervjuer med cirka 200 representanter för huvudmän och skolpersonal. De intervjuade angav i hög grad att de upplever den nuvarande organisationen och myndighetsstrukturen som rörig och svåröverskådlig. Inte heller vet huvudmän och skolpersonal alltid vart de ska vända sig i olika frågor som rör exempelvis stödmaterial, kompetensutvecklingsinsatser och olika rapporter. Utöver det framförde huvudmännen och företrädarna för verksamheterna att de ibland fick olika svar på samma fråga från skolmyndigheterna. En majoritet av de intervjuade ville ha en gemensam ingång till myndigheterna.153

150 Skolforskningsinstitutet: Forskningsfinansiering. www.skolfi.se/forskningsfinansiering/ (hämtad 2022-07-01). 151 Skolforskningsinstitutet: Årsredovisning 2021. 152 Ibid. 153SOU 2018:41Statliga skolmyndigheter – för elever och barn i en bättre skola.

8.3.5. Antalet anställda på skolmyndigheterna har ökat över tid

Av tabell 8.5 framgår antalet anställda i respektive skolmyndighet. Dessutom framgår hur medarbetarna fördelar sig mellan den nationella och i förekommande fall regionala nivån samt inom specialskolan och sameskolan.

Tabell 8.5 Antalet anställda i de nuvarande skolmyndigheterna

Per den 31 december 2021

Anställda Årsarbetskrafter Nationellt Regionalt Specialskola Sameskola

Skolverket

838

741 838 – – –

Skolinspektionen 485

415 158 327 – –

Specialpedagogiska skolmyndigheten

1 273 1 098 76

1

456

2

741 –

Sameskolstyrelsen 100

92

8

3

– – 92

4

Skolforskningsinstitutet 16 14,5

16 – – –

Totalt

2 712 2 360,5 1 096 783 741 92

1 Avser personal på huvudkontoret. Även huvudkontoret har regionala arbetsuppgifter. 2 Avser personal på regionala kontor. Även de regionala kontoren har nationella arbetsuppgifter. 3 Avser personal på kansliet. 4 Avser personal i samisk förskola (19), sameskola (45), förskoleklass och fritidshem (12) samt rektorer och personal som arbetar i kök och med lokalvård (16). Källa: Myndigheternas årsredovisningar och uppgifter från respektive skolmyndighet.

Under en tioårsperiod från 2010 till 2020 har det skett en ökning av antalet anställda på de tre största skolmyndigheterna. Tabell 8.6 visar hur många som var anställda på Skolverket, Skolinspektionen och Specialpedagogiska skolmyndigheten 2010 jämfört med 2020.

Tabell 8.6 Jämförelse av antalet anställda i de tre största skolmyndigheterna

2010 jämfört med 2020

2010 2020 Ökning (procent)

Skolverket

381

799

110 %

Skolinspektionen

363

456

26 %

Specialpedagogiska skolmyndigheten 1 156 1 238

7 %

Källa: Myndigheternas årsredovisningar.

Som framgår av tabellen är ökningen klart störst på Skolverket som har mer än fördubblat antalet anställda. På Skolinspektionen har antalet anställda ökat med 26 procent. Specialpedagogiska skolmyndigheten har endast en liten ökning av antalet anställda – 7 procent.

Det här visar att staten har förstärkt sitt ansvar och att statliga insatser har ökat, framför allt inom Skolverkets område. Exempel på insatser som har prioriterats under senare år är nationell skolutveckling, kompetensutveckling till de verksamma i skolan, riktade statsbidrag och utfärdande av lärarlegitimation. Denna utveckling mot en ökad statlig styrning av skolan beskrivs utförligare i bilaga 3.

8.3.6. Skolmyndigheterna har särskilda organ

Skolverket, Skolinspektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten och Skolforskningsinstitutet har så kallade särskilda organ i sin organisation.

Hos Skolverket finns Lärarnas ansvarsnämnd, Rådet för dansarutbildning och Rådet för professioner i skolväsendet

Skolverket har tre särskilda organ: Lärarnas ansvarsnämnd, Rådet för dansarutbildning och Rådet för professioner i skolväsendet.

Lärarnas ansvarsnämnd

Lärarnas ansvarsnämnd är ett beslutsorgan,154 som efter anmälan av Skolinspektionen prövar frågor om lärares och förskollärares fortsatta rätt att inneha legitimation.155

Under 2021 fattade Skolinspektionen beslut i 117 ärenden som gällde lärares och förskollärares lämplighet och skicklighet. Av dessa avskrevs 35 därför att utredningen visade att läraren eller förskolläraren saknade legitimation eller att ärendet gällde annan personal i verksamheten. Skolinspektionen utredde och avslutade 60 ärenden utan att göra någon anmälan till Lärarnas ansvarsnämnd. I 22 av ärenden gjorde Skolinspektionen en anmälan till nämnden.156

154 24 § förordningen med instruktion för Statens skolverk. 15527 kap. 4 § skollagen. 156 Skolinspektionen: Årsredovisning 2021. Dnr 2022:248.

Rådet för dansarutbildning

Liksom Lärarnas ansvarsnämnd är Rådet för dansarutbildning ett beslutsorgan.157 Rådet ansvarar för antagnings- och urvalsprocessen till dansarutbildningen samt bidrar till uppföljning och utveckling av kvaliteten i utbildningen.158

Rådet för professioner i skolväsendet

Rådet för professioner i skolväsendet är till skillnad från de två andra organen rådgivande och inte beslutande. Det ska bistå Skolverket med att ta fram innehållet i en nationell struktur för kompetensutveckling för rektorer, lärare och förskollärare samt utreda frågor om ett meriteringssystem för legitimerade lärare och förskollärare.159

Skolinspektionen tillhandahåller ett kansli för Skolväsendets överklagandenämnd samt innefattar Barn- och elevombudet

Skolinspektionen upplåter lokaler och tillhandahåller ett kansli åt Skolväsendets överklagandenämnd, men som tidigare nämnts är nämnden en egen myndighet. Inom Skolinspektionen finns dessutom Barn- och elevombudet.

Skolväsendets överklagandenämnd

Skolväsendets överklagandenämnd finns alltså i samma lokaler som Skolinspektionen. Vid Skolinspektionen finns ett kansli som utför administrativa och handläggande uppgifter åt nämnden.160 Uppgifterna för nämnden är att pröva överklaganden av vissa beslut,161bland annat om skolplikt, mottagande och placering av elever, interkommunal ersättning samt särskilt stöd och åtgärdsprogram.162

157 28 § förordningen med instruktion för Statens skolverk. 158 Ibid. 159 32 a § förordningen med instruktion för Statens skolverk. 16011 § förordningen (2011:556) med instruktion för Statens skolinspektion. 16127 kap. 1 § skollagen. 16228 kap. skollagen.

Överklagandenämnden fattade under 2021 beslut i 1 708 ärenden. De allra flesta ärendena rörde grundskolan och skolplaceringsbeslut.163

Barn- och elevombudet

Inom Skolinspektionen finns också Barn- och elevombudet, som ska ta tillvara barns och elevers rätt när det gäller att motverka kränkande behandling.164 Dessa uppgifter är kopplade till rätten att föra talan för ett barn eller en elev som medger det.165

Under 2021 fattade Barn- och elevombudet sammanlagt 1 004 beslut. I 335 av dessa konstaterade Barn- och elevombudet att det fanns brister i huvudmannens arbete mot kränkande behandling.166

Inom Specialpedagogiska skolmyndigheten finns Nämnden för mottagande i specialskolan och för rh-anpassad utbildning

Inom Specialpedagogiska skolmyndigheten finns Nämnden för mottagande i specialskolan och för rh-anpassad utbildning. Nämnden är ett särskilt beslutsorgan,167 som prövar frågor om mottagande i specialskolan och antagning till rh-anpassad utbildning vid vissa gymnasieskolor.168

Skolforskningsinstitutet har en skolforskningsnämnd och ett vetenskapligt råd

Hos Skolforskningsinstitutet finns två särskilda organ: Skolforskningsnämnden och ett vetenskapligt råd.

163 Skolinspektionen: Årsredovisning 2021. Dnr 2022:248. 164 12–13 §§ förordningen med instruktion för Statens skolinspektion. 1656 kap. 15 § skollagen. 166 Skolinspektionen: Årsredovisning 2021. Dnr 2022:248. 167 20 § förordningen med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten. 168 Ibid.

Skolforskningsnämnden

Skolforskningsnämnden är ett särskilt beslutsorgan som beslutar om vilka systematiska översikter som ska genomföras och om att utlysa medel för praktiknära forskning.169

Det vetenskapliga rådet

Det vetenskapliga rådet ska stödja Skolforskningsinstitutet i det vetenskapliga arbetet med systematiska översikter och besluta om fördelning av medel till praktiknära forskning.170

8.4. Styrningen av skolmyndigheterna

I detta avsnitt beskriver utredningen styrningen av myndigheter i allmänhet och vilka myndighetstyper som finns. Vi anger också vilken myndighetstyp respektive skolmyndighet tillhör. Dessutom redogör vi för graden av detaljstyrning av skolmyndigheterna.

8.4.1. Myndigheter styrs av regeringen

Svenska myndigheter styrs generellt av myndighetsförordningen. Dessutom styr regeringen varje myndighet genom instruktioner, regleringsbrev och eventuella uppdrag i särskild ordning. Myndighetens ledning styr sedan i sin tur internt genom arbetsordning och verksamhetsplan.

I arbetsordningen beslutas de närmare föreskrifter som behövs för myndighetens organisation, arbetsfördelning mellan eventuell styrelse och myndighetschef, delegering av beslutanderätt inom myndigheten, handläggning av ärenden samt övriga former för verksamheten.171

En myndighetschef anställs av regeringen. Detsamma gäller om det finns en överdirektör. Annan personal anställs av myndigheten.172

169 5 § förordningen med instruktion för Skolforskningsinstitutet. 170 6 § förordningen med instruktion för Skolforskningsinstitutet. 1714 § myndighetsförordningen (2007:515). 17223–24 §§myndighetsförordningen.

8.4.2. Det finns tre olika ledningsformer för myndigheter

Enligt myndighetsförordningen finns det tre olika ledningsformer för myndigheter: enrådighetsmyndigheter som leds av en myndighetschef, styrelsemyndigheter som leds av en styrelse och nämndmyndigheter som leds av en nämnd.173

Enrådighetsmyndigheter

Enrådighetsmyndigheter leds av en myndighetschef och kan ha ett insynsråd om regeringen beslutat om det. Insynsråden ska utöva insyn i verksamheten och ge myndighetschefen råd. Ledamöter till insynsråden utses av regeringen.174

Styrelsemyndigheter

I styrelsemyndigheter är det regeringen som utser ledamöter till styrelsen. Myndighetschefen ska ingå i styrelsen, men inte vara ordförande. Myndighetschefen ansvarar inför styrelsen, sköter den löpande verksamheten enligt de direktiv och riktlinjer som styrelsen beslutar samt svarar för myndighetens arbetsgivarpolitik.175

Nämndmyndigheter

Nämndmyndigheter liknar styrelsemyndigheter i det att regeringen utser ledamöter till nämnden. Däremot har en nämndmyndighet inte en myndighetschef, utan det är nämnden som kollektiv som utgör myndighetens ledning. En nämndmyndighet kan av praktiska skäl ha ett kansli och en chef, och chefen ska i så fall följa de direktiv och riktlinjer som nämnden beslutar.176

1732 § myndighetsförordningen. 1749 och 22 §§myndighetsförordningen. 17510–13 och 22 §§myndighetsförordningen. 17614–18 och 22 §§myndighetsförordningen. Statskontoret (2014): Myndigheternas lednings-

former – en kartläggning och analys. 2014:4.

Regeringen avgör ledningsformen för en myndighet

Regeringen väljer vilken ledningsform som bäst gagnar verksamheten i en myndighet. Detta anges i myndighetens instruktion eller i någon annan författning. Verksamhetens art, politiska prioriteringar och regeringens behov av att styra myndigheten på ett visst sätt är utgångspunkten för valet av ledningsform.

  • Enrådighetsmyndigheter lämpar sig i regel väl för verksamhet som i hög grad är styrd av lag, verksamhet som i huvudsak är av rutinärende- och servicekaraktär, verksamhet av främjande karaktär eller en myndighet med ett litet finansiellt ansvar.
  • Styrelsemyndigheter är en lämplig ledningsform för myndigheter som beslutar om medel i stor omfattning, myndigheter med stora anslag eller transfereringar, myndigheter som förvaltar stora tillgångar, forskningsintensiv eller kunskapsproducerande verksamhet samt verksamhet som i stor utsträckning påverkar näringsliv, kommuner och landsting.
  • Nämndmyndigheter är ofta myndigheter med väl avgränsade frågor och uppgifter reglerade i lag. Vissa nämnder har en domstolsliknande karaktär.177

Enligt Statskontoret är ledningsformen över lag inte någon framträdande fråga vid inrättandet av en ny myndighet. Det förekommer att ledningsformen över huvud taget inte diskuteras i den utredning eller proposition som har föregått bildandet av en ny myndighet, även om det finns exempel på myndigheter där ledningsformen blivit föremål för ett mer omfattande resonemang. Inte heller är det särskilt vanligt att ledningsformen förändras. Ett byte av ledningsform, i de fall det sker, kan ha olika orsaker vilket Statskontoret har pekat på. Möjliga orsaker är att myndigheten inte fungerar som önskat, att behovet av styrning och ledning förändrats eller att myndigheten själv tar initiativ till ett byte.178

177Prop. 2009/10:175Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt. 178 Statskontoret (2014): Myndigheternas ledningsformer – en kartläggning och analys. 2014:4.

8.4.3. Det finns totalt 343 myndigheter i Sverige

Den 1 januari 2022 fanns det sammanlagt 343 myndigheter under regeringen. Av dessa var 131 enrådighetsmyndigheter, 40 styrelsemyndigheter och 46 nämndmyndigheter. Ytterligare myndigheter är universitet och högskolor (31), AP-fonder (6), övriga (6),179 styrelser med begränsat ansvar (1)180 samt domstolar (82).181

8.4.4. Fyra av de fem nuvarande skolmyndigheterna är enrådighetsmyndigheter

Skolverket, Skolinspektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten och Skolforskningsinstitutet är enrådighetsmyndigheter. De leds av en myndighetschef.182 För Skolverket, Skolinspektionen och Specialpedagogiska skolmyndigheten benämns myndighetschefen generaldirektör.183 Skolforskningsinstitutets myndighetschef benämns direktör.184 Det finns insynsråd på Skolverket, Skolinspektionen och Specialpedagogiska skolmyndigheten, men inte på Skolforskningsinstitutet som har två organ som beslutar i vissa frågor som ingår i myndighetens kärnuppdrag (se avsnitt 8.3.6).185

Statskontoret gjorde i sin myndighetsanalys av Skolverket 2015 bedömningen att ledningsformen för Skolverket kunde utvecklas. Enligt Statskontoret passar Skolverket bättre som en styrelsemyndighet än en enrådighetsmyndighet. Det beror bland annat på att Skolverket har en stor andel transfereringar, påverkar kommuner och fristående huvudmän i stor utsträckning samt bedriver en kunskapsproducerande verksamhet.186

179 Till övriga räknas Arbetsgivarverket, Lagrådet, Regeringskansliet, Styrelsen för samefonden, Svenska FAO-kommittén och Svenska ILO-kommittén. 180 Styrelser med begränsat ansvar avser Sametinget. 181 Statskontoret (2021): Statsförvaltningen i korthet. 2021-06-07. Dnr 2021/47-5. 182 22 § förordningen med instruktion för Statens skolverk, 9 § förordningen med instruktion för Statens skolinspektion, 18 § förordningen med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten och 4 § förordningen med instruktion för Skolforskningsinstitutet. 183 33 § förordningen med instruktion för Statens skolverk, 16 § förordningen med instruktion för Statens skolinspektion och 29 § förordningen med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten. 184 7 § förordningen med instruktion för Skolforskningsinstitutet. 185 23 § förordningen med instruktion för Statens skolverk, 10 § förordningen med instruktion för Statens skolinspektion och 19 § förordningen med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten. 186 Statskontoret (2015): Myndighetsanalys av Statens skolverk. 2015:16.

8.4.5. Sameskolstyrelsen är en nämndmyndighet

Till skillnad från de andra skolmyndigheterna är Sameskolstyrelsen en nämndmyndighet.187 Ledamöterna till nämnden utses av Sametinget.188

8.4.6. Regeringen styr skolmyndigheterna med olika grad av detaljstyrning

Regeringen styr skolmyndigheterna, liksom alla andra myndigheter, genom instruktioner, regleringsbrev och eventuella uppdrag i särskild ordning. Instruktionerna är uppbyggda på likartat sätt. Innehållsligt skiljer de sig åt i de delar som beskriver uppgifterna för respektive myndighet. Detta är inte konstigt eftersom skolmyndigheterna i dag har olika breda och omfattande uppgifter.

Vad gäller regleringsbreven och eventuella uppdrag i särskild ordning finns det skillnader mellan myndigheterna. I tabell 8.7 anges hur många uppdrag respektive myndighet hade i sitt regleringsbrev och i särskild ordning 2021.189

Tabell 8.7 Uppdrag i regleringsbrev och särskild ordning

För de fem skolmyndigheterna 2021

Antal uppdrag i regleringsbrev

Antal uppdrag i särskild ordning

Totalt antal uppdrag

Skolverket

44

12

56

Skolinspektionen

11

0

11

Specialpedagogiska skolmyndigheten

4

3

7

Sameskolstyrelsen

1

2

3

Skolforskningsinstitutet

2

2

4

Källor: Myndigheternas regleringsbrev samt uppgifter från respektive skolmyndighet.

1875 § förordningen (2011:131) med instruktion för Sameskolstyrelsen. 1882 kap. 1 § sametingslagen (1992:1433). 189 Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende Statens skolverk. 2020-12-17. U2018/01224 (delvis). U2020/05328. U2020/06608 (delvis). Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende Statens skolinspektion. 2020-12-17. U2020/00208. U2020/00923. U2020/02490. Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende Specialpedagogiska skolmyndigheten. 2020-12-17. U2019/04474. U2020/00648. U2020/06608 (delvis). Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende Sameskolstyrelsen. 2020-12-17. U2020/00658. U2020/01242. U2020/04058. Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende Skolforskningsinstitutet. 2020-12-17. U/2020/06608 (delvis). U/2020/06617.

Skolverket styrs alltså i hög grad genom uppdrag i både regleringsbrev och särskild ordning i förhållande till de andra fyra skolmyndigheterna och sticker ut i jämförelsen. Denna detaljstyrning har tidigare kritiserats av Statskontoret i deras myndighetsanalys av Skolverket. Statskontoret menade att regeringen styr Skolverket genom ett stort antal, ofta detaljerade, uppdrag vilket tränger undan Skolverkets löpande uppgifter som att följa utvecklingen i skolan.190

Även Riksrevisionen har noterat en stark detaljstyrning av Skolverket med ett omfattande regleringsbrev och många uppdrag i särskild ordning. Flera av uppdragen kan hänföras till Skolverkets arbete med nationell skolutveckling. Riksrevisionen såg en risk att regeringens detaljstyrning motverkar Skolverkets möjlighet att utföra sitt utvecklingsuppdrag på ett effektivt sätt. Dessutom menade Riksrevisionen att det är svårt för Skolverket att själv balansera mellan långsiktiga instruktionsenliga uppgifter och kortsiktiga beställningar i form av regeringsuppdrag.191

Efter Statskontorets och Riksrevisionens kritik har detaljstyrningen av Skolverket minskat. Instruktionen för Skolverket reviderades också i december 2015 för att fånga upp långsiktiga uppgifter som tidigare hade angetts som enskilda uppdrag.192 År 2014 hade Skolverket 96 uppdrag i regleringsbrev och särskild ordning,193 att jämföra med 56 uppdrag 2021.194 Men trots denna minskning styrs Skolverket i betydligt högre grad av enskilda uppdrag än de andra skolmyndigheterna.

Vad gäller Skolinspektionen har Statskontoret i sin myndighetsanalys konstaterat att regeringens styrning av Skolinspektionen inte är detaljerad. Därmed medger styrningen ett relativt stort utrymme för Skolinspektionen att själv bestämma över sin verksamhet. Statskontoret anser att detta är ett ändamålsenligt sätt att styra en tillsynsmyndighet.195

190 Statskontoret (2015): Myndighetsanalys av Statens skolverk. 2015:16. 191 Riksrevisionen (2013): Statens kunskapsspridning till skolan. RiR 2013:11. 192 Förordningen med instruktion för Statens skolverk. 193 Statskontoret (2015): Myndighetsanalys av Statens skolverk. 2015:16. 194 Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende Statens skolverk. 2020-12-17. U2018/01224 (delvis). U2020/05328. U2020/06608 (delvis). 195 Statskontoret (2017): Myndighetsanalys av Statens skolinspektion. 2017:3.

9. En beskrivning av hur skolreformer införs

Att delvis eller helt förstatliga den svenska skolan är en omfattande och komplex styrnings- och strukturreform. Att implementera skolreformer är både komplext och tidskrävande, men samtidigt helt avgörande för att intentionerna med reformen ska kunna fullföljas. Inte minst märktes detta i samband med kommunaliseringen.

I detta kapitel beskriver utredningen bland annat de brister som fanns när kommunaliseringsreformen implementerades. Vi gör sedan kopplingar till faktorer som forskningen lyfter fram som viktiga för implementeringen. Dessutom belyser vi vikten av utvärdering av implementeringen.

9.1. Implementering av skolreformer

I detta avsnitt redogör utredningen för implementeringen av kommunaliseringen och för framgångsfaktorer för en lyckad implementering. Vi säger också något om hur lång tid det kan ta innan en reform är institutionaliserad. Men vi börjar med att kort definiera vad implementering handlar om och implementeringsprocessens olika faser.

9.1.1. Implementering handlar om att genomföra politiskt beslutade reformer

Att implementera något innebär i allmänna ordalag att införa detta.1När det handlar om reformer kan implementering definieras som ett förverkligande eller genomförande av politiskt beslutade reformer.

1Nationalencyklopedin, implementera. www.ne.se/uppslagsverk/ordbok/svensk/implementera (hämtad 2022-02-15).

Implementeringen utgörs av en specifik uppsättning aktiviteter som är utformade för att överföra de politiskt beslutade reformerna till en praktik som ger avsedda resultat.2

Ibland skiljer man på implementering och institutionalisering. Med implementering avses då den förändring som är en direkt konsekvens av reformarbetet. Institutionalisering står i detta sammanhang för en mer indirekt och djupgående förändring i institutionens grundläggande strukturer och kultur.3 En bredare definition av implementering omfattar såväl de särskilda insatser som görs för att införa en reform som det sätt på vilket reformen genomförs och integreras i verksamheten.4

Implementering brukar beskrivas som en process med olika faser

I forskningen brukar implementering beskrivas som en process. Implementeringsprocessen kan delas in på olika sätt. Utredningen om förbättrade resultat i grundskolan presenterade en indelning i tre övergripande faser. Indelningen hade gjorts genom att utredningen hade sammanjämkat olika indelningsgrunder som redovisades i forskningen.

1. Politikformulering (den avsedda reformen): I denna fas undersöks vilka behov som ska tillgodoses och vilka problem som ska lösas. Här tittar man också på hur arbetet med reformen kan utformas och vilka resurser som finns. Dessutom tar man ställning till hur reformen kan införas och utvärderas.

2. Processimplementering: Denna fas inleds med initial implementering genom operativa insatser på olika nivåer. Redan under den initiala implementeringen behöver det finnas en formativ utvärdering som ger svar på hur implementeringen går. När en reform är helt integrerad i organisationen är reformen fullständigt implementerad.

3. Institutionalisering: När full implementering uppnåtts måste den reella förändringen säkerställas, så kallad stabilisering. I denna fas krävs uthållighet för att upprätthålla reformens intentioner. Nu kan man också bedöma resultatet, dels om reformen genomförts på avsett sätt, dels om den fått önskad effekt.5

2SOU 2013:30Det tar tid – om effekter av skolpolitiska reformer. 3 Skolverket (2013): Forskning om skolreformer och deras genomslag. Skolverkets aktuella analyser 2013. 4SOU 2013:30Det tar tid – om effekter av skolpolitiska reformer. 5 Ibid.

Ovanstående definition av reformimplementering och av implementeringsprocessens olika faser är generell och kan gälla för olika områden, varav skolan är ett.

9.1.2. Det är komplext att implementera reformer inom skolans område

Inom just skolans område är reformer och andra åtgärder ofta komplexa, vilket försvårar implementeringen av dem. Det här konstaterade Utredningen om förbättrade resultat i grundskolan. Implementeringen av skolreformer kan också försvåras av att sambandet mellan åtgärd och avsedd effekt är otydligt, många gånger eftersom effektkedjan är lång. Nationella skolreformer är dessutom ofta toppstyrda. Därför är det en utmaning att utforma implementeringen så att reformerna når ända ut i klassrummet. Till detta kan läggas att det inte är ovanligt att flera reformer med likartat syfte genomförs under samma tidsperiod, vilket ytterligare försvårar bedömningen av en enskild reforms effekter. Enligt Utredningen om förbättrade resultat i grundskolan behöver åtgärderna nämligen påverka det som sker i undervisningen, det vill säga i mötet mellan elev och lärare. Det är där de kan få störst effekt på kunskapsresultaten.6

Vidare lyfter utredningen fram att förutsättningarna för att implementera skolreformer nästan aldrig är optimala. En förklaring till det är att implementeringen alltid sker i ett sammanhang.7

9.1.3. Implementering sker i ett sammanhang

I en implementering är det många faktorer som samspelar, och olika reformer och åtgärder påverkar varandra.8 Å ena sidan kan de olika reformerna och åtgärderna förstärka genomslaget av varandra. Ett sådant exempel är kompetensutvecklingsinsatser som kan stödja implementeringen av en styrdokumentsreform. Å andra sidan kan olika reformer ha kontraproduktiv inverkan på varandra. Det kan handla om i sig önskvärda åtgärder som leder till onödig administration för lärarna eller skapar osäkerhet inför det pedagogiska uppdraget.9 Om

6 Ibid. 7 Ibid. 8 Rapport från riksdagen 2012/13:RFR10 Hur kan ny kunskap komma till bättre användning i skolan. 9SOU 2013:30Det tar tid – om effekter av skolpolitiska reformer.

flera reformer ska genomföras parallellt kan konkurrens också uppstå om resurser på olika nivåer i skolsystemet. Eftersom många reformer syftar till att skolor ska genomföra verksamheten ännu bättre, kan den tid som lärare och skolledare rimligtvis kan avsätta vara en begränsning i implementeringsprocessen.

Att många faktorer samspelar blev inte minst tydligt i implementeringen av kommunaliseringsreformen. Vid tiden för kommunaliseringen genomfördes flera andra reformer, och stora förändringar skedde i samhället i stort. Det handlade bland annat om friskolereformen och den ekonomiska krisen. Av denna anledning är det svårt att veta vilka effekter kommunaliseringen ledde till och vilka effekter som har andra förklaringsgrunder. Kommunaliseringen kritiserades bland annat för att ha bidragit till minskad likvärdighet och försämrad status för läraryrket (se vidare bilaga 3). Men frågan är i vilken grad kommunaliseringen påverkade och hur mycket som berodde på andra reformer och samhällsförändringar.

Eftersom en reform sällan införs i ett vakuum är denna typ av frågor generellt svåra att besvara. Samhället förändras och skolan påverkas av samhällsförändringar. Sedan kommunaliseringen i början av 1990-talet har mycket hänt i samhället och det har lett till att skolan har fått en delvis annan roll. Några sådana exempel är boendesegregationen, globaliseringen och urbaniseringen. Därför är det inte sannolikt att en förstatligad skola i dag skulle se ut som före kommunaliseringen. Det är alltså inte rimligt att tro att ett återställande av allt regelverk till det läge som rådde under 1980-talet skulle innebära att skolan skulle fungera på samma sätt som då.

Även om det finns delvis olika uppfattningar om vilka effekter kommunaliseringen ledde till är bilden mer likartad när det gäller implementeringen av reformen. Här fick kommunaliseringen kritik. De andra stora reformerna i början av 1990-talet – friskolereformen och valfrihetsreformen – har inte utvärderats.

9.1.4. Implementeringen av kommunaliseringen ledde inte till att reformens syften uppnåddes fullt ut

Utredningen om skolans kommunalisering analyserade bland annat hur implementeringen av kommunaliseringsreformen genomfördes och hur staten, kommunerna, rektorerna och lärarna hanterade den förändrade ansvarsfördelningen för skolan. Enligt utredningens ana-

lys fungerade implementeringen av kommunaliseringen inte som det var avsett. Kommunerna, rektorerna och lärarna fick för kort tid att förbereda sig på sin nya uppgift och i många kommuner saknades kunskap om hur den nya decentraliserade styrmodellen var tänkt att fungera. Staten, i form av Skolverket, stöttade inte heller huvudmännen, rektorerna och lärarna på ett ändamålsenligt sätt.10 Även OECD drar slutsatsen att den plötsliga förändringen av styrningen i början av 1990-talet gav kommunerna för lite tid för att förbereda sig för sitt nya ansvar.11

Skolverket fick en mer passiv roll

När Skolverket inrättades fick myndigheten en mer passiv roll än vad Skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna hade haft för att undvika att uppfattas som detaljstyrande av kommunernas verksamhet. Den dåvarande generaldirektören för Skolverket myntade uttrycket att myndigheten ”inte skulle kliva över kommungränsen”. Det innebar att Skolverket markerade att kommunerna nu var ansvariga för skolan. Den nya ansvarsfördelningen mellan stat och kommun förutsatte att kommunerna utvecklade egna strategier och hade fungerande system för planering, uppföljning och utvärdering. För att systemet skulle sätta sig behövdes tålamod och tid.12

Kommunerna fick kort tid på sig

Trots behovet av tålamod och tid fick kommunerna förhållandevis kort tid på sig att förbereda sig på sitt nya ansvar för skolan. Riksdagen fattade det sista beslutet som ledde fram till kommunaliseringen 1990 och reformen trädde i kraft redan året efter. Den snabba implementeringen medförde att kompetensen i beslutsfattandet i många fall minskade i skolfrågor eftersom kommunerna fick ansvaret för hela skolverksamheten. För många lokalpolitiker var innebörden av kommunernas nya roll med det samlade ansvaret för skolan oklar

10SOU 2014:5Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan. 11 OECD (2022): Policy dialogues in focus for Sweden: International insights for school funding

reform. OECD Education Policy Perspectives, No. 52, OECD Publishing, Paris.

12SOU 2014:5Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan.

liksom ansvars- och rollfördelningen mellan staten, kommunerna, rektorerna och lärarna.13

Lärare och rektorer lämnades utan stöd och kompetensutveckling

De nya läroplanerna som infördes 1994 gav lärarna huvudansvaret för utformningen av undervisningen och dess innehåll. Kursplanerna innehöll få konkretiseringar och Skolverket avstod också från att ge metodanvisningar för undervisningen i respektive ämne, eftersom det nu var lärarnas ansvar att avgöra metoderna. Avsaknaden av kommentarer och stödmaterial från Skolverket innebar att lärarna lämnades utan stöd och råd för sin undervisning, något som var en tydlig skillnad gentemot de styrdokument som gällde före kommunaliseringen. Inledningsvis saknades det även nationella betygskriterier för det högsta betygssteget – mycket väl godkänd (MVG). Samtidigt avreglerades läromedelsmarknaden och lärarna kunde därför inte längre förlita sig på att läromedlen var anpassade till kursplanerna.14

När läroplanerna infördes fick lärarna inte någon kompetensutveckling i att arbeta i ett mål- och resultatstyrt skolsystem. Rektorerna lämnades ofta också ensamma att ta ansvar för utvecklingen.15

Statens tillbakadragna roll ersattes av kommunala initiativ

I och med att staten drog sig tillbaka från styrningen av undervisningen kom den i alla avseenden att ersättas av kommunala initiativ. Exempel på det var att vissa kommuner inrättade kommunala mål utöver, och ibland i strid mot, de nationella målen. Trots att det inte fanns något författningskrav eller annat beslut från riksdagen eller regeringen att precisera kursplaner och betygskriterier lokalt gjordes detta. Skolverket uppfattades också som otydligt i sitt budskap om hur kommunerna och skolorna skulle arbeta med styrdokumenten.16

13 Ibid. 14 Ibid. 15 Ibid. 16 Ibid.

Det fanns ett motstånd i lärarkåren

Beredskapen i lärarkåren att hantera de nya ansvarsförhållandena var begränsad. En stor andel av lärarna hade varit motståndare till kommunaliseringen av lärartjänsterna. Detta motstånd innebar att många lärare inte kände någon entusiasm inför de förändringar som genomfördes. Dessutom skulle reformen implementeras under den ekonomiska krisen som drabbade Sverige i början av 1990-talet med nedskärningar i den kommunala verksamheten som följd.17

9.1.5. Det finns generella framgångsfaktorer som bidrar till en lyckad implementering

Inom implementeringsforskningen strävar man efter att kunna ge vägledning om hur en reform lämpligen bör implementeras för att ge avsedda resultat. Det finns ett antal sådana generella framgångsfaktorer som framkommer i forskningen. Dessa anges nedan grupperade utifrån implementeringsprocessens tre övergripande faser: politikformulering, processimplementering och institutionalisering (se avsnitt 9.1.1). I var och en av dessa faser fanns det brister i implementeringen av kommunaliseringsreformen.

Politikformulering

Följande framgångsfaktorer är viktiga i politikformuleringsfasen:

  • Tydliga mål: En reform med ett klart formulerat, specificerat och entydigt mål har bättre förutsättningar att lyckas än reformer som har ett oklart mål, flera olika mål eller mål som är motsägelsefulla.
  • Adekvat policyteori: Framgångsrik implementering förutsätter beslut som vilar på en stark eller rimligt korrekt policyteori, det vill säga en teori som identifierar relationerna mellan åtgärder och effekter eller mål.18

17 Ibid. 18 För detta används även begreppet verksamhetslogik, se t.ex. Ekonomistyrningsverket (2016):

Vägledning – Verksamhetslogik. ESV 2016:31.

  • Konsensus: Om det finns stor konsensus om reformen ökar chansen att den kommer att genomföras, det vill säga att utförarnas beteenden kommer att ändras.
  • Förankring: Möjligheten att åstadkomma en lyckad implementering ökar om reformen har stöd av politiker och tjänstepersoner på både nationell och lokal nivå. Om reformen främjar, eller åtminstone inte utmanar, de yrkesverksammas professionalitet eller handlingsutrymme kommer implementeringen att underlättas.19

När det gällde implementeringen av kommunaliseringen fanns som exempel en bristfällig konsensus eftersom lärarkåren initialt var emot reformen och de olika lärarförbunden var oense. I förankringen fanns också brister i och med att kommunaliseringen utmanade lärarnas professionella handlingsutrymme.

Som tidigare nämnts är reformer inom skolans område ofta komplexa. Det kan vara svårt att exempelvis uppnå konsensus om vad det egentligen är man vill uppnå med en skolreform. Det kan också vara svårt att sätta ett entydigt mål för en komplex förändring. Denna komplexitet får inte underskattas vid ett eventuellt förstatligande av skolan. När kommunaliseringen infördes underskattades möjligen komplexiteten med en sådan reform, något som visade sig bland annat i den korta införandeperioden.

Processimplementering

I denna fas betonas följande faktorer:

  • Ansvar och befogenheter: Maktdelning som innebär att politiskt ansvar och politisk makt glider isär bör undvikas. Annars får den centrala nivån fortsätta att ta politiskt ansvar för något den i stor utsträckning har överlåtit makten att genomföra till lokala politiska organ.
  • Aktörer och nivåer: Det är svårare att implementera reformer i hierarkiska system. När fler organisationer och aktörer på olika nivåer är involverade i genomförandet av ett politiskt beslut ges ofta alltför många möjligheter att omtolka eller omförhandla beslutet i en annan riktning än den avsedda.

19SOU 2013:30Det tar tid – om effekter av skolpolitiska reformer.

  • Utförarnas kapacitet: Tempot och kvaliteten i implementeringen påverkas av om de som leder de verksamhetsnära processerna har kunskap om vad som förväntas av dem, om den egna organisationens kapacitet samt om vilka resurser i form av pengar, tid och kompetens som behöver sättas in för att säkra genomförandet. Implementeringen gynnas när utföraren inte hindras av andra interna eller externa omständigheter.
  • Samverkan: En framgångsrik implementering stöds av om det finns en strategi för implementeringen på olika nivåer. I strategin tydliggörs bland annat uppgifter, roller och ansvar samt hur samverkan kan utvecklas.
  • Kommunikation och delaktighet: God dialog, ömsesidigt lärande och nätverkande gynnar en implementering av hög kvalitet.
  • Resurser: En reform måste ha tillräckliga finansiella och tidsmässiga resurser. Dessa behöver ofta sträcka sig flera år framåt tills verksamheten nått institutionaliseringsfasen.
  • Den operativa nivån: De yrkesverksammas förhållningssätt är avgörande för hur väl reformen genomförs.20
  • Utbildning och träning: En förutsättning för att ta till sig ny kunskap är att medarbetarnas grundutbildning och fortbildning håller tillräcklig kvalitet. Praktisk träning ger förutsättningar för en framgångsrik implementering.21

Även här uppvisade implementeringen av kommunaliseringen brister. Ett sådant exempel rör aktörer och nivåer. I samband med kommunaliseringen förändrades både skolans aktörer och relationen mellan olika nivåer. Utförarnas kapacitet var inte säkerställd när reformen genomfördes och det fanns inte tillräckliga resurser varken gällande pengar, tid eller kompetens. De externa omständigheterna var inte heller de bästa med en pågående ekonomisk kris. När det gällde utbildning och träning var också den bristfällig.

20 Ibid. 21 Rapport från riksdagen 2012/13:RFR10 Hur kan ny kunskap komma till bättre användning i skolan.

Institutionalisering

När det gäller institutionaliseringsfasen handlar en lyckad implementering mycket om att följa upp reformen.

  • Uppföljning och utvärdering: Beslutsfattaren bör ha en genomtänkt strategi för en systematisk och återkommande uppföljning och utvärdering av de beslutade reformerna. Genom uppföljning och utvärdering under arbetet kan tidiga problem eller misstag i implementeringen korrigeras.22 Ibland kan också förändringar prövas i liten skala.23

Eftersom kommunaliseringen genomfördes på kort tid fanns väldigt lite utrymme för uppföljning och utvärdering. Det gavs inte heller någon möjlighet till utprövning.

9.1.6. Implementering tar olika lång tid

Bland framgångsfaktorerna finns tid med som en faktor för en lyckad implementering. Även om en reform har fått goda förutsättningar att lyckas kommer implementeringen att ta tid. Det tar nämligen tid innan en reform kan betraktas som institutionaliserad i verksamheten, det vill säga innan den har införlivats i lärarnas praktik och bidrar till avsedda effekter.24

Hur lång tid kan det då ta innan en reform är institutionaliserad? Utredningen om förbättrade resultat i grundskolan sammanställde olika forskningsresultat i frågan. Det som framkom var att det kan ta mellan tre och femton år. Mindre komplexa reformer som har varit starkt efterfrågade och där lärare har involverats i hög grad kan få genomslag redan efter tre till fem år. Mer komplexa reformer, som avser att påverka lärarnas arbete, behöver dock fem till femton år för att institutionaliseras.25

Vi har i vårt utredningsarbete via OECD haft kontakt med bland annat Australien och England, som reformerar sina skolsystem. Australien håller på att skapa ett sammanhållet skolsystem med mer nationell styrning och finansiering. De uppskattar att denna reform

22SOU 2013:30Det tar tid – om effekter av skolpolitiska reformer. 23 Rapport från riksdagen 2012/13:RFR10 Hur kan ny kunskap komma till bättre användning i skolan. 24SOU 2013:30Det tar tid – om effekter av skolpolitiska reformer. 25 Ibid.

tar uppemot tjugo år att genomföra, eftersom det blir stora konsekvenser när styrningen och finansieringen centraliseras. Även England befinner sig i ett reformarbete där styrningen och finansieringen centraliseras. De har hållit på i några år och planerar för minst tio år till.26

Bilden av att implementering är tidskrävande bekräftas av Statskontoret som drar slutsatsen att reformer i offentlig förvaltning tar lång tid att genomföra och också bör få göra det. Dessutom tar det tid innan konkreta resultat av reformerna finns. För att önskvärda resultat ska kunna uppnås behövs uthållighet i förändringsarbetet. När regeringen är beställare av en reform behövs även, enligt Statskontoret, kontinuitet i styrningen för att signalera att reformen och resultaten av den är prioriterade.27

9.1.7. Det behövs långsiktighet och stabilitet för en lyckad implementering

För att lyckas med implementeringen av en reform är alltså uthållighet viktigt. Men det kan vara svårt att vara uthållig och skapa långsiktighet och stabilitet i ett politiskt system som det svenska. I Sverige delar många partier på makten och landet har under de senaste femtio åren haft koalitions- eller minoritetsregeringar.

Forskaren Johannes Lindvall konstaterar att stora politiska reformer av ovanstående skäl i allmänhet utgår från breda överenskommelser och kompromisser mellan partierna. Men det är inte helt enkelt att göra sådana. Inte minst gäller det, enligt Lindvall, när beslutsfattarna ska komma överens om breda överenskommelser som omfattar många olika politikområden.28 Även när det rör enskilda politikområden finns ofta politiska motsättningar. Inom skolans område råder delade uppfattningar om inriktningen på skolpolitiken, något som kan påverka vilket genomslag en reform får i verksamheten.29

26 OECD (2022): Policy dialogues in focus for Sweden: International insights for school funding

reform. OECD Education Policy Perspectives, No. 52, OECD Publishing, Paris.

27 Statskontoret (2010): När flera blir en – om nyttan med enmyndigheter. 28 Lindvall, Johannes (2021): Sex hinder för politiska reformer. SNS Analys 73, maj 2021. 29SOU 2013:30Det tar tid – om effekter av skolpolitiska reformer.

9.2. Utvärdering kopplad till implementering

I detta avsnitt beskriver utredningen vikten av att utvärdera implementeringen av en reform och att planera för utvärderingen tidigt i arbetet. Vi redogör också för möjligheten att införa reformer stegvis via utprövning.

9.2.1. Det är viktigt att utvärdera såväl implementeringen som resultaten och effekterna av en reform

En viktig del i ett implementeringsarbete är att planera för och genomföra olika typer av uppföljningar och utvärderingar. Det handlar om att följa upp såväl själva implementeringen som resultaten och effekterna av reformen. Inom implementeringsforskningen skiljer man ofta på process, output och outcome:

  • Att följa upp processen innebär att man mäter olika aspekter av hur implementeringen fortlöper, men oftast utan att studera några resultat.
  • Output avser uppföljningen av konkreta resultat av de processer som satts i gång, till exempel hur många lärare som använder en viss metod vid en viss tidpunkt.
  • Outcome handlar om att följa upp hur väl det yttersta målet är uppfyllt, till exempel att elevernas kunskapsresultat har ökat.30

I många implementeringsstudier ges sällan direkt svar på frågan i vilken grad det yttersta målet har uppnåtts. Orsaken är att det ofta tar lång tid innan det går att fastställa om åtgärderna har gett bättre resultat. I stället mäts resultatet av olika implementeringsinsatser ofta i utförarledet, det vill säga hos de praktiker som ska använda kunskapen (output). När det gäller en organisations egen uppföljning av ett förändringsarbete blir det därför viktigt att organisationen, eller en extern aktör, på sikt utvärderar om det som har implementerats används på rätt sätt och om de förväntade effekterna och det yttersta målet har uppnåtts.31

30 Rapport från riksdagen 2012/13:RFR10 Hur kan ny kunskap komma till bättre användning i skolan. 31 Ibid.

9.2.2. Reformutvärdering behöver finnas med redan i planeringen av en reform

Enligt Utredningen om förbättrade resultat i grundskolan saknar Sverige en tradition av att utvärdera reformer inom skolans område. Ordentliga reformutvärderingar har inte initierats av regering eller riksdag. De exempel på utvärderingar som utredningen lyfte fram var i första hand gjorda på initiativ av oberoende forskare.32

Den här bilden bekräftas i en artikel från 2018 som jämför de skandinaviska länderna. Fram till 2011 genomförde såväl Sverige som Danmark och Norge få reformutvärderingar. Därefter skedde en ökning i alla tre länder, men den var mer markant i Danmark och Norge än i Sverige. En annan skillnad mellan länderna var att utvärderingar i Danmark och Norge ofta var resultat av politiska initiativ. I Sverige däremot hittades bara ett sådant exempel. Artikelförfattarna såg denna brist på statliga initiativ som ett problem för Sverige. Finansiering och samordning från regeringen är, enligt författarna, ofta avgörande för att kunna genomföra ordentliga reformutvärderingar, särskilt i mindre länder som de skandinaviska.33

Utredningen om förbättrade resultat i grundskolan menade att Sverige behöver en planerad och systematisk utvärdering av reformer. Enligt utredningen är det nödvändigt för att säkerställa

  • en bred och djup systemkunskap om skolan
  • politiskt ansvarsutkrävande så att det går att få veta om den förda politiken får avsedda effekter och om de allmänna medlen fördelas effektivt
  • kunskap som kan bidra till att öka genomslaget för reformen och signalera om något håller på att gå fel
  • kunskap inför kommande reformer.34

Utformningen av en reform samt implementeringen och utvärderingen av den har ett ömsesidigt förhållande till varandra. Därför bör frågan om reformutvärdering prioriteras redan i planeringen av reformen, enligt Utredningen om förbättrade resultat i grundskolan.

32SOU 2014:12Utvärdera för utveckling – om utvärdering av skolpolitiska reformer. 33 Pontoppidan, Maiken m.fl. (2018): Randomised controlled trials in Scandinavian educational research. Educational Research, 60:3, s. 311–335. 34SOU 2014:12Utvärdera för utveckling – om utvärdering av skolpolitiska reformer.

För att kunna göra en bra utvärdering av en reform menade utredningen att det krävs ett systemperspektiv, det vill säga en helhetssyn på systemets olika delar och hur de samverkar.35

Reformutvärdering har också en central roll för att stärka inslaget av evidens när skolreformer förbereds och genomförs. Frågor som Utredningen om förbättrade resultat i grundskolan tyckte var viktiga att ta ställning till var bland annat

  • om reformen lämpar sig för försök eller stegvist införande, vilket ökar möjligheterna att fatta beslut grundade på evidens
  • vilken typ av metodik som är lämplig för utvärdering av reformen
  • vilken roll som utvärderingen är tänkt att ha.

För denna typ av överväganden krävs kvalificerad utvärderingskompetens.36

9.2.3. Innan en reform införs kan den vinna på att prövas

Ett sätt att öka inslaget av evidens är alltså att göra ett försök eller stegvist införande innan en reform genomförs i full skala. Utredningen om förbättrade resultat i grundskolan menade att skolpolitiska reformer skulle vinna på att beslutas efter en mer noggrann prövning. Inför de reformer som genomförts under senare tid har det ofta, enligt utredningen, funnits ett begränsat utrymme för att på ett mer djuplodande sätt kunna utreda den aktuella frågeställningen. Detta kan göras genom att till exempel initiera utvärdering och forskning eller i förväg pröva tänkta lösningar genom försök eller stegvist införande.37

För att kunna infria en ambition om en mer noggrann prövning menade utredningen att beslutsprocesserna inför en reform behöver ges mer tid än i dag. Därigenom kan beslut i högre grad baseras på kunskap. I ett alltmer komplext samhälle kommer politiker att behöva utgå mer från evidens när de formar sin politik, i syfte att öka chanserna att reformerna ska leda till avsedda resultat.38 OECD pekar också på att det är viktigt att ge tillräckligt med tid för utprövning

35 Ibid. 36 Ibid. 37 Ibid. 38 Ibid.

av reformer på systemnivå och att de beslut som fattas är evidensbaserade.39

En försöksverksamhet eller ett stegvist införande av en reform behöver även kopplas till utvärdering. Genom att följa upp försöket får man kunskaper och erfarenheter som kan ligga till grund för beslut om införandet i full skala. Därmed kan fullskaliga misstag undvikas.40

39 OECD (2022): Policy dialogues in focus for Sweden: International insights for school funding

reform. OECD Education Policy Perspectives, No. 52, OECD Publishing, Paris.

40SOU 2014:12Utvärdera för utveckling – om utvärdering av skolpolitiska reformer.

Betänkande av Utredningen om ökat statligt ansvar för skolan

Stockholm 2022

Statens ansvar för skolan

– ett besluts- och kunskapsunderlag

Volym 2

SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.

Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2021:1.

Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet Omslag: Elanders Sverige AB Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2022

ISBN 978-91-525-0478-9 (tryck) ISBN 978-91-525-0479-6 (pdf) ISSN 0375-250X

10. Slutsatser och olika alternativ för att öka statens ansvar för skolan

I detta kapitel beskriver utredningen de slutsatser vi drar om dagens skolsystem. Slutsatserna leder fram till två alternativa vägar för skolsystemets utveckling, där staten tar ett större ansvar för skolan. Det första alternativet innebär ett fullgånget förstatligande där staten tar över huvudmannaskapet för de offentliga skolorna och kommunal vuxenutbildning (komvux). Det andra ett system där staten förstärker sitt ansvar för skolsystemet men utan att ta över huvudmannaskapet.

Vi beskriver i detta kapitel kort de två alternativen. Därefter redogör vi utförligare för ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap i kapitel 11–16 och för ett system där staten förstärker sitt ansvar men utan att ta över huvudmannaskapet i kapitel 17.

I och med att det här betänkandet är ett beslutsunderlag lägger vi fram de två alternativen men det blir beslutsfattarnas uppgift att ta ställning till om de vill gå vidare med något av dem i sin helhet eller med delar från dem.

10.1. Utredningens slutsatser om nuvarande skolsystem

Av utredningens bakgrundsbeskrivningar framgår problem, brister och utmaningar i dagens skolsystem. Dessa handlar inte bara om effekter av kommunaliseringen utan om sammantagna effekter av flera skolreformer som skedde i början av 1990-talet och framåt. Reformerna, och den utveckling de medförde, har tillsammans lett till en otydlig styrning av skolan. Ibland har det saknats mer omfattande förarbeten inför reformer, något som kan innebära att konsekvenserna av förändringen inte blir tillräckligt belysta. Utfallen av de olika skolreformerna är också svårtolkade, och det är svårt att veta

exakt vad som berodde på kommunaliseringen och vad som kan förklaras av andra reformer.

I detta avsnitt beskriver vi de slutsatser vi drar utifrån den bild som vuxit fram i bakgrundstexterna.

10.1.1. Skolsystemet har alltför många styraktörer

Det svenska skolsystemet innehåller många styraktörer i dag, på nationell och lokal nivå. Styrningen från båda dessa nivåer riktar sig mot såväl de kommunala huvudmännen och skolorna som de enskilda huvudmännen och fristående skolorna.

Den statliga styrningen är omfattande och överlappande

På nationell nivå styr riksdag och regering skolsystemet. Dessutom finns flera skolmyndigheter som på uppdrag av riksdagen och regeringen på olika sätt agerar styraktörer.

Statens juridiska, ekonomiska och ideologiska styrning är omfattande och detaljerad men stödjer bara delvis huvudmännens arbete mot målen. En anledning till det är att styrningen inte är anpassad efter huvudmännens varierande förutsättningar. Det gäller såväl regelverket som de många riktade statsbidragen, som också bidrar till en omfattande administration.

Nuvarande myndighetsstruktur har sina förtjänster men också sina brister. Det kan vara fördelaktigt att skilja på olika uppgifter, till exempel på tillsyn och stöd, något som motiverar dagens myndighetsorganisation. Samtidigt är det en brist att styrningen från Skolverket, Skolinspektionen och Specialpedagogiska skolmyndigheten delvis är överlappande. Det faktum att det finns flera skolmyndigheter innebär att huvudmännen behöver hålla kontakt med de olika myndigheterna, att det kan vara svårt att veta vart man ska vända sig och att huvudmännen kan få motstridiga budskap från myndigheterna. Att vissa uppgifter vilar på flera myndigheter medför också en otydlighet och risk för ineffektivitet.

Kommunerna är många och har varierande kapacitet att styra

På lokal nivå finns 290 kommuner som inte bara är huvudmän för skolan utan också har rollen som hemkommuner för de barn, unga och vuxna som bor i kommunen. Kommunernas uppgifter som är kopplade till rollen som hemkommuner handlar främst om resursfördelningsmodeller och beslut om bland annat tilläggsbelopp och placering i grundsärskola och gymnasiesärskola.

1

I flera kommuner

är dessa uppgifter uppdelade på olika nämnder eller förvaltningar.

Kapaciteten att styra på den lokala nivån och att exempelvis fatta beslut om resursfördelning, tilläggsbelopp och placering i särskola varierar. När det gäller hur många som arbetar med styrfrågor i kommunerna saknas heltäckande statistiska underlag. Men skillnaderna mellan olika kommuner är stora. När det gäller till exempel grundskola och förskoleklass är utredningens uppskattning att antalet tjänstepersoner som arbetar inom en kommun med de uppgifter som tillhör hemkommunsansvaret varierar mellan en knapp årsarbetskraft till nästan 250 årsarbetskrafter.

En slutsats som vi drar mot denna bakgrund är att det inte går att förvänta sig att alla lokala styraktörer har tillräcklig kapacitet för sitt uppdrag. Många av kommunerna styr inte sin resursfördelning på det sätt som riksdag och regering har bestämt. Bland annat fördelar inte alla kommuner resurser utifrån elevernas olika förutsättningar och behov. Men här finns också problem som kommunerna inte själva kan hantera eftersom de rör behov av att omfördela resurser mellan olika huvudmän. Även hanteringen av tilläggsbelopp är problematisk. Utöver resursfördelning visar Skolinspektionen på brister i kommunernas underlag för beslut om placering i grundsärskola eller gymnasiesärskola.

10.1.2. Alla huvudmän har inte den kapacitet som krävs för att de ska klara sitt uppdrag

Om man tittar på huvudmännen är de betydligt fler än antalet kommuner. De är också sinsemellan mycket olika. Det nationella skolsystemet består av cirka 1 100 huvudmän om man räknar med de

1 Den 2 juli 2023 byter grundsärskolan namn till anpassad grundskola och gymnasiesärskolan byter namn till anpassad gymnasieskola.

skolformer och verksamheter som ingår i utredningens uppdrag.

2

Av

dessa är 290 kommunala, ungefär 800 enskilda, 7 regionala och 11 kommunalförbund. Kommunerna är ibland i sin tur organiserade i flera nämnder eller förvaltningar som genomför huvudmannauppdraget. Till detta kommer att staten är huvudman för specialskolan och sameskolan. Skillnaderna i storlek mellan olika huvudmän är mycket stora.

  • De två minsta kommunala huvudmännen hade läsåret 2019/2020 endast 1 grundskola och ingen gymnasieskola. Samma läsår hade den kommunala huvudman som hade flest skolenheter 172 enheter inom grundskolan och 40 enheter inom gymnasieskolan. Skolenheternas storlek varierar också. Dessa skillnader speglar framför allt kommunernas olika befolkningsmängd.
  • Även bland de enskilda huvudmännen är variationen stor. Det finns några riktigt stora huvudmän, inte sällan med skolor i flera kommuner eller i hela landet. Dessutom finns det många enskilda huvudmän, ungefär 670, som bara har en skola. En del av dessa samverkar med varandra och med kommunala skolor, samtidigt som andra kan ses som solitära enheter i det nationella skolsystemet.
  • Inom komvux varierar elevantalet kraftigt mellan olika kommuner, från den minsta kommunala huvudmannen med 28 elever inom en enda skolformsdel (komvux i sfi), till den största med över 47 000 elever totalt i samtliga skolformsdelar. Det finns även stora variationer mellan kommunerna när det gäller i vilken utsträckning utbildningen inom komvux läggs ut på entreprenad i form av upphandling eller auktorisation.

Variationerna i storlek innebär också att antalet anställda skiljer sig åt mellan huvudmännen. I till exempel grundskolan uppgick antalet anställda lärare och rektorer, uttryckt som heltidstjänster, till nästan 5 400 hos den största huvudmannen under läsåret 2019/2020. Motsvarande antal för den minsta huvudmannen var drygt en heltidstjänst.

Till det kommer även omfattande skillnader vad gäller den övriga skolpersonalen. I en kommun av medianstorlek med cirka 15 000 invånare finns, enligt Jämlikhetskommissionen, 4–5 tjänstepersoner på förvaltningsnivå som fungerar som kommunens skolexperter.

3

Våra

2 Huvudmän som enbart bedriver förskoleverksamhet inkluderas inte i denna siffra eftersom förskolan inte ingår i utredningens uppdrag. Det finns ungefär 1 700 sådana huvudmän. 3SOU 2020:46En gemensam angelägenhet. Vol. 2.

egna uppskattningar ligger något högre (se avsnitt 6.2.4 och 7.1.1). Ibland kan detta räcka, men samtidigt kan små huvudmän bli sårbara och det kan vara svårt att hitta och upprätthålla den kompetens som behövs. Ett sätt att kompensera detta är att samverka med andra huvudmän eller köpa in kompetens.

Utredningen drar slutsatsen att alla huvudmän sannolikt inte har den kapacitet som krävs för uppdraget. Detta gäller såväl kommunala som enskilda huvudmän. Det är en slutsats som får stöd i olika offentliga utredningars och myndigheters granskningar av huvudmännens arbete med att driva, följa upp och utveckla den verksamhet som de ansvarar för.

Det faktum att det finns huvudmän – både kommunala och enskilda – som inte har tillräcklig kapacitet för att fullt ut klara sitt uppdrag får till följd att det blir svårt att upprätthålla hög kvalitet i alla skolverksamheter och att säkra en likvärdig utbildning över hela landet.

10.1.3. Skolsystemets konstruktion kan ha blivit alltför komplicerad och komplex

En iakttagelse som utredningen har gjort i arbetet är att det är svårt att fullt ut veta hur det svenska skolsystemet ser ut och förväntas fungera. Många inom skolsektorn blandar ihop de uppgifter kommunerna har som hemkommun för sina medborgare och de uppgifter de har som huvudman. Vi har också noterat att kännedomen om antalet styraktörer och huvudmän, och deras varierande storlek och kapacitet, är blandad. Frågor om skolsystemets struktur och ansvarsfördelning blandas ihop med vad specifika skolor eller lärare gör, och det är svårt att veta på vilken nivå ansvarsutkrävandet ligger. Vi drar slutsatsen att det här är tecken på att skolsystemets konstruktion kan ha blivit alltför komplicerad och komplex. Denna brist på kunskap om vad olika aktörer förväntas göra påverkar med stor sannolikhet hur de sedan genomför verksamheten.

Det finns en stor mängd styrdokument, rekommendationer och stödmaterial som de professionella i skolan behöver förhålla sig till, något som också kan ses som ett resultat av att skolsystemet är komplext och kan vara svårt att tillämpa. Ökade krav på uppföljning, dokumentation och efterkontroll har medfört ökad administration för lärare och andra personalgrupper i skolväsendet. Detta tar tid från lärares kärnuppgift – att undervisa. Samtidigt är det oklart om den

dokumentation som har tillkommit leder till ett mervärde för dem som skolan är till för, det vill säga eleverna.

10.1.4. Skolan kan inte lösa sina uppgifter på ett tillräckligt bra sätt inom nuvarande skolsystem

Utifrån de slutsatser utredningen drar ovan framstår dagens skolsystem som splittrat. Systemet har flera lager, och målkonflikter mellan skolors uppdrag och insatta resurser får ofta hanteras i den operativa verksamheten. Styrningen är inte helt tydlig och systemet är inte tillräckligt stabilt eftersom det har så många styraktörer och huvudmän med varierad kapacitet. Staten erbjuder inte heller någon samlad styrning, utan den är uppdelad på flera skolmyndigheter. Det riskerar att skapa otydlighet om vem som ansvarar för vad, något som i sin tur kan leda till konflikter.

I skolsystemet finns även vita fläckar. Som exempel kan nämnas att det fram till nu har funnits en brist på regelbunden dialog mellan stat och huvudmän för att diskutera uppdrag, resultat, kvalitet och utveckling. Ett annat exempel är en otillräcklig nationell samordning vad gäller kompetensförsörjning till skolan och professionsutveckling. Andra vita fläckar är avsaknaden av systematiska reformutvärderingar och av en löpande nationell kunskapsutvärdering av elevers kunskapsutveckling vid sidan av de internationella studierna, exempelvis Pisa och Timss.

Med så många styrande och utförande aktörer – som har olika intressen, agerar på olika nivåer och som inte alltid har de volymmässiga förutsättningarna – är det orimligt att förvänta sig att det svenska skolsystemet som det är utformat i dag på ett tillräckligt bra sätt ska kunna lösa de uppgifter som riksdag och regering beslutat om. Systemet är helt enkelt för spretigt och otydligt. Denna slutsats ligger nära de slutsatser som dragits av OECD och Skolkommissionen. Ett skolsystem är tänkt att bidra till och underlätta för huvudmän, skolor och verksamheter att kunna lösa sina uppgifter. Så är det dock inte i tillräcklig utsträckning i dag. Skolsystemet hänger inte ihop och det styr och stödjer inte aktörerna tillräckligt mycket för att skapa goda förutsättningar för likvärdighet och hög kvalitet.

Mot denna bakgrund behövs förändringar av det svenska skolsystemet av mer grundläggande karaktär.

10.2. Två alternativ för att öka statens ansvar för skolan

I syfte att höja elevernas kunskapsresultat, öka likvärdigheten, förbättra skolans kvalitet och stärka läraryrkets attraktivitet anser vi att det nuvarande skolsystemet behöver en mer grundläggande strukturell reform. En sådan reform kan hanteras på olika sätt och innebära olika grad av statlig styrning och statligt ansvar. Redan i dag pågår förändringar inom nuvarande system, och steg har tagits eller är på väg att tas mot ett ökat statligt ansvarstagande. Men mer kan och behöver göras, både för att stärka statens ansvar och för att göra den statliga styrningen mer ändamålsenlig. I det ligger också att viss styrning kan behöva minska eller avvecklas eftersom den inte bidrar till ovanstående syften. Mer behöver också göras för att ge lärarna bättre förutsättningar att genomföra sitt uppdrag.

Utredningen beskriver, i enlighet med våra direktiv, två möjliga alternativ för att utveckla ett nytt skolsystem: ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap och ett system där staten förstärker sitt ansvar men utan att ta över huvudmannaskapet. Vi lyfter fram för- och nackdelar med båda alternativen men det blir beslutsfattarnas uppgift att avgöra hur långt man vill gå för att stärka den statliga styrningen och det statliga ansvaret.

I detta avsnitt sammanfattar vi dels pågående och föreslagna reformer för att stärka statens ansvar inom det befintliga skolsystemet, dels beskriver vi översiktligt de två alternativen för att utveckla ett nytt system. Vart och ett av alternativen, de bedömningar vi gör inom ramen för respektive alternativ samt för- och nackdelar beskrivs sedan utförligare i kapitel 11–16 respektive kapitel 17.

10.2.1. En del har redan gjorts eller är på gång för att stärka statens ansvar inom det befintliga skolsystemet

Frågan om en ökad statlig styrning av skolan har diskuterats under många år. Sedan slutet av 1990-talet har staten successivt förstärkt sin styrning (se vidare bilaga 3). De senaste åren har förslag om att ytterligare förstärka det statliga ansvaret lämnats. Några av dessa är redan införda och andra är planerade att genomföras. Här sammanfattar utredningen vad som har gjorts och vad som är på gång. En utförligare beskrivning finns i kapitel 3.

Sammanfattningen och beskrivningen visar att nuläget är rörligt. Samtidigt som det eventuellt pågår en planering för en större skolreform med statligt huvudmannaskap eller förstärkt statligt ansvar, sker det även andra förändringar inom ramen för det befintliga skolsystemet. Vi vet förstås inte vad alla genomförda, pågående och planerade förändringar de facto kommer att få för inverkan på skolan. Det kan därför vara så att vissa av de bedömningar vi gör i kapitel 11–17 kommer att visa sig överflödiga.

Flera förändringar pågår som sagt och ett antal områden har på senare tid utretts på djupet. Exempel på det är elevhälsa och läromedel. I dessa fall utgår vi från de befintliga utredningarna, och vi har i de flesta fallen inte haft möjlighet att komma längre än tidigare utredningar gjort i specifika frågor. Utifrån vår problembild, våra iakttagelser och vår analys har vi kommit att fokusera på vissa områden, främst resursfördelning, skolsystemets styrning och organisation, arbetsgivarskap samt professionsutveckling och kompetensförsörjning till skolan.

Skolverket har påbörjat arbetet med en regional organisation

Skolverket har fått i uppdrag att inrätta regionala kontor inom myndigheten.

4

Syftet är att Skolverket ska få en större spridning och när-

varo i landet och därigenom kunna arbeta nära huvudmännen. I februari 2022 presenterade myndigheten de tio orter där kontoren ska ligga. Inrättandet påbörjades under 2022 och fortgår till 2024.

5

Kvalitetsdialoger genomförs mellan stat och huvudmän med utgångspunkt i ett nationellt kvalitetssystem

I uppdraget till Skolverket ingår också att Skolverket och Specialpedagogiska skolmyndigheten gemensamt ska ha återkommande kvalitetsdialoger med såväl kommunala som enskilda huvudmän utifrån de nationella målsättningar, delmål, indikatorer och framgångs-

4 Regeringen (2021): Uppdrag till Statens skolverk, Statens skolinspektion, Specialpedagogiska skol-

myndigheten och Skolforskningsinstitutet om insatser för ökad kvalitet och likvärdighet. 2021-09-23.

U2018/02652 (delvis). U2021/03837. 5 Skolverket (2022): Skolverket inrättar kontor på 10 orter. Pressmeddelande. 2022-02-24. www.skolverket.se/om-oss/press/pressmeddelanden/pressmeddelanden/2022-02-24-skolverketinrattar-kontor-pa-10-orter (hämtad 2022-02-25).

faktorer som håller på att utarbetas. Deltagandet är frivilligt. Dialogerna har inletts under 2022. Regeringen menar att kvalitetsdialogerna är en viktig del i ett system där staten förstärker sitt ansvar för skolan.

6

Förberedelser för ett nationellt professionsprogram pågår

Regeringen har föreslagit att ett nationellt professionsprogram ska införas den 1 juli 2024. Professionsprogrammet föreslås bestå av två delar, dels en nationell struktur för kompetensutveckling för rektorer, lärare och förskollärare, dels ett nationellt meriteringssystem för legitimerade lärare och förskollärare.

7

När detta betänkande gick i

tryck hade riksdagen ännu inte tagit ställning till förslagen. Regeringen har också avsatt medel för det nationella professionsprogrammet.

8

Skolverket har även haft i uppdrag att genomföra insatser för att förbereda det nationella professionsprogrammet.

9

Nu har myndig-

heten ytterligare ett uppdrag om att införa programmet.

10

En ökad samverkan i frågor som rör planering, dimensionering och erbjudande av gymnasial utbildning kommer att ske

Från 2025 kommer utbudet av utbildning i gymnasieskolan och komvux på gymnasial nivå att beslutas med hänsyn till ungdomarnas och de vuxnas efterfrågan och arbetsmarknadens behov för både kommunala och enskilda huvudmän. Kommuner ska också från samma år samverka med minst två andra kommuner i frågor som rör planering, dimensionering och erbjudande av gymnasial utbildning. Kravet på samverkan omfattar dock inte enskilda huvudmän.

11

6 Regeringen (2021): Uppdrag till Statens skolverk, Statens skolinspektion, Specialpedagogiska skol-

myndigheten och Skolforskningsinstitutet om insatser för ökad kvalitet och likvärdighet. 2021-09-23.

U2018/02652 (delvis). U2021/03837. 7 Lagrådsremiss Nationellt professionsprogram för rektorer, lärare och förskollärare. Stockholm den 30 juni 2022. 8Prop. 2021/22:1Budgetproposition för 2022. 9 Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende Statens skolverk. 2020-12-17. U2018/01224 (delvis). U2020/05328. U2020/06608 (delvis). Skolverket (2022): Insatser för fortsatta förberedelser av de

framtida professionsprogrammen. Redovisning av regeringsuppdrag. 2022-03-09. Dnr 2022:309.

10 Regeringen (2022): Uppdrag om ett nationellt professionsprogram. Regeringsbeslut 2022-06-09. U2018/01224 (delvis). U2020/00908 (delvis). U2020/02156 (delvis). U2021/00754 (delvis). U2021/03373 (delvis). U2022/02319. 11Prop. 2021/22:159Dimensionering av gymnasial utbildning för bättre kompetensförsörjning. Bet. 2021/22:UbU25, rskr. 2021/22:411.

Skolverket har i samband med detta fått i uppdrag att ta fram regionala planeringsunderlag till stöd för planering, dimensionering och erbjudande av gymnasial utbildning.

12

10.2.2. Utredningen beskriver två alternativ för att utveckla ett nytt skolsystem

Nedan beskrivs översiktligt de två alternativen för att utveckla ett nytt skolsystem med nya roller och en annan ansvarsfördelning än i dag: ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap och ett system där staten förstärker sitt ansvar men utan att ta över huvudmannaskapet.

Alternativ 1: Ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap (se kapitel 11–16)

Det första alternativet innebär ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap för skolan. Här har staten ett systemansvar såväl för offentliga skolor och komvux som för fristående skolor. Det innebär bland annat att staten tar över kommunernas ansvar för fördelning av ekonomiska resurser till skolan.

Staten har också i detta alternativ ett huvudmannaansvar för de offentliga skolorna och för komvux. Det innebär bland annat att staten har ett lednings- och driftsansvar för de offentliga skolorna samt ett arbetsgivaransvar för all offentligt anställd skolpersonal. Men i komvux kan huvudmannaskapet vara skilt från lednings-, drifts- och arbetsgivaransvaret om utbildningen bedrivs på entreprenad.

Fristående skolor har fortfarande enskilda huvudmän och ingen förändring sker jämfört med i dag vad gäller lednings- och driftsansvaret samt arbetsgivaransvaret för dessa. Däremot anser vi att det behövs statliga åtgärder för att säkra kapaciteten hos framför allt de små enskilda huvudmännen.

Två nya skolmyndigheter ersätter Skolverket, Skolinspektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten och Sameskolstyrelsen. Den ena hanterar statens systemansvar för skolan och arbetar med styrning och stöd både till de offentliga skolorna och komvux och till de

126 a § förordningen (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk. Regeringen (2022):

Uppdrag om regionala planeringsunderlag. 2022-08-25. U2022/01595. U2022/02828.

fristående skolorna. Den andra hanterar huvudmannaskapet för de offentliga skolorna och komvux.

Utredningen använder begreppet fullgånget förstatligande för att betona att statens ansvar i det första alternativet går hela vägen och även omfattar huvudmannaskapet för offentliga skolor och komvux. Vi har valt bort begreppet fullständigt förstatligande eftersom enskilda fortfarande är huvudmän för fristående skolor – det statliga huvudmannaskapet är alltså inte fullständigt.

Alternativ 2: Ett system där staten förstärker sitt ansvar men utan att ta över huvudmannaskapet (se kapitel 17)

Det andra alternativet innebär ett system där staten förstärker sitt ansvar men utan att ta över huvudmannaskapet för skolan. På samma sätt som i det fullgångna förstatligandet har staten ett systemansvar såväl för kommunala skolor och komvux som för fristående skolor. Men systemansvaret kan se lite annorlunda ut. Som exempel tar staten inte över det fulla ansvaret för fördelning av resurser i det här alternativet. Den stora skillnaden är dock att kommunerna i detta alternativ har kvar huvudmannaansvaret för de kommunala skolorna och komvux.

Fristående skolor har fortfarande enskilda huvudmän och ingen förändring sker jämfört med i dag vad gäller lednings- och driftsansvaret samt arbetsgivaransvaret för dessa. Men precis som i det fullgångna förstatligandet kan kapaciteten behöva säkras hos små enskilda huvudmän. Här kan det även behövas statliga kapacitetsstödjande insatser till kommunala huvudmän, främst de små.

Avseende skolmyndigheter finns den systemansvariga myndigheten även i detta alternativ men det finns ingen ny myndighet med huvudmannaansvar.

Det finns också lösningar som inte handlar om att stärka det statliga ansvarstagandet men de ingår inte i denna utredning

Som framgår av kapitel 1 och 2 fokuserar utredningen på styrning och struktur. De lösningar på skolans problem som vi ska utreda är enligt direktiven antingen att övergå till ett statligt huvudmannaskap

eller att stärka statens ansvar för skolan i andra former. Men det handlar hela tiden om ett ökat statligt ansvarstagande.

Denna avgränsning innebär att vi inte har utrett andra möjliga förändringar som skulle kunna leda till förbättrad likvärdighet, högre kvalitet och resultat samt ökad attraktivitet för att arbeta inom skolan. Några exempel på sådana andra förändringar skulle kunna vara att se över skolans syfte och mål, timplaner, betygsbestämmelser, styrningen av elevhälsan, insatser för nyanlända elever, dagens kommunindelning eller krav på kommunsamverkan för att generellt öka kapaciteten i ledningen av skolsystemet.

I sammanhanget vill vi också betona att många av de utmaningar skolan står inför inte automatiskt blir bättre bara för att staten ökar sitt ansvar eller tar över huvudmannaskapet. Även en statlig huvudman kommer att ha svårt att möta flera av skolans utmaningar, inte minst när det gäller kompetensförsörjningen till skolan. Därför är det viktigt att ha realistiska förväntningar på vad ett ökat statligt ansvarstagande eller statligt huvudmannaskap kan åstadkomma.

DEL 4

Bedömningar inom alternativ 1

– ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap

11. Alternativ 1 – ett nytt statligt skolsystem

I detta kapitel beskriver utredningen en del av det första alternativet som innebär ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap för skolan. Här handlar det om att vi ger en övergripande bild av ett helt nytt statligt skolsystem.

Vi vill poängtera att de bedömningar vi gör är ett första steg i en längre process, där ytterligare utredning och framtagande av författningsförslag kommer att krävas. Bedömningarna ingår som delar i ett beslutsunderlag som kan skapa förutsättningar för ett statligt huvudmannaskap eller ett ökat statligt ansvarstagande för skolan.

11.1. Dubbla roller för staten i ett nytt statligt skolsystem

11.1.1. Staten kommer att vara både systemansvarig och huvudman

I ett eventuellt nytt statligt skolsystem med statligt huvudmannaskap kommer staten att få dubbla roller. Dels kommer staten att ha ett systemansvar såväl för offentliga skolor och kommunal vuxenutbildning (komvux) som för fristående skolor. Dels kommer staten att vara huvudman för de offentliga skolorna och komvux.

Systemansvaret å ena sidan innebär att staten kommer att få det samlade ansvaret för styrningen av skolan och sätta ramarna för skolsystemet. I systemansvaret kommer det att ingå dels uppgifter som staten hanterar redan i dag, dels nya uppgifter som kommunerna sköter i nuvarande skolsystem. Befintliga uppgifter är bland annat styrdokument, tillståndsprövning av fristående skolor och tillsyn.

Nya uppgifter kommer bland annat att handla om

  • fastställande och fördelning av ekonomiska resurser till skolan
  • ansvar för en effektiv planering och dimensionering av utbildning i olika skolformer för att säkra likvärdighet och effektivitet i skolsystemet
  • ett samlat ansvar för utredning och beslut om mottagande av elever i grundsärskola och gymnasiesärskola

1

  • ett ökat kapacitetshöjande stöd till huvudmän, skolor och verksamheter, både offentliga och fristående, med utgångspunkt i obligatoriska kvalitetsdialoger
  • ett förstärkt stöd till professionsutveckling och insatser för strategisk kompetensförsörjning till skolan
  • ökad betoning på uppföljning och utvärdering av skolsystemet och av skolreformer
  • ett övergripande ansvar för att samordna frågor om digitalisering och effektiva it-lösningar bland annat för skolans administration.

Huvudmannaansvaret å andra sidan innebär att staten kommer att bli huvudman för offentliga skolor inom förskoleklass, grundskola, grundsärskola, fritidshem, gymnasieskola och gymnasiesärskola samt för komvux. Dessutom kommer staten att behålla sitt huvudmannaskap för specialskola och sameskola. Den statliga huvudmannen tar därmed över samtliga delar av huvudmannaskapet från kommunerna. I huvudmannaskapet ingår ett lednings- och driftsansvar för de offentliga skolorna samt ett arbetsgivaransvar för all skolpersonal i offentliga skolor. Inom komvux kommer den statliga huvudmannen att bedriva utbildning såväl i egen regi som via andra aktörer på entreprenad, så drifts- och arbetsgivaransvaret kan således ligga både på staten och på andra anordnare. Den statliga huvudmannen fullgör också statens ansvar att erbjuda och anordna utbildning samt att planera och dimensionera den offentligt anordnade utbildningen.

När det gäller fristående skolor kommer de även fortsättningsvis att ha enskilda huvudmän och ingen förändring kommer att ske jämfört med i dag avseende lednings- och driftsansvaret samt arbetsgivar-

1 Den 2 juli 2023 byter grundsärskolan namn till anpassad grundskola och gymnasiesärskolan byter namn till anpassad gymnasieskola.

ansvaret för dessa. Däremot kommer enskilda huvudmän och fristående skolor att påverkas av ett statligt huvudmannaskap, och behöva förhålla sig till statliga skolmyndigheter på nationell och regional nivå i stället för till olika kommuner.

Visst ansvar kommer fortsatt att ligga kvar på hemkommunerna även i ett eventuellt statligt skolsystem. Det handlar bland annat om skolskjuts och det kommunala aktivitetsansvaret.

I figur 11.1 illustreras det nya statliga skolsystemet vid ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap.

Figur 11.1 Ett nytt statligt skolsystem

Vid ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap

11.1.2. Det statliga systemansvaret för skolan bör organiseras åtskilt från det statliga huvudmannaskapet

Utredningens bedömning: Staten bör i organiseringen av sin

skolverksamhet vid ett fullgånget förstatligande skilja på systemansvar och huvudmannaskap. Medan systemansvaret omfattar alla huvudmän, skolor och verksamheter rör huvudmannaskapet endast de offentliga skolorna och komvux. Genom att statens båda roller får var sin organisation tydliggörs denna distinktion.

Huvudmanna-

ansvar

Systemansvar

Offentliga skolor och

komvux

Fristående

skolor

Offentliga skolor och

komvux

Fristående

skolor

Visst

hemkommuns-

ansvar

Staten

Enskilda Kommuner

Det är i dag svårt att skilja på kommunernas roll som hemkommun och huvudman

I dag fungerar kommunerna både som hemkommun och huvudman. Det här handlar om två olika roller med olika uppgifter, men ofta organiseras de gemensamt inom samma förvaltning. Att man inte organisatoriskt skiljer på rollerna och uppgifterna kan göra att systemet uppfattas som otydligt. Ibland kan det också leda till en misstro från de enskilda huvudmännen, som ser en risk att kommunerna i egenskap av hemkommun ger fördelar till de kommunala skolor de även är huvudman för.

Statens båda roller bör hållas åtskilda

I ett statligt skolsystem kommer staten att ha dubbla roller, dels som styraktör med ett samlat systemansvar för skolan, dels som huvudman för de offentliga skolorna och komvux.

För att tydliggöra de olika rollerna gör vi bedömningen att staten i organiseringen av sin skolverksamhet vid ett fullgånget förstatligande bör skilja på systemansvar och huvudmannaskap. Detta är inte minst viktigt i relationen till de enskilda huvudmännen.

I kommande kapitel beskrivs det statliga systemansvaret för skolan (kapitel 12). Två delar av systemansvaret beskrivs sedan utförligare – ekonomiska resurser till skolan (kapitel 13) samt lärares och skolledares kompetens (kapitel 14). Därefter beskrivs det statliga huvudmannaskapet för offentliga skolor och komvux (kapitel 15). I kapitel 16 beskrivs sedan hur systemansvaret och huvudmannaansvaret organiseras i en ny skolmyndighetsstruktur.

12. Alternativ 1 – statligt systemansvar för skolan

I detta kapitel beskriver utredningen en del av det första alternativet som innebär ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap för skolan. Här handlar det om det statliga systemansvaret. Vi gör bedömningar om statens ansvar för styrning, stöd och systemövergripande insatser.

12.1. Statens ansvar för styrning, stöd och systemövergripande insatser

12.1.1. Staten bör ansvara för den samlade styrningen av skolan

Utredningens bedömning: Vid ett fullgånget förstatligande bör

staten ta det samlade ansvaret för styrningen av skolan. Det innebär att staten bör ta över kommunernas roll som styraktör, inklusive den ekonomiska styrningen av skolan. Därmed samlas den juridiska, ideologiska och ekonomiska styrningen hos staten.

Staten bör utforma sin samlade styrning så att den stärker skolsystemets kapacitet att tillhandahålla en likvärdig utbildning av god kvalitet. Det innebär att staten bör se över och vid behov ompröva den nuvarande styrningens inriktning, omfattning och utformning.

Alltför många aktörer är med och styr i dagens skolsystem

Som framgår av kapitel 10 drar utredningen slutsatsen att skolsystemet i dag är splittrat med ansvaret uppdelat på stat, kommun och andra huvudmän. Samtidigt finns det överlappningar och luckor i systemet

och områden där ansvaret är otydligt eller där det helt saknas ett utpekat ansvar.

Statens styrning är omfattande men inte träffsäker

Staten styr i dag skolan med många olika styrmedel. Styrningen är omfattande, bitvis detaljerad och riktar sig till flera olika nivåer i skolorganisationen. Men trots att styrningen är så omfattande ger den i praktiken inte alltid tillräckligt stöd och vägledning till huvudmännen och ger därmed inte alltid avsedd effekt.

Statens styrning ställer i grunden samma krav på alla huvudmän. Men huvudmännens förmåga att svara upp mot den statliga styrningen varierar och brister i flera fall. Huvudmän tenderar i vissa lägen att betrakta de nationella målen för skolan som ambitiösa visioner, snarare än mål som faktiskt går att uppnå. Det resulterande glappet mellan statens styrning och huvudmännens förmåga att realisera den påverkar den statliga styrningens genomslag.

Det finns också statlig styrning som hindrar snarare än stödjer huvudmännen i deras arbete för måluppfyllelse. Riktade statsbidrag har visat sig försvåra huvudmännens planering av verksamheten, bidra till ökad administration och snedvrida huvudmännens prioriteringar. Den statliga tillsynen har fått kritik från både huvudmän och forskare för att vara felfinnande och byråkratisk i stället för att verka utvecklande och kvalitetsfrämjande. Överlappningar i skolmyndigheternas verksamheter och en omfattande produktion av styrdokument och stöd gör det också svårt för huvudmännen att orientera sig i den statliga styrningen. Samtidigt utgör styrningen av skolan bara en del av den samlade statliga styrning som träffar kommunerna.

Utredningens sammantagna bild är att den statliga styrningen av skolan i dag är överlastad. En anledning till det är att ny styrning tenderar att läggas till, utan att något tas bort. Statsbidrag staplas på varandra. Regelverk blir alltmer detaljerade. Den omfattande statliga styrningen är ett uttryck för skolans angelägenhet. Men den illustrerar också statsmakternas behov av att driva politik på ett område som i stor utsträckning är ett ansvar för kommuner och ett successivt ökat antal enskilda huvudmän. Den sammantagna effekten blir ett svåröverskådligt system som riskerar att begränsa det professionella handlings-

utrymmet och därmed också kvaliteten i den undervisning som eleverna får.

Samtidigt som staten riktar mängder av styrsignaler mot kommuner och andra huvudmän finns det också områden där huvudmännen är beroende av att staten uppfyller sina åtaganden och önskar ökade statliga insatser. Det gäller exempelvis kompetensförsörjningen till skolan, där det är staten som har ansvaret för att utbilda och legitimera lärare. Staten måste säkerställa att det finns tillgång till utbildade lärare, och det har staten dessvärre inte lyckats med.

Kommunernas styrning är alltför beroende av lokal kapacitet och politiska prioriteringar

Kommunerna har ansvar att fördela resurser till både kommunala och fristående skolor samt till den kommunala vuxenutbildningen (komvux) och förfogar därmed över huvuddelen av den ekonomiska styrningen av skolan. Det är också kommunerna som har det yttersta ansvaret för att planera och dimensionera den utbildning som barn, ungdomar och vuxna enligt skolans författningar har rätt till och behöver.

Uppdraget är detsamma för alla kommuner. Men den kommunala styrningens faktiska utformning och innehåll varierar eftersom kommunerna skiljer sig åt på olika sätt. Vilka resurser skolan får, hur dessa fördelas och hur utbildningen organiseras och drivs är beroende av kommunernas ambition och effektivitet i olika avseenden. Eftersom utbildning bara är ett av kommunernas ansvarsområden, om än det största, påverkas styrningen också av hur andra åtaganden ser ut och vilka prioriteringar och avvägningar som kommunerna behöver göra utifrån de samlade behoven. Till det kommer det faktum att kommunerna är politiskt styrda organisationer som ibland har andra mål och prioriterar andra områden än vad riksdag och regering gör. Det går enligt utredningen att starkt ifrågasätta om de resulterande skillnaderna i kommunernas styrning är förenliga med målet om en likvärdig utbildning av hög kvalitet.

Den finns en asymmetri i ansvar och befogenheter

Ansvar och befogenheter är asymmetriskt fördelade och följs inte alltid åt i skolsystemet. Exempelvis är det staten som har befogenheten att styra utbildningens innehåll och tidsramar, men det är kommunen som har ansvar för att tilldela och fördela resurser till utbildningen.

Asymmetrin finns också längre ner i skolsystemet. Kommunerna ansvarar för att tilldela resurser till både kommunala och fristående skolor. Däremot skiljer sig befogenheterna för kommunen att på olika sätt råda över resursanvändningen. Medan kommunen har möjlighet att både styra och följa upp hur resurserna används i driften av de kommunala skolorna har den inga möjligheter att ställa krav på de enskilda huvudmännen. Så länge en enskild huvudman har tillstånd att bedriva verksamheten är kommunen skyldig att betala ut ersättning. Det gäller även om det finns misstankar om oegentligheter.

1

Kommunerna har inte heller befogenheter att besluta om de fristående skolornas etablering och dimensionering, även om de kan yttra sig inför Skolinspektionens beslut om godkännande. Däremot behöver kommunerna förhålla sig till de enskilda huvudmännens beslut om etablering för att i sin tur kunna planera den egna verksamheten på ett sätt som säkerställer att kommunen kan uppfylla sitt ansvar att erbjuda och tillhandahålla utbildning.

Kommunen som styraktör påverkas av förändringar som uppkommer i driftsledet. Ett minskat elevantal i de kommunala skolorna – exempelvis till följd av minskade elevkullar eller en friskoleetablering – innebär på kort sikt att kostnaderna per elev stiger, om inte kommunerna lyckas hitta andra sätt att skära ner kostnaderna i sina skolor. I enlighet med principen om finansiering på lika villkor måste då hemkommunen höja bidraget per elev även till fristående skolor (däremot får kommunen inte kräva tillbaka pengar om motsatt situation uppstår). En nedläggning av en fristående skola kan å andra sidan innebära att kommunen med kort varsel behöver planera och dimensionera skolverksamheten på ett annat sätt. Om kommunen klarar att hantera ett ökat elevantal inom ramen för befintlig verksamhet kan det samtidigt innebära en minskad kostnad per elev och därmed ett sänkt bidrag per elev till de enskilda huvudmännen.

1 För ett aktuellt fall, se exempelvis Skolvärlden 2021-11-24: ”Efter alla turer – kritiserade Römosseskolan får skolpeng igen”. https://skolvarlden.se/artiklar/efter-alla-turer-kritiseraderomosseskolan-far-skolpeng-igen (hämtad 2022-08-16).

Enskilda huvudmäns ansvar inom skolsystemet är formellt begränsat till den utbildning de själva bedriver. Men deras beslut om etablering och dimensionering, samt placeringen av elever på fristående och kommunala skolor, påverkar hur kommunerna kan styra utbudet och finansieringen av utbildningen. Enskilda huvudmän är därmed också i denna bemärkelse styraktörer som har inverkan på skolsystemet.

Styrningen begränsar det professionella handlingsutrymmet

För skolans professionella innebär det komplicerade skolsystemet att de behöver förhålla sig till såväl nationella som lokala mål samt även hantera eventuella målkonflikter som uppstår. Mängden styrning från både nationellt och lokalt håll medför också en ökad mängd uppföljning och administration. Samtidigt innebär skolans marknadsanpassning att professionerna behöver förhålla sig till konkurrensen om elever och i viss mån agera som marknadsförare, något som kan komma i konflikt med den professionella rollen.

Det finns en politisk ambition från riksdagen att stärka läraryrkets attraktionskraft och professionella status. I denna anda har staten bland annat infört legitimationskrav och satsat stora resurser på olika lönesatsningar riktade till lärare. Men de samlade effekterna av den statliga och lokala styrningen har i praktiken inneburit att utrymmet att utforma skolverksamheten utifrån den professionella kompetensen snarare har minskat. Ansvaret för skolans kompetensförsörjning och lärarnas möjlighet till professionell utveckling är också splittrat och det saknas en samlad aktör.

Styrningen av skolan bör samlas på statlig nivå

Utredningen anser att styrningen av skolan behöver bli mer sammanhållen och att antalet styraktörer behöver minska. Skolans ramverk i form av mål, regler och finansiering behöver hänga ihop på ett bättre sätt än i dag. Därför gör vi bedömningen att staten bör ta ett samlat ansvar för styrningen av skolan. Vid ett fullgånget förstatligande innebär det att staten bör ta över kommunernas roll som styraktör, inklusive den ekonomiska styrningen av skolan.

En samlad styrning ger en enklare styrkedja

Om styrningen av skolan koncentreras till den statliga nivån kan styrkedjan bli enklare. Staten sätter i ett sådant system målen för skolan och utformar det styrande regelverket på liknande sätt som i dag men ansvarar också för att tilldela och fördela resurser. Därmed stärks kopplingen mellan ambition och ekonomisk kapacitet i skolsystemet och de nationella målen för skolan kan få ett starkare genomslag i verksamheten.

Om styrningen samlas i staten kan också frågor om tillstånd, finansiering och tillsyn av enskilda huvudmän hållas ihop hos en och samma aktör. Därmed upphör den tudelning som finns i dag där staten ger tillstånd till fristående skolor, men kommunen finansierar dem. Den direkta koppling som i dag finns mellan kostnaden för den kommunala skolan och ersättningen till de enskilda huvudmännen upphör också. Därmed kommer inte längre ökade kostnader för offentliga skolor att automatiskt rendera högre ersättning till fristående skolor.

Att staten tar över kommunernas roll som styraktör innebär att skolan inte behöver konkurrera med andra kommunala verksamheter om tillgängliga resurser. Styrningen av skolan blir därmed oberoende av kommunernas förutsättningar, ekonomiska läge, politiska prioriteringar och administrativa kapacitet, vilket bör gynna likvärdighet och långsiktighet. En risk med att lyfta styrning från kommunal till statlig nivå är samtidigt att styrkedjan uppfattas som alltför lång. Hur den statliga styrningen organiseras blir därför en viktig fråga.

Staten har incitament och kapacitet att finansiera och investera i systemgemensamma resurser

Det finns både principiella och mer empiriskt grundade skäl till att den samlade styrningen av skolan bör ligga på statlig nivå.

Ett grundläggande skäl är att den långtgående decentraliseringen av det svenska skolsystemet har inneburit att beslut i vissa fall fattas på för låg nivå för att det ska vara ändamålsenligt för systemet som helhet. När varje kommun ansvarar för att tilldela och fördela resurser innebär det exempelvis att de samlade resurserna i skolsystemet inte i tillräcklig utsträckning fördelas utifrån elevernas behov. På motsvarande sätt finns det en risk för underinvesteringar i lärarnas och

rektorernas professionella utveckling när besluten fattas av varje huvudman för sig.

Andra beslut fattas inte alls, eftersom de just berör systemet som helhet, snarare än dess delar, och det inte finns någon utpekad ansvarig myndighet eller annan aktör. Det gäller exempelvis frågor om skolans kompetensförsörjning där ingen har ett samlat ansvar. Uppföljning och utvärdering av skolsystemet är andra delar som kan utvecklas, liksom standarder och tekniska lösningar för digitalisering och informationsöverföring, där utvecklingen går långsamt. Avsaknaden av en myndighet med samlat ansvar för styrningen gör att vissa frågor av operativ karaktär i dag i stället landar hos regeringen.

Ett samlat statligt ansvar skapar utrymme för gemensamma lösningar för olika processer och funktioner i skolan. Det minskar också risken för luckor och frågor som faller mellan stolarna. Staten har dessutom, i jämförelse med kommunerna, större möjligheter att dra nytta av skalfördelar. Alla kommuner har inte tillräcklig kapacitet för att styra skolan på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Det gäller exempelvis förmågan att analysera verksamhetens resultat samt fördela och följa upp resurserna. Att samla styrningen hos staten ger bättre förutsättningar att samla kompetens för en effektiv styrning och ledning.

Den ekonomiska styrningen är en central komponent i ett statligt systemansvar

En central del av en samlad statlig styrning är en nationell resursfördelning. Kommunerna är i dag viktiga styraktörer i och med att de ansvarar för den ekonomiska styrningen av skolan. Med den ekonomiska styrningen följer också ett legitimt intresse av att även styra verksamhetens innehåll på olika sätt, genom lokala mål, prioriteringar och satsningar.

Utredningen ser flera problem med att resursfördelningen är ett kommunalt ansvar. Skolans finansiering blir i alltför stor utsträckning beroende av kommunernas ekonomiska situation, deras prioriteringar mellan olika kommunala angelägenheter samt deras kapacitet att analysera och ta hänsyn till verksamhetens behov i resursfördelningen. De variationer som uppstår är svåra att förena med ambitionen om en likvärdig skola.

Utredningens analyser av resursfördelningen tyder på att de samlade resurserna i skolsystemet inte i tillräcklig utsträckning fördelas utifrån elevernas behov och förutsättningar. Sambandet mellan elevernas förutsättningar i olika kommuner och de resurser som kommunerna satsar på skolan är för svagt.

Staten bör därför ta över kommunernas ansvar för att tilldela och fördela resurser till skolan. Vid ett fullgånget förstatligande innebär det att staten som systemansvarig bör fördela resurser både till den statliga huvudmannen och till enskilda huvudmän enligt en nationellt bestämd resursfördelningsmodell. Genom ett nationellt resursfördelningssystem kan de samlade resurserna i skolsystemet användas mer effektivt och i högre grad fördelas efter elevernas behov. Skolans finansiering blir därigenom inte beroende av kommunernas ekonomiska förutsättningar eller olika lokala politiska prioriteringar.

De ekonomiska förutsättningarna och politiska prioriteringarna kan skifta över tid även på den statliga nivån. Men förutsättningarna för en långsiktigt stabil och likvärdig finansiering av skolan över landet bör trots det vara bättre med en nationell resursfördelningsmodell.

Resursfördelningsmodellen behöver vara transparent och begriplig för att uppfattas som legitim. För de enskilda huvudmännen innebär ett nationellt och likvärdigt system för resursfördelning en större förutsägbarhet. Det bör stärka de enskilda huvudmännens tillit till systemet och därmed också minska risken för överklaganden och rättsprocesser.

I kapitel 13 utvecklar vi våra bedömningar om ekonomisk styrning och resursfördelning.

Statens styrning bör vara sammanhållen, funktionell och långsiktig

Utredningen menar att en samlad statlig styrning har förutsättningar att stärka skolsystemets kapacitet i olika avseenden. Samtidigt bör det påpekas att statlig styrning inte är en lösning på allt. Ambitionen för den statliga styrningen av kommunerna är att den ska utformas utifrån ett helhetsperspektiv som ska beaktas vid valet och utformningen av olika styrinstrument. Såväl den ekonomiska styrningen som övrig styrning behöver enligt regeringen vara ändamålsenligt utformad och motsvara de behov som både staten och kommunsektorn

har.

2

Men erfarenheter från såväl skolan som andra politikområden

visar att staten har svårt att alltid leva upp till sina egna ambitioner. Hur styrningen utformas i praktiken är därför avgörande för om förutsättningarna realiseras.

Ett samlat statligt ansvar för styrningen innebär inte att staten ska styra mer på alla områden. Som vi pekar på ovan finns det flera delar i statens befintliga styrning som inte är ändamålsenlig. Vi gör bedömningen att staten utifrån sitt systemansvar bör utforma sin samlade styrning så att den stärker skolsystemets kapacitet att tillhandahålla en likvärdig utbildning av god kvalitet. Det innebär att staten behöver se över och vid behov ompröva den nuvarande styrningens inriktning, omfattning och utformning, något som vi utvecklar i kommande avsnitt.

Styrningens olika delar behöver bilda en helhet

Bara för att styrningen samlas i staten kommer det inte per automatik att leda till ett sammanhållet skolsystem. Styrningen behöver också vara sammanhållen. Med det menar utredningen att de olika delarna i styrningen måste samspela så att de sammantaget bidrar till ett skolsystem med kapacitet att erbjuda en likvärdig utbildning av hög kvalitet. Den juridiska, ekonomiska och ideologiska styrning som sätter skolsystemets ramar behöver dessutom kompletteras med olika former av stöd och kapacitetshöjande insatser riktade till aktörerna i systemet. Det innebär att staten behöver bygga upp systematiska kontakter med alla huvudmän. Styrverktyg behöver också anpassas både till nya ansvarsförhållanden och till varandra för att undvika otydlighet, luckor och dubbelarbete. Så långt som möjligt bör staten eftersträva att samla och samordna liknande verktyg och åtgärder under ett gemensamt paraply för att underlätta för skolans olika intressenter. Det gäller exempelvis olika typer av stödinsatser. Staten behöver också vid utformningen av styrningen beakta den stora variation som präglar gruppen av huvudmän. De delar av styrningen som inte är ändamålsenliga bör fasas ut.

2Prop. 2021/22:1 Budgetproposition för 2022. Utgiftsområde 25.

Styrningen bör inriktas mot skolsystemets långsiktiga utveckling

Skolan har länge varit ett reformtätt område. Den politiska styrningen av skolan har blivit mer kortsiktig och operativ. Olika riktade statsbidrag, vid sidan av skolans ordinarie finansiering, har ökat i omfattning och antal. Samtidigt saknas det en organisation eller fast struktur för löpande utvärdering av skolsystemet. Trots stora reformer har också inslagen av reformutvärdering varit begränsade.

En samlad och sammanhållen statlig styrning behöver inriktas mot skolsystemets långsiktiga utveckling. Mål, innehåll, finansiering, kompetensförsörjning, uppföljning och utvärdering behöver alla ha ett långsiktigt perspektiv.

Förutsättningarna för långsiktighet gynnas rimligen av att styrningen samlas i staten och att antalet styraktörer blir färre. Men det förutsätter också att politiken klarar att avstå från att styra bort från den långsiktiga inriktningen. För att ett fullgånget förstatligande ska vara genomförbart behöver det därför, enligt utredningen, finnas en politisk samsyn om såväl reformen i sig som om inriktningen på den fortsatta styrningen.

En samlad statlig styrning innebär inte att staten ska styra allt

Statens systemansvar omfattar systemövergripande frågor och innebär inte att staten övertar huvudmannens eller professionens ansvar. Även i ett skolsystem med ökat statligt ansvar kommer det att vara huvudmannen för utbildningen, statlig eller enskild, som ansvarar för utbildningens måluppfyllelse och kvalitet.

Statens systemansvar för skolan innebär inte heller att staten ska styra hur professionerna lägger upp sitt arbete. Rektorer, lärare och annan pedagogisk och elevvårdande personal bör ha ett mandat att hantera det löpande arbetet på skolorna utifrån sin professionella kompetens.

Statens styrning behöver skapa utrymme åt professionen

Vilket handlingsutrymme som professionen har beror till stor del på hur arbetet organiseras i verksamheten. Men det professionella utrymmet påverkas också av hur skolsystemet är utformat och styrs.

En faktor som har lyfts alltmer i diskussionen om det professionella handlingsutrymmet är skolans tilltagande juridifiering. En ökad juridifiering har bland annat sin grund i att skydda den enskilda elevens rättigheter. Men samtidigt ökar också behoven av att verksamheten ska göra sig granskningsbar samt kraven på dokumentation, ibland för säkerhets skull och för att ha ryggen fri. Vid en lämplighetsbedömning kan pedagogiska eller didaktiska aspekter få stå tillbaka för en rättslig tolkning. Det tar tid och kraft från skolans professioner och påverkar deras roller och mandat.

Andra saker som tar tid och kan begränsa det professionella handlingsutrymmet är hanteringen av mängden mål och styrsignaler. Dessa är en följd av den delade styrningen mellan stat och kommun samt marknadsanpassningen och konkurrensen om elever. Skolans marknadsanpassning medför att lärare dels förväntas delta i marknadsföringen av skolan, dels behöver hantera påtryckningar från både vårdnadshavare och rektorer om att exempelvis sätta andra (högre) betyg än vad lärarnas professionella bedömning medger.

En samlad statlig styrning kan bidra positivt till professionens handlingsutrymme genom att styrkedjan blir enklare. Men att hantera den problematik som skolans professionella upplever till följd av en ökad juridifiering eller marknadsanpassning kräver något mer. Här behöver staten i sin roll som systemansvarig utforma sin styrning så att den motverkar negativa konsekvenser för professionen och i slutändan för eleverna. Det handlar exempelvis om hur staten utformar sin tillsyn och uppföljning samt vilka regler staten ställer upp för etablering av skolor och resursfördelning. Det handlar också om att avstå från detaljstyrning.

Staten behöver rensa och justera i den befintliga styrningen

Den styrning som staten redan ägnar sig åt behöver anpassas till de förändrade ansvarsförhållandena i ett statligt skolsystem. Utredningen anser att vissa delar av den befintliga styrningen kan tas bort mer eller mindre helt när styrningen samlas i staten. Det gäller exempelvis de riktade statsbidragen. I vissa fall kan det fortfarande vara motiverat med riktade bidrag av olika slag, men regeringen bör vara återhållsam med att införa nya statsbidrag. Färre statsbidrag innebär

minskad administration både för staten som styraktör och för huvudmännen. Det ger också huvudmännen bättre planeringsförutsättningar.

Staten bör också kunna rensa i den juridiska styrningen. Den befintliga juridiska styrningen av skolan är utformad för ett skolsystem där staten genom olika typer av regler ska förmå en mängd andra aktörer – kommuner i sin roll som både hemkommun och huvudman samt enskilda huvudmän – att utforma sin verksamhet på ett visst sätt. Och sedan i efterhand genom tillsyn kontrollera att reglerna följs.

Med en samlad statlig styrning förfogar staten över fler styrmedel än tidigare, framför allt den ekonomiska styrningen. Styrningen av skolan behöver inte gå via kommunen, utan staten är ensam styraktör. I ett fullgånget förstatligande ansvarar också staten själv för att bedriva huvuddelen av all skolverksamhet. Dessa omständigheter ger rimligen staten möjligheter att ompröva delar av regelstyrningen för att undvika onödig detaljstyrning och mildra de negativa konsekvenserna av den tilltagande juridifieringen av skolan. Det innebär inte att skolan ska sakna regler. Tydliga ramar för verksamheten och uppdraget kan tvärtom underlätta för professionen och minska osäkerhet.

3

Dessutom finns de enskilda huvudmännen kvar, och regel-

verket måste vara tillräckligt tydligt för att kunna säkra likvärdiga villkor för eleverna oavsett om de finns i en skola eller verksamhet hos den enda statliga huvudmannen eller hos någon av de hundratals enskilda huvudmännen.

Ett led i förenklingsarbetet bör vara att se över och vid behov rensa bland skolans olika styrande och stödjande dokument. En samlad översyn av de olika styrdokument som rör huvudmännens arbete samt av stödjande dokument som allmänna råd, rekommendationer, kommentarer, vägledningar och stödmaterial som myndigheterna på skolområdet i dag producerar kan identifiera överlappningar, inaktuellt material och bidra till en ökad tydlighet och systematik i statens kommunikation. Ambitionen bör vara att det ska vara lätt för skolans olika intressenter att både hitta information och förstå vad staten vill och kan erbjuda.

Även tillsynen behöver anpassas till förändrade ansvarsförhållanden. Över lag kan ökade möjligheter för staten att styra direkt och på förhand medföra ett mindre behov av att kontrollera och granska

3 Fredriksson, Anders (2018): Läraryrket och den politiska styrningen av skolan. I: Jarl, Maria & Pierre, Jon (red). Skolan som politisk organisation. Gleerups. Fredriksson, Anders (2010):

Marknaden och lärarna. Hur organiseringen av skolan påverkar lärares offentliga tjänstemannaskap. Göteborgs universitet.

i efterhand. Det kan bidra till att dämpa en del av de negativa effekter som noterats med dagens system för tillsyn, som bidrar till en omfattande administration, överdokumentation och styrning mot att göra verksamheten granskningsbar.

Skolinspektionens tillsyn används för att kontrollera om en verksamhet uppfyller lagar och andra föreskrifter. Det finns olika typer av tillsyn (se avsnitt 8.2.3). Under senare år har Skolinspektionen gjort en omställning mot en mer situationsanpassad tillsyn för att i större uträckning kunna agera snabbt utifrån signaler om allvarliga brister. Vi menar att denna utveckling kan stärkas än mer så att tillsynen uteslutande riktas mot verksamheter med hög riskbild för att inte uppfylla kraven i lagstiftning och andra författningar. Därigenom kan tillsynen säkra en lägstanivå inom skolsystemet utifrån den enskilda elevens rättssäkerhet. Att säkerställa att varje elev verkligen får det eleven har rätt till kan komma att ställa andra krav på tillsynens utgångspunkter. Lagar och andra bestämmelser behöver kunna bedömas ur ett helhetsperspektiv och inte bara i detalj utifrån enskilda paragrafer.

Utifrån ett rättssäkerhets- och likvärdighetsperspektiv ska staten i sin tillsyn behandla alla huvudmän, skolor och verksamheter på ett likvärdigt sätt. I statens systemansvar ingår att säkra att alla huvudmän, skolor och verksamheter i skolsystemet lever upp till författningarnas krav så att eleverna tillförsäkras en likvärdig utbildning av god kvalitet. Tillsynen behöver ha skarpa verktyg för att förhindra att verksamhet som inte når upp till kraven får fortsätta. Riksdagen har under 2022 beslutat att det ska införas en möjlighet att ge kommunala skolor verksamhetsförbud, vilket inte har varit möjligt med tidigare lagstiftning.

4

Motsvarande regel i ett statligt skolsystem skulle

innebära att den myndighet som ansvarar för tillsyn inte bara ska ha möjlighet att stänga fristående skolor, utan också bör ha mandat att stänga statliga skolor som uppvisar allvarliga missförhållanden.

Men det är enligt utredningen samtidigt rimligt att skillnaderna mellan olika huvudmän får genomslag i hur tillsynen bedrivs. Staten behöver utveckla former för att utöva tillsyn av sin egen verksamhet på ett trovärdigt sätt. Redan i dag granskar Skolinspektionen staten när det gäller specialskolan och sameskolan. Skolinspektionen granskar också verksamheten vid särskilda ungdomshem och för intagna i

4Prop. 2021/22:45Ökade möjligheter att stänga skolor med allvarliga brister. Bet. 2021/22:UbU10, rskr. 2021/22:136.

kriminalvårdsanstalt (som Kriminalvården ansvarar för). Även Inspektionen för vård och omsorg (IVO) utövar viss tillsyn av statlig verksamhet. Men med ett statligt huvudmannaskap för hela det offentliga skolväsendet kommer staten att utöva tillsyn av sig själv i mycket hög utsträckning. Givet att staten har fler verktyg att tillgå i styrningen av den egna skolverksamheten är det enligt utredningen inte orimligt att tillsynen, utifrån både ett riskbaserat förhållningssätt och ett effektivitetsperspektiv, riktas mer mot de enskilda huvudmän som staten i mindre utsträckning har kontroll över och som kan ha svårare att upprätthålla en tillräcklig kapacitet.

Staten kan behöva styra på olika sätt för att villkoren för eleverna ska bli likvärdiga

Enligt rådande principer ska lika villkor gälla mellan fristående och offentliga skolor. Det genomsyrar dagens regelverk för skolan. Samtidigt påverkas villkoren för huvudmännen, och därmed också för eleverna, även av annan lagstiftning beroende på huvudmännens övergripande ansvar och verksamhetsform. Exempelvis har ett aktiebolag i grunden ett annat syfte och lyder under ett annat regelverk än en kommun eller statlig myndighet.

Enligt utredningen bör utgångspunkten för styrningen av skolan vara att säkra att eleverna får delta i en skolverksamhet som kan bedrivas så att alla elever får likvärdiga förutsättningar. Det innebär att delar av dagens regelverk kan behöva anpassas mer till att olika typer av huvudmän verkar utifrån helt olika grundförutsättningar i lagstiftningen. Vår grundhållning är att alla elevers rätt till en likvärdig utbildning i en sådan möjlig översyn av regelverket bör väga tyngre än principen om lika villkor för huvudmän.

Staten behöver styra mer på vissa områden

Den generella ingången vid utvecklingen av den statliga styrningen bör vara att förenkla och förtydliga styrningen för att frigöra kapacitet både i huvudmannaledet och på skolorna och i verksamheterna. Men i vissa fall kan det enligt utredningen krävas mer styrning för att underlätta för huvudmännen och förtydliga vad det är som gäller. Det

rör exempelvis it-området där det finns ett behov av gemensamma standarder och riktlinjer och ett underskott på gemensam reglering.

Staten behöver organisera styrningen på ett funktionellt sätt

Staten bör arbeta med hur styrningen organiseras för att i största möjliga utsträckning dra nytta av synergieffekter och undvika dubbelarbete, luckor eller att statens olika roller blir otydliga. I det ingår att ta ställning till vilka funktioner som bör ha en gemensam organisation och vad som bör organiseras separat.

12.1.2. Staten bör ta ett större ansvar för planering och dimensionering av skolsystemet

Utredningens bedömning: Vid ett fullgånget förstatligande bör

staten som systemansvarig ta ett större ansvar för en effektiv planering och dimensionering av utbildning i olika skolformer för att säkra likvärdighet och effektivitet i skolsystemet. Beroende på skolform kan ansvaret se olika ut. Inom ramen för systemansvaret bör staten

  • ansvara för ett gemensamt system för önskemål och beslut om placering i grundskolan. Staten bör också ansvara för att alla skolpliktiga barn har en skolplacering samt hålla ett samlat register över elever och deras skolplaceringar.
  • ta fram regionala planeringsunderlag för att bedöma arbetsmarknadsbehov och efterfrågan på utbildning inom gymnasieskolan. Staten bör också ha ansvaret för en gemensam antagningsorganisation för alla huvudmän och utbildningar på regional nivå.
  • ta fram regionala planeringsunderlag utifrån vuxnas behov och efterfrågan samt arbetsmarknadens behov inom kommunal vuxenutbildning.

Ansvaret för att främja en effektiv planering och dimensionering av skolsystemet bör även omfatta etableringen av fristående skolor. Vid prövningen av tillstånd bör staten kunna ta hänsyn till hur en friskoleetablering påverkar det lokala skolsystemet i stort samt

till systemets förmåga att svara upp mot både individens och samhällets behov av utbildning på ett kostnadseffektivt och likvärdigt sätt. Det kan ske på flera olika sätt, exempelvis genom att staten

  • ställer högre krav på att det utöver individens efterfrågan också ska finnas ett allmänintresse av etableringen för att den ska godkännas
  • ökar kvaliteten och enhetligheten i analyserna av konsekvenserna av en friskoleetablering
  • utvecklar grunderna för bedömningen av negativa följder så att de tydligt omfattar likvärdighetaspekter
  • sätter ramar för antalet skolplatser i skolsystemet för att motverka kostnadsdrivande överetablering.

Planering och dimensionering av utbildningsutbudet präglas av ett bristande helhetsperspektiv

Kommunen har utbudsansvar men kan inte styra dimensioneringen

Hemkommunen är den styraktör som i dag har ansvaret för att erbjuda och anordna grundskola, gymnasieskola och komvux för sina invånare. Hemkommunen ska också ytterst bevaka att skolpliktiga barn får den utbildning de har rätt till. Därmed har hemkommunerna ett så kallat utbudsansvar för utbildning.

Men hemkommunen är inte den enda aktör som erbjuder utbildning till invånarna i kommunen. Andra kommuner, regioner och enskilda huvudmän kan också erbjuda utbildningsplatser till barn, unga och vuxna i kommunen. Det innebär att hemkommunerna trots sitt utbudsansvar inte fullt ut förfogar över dimensioneringen av utbildningen för alla skolformer.

Grundmodellen är att varje huvudman själv planerar sitt utbud

Någon skolsystemsgemensam planering och dimensionering av utbildningsutbudet för grund- och gymnasieskolan finns inte i dag. Inom gymnasieskolan är det vanligt med samverkan mellan kommuner, men samverkan hanterar i första hand ansökan, antagning och

kostnadsfördelning och inte hur det samlade utbudet av utbildning ska se ut.

5

Enskilda huvudmän planerar och dimensionerar själva sin

utbildning.

Inom komvux är det också vanligt med samverkan mellan kommuner. Men denna samverkan varierar och kan vara mer eller mindre formaliserad. Samverkan inom komvux syftar ofta till att ge elever möjlighet att ta del av ett större utbildningsutbud, men det innebär inte per automatik att kommuner även planerar utbudet gemensamt. I stället fattas besluten om utbud och dimensionering av varje huvudman för sig.

Ingen aktör i skolsystemet har därmed mandat eller förutsättningar att ta ansvar för att det samlade utbudet av utbildning är samhällseffektivt, resurseffektivt och likvärdigt. I stället präglas planeringen och dimensioneringen av utbildning i stor utsträckning av konkurrens mellan huvudmän och skolor.

Staten bör främja en effektiv planering och dimensionering av grundskolan

Inom ramen för kommunernas ansvar för att tillhandahålla och anordna utbildning inom grundskolan planerar och dimensionerar hemkommunen i dag den offentligt anordnade grundskoleutbildningen.

Grunden för planering och dimensionering av grundskolan är alla elevers rätt att gå i en skola nära hemmet.

6

Hur många elever det

finns och var de bor är därmed de viktigaste parametrarna vid planering och dimensionering av grundskoleutbildning.

Men elever och vårdnadshavare har också möjlighet att önska en annan skola än den närmaste. Skollagen anger att kommunen i första hand ska placera en elev vid den skolenhet där elevens vårdnadshavare önskar att eleven ska gå.

7

Elever och vårdnadshavare har också

möjlighet att önska en fristående skola och i vissa fall även en skola i en annan kommun.

5 SOU 2020:22 Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial

utbildning.

610 kap.29–30 §§skollagen (2010:800). 79 kap. 15 § och 10 kap. 30 §skollagen.

Rörlighet på skolmarknaden skapar en osäkerhet om efterfrågan på kommunala platser i grundskolan

Ökad valfrihet för eleverna och vårdnadshavarna, etableringen av fristående skolor och konkurrensen mellan huvudmän och skolor har gjort kommunernas planeringsarbete mer komplicerat. Om planering och dimensionering inom grundskolan en gång i tiden var liktydigt med att beräkna elevkullarnas förändringar och människors flyttmönster, så behöver kommunerna i dag också försöka prognostisera elevernas efterfrågan på skolplatser i olika skolor och samtidigt ta höjd för förändringar i det samlade utbudet av skolplatser till följd av etableringar eller nedläggningar av fristående skolor. Beroende på hur det lokala skolsystemet ser ut kan denna uppgift vara mer eller mindre utmanande och kostsam (se avsnitt 5.2.1).

En grundläggande svårighet är att elevernas och vårdnadshavarnas preferenser inte alltid är kända i förväg. Söktryck tidigare år, elevenkäter och liknande är verktyg som kommunerna kan använda, men förekomsten av fristående skolor med egna köer och nyetableringar eller nedläggningar av skolor kan förändra prognoserna. Det innebär att arbetet med planering och dimensionering alltid sker med en viss osäkerhet.

Behovet av förutsägbarhet är också en anledning till att många fristående skolor har ett system där elever och vårdnadshavare kan anmäla intresse för en skolplats långt i förväg och ställa sig i kö. För skolan innebär det att man får en tydligare bild av hur stort intresset för en plats på den aktuella skolan är. Å andra sidan kan skolan inte veta hur många andra skolor eleven står i kö till.

Staten bör ansvara för ett system för önskemål och beslut om placering i grundskolan

I ett statligt skolsystem övergår utbudsansvaret från kommunerna till en statlig huvudmannaorganisation (se vidare i avsnitt 15.1.2). Men utredningen gör också bedömningen att staten, inom ramen för sitt systemansvar för skolan, bör ta ett större ansvar för en effektiv planering och dimensionering av grundskolan.

Planering och dimensionering inom grundskolan behöver ta hänsyn till att både efterfrågan och utbud av skolplatser varierar över tid, ibland även på kort sikt. För en effektiv planering och dimensionering

är det därför inte tillräckligt med befolkningsprognoser och kunskap om elevkullarnas storlek. Det krävs också kunskap om elevernas preferenser och sökmönster.

Utredningen om en mer likvärdig skola har tidigare föreslagit ett nationellt skolvalssystem för grundskolan för att trygga ansökan och antagning till grundskoleutbildning på lika villkor,

8

och Skolverket

har ett uppdrag att lämna förslag på hur ett gemensamt skolvalssystem kan organiseras och genomföras.

9

I ett statligt skolsystem bedömer vi att staten i rollen som systemansvarig bör utveckla och driva ett system för önskemål och beslut om placering i grundskolan som förutom de statliga skolorna även omfattar de fristående skolorna. Ett sådant system kan underlätta planeringen och dimensioneringen av utbildningen för alla huvudmän, både den statliga huvudmannaorganisationen och de enskilda huvudmännen. Genom att alla skolor och elever omfattas av systemet blir det tydligare för huvudmän, elever och vårdnadshavare hur den reella efterfrågan på skolplatser ser ut. Därmed kan huvudmännen, såväl den statliga som enskilda, göra bättre prognoser och också anpassa utbudet av skolplatser till den faktiska efterfrågan. Det ger förutsättningar för ett mer resurseffektivt system. Ett gemensamt system kan också öka rättssäkerheten för eleverna. Skolinspektionen har tidigare funnit brister i flera fristående grundskolors arbete med mottagande och urval.

10

Till systemet bör staten knyta relevant information om de skolor som ingår i systemet för att underlätta välinformerade önskemål, till exempel om skolornas personal, kostnader och resultat. Det finns en problematik kring att samla in och offentliggöra information om fristående skolor, eftersom de delvis lyder under annan lagstiftning och inte omfattas av samma bestämmelser om offentlighet och sekretess som den allmänna skolan. Regeringen har tillsatt en särskild utredning för att finna en lösning på detta problem.

11

Grundprincipen

bör, enligt vår uppfattning, vara att alla huvudmän och skolor i skolsystemet ska ha samma skyldighet att lämna information så att den kan göras tillgänglig för elever, vårdnadshavare och andra intressenter.

8SOU 2020:28En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning. 9 Regeringen (2022): Uppdrag om ett gemensamt skolvalssystem. 2022-06-30. U2022/02561. 10 Skolinspektionen (2022): Fristående skolors mottagande och urval av elever till förskoleklass

och grundskola.

11 Dir. 2021:89 En långsiktig lösning för informationsförsörjningen på skolområdet. Dir. 2022:10

Tilläggsdirektiv till Skolinformationsutredningen (U 2021:04).

Ett viktigt värde med ett gemensamt system för önskemål och beslut om placering i grundskolan är att det blir enklare för alla elever och vårdnadshavare att skaffa sig och uttrycka en preferens för en skola, eftersom alternativen blir kända och sökbara på ett tydligare sätt. Därmed blir processen mer likvärdig och rättssäker. En ökad transparens i sök- och urvalsprocessen bör minska risken för att individers olika kunskap om alternativ och faktiska möjligheter att önska skola kan leda till en för både individen och samhället kostsam skolsegregation.

Ett skolvalssystem behöver kunna ta hänsyn till vissa lokala förhållanden. Inte minst gäller det hur de faktiska färdvägarna till skolorna ser ut, något som kräver viss lokalkännedom. I den modell som Utredningen om en mer likvärdig skola har föreslagit skulle Skolverkets regionala organisation få ansvaret för att hantera ansökningar om placeringar respektive mottagande vid skolenheter.

12

I den modell

för ett statligt skolsystem som vi beskriver här bör det i stället vara den systemansvariga myndighetens regionala organisation som skulle hantera skolvalet.

Staten bör ansvara för att alla skolpliktiga barn har en skolplacering

Skyldigheten för det allmänna att tillhandahålla och anordna grundläggande utbildning bygger på att alla barn som omfattas av skolplikt har rätt till kostnadsfri utbildning i allmän skola.

13

Ansvaret för att

på olika sätt bevaka och följa upp att skolplikten efterlevs är i dag delat mellan vårdnadshavarna, huvudmannen och hemkommunen.

  • Vårdnadshavaren ska se till att barnet fullgör sin skolplikt, det vill säga kommer till skolan.

14

Om en skolpliktig elev inte fullgör sin

skolgång och det beror på att vårdnadshavaren inte har uppfyllt sina skyldigheter kan hemkommunen förelägga vårdnadshavaren att fullgöra dem.

15

  • Alla huvudmän ska se till att skolpliktiga elever i den egna verksamheten fullgör sin skolgång.

16

Om en elev har upprepad eller

längre frånvaro är det rektorns ansvar att skyndsamt utreda från-

12SOU 2020:28En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning. 137 kap. 3 § skollagen. 147 kap. 20 § skollagen. 157 kap. 23 § skollagen. 167 kap. 22 § skollagen

varon i samråd med eleven, vårdnadshavaren och elevhälsan. Rektorn ska också anmäla frånvaron till huvudmannen.

17

När en skolplik-

tig elev börjar eller slutar vid en skolenhet med en annan huvudman än hemkommunen, eller det har inletts en utredning om elevens frånvaro, ska huvudmannen snarast meddela hemkommunen om det.

18

  • Hemkommunen har ett ansvar att se till att skolpliktiga barn får den utbildning de har rätt till även om de går i en skola med annan huvudman. Om en elev har upprepad eller längre frånvaro ska hemkommunen vid behov samordna insatser med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs.

19

Det finns brister i uppföljningen av elevers skolplacering

En viktig del i skolpliktsbevakningen är att säkerställa att alla barn har en skolplacering. På detta område har Skolinspektionen i sin tillsyn identifierat brister, både när det gäller kommunernas kontroll av vilka barn som är folkbokförda hos respektive kommun och i kontrollen av att folkbokförda barn är inskrivna vid en skolenhet. Myndigheten har också funnit brister i besluten om undantag från skolplikten, som fattats utan tillräckligt underlag (se också avsnitt 5.3.3).

20

Även Riksrevisionen har pekat på att lagstiftningen är otydlig när det gäller vad som krävs för ett beslut om undantag från skolplikten, vilket medför att kommuner och beslutsfattare inom kommunen tillämpar lagstiftningen olika.

21

Staten bör bevaka att alla barn har en skolplacering

Att bevaka skolpliktens fullgörande kräver system, kunskap och kompetens som kan vara svåra för en enskild kommun att uppbåda och upprätthålla. Det gäller den administrativa kapaciteten att bevaka hur elever rör sig mellan skolor och kommuner, men också kunskapen om och förmågan att tillämpa lagstiftningen på ett korrekt sätt, inte

177 kap. 19 a § skollagen. 187 kap. 22 § skollagen. 197 kap. 21 § skollagen. 20 Skolinspektionen (2020): Kommunernas ansvarstagande för skolplikt och ledigheter med mera

– en tematisk tillsyn.

21 Riksrevisionen (2019): Undantag från skolplikten – regler, tillämpning och tillsyn. RiR 2019:37.

minst vid utfärdandet av ett eventuellt vite. Vid ett fullgånget förstatligande gör utredningen därför bedömningen att staten i sin roll som systemansvarig bör ha det yttersta ansvaret för att alla skolpliktiga barn har en skolplacering. I detta ansvar bör det också ingå att pröva ärenden om undantag från skolplikten och ärenden om vitesföreläggande av vårdnadshavare.

För att staten ska kunna säkerställa att alla barn verkligen har en skolplacering behöver staten ha rutiner för att följa upp barnens skolplaceringar. Det nationella systemet för önskemål och beslut om skolplacering som vi beskrivit tidigare i detta avsnitt bör kunna användas för skolpliktsbevakning. För att det ska vara möjligt bör alla huvudmän, såväl den statliga som de enskilda, vara ålagda att rapportera till den systemansvariga myndigheten när elever slutar vid skolan eller uppvisar omfattande frånvaro, på motsvarande sätt som de i dag ska informera hemkommunen. Därigenom får den systemansvariga myndigheten hela tiden aktuella uppgifter om barnens skolplaceringar. Registret över skolplaceringar behöver också vara kopplat till folkbokföringsregistret för att säkerställa att alla skolpliktiga barn har en skolplacering. I princip innebär det att staten skulle skapa ett heltäckande elevregister för skolpliktiga barn i hela landet och av deras skolplaceringar.

En stor fördel med ett nationellt register över elever och deras skolplaceringar är att det minskar risken för att barns skolgång faller mellan stolarna, exempelvis vid flytt från en kommun till en annan. De juridiska förutsättningarna för ett register av det här slaget behöver dock utredas ytterligare eftersom många olika rättsområden berörs, såsom offentlighet och sekretess, förvaltningsrätt, dataskyddsförordningen (GDPR) samt särskild registerförfattning. Men i princip är det samma elevregister som varje kommun redan behöver ha i dag, bara att det skulle omfatta alla elever i landet.

För att informationen i ett nationellt elevregister ska vara tillförlitlig krävs det att alla huvudmän skyndsamt rapporterar in om elever slutar vid en av huvudmannens skolor. Tidigare granskningar har visat att enskilda huvudmän ibland dröjer med att rapportera när elever slutar. Det har också funnits problem i överlämningen mellan kommuner, där hemkommunen inte alltid får information från skolkommunen när elever börjar och slutar. Några överlämningar mellan kommuner kommer i ett statligt skolsystem inte längre att vara aktuella. Men eftersom elever kan röra sig även mellan den statliga huvud-

mannens skolor är det fortsatt viktigt att rapporteringen fungerar, inte minst mellan den statliga huvudmannaorganisationen och den systemansvariga myndighet som hanterar skolplaceringar.

Barn som är asylsökande har ingen skolplikt men har rätt att gå i skola från och med höstterminen det år de fyller sex år. I dag kan Migrationsverket på föräldrarnas uppdrag informera kommunen om att en familj bor där. I ett statligt skolsystem bör Migrationsverket i stället informera den systemansvariga myndigheten som ansvarar för skolplaceringar, så att barnet kan få en skolplats.

I ett statligt skolsystem kommer elever och vårdnadshavare inte längre att kunna kontakta en huvudman direkt om man önskar plats i någon av huvudmannens skolor, exempelvis vid flytt. Alla skolplaceringar behöver gå genom den ansvariga myndigheten. För att det här inte ska fördröja fullgörandet av skolplikten behöver myndigheten vara tillgänglig och ha effektiva handläggningsrutiner.

Staten bör styra och samordna planering och dimensionering av gymnasieskolan

Konkurrens om elever leder till en skev dimensionering av gymnasieutbildning

Den geografiska basen för gymnasieskolan skiljer sig från grundskolans. Gymnasieelever är äldre och kan röra sig över större avstånd. På så sätt är planering och dimensionering av utbildning i gymnasieskolan mer regional än lokal. Inom gymnasieskolan är det också möjligt att starta riksrekryterande utbildning om det finns nationell efterfrågan och nationellt intresse av utbildningen.

22

Men det är fort-

farande hemkommunen som har utbudsansvaret och därmed ett grundläggande ansvar för att planera och dimensionera utbildningen. Detta arbete präglas av konkurrensen mellan huvudmän och skolor. När Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola granskade gymnasieutbudet identifierades flera brister:

  • Utbudet av gymnasieutbildning matchar inte arbetsmarknadens behov, vilket påverkar den samhällsekonomiska effektiviteten. En anledning till det är konkurrensen mellan huvudmän och skolor. Utredningen uttryckte det som att ”konkurrensen om elever riske-

225 kap.12, 12 a och 19 §§gymnasieförordningen (2010:2039).

rar att flytta fokus från elevernas behov av utbildning till huvudmännens behov av elever”.

23

Utredningen exemplifierade bland

annat med förekomsten av skolor som lockar med profiler som i ett kortsiktigt perspektiv kan attrahera ungdomar, men som har en mycket svag arbetsmarknadsanknytning (exempelvis e-sport).

24

  • Utvecklingen har gått mot fler men mindre gymnasieskolor. När flera små skolor inom ett och samma pendlingsområde erbjuder ett likartat utbildningsutbud leder det till sämre resurseffektivitet.
  • Tillgången till de olika nationella programmen i gymnasieskolan är över lag god, men elever som inte är behöriga till nationella program har ofta begränsade valmöjligheter till följd av ett snävt utbud i hemkommunen. Det innebär att tillgången till utbildning inte är likvärdig.

Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola såg ett ökat behov av samverkan kring gymnasieutbudet och ett tydligare krav på att utbudet av utbildning ska anpassas utifrån både elevers efterfrågan och behoven på arbetsmarknaden.

25

Riksdagen har beslutat om krav på samverkan kring gymnasieutbudet

Regeringen föreslog i mars 2022 att huvudmän ska ta hänsyn till både ungdomarnas efterfrågan och arbetsmarknadens behov när de bestämmer vilka gymnasieutbildningar som ska erbjudas och antalet platser på utbildningarna. Riksdagen röstade för förslaget. De nödvändiga lagändringarna träder i kraft den 1 juli 2023 och tillämpas första gången i fråga om utbildning som påbörjas 2025.

26

Den nya modellen innebär att Skolverket ska ta fram regionala planeringsunderlag. Dessa ska utgå från relevant statistik och bland annat innehålla bedömningar av behovet av ändringar i utbildningsutbudet utifrån arbetsmarknadsbehovet samt ungas och vuxnas efterfrågan på utbildning.

27

23 SOU 2020:33 Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial

utbildning, s. 469.

24 Ibid. 25 Ibid. 26Prop. 2021/22:159Dimensionering av gymnasial utbildning för bättre kompetensförsörjning. Bet. 2021/22:UbU25, rskr. 2021/22:411. 276 a § förordningen (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk. Regeringen (2022): Upp-

drag om regionala planeringsunderlag. Regeringsbeslut 2022-08-25. U2022/01595. U2022/02828.

I skollagen införs krav på att varje kommun ska samverka med andra kommuner om planering, dimensionering och erbjudande av viss utbildning inom gymnasieskolan och komvux. Samverkan bör ske genom ett avtal, och de samverkande kommunerna bildar ett primärt samverkansområde för utbildningen. Kravet på samverkansavtal är kopplat till ett krav på att eleverna erbjuds all sådan utbildning som anordnas av någon av kommunerna i det primära samverkansområdet.

Redan i dag ska hemkommunen erbjuda ett allsidigt urval av utbildning. Enligt den nya modellen får kommunen även ta hänsyn till utbildningar som enskilda huvudmän med skolenheter i kommunen eller samverkansområdet erbjuder när kommunen bedömer om eleverna har tillgång till ett allsidigt urval av utbildning. För att en enskild ska ges ett godkännande som huvudman för gymnasieskolan ska det krävas att utbildningen bidrar till att dels möta ungdomars efterfrågan, dels fylla ett arbetsmarknadsbehov.

28

En samlad statlig huvudman minskar behovet av att styra samverkan

Den nya beslutade modellen för samverkan kring planering och dimensionering av gymnasieskolan utgår från ett skolsystem med 290 kommunala huvudmän och ett mindre antal regionala huvudmän. I ett helt statligt system finns bara en offentlig huvudman, staten. Då skulle problematiken kring bristande kommunal samverkan och kapacitet att erbjuda ett allsidigt utbud av utbildning i stor utsträckning vara överspelad. Till skillnad från många kommuner behöver den statliga huvudmannen inte samverka med någon annan offentlig huvudman för att kunna erbjuda ett allsidigt utbud av utbildning, utan har mandatet och kapaciteten att planera och dimensionera den offentligt anordnade gymnasieutbildningen med utgångspunkt i uppdraget från riksdag och regering. Men även en statlig huvudman kommer att behöva ta hänsyn till geografiska och demografiska faktorer i planeringen av utbudet, vilket i praktiken kommer att påverka vilka realistiska valmöjligheter enskilda elever har.

28 Prop. 2021/22:159 Dimensionering av gymnasial utbildning för bättre kompetensförsörjning.

Staten bör ansvara för planeringsunderlag och en regional antagningsorganisation för gymnasieskolan

I ett statligt skolsystem gör utredningen bedömningen att staten som systemansvarig bör ta ett större ansvar för en effektiv planering och dimensionering av gymnasieskolan. Vi är inte av någon annan uppfattning än regeringen när det gäller behovet av att dimensionera utbildningen så att den både motsvarar elevernas efterfrågan och arbetsmarknadens behov. Det innebär att det även i ett statligt skolsystem kommer att behövas planeringsunderlag för att kunna göra korrekta bedömningar av behoven i olika avseenden.

Det skulle vara möjligt att lägga ansvaret för att ta fram sådana underlag direkt på den statliga huvudmannaorganisationen. Men en effektiv planering och dimensionering av det samlade utbudet kräver att planeringsunderlagen även omfattar de enskilda huvudmännen. Därför gör vi bedömningen att uppgiften att ta fram planeringsunderlag bör ligga på den myndighet som hanterar statens uppgifter på systemnivå. Givet att gymnasieskolan i stor utsträckning kommer att vara regional även i ett statligt skolsystem bör planeringsunderlagen också vara regionala. Därmed säkerställer man en bra matchning mellan efterfrågan och utbud utifrån kunskap om lokala och regionala förhållanden.

Vi bedömer också att staten inom sitt systemansvar bör ansvara för en gemensam antagningsorganisation för alla huvudmän och utbildningar på regional nivå. Likt Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola anser vi att det kan underlätta en effektiv planering och dimensionering. Om alla huvudmän i ett regionalt område rapporterar in samma information och följer en gemensam process för ansökan och antagning kan det bidra till transparens och överblick över hur väl skolplatserna utnyttjas. Därmed får man en bild av hur effektiv den samlade organisationen är, vilket i sin tur kan underlätta varje huvudmans egen planering.

29

Erfarenheter från de regionala antagningsorganisationer som finns i nuläget på kommuners egna initiativ visar på flera fördelar med gemensamma antagningsorganisationer som använder digitala verktyg för antagningsprocessen. Digitala antagningsverktyg kan exempelvis generera stora mängder data om elevers preferenser, meritvärden,

29 SOU 2020:33 Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial

utbildning.

pendlingsmönster och val av utbildning. I vissa regioner utgör digitala antagningsverktyg redan i dag basen för ett regionalt elevregister med underlag för interkommunal ersättning, bidrag till fristående gymnasieskolor och elevuppföljning vid avbrott från gymnasieskolan.

30

Vi anser att det skulle kunna vara värdefullt om staten på liknande sätt skulle kunna tillhandahålla ett digitalt antagningsverktyg som kan användas i den regionala antagningen. Utifrån ett sådant digitalt verktyg skulle man kunna bygga ett nationellt elevregister för gymnasieskolan. Ett nationellt elevregister skulle bland annat kunna vara ett viktigt underlag för statens fördelning av resurser till gymnasieskolan. Det skulle också kunna ge en samlad bild av vilka ungdomar som faktiskt går i gymnasieskolan, vilket skulle underlätta arbetet med det kommunala aktivitetsansvaret (se avsnitt 12.1.7). Om ett sådant register ska utvecklas behöver det utredas ytterligare, inte minst eftersom frågan berör flera rättsområden, såsom offentlighet och sekretess, förvaltningsrätt samt dataskyddsförordningen (GDPR).

Staten bör styra och samordna planering och dimensionering av utbildning inom komvux

Komvux ska utgå från den enskilda individens behov, förutsättningar och erfarenheter. Dessutom ska komvux bland annat utgöra en bas för den nationella och regionala kompetensförsörjningen till arbetslivet. Utbildningen pågår kontinuerligt och ansökan, mottagande och antagning till utbildningen görs året om.

Detta ställer höga krav på hur utbildningen erbjuds, planeras och dimensioneras. Yttre faktorer i form av exempelvis flyktingströmmar, konjunktur och arbetsmarknad påverkar behovet av utbildning. Inom komvux behövs därför ofta snabba omställningar av utbildningsutbudet. Antalet utbildningsplatser kan behöva öka eller minska och nya utbildningar kan behöva starta för att utbudet ska vara anpassat till individuella, lokala och regionala behov. Därmed finns det fler utmaningar i planeringen och dimensioneringen av utbildning inom komvux än för grund- och gymnasieskolan.

Inom komvux är det hemkommunen som har ett ansvar för att individer i behov av utbildning ska få möjlighet till det. Vilket utbud av kurser och utbildningar som ska ges beslutas av respektive kommun i sin roll som huvudman.

30 Ibid.

Tillgången till utbildning inom komvux varierar

I dag finns det skillnader mellan kommuner när det gäller tillgång till utbildning inom alla skolformsdelar i komvux (se avsnitt 5.2.3). Kommunernas förutsättningar att planera och tillhandahålla utbildning utgår ofta från de delar av komvux som är rättighetslagstiftade och som kommunerna är skyldiga att erbjuda. De delar som inte är rättighetslagstiftade, i grova drag yrkesutbildning inom komvux, dimensioneras ofta utifrån de resurser som inte använts för rättighetsbaserad utbildning. Det är i hög grad kommunernas prioriteringar som styr möjligheterna att ta del av utbildning för den enskilda individen. För att kunna erbjuda ett brett utbud av utbildning förekommer mer eller mindre formaliserad samverkan mellan kommuner. Statliga satsningar som regional yrkesinriktad vuxenutbildning (regionalt yrkesvux) syftar till att öka samverkan mellan kommuner och att bredda utbildningsutbudet.

Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola konstaterade att tillgången till utbildning behöver vara mer lika över hela landet. Framför allt finns det en stor skillnad mellan utbudet i större tätortskommuner och mindre glesbygdskommuner. Utbudet av yrkesutbildning i komvux är, enligt den utredningen, inte tillräckligt brett och avspeglar inte behoven på hela arbetsmarknaden.

31

Utbildningen behöver även planeras och dimensioneras i förhållande till andra utbildningsformer, till exempel Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsutbildningar (se avsnitt 5.5.5).

Riksdagen har beslutat om krav på samverkan om planering, dimensionering och erbjudande av yrkesutbildning inom komvux

Som tidigare nämnts för gymnasieskolan kommer det från 2025 att krävas kommunal samverkan kring utbudet av utbildning. För komvux på gymnasial nivå ska varje kommun samverka med andra kommuner genom avtal om planering, dimensionering och erbjudande av yrkesämnen och sammanhållna yrkesutbildningar.

32

Även för kom-

vux ska Skolverket ta fram regionala planeringsunderlag.

33

31 Ibid. 32Prop. 2021/22:159Dimensionering av gymnasial utbildning för bättre kompetensförsörjning. Bet. 2021/22:UbU25, rskr. 2021/22:411. 33 6 a § förordningen med instruktion för Statens skolverk.

Staten bör ansvara för planeringsunderlag för komvux

Precis som för gymnasieskolan utgår de planerade förändringarna runt planering och dimensionering av komvux från dagens system med kommunala huvudmän. I ett statligt system kommer det bara att finnas en enda huvudman för komvux, staten. Eftersom det inte finns enskilda huvudmän inom komvux kommer den statliga huvudmannen att kunna planera och dimensionera utbildning både i en lokal, regional och nationell kontext. Den statliga huvudmannen kommer också ensam att kunna besluta om vilka utbildningar som ska ges, var de ska förläggas och hur många platser de ska ha. Dessutom skulle den statliga huvudmannen kunna vara ansvarig för att ta fram regionala planeringsunderlag för komvux.

Mot denna bakgrund kan det tyckas överflödigt med ett statligt systemansvar för en effektiv planering och dimensionering av komvux. Men för gymnasieskolan menar vi att det är nödvändigt (se föregående avsnitt). Eftersom gymnasieskolan och komvux kompletterar varandra när det gäller att tillgodose den lokala och regionala arbetsmarknadens behov, bör planeringsunderlagen för de båda skolformerna tas fram av samma myndighet. Det finns också praktiska skäl till detta, exempelvis att samla uppgifter och kompetens i en myndighet i stället för i två olika. Därför gör vi bedömningen att staten som systemansvarig bör ta ett större ansvar för en effektiv planering och dimensionering av utbildning även inom komvux. Detta ansvar bör komma till uttryck genom att den systemansvariga myndigheten tar fram regionala planeringsunderlag utifrån vuxnas behov och efterfrågan samt arbetsmarknadens behov.

De planeringsunderlag som ska tas fram inom ramen för befintligt skolsystem omfattar bara yrkesutbildning i komvux. I ett statligt skolsystem behöver planeringsunderlagen rimligtvis också omfatta övriga delar av komvux. Eftersom komvux i hög grad ska utgå från individernas behov behöver underlagen tas fram i samverkan med kommunerna, som har ett uppsökande ansvar gentemot individer i behov av komvux. Frågan om vem som bör ansvara för planeringsunderlagen för övriga delar av komvux – den systemansvariga myndigheten eller den statliga huvudmannen – behöver analyseras vidare.

Behovet av ett digitalt antagningsverktyg finns även inom komvux men förutsättningarna är annorlunda

Mottagande och antagning till utbildning inom komvux hanteras i dag olika av kommunerna. Även inom komvux finns behov av ett digitalt antagningsverktyg som är anpassat efter skolformens förutsättningar samt ett nationellt elevregister som samlar relevanta uppgifter för till exempel uppföljning och resursfördelning. Men vid ett fullgånget förstatligande är förutsättningarna annorlunda för komvux jämfört med andra skolformer. Eftersom det endast kommer att finnas en huvudman för komvux – staten – kan huvudmannen styra och samordna antagningen på ett helt annat sätt. Behovet av ytterligare nationella digitala verktyg och register är inte detsamma eftersom alla uppgifter kan samlas i den statliga huvudmannens administrativa system. Den systemansvariga myndigheten skulle kunna få tillgång till relevanta samlade uppgifter direkt därifrån.

Statens ansvar för planering och dimensionering bör även omfatta etablering av fristående skolor

De enskilda huvudmännen och fristående skolorna svarar i dag för en ansenlig del av det samlade utbildningsutbudet inom skolsystemet. Fristående skolor är ansvariga för den egna verksamheten men har inget ansvar för hur deras verksamhet påverkar skolsystemet i stort. För att kommunerna ska kunna ta sitt ansvar för att alltid kunna tillhandahålla utbildning behöver de förhålla sig till de enskilda huvudmännens tillstånd och beslut om etablering, avveckling, ökning eller minskning av sin verksamhet.

Vid ett fullgånget förstatligande ansvarar den statliga huvudmannen för att planera och dimensionera den allmänna skolan utifrån de riktlinjer som riksdag och regering ger i lag och förordning. Utredningen har tidigare i detta avsnitt gjort bedömningen att de fristående skolorna bör inkluderas i de processer och digitala system för ansökan, antagning och skolplacering som staten ska ansvara för inom både grund- och gymnasieskolan. Men det finns skäl att överväga om staten inom ramen för sitt systemansvar för skolan även bör ta ett mer direkt ansvar för frågor som rör etablering och dimensionering av fristående skolor.

Etablering av fristående skolor kan påverka det lokala skolsystemet på olika sätt

En etablering av en fristående skola påverkar i huvudsak en geografiskt avgränsad del av skolsystemet. För grundskolan är kontexten i regel lokal, för gymnasieskolan snarare regional. En etablering behöver därför bedömas utifrån hur den påverkar den specifika lokala eller regionala del av skolsystemet som berörs.

En etablering av en fristående skola kan tänkas påverka skolsystemet i flera olika dimensioner och på olika sätt, både positiva och negativa. Hur olika möjliga konsekvenser värderas och vägs mot varandra kan delvis bero på vilken grundläggande syn man har på fristående skolors roll i skolsystemet och vilka värden som man vill ska känneteckna skolsystemet.

Fristående skolor kan påverka skolsystemets förmåga att svara upp mot individers och samhällets behov av utbildning

Friskolesystemet vilar på idén om värdet av individens valfrihet och förhoppningar om en ökad mångfald inom skolväsendet.

34

Fristå-

ende skolor kan erbjuda utbildning som på olika sätt kompletterar den utbildning som erbjuds av den allmänna skolan. Det kan exempelvis vara utbildning med en viss inriktning eller utformning. Ur individens perspektiv kan det vara positivt att kunna önska en utbildning eller skola som passar en själv eller ens barn särskilt bra. En ökad mångfald kan också bidra till att det samlade utbudet av utbildning svarar bättre mot samhällets behov. Ur detta perspektiv kan en etablering av en fristående skola bidra till ett mer samhällseffektivt skolsystem som bättre svarar mot både individens och samhällets behov av utbildning.

Men om utbudet av en viss typ av utbildning eller skola blir för stort i förhållande till individers efterfrågan eller samhällets behov, kan en etablering av en fristående skola i stället leda till ett mindre samhällseffektivt skolsystem. Detsamma gäller om en etablering av en fristående skola påverkar den allmänna skolans ekonomi och organisation så att den får svårt att leva upp till kravet att kunna tillhandahålla utbildning till alla.

34Prop. 1991/92:95Valfrihet och fristående skolor.

Fristående skolor kan påverka likvärdigheten i skolsystemet

En etablering av en fristående skola kan också påverka skolsystemets likvärdighet. Ett likvärdigt skolsystem ger samma chanser till utbildning oberoende av vilken skola en elev går på, var i landet eleven bor eller vilka förutsättningar eleven har med sig. Friskolesystemet syftade ursprungligen till att ge valfrihet till fler grupper än tidigare och på så sätt utjämna livschanser och öka likvärdigheten i skolsystemet. Men om det bara är vissa grupper som söker sig och blir antagna till en fristående skola bidrar skolorna till segregation. Då riskerar likvärdigheten i skolsystemet i stället att minska. Etableringar av fristående skolor kan också påverka den allmänna skolans möjligheter att försöka motverka skolsegregation och öka likvärdigheten genom hur den organiserar sin skolverksamhet.

35

Fristående skolor kan påverka skolsystemets resurseffektivitet

En etablering av en fristående skola kan även tänkas påverka skolsystemets resurseffektivitet. Ett resurseffektivt skolsystem ger mesta möjliga kvalitet för satsade resurser. En av idéerna bakom friskolereformen var att valmöjligheterna skulle skapa konkurrens som i sin tur skulle stimulera kvalitet och kostnadseffektivitet.

36

För att det

ska finnas reella valmöjligheter behöver det finnas en viss överkapacitet i skolsystemet.

Men en överetablering av skolor och utbildningar riskerar samtidigt att leda till resursineffektivitet, om resurser går åt till att betala för klassrum som inte utnyttjas fullt ut eller till lärare som undervisar alltför få elever. För den allmänna skolan som har krav på sig att erbjuda utbildning till alla och därmed behöver upprätthålla en närvaro även på platser där elevunderlaget är mindre kan en överetablering påverka kvaliteten i verksamheten negativt.

35 Kornhall, Per & Bender, German (2018): Ett söndrat land – Skolval och segregation i Sverige. Arena idé. 36Prop. 1991/92:95Valfrihet och fristående skolor.

Vid ett fullgånget förstatligande bör statens systemansvar även omfatta etableringen av fristående skolor

Vid ett fullgånget förstatligande blir staten huvudman för de offentliga skolorna. Möjligheten för enskilda huvudmän att etablera sig och på så sätt bredda utbildningsutbudet, samt rätten för elever och vårdnadshavare att önska skola kommer att finnas kvar. Men utredningen har i detta kapitel argumenterat för att även de fristående skolorna bör omfattas av det statliga systemansvaret för skolan. Det innebär att vi gör bedömningen att statens ansvar för en effektiv planering och dimensionering av skolsystemet även bör omfatta etableringen av fristående skolor och hur dessa påverkar skolsystemet.

Dagens skolsystem är präglat av konkurrens mellan huvudmän och skolor och en stor frihet för olika aktörer att etablera sig. I detta sammanhang pratar man ibland om en skolmarknad. Skolmarknaden har flera olika komponenter:

  • Långtgående etableringsfrihet för kommunala och fristående skolor.

Fristående skolor behöver dock få tillstånd från Skolinspektionen för att starta.

  • Frihet för elever och vårdnadshavare att söka sig till både kommunala och fristående skolor.
  • Ekonomisk ersättning som följer eleven och flyttar med om eleven byter skola.

37

Modellen bygger på idén att utbudet av utbildning ska anpassas till vårdnadshavares och elevers efterfrågan, samtidigt som konkurrens mellan skolor ska stärka kvaliteten och effektiviteten i hela skolsystemet.

Men om individens och samhällets intressen skiljer sig åt leder inte konkurrens per automatik till ökad kvalitet och effektivitet ur ett samhällsperspektiv. Skolsegregation och en alltför generös betygssättning är några exempel på konfliktområden.

38

Även de enskilda

huvudmännens intressen kan skilja sig från samhällets, vilket kan få konsekvenser för kvalitet och effektivitet ur ett samhällsperspektiv.

Ett skolsystem där staten tar ett större ansvar för planering och dimensionering av utbildning innebär att spelreglerna för skolmarknaden delvis förändras. Vi har tidigare i detta kapitel gjort bedöm-

37SOU 2020:28En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning. 38 Ibid.

ningen att staten inom ramen för sitt systemansvar för skolan bör ansvara för ett gemensamt skolvalssystem för grundskolan och en antagningsorganisation för gymnasieskolan som omfattar både offentliga och fristående skolor. Vi har också pekat på behovet av en ny nationell modell för fördelning av resurser till skolan som i större utsträckning är anpassad utifrån elevers skiftande behov (bedömningarna när det gäller resursfördelning utvecklar vi i kapitel 13).

När det gäller möjligheten för enskilda huvudmän att etablera sig styr staten redan i dag vilka huvudmän och skolor som får tillstånd till det. Regelverket fokuserar i stor utsträckning på den enskilda huvudmannens ekonomiska och kompetensmässiga förutsättningar att bedriva skola. Sådana aspekter kommer även i ett statligt skolsystem att vara viktiga beståndsdelar i en tillståndsprövning.

Men i egenskap av systemansvarig för skolan behöver staten också balansera individens och huvudmannens intressen mot de övergripande samhällsintressena vid planering och dimensionering av utbildning. I slutändan är det alla elevers rätt till en likvärdig utbildning av god kvalitet som staten som systemansvarig ska värna. Det innebär att staten i sin prövning av tillstånd för etablering kan behöva utveckla verktyg för att i större utsträckning ta hänsyn till hur en friskoleetablering påverkar det lokala eller regionala skolsystemet i stort och dess förmåga att svara upp mot både individens och samhällets behov av utbildning på ett effektivt och likvärdigt sätt.

Vi har analyserat möjliga vägar för staten att styra etableringen av enskilda huvudmän och fristående skolor för att främja skolsystemets effektivitet och likvärdighet i olika avseenden. Det kan ske på flera olika sätt, exempelvis genom att staten

  • ställer högre krav på att det utöver individens efterfrågan också ska finnas ett allmänintresse av etableringen för att den ska godkännas
  • ökar kvaliteten och enhetligheten i analyserna av konsekvenserna av en friskoleetablering
  • utvecklar grunderna för bedömningen av negativa följder så att de tydligt omfattar likvärdighetaspekter
  • sätter ramar för antalet skolplatser i skolsystemet för att motverka kostnadsdrivande överetablering.

Vi utvecklar de olika punkterna nedan.

Staten kan ställa högre krav på allmänintresse som villkor för etablering

Ett skolsystem behöver svara mot både individens och samhällets behov av utbildning. Hur dessa behov ska vägas och värderas mot varandra är en central fråga när det gäller styrningen av de fristående skolorna och deras möjligheter att verka inom skolsystemet.

Friskolereformen innebar en ny syn på nyttan av fristående skolor. Under 1980-talet hade det hetat att enskilda individers intresse av det alternativ som en fristående skola erbjöd inte ensamt kunde vara grund för offentligt stöd. Det måste därutöver finnas ett allmänt intresse av den fristående skolans verksamhet.

39

Men i och med fri-

skolereformen blev individens efterfrågan helt styrande och frågan om allmänintresse tonades ner.

De förändrade principer för planering och dimensionering för gymnasieskolan som riksdagen har beslutat om i juni 2022 innebär i detta avseende en viss återgång till principen om allmänintresse, med den avgörande skillnaden att principerna ska omfatta både offentliga och fristående skolor. Utgångspunkten för det nya regelverket för planering och dimensionering är att offentliga och enskilda huvudmän tillsammans ska bidra till ett ändamålsenligt utbildningsutbud. På så sätt ska de gemensamt bidra till att uppnå syftet med utbildning i gymnasieskolan. Vid godkännande av enskilda som huvudmän ska Skolinspektionen därför pröva om utbildningen bidrar till kompetensförsörjningen genom att dels möta ungdomars efterfrågan, dels fylla ett arbetsmarknadsbehov.

40

Till skillnad från gymnasieskolan är grundskolan enhetlig och dessutom obligatorisk. De variationer som kan finnas inom grundskolan handlar därför om utbildningens utformning, snarare än dess innehåll. Innan friskolereformen motiverades statligt stöd till fristående grundskolor med att det fanns ett allmänt intresse av att en alternativ pedagogik och inriktning av skolans verksamhet kunde prövas. För att få statsbidrag skulle den fristående skolan därför ha en prägel som avvek från grundskolan.

41

I dag har majoriteten av de fristående grundskolorna en allmän pedagogisk inriktning och skiljer sig inte i något avgörande hänseende från de offentliga skolorna. Inom grundskolan finns heller ingen

39Prop. 1982/83:1Skolor med enskild huvudman m.m. Bet. 1982/83:UbU10, rskr. 1982/83:63. 40Prop. 2021/22:159Dimensionering av gymnasial utbildning för bättre kompetensförsörjning. Bet. 2021/22:UbU25, rskr. 2021/22:411. 41Prop. 1987/88:100, bilaga 10. Bet. 1987/88:UbU14, rskr. 1987/88:304.

reglering som tar sikte på allmänintresset av en friskoleetablering. En enskild huvudman som önskar etablera en skola behöver inte kunna visa att etableringen motsvarar ett samhällsbehov, utan det räcker att huvudmannen kan visa att det finns en efterfrågan från individer.

Att införa ett villkor som säger att fristående skolor behöver bidra med något unikt till utbildningsutbudet inom grundskolan för att få tillstånd för etablering skulle innebära att en stor andel av de befintliga fristående skolorna inte skulle leva upp till kraven. Det skulle också innebära att kraven på utbildningen i de fristående grundskolorna skulle skilja sig väsentligt från kraven på offentliga grundskolor. En variant vore att skilja på besluten om tillstånd respektive finansiering, på liknande sätt som innan friskolereformen. Från grundskolans införande fram till friskolereformen knöts rätten att starta och välja skola till internationella konventioner, men en statlig finansiering krävde särskilda skäl.

42

Men även om kravet på allmänintresse

inte skulle gälla själva tillståndet, utan endast utgöra ett villkor för statlig finansiering, skulle det innebära en grundläggande förändring av premisserna för friskolesystemet så som det ser ut i dag. En begränsning av rätten till offentliga bidrag skulle också medföra att fristående grundskolor skulle behöva hitta alternativa finansieringsformer, exempelvis genom avgifter. Enligt gällande skollagstiftning ska utbildningen i grund- och gymnasieskolan samt motsvarande skolformer vara avgiftsfri.

43

Utredningen anser att en sådan grundläggande förändring av friskolesystemet går utöver vad som ryms inom ramen för ett ökat statligt ansvar för skolsystemets planering och dimensionering. Däremot kan det finnas anledning att se över balansen mellan individens efterfrågan av en viss utbildning och samhällets intresse av ett likvärdigt och kostnadseffektivt skolsystem.

Etablering kan nekas vid påtagliga negativa följder

Ett av statens verktyg för att balansera nyttan av en friskoleetablering mot eventuella risker är skollagens bestämmelser om påtagliga negativa följder. För att en enskild huvudman ska bli godkänd får

42SOU 1961:30Grundskolan. Prop. 1962:54Reformering av den obligatoriska skolan m.m. Prop. 1962:136Förslag till skollag m.m. Se också prop. 1987/88:100, bilaga 10. Bet. 1987/88:UbU14, rskr. 1987/88:304. 43 Se t.ex. 9 kap. 8 §, 10 kap. 10 §, 11 kap. 13 §, 12 kap. 10 §, 13 kap. 10 § och 15 kap. 17 §skollagen.

utbildningen inte innebära påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för det allmänna skolväsendet i kommunen (se avsnitt 4.1.5).

44

Bestämmelsen om påtagliga negativa följder för det allmänna skolväsendet utgör i dag en undantagsbestämmelse som ska tillämpas med återhållsamhet. Huvudregeln är att en skola som motsvarar författningarnas krav ska godkännas.

45

Påtagliga negativa följder på lång

sikt innebär att effekten dels behöver vara märkbar, dels ska vara bestående över tid. Det kan handla om att etableringen av en fristående grundskola tvingar en kommun att lägga ner en skola så att avståndet till närmaste skola ökar avsevärt för elever i kommunen.

46

Andra exem-

pel som Skolinspektionen ger är om etableringen av en fristående skola medför en risk att kommunen eller närliggande kommuner kan bli tvungna att lägga ner ett nationellt gymnasieprogram eller en nationell inriktning, eller om etableringen påverkar kommunens skolorganisation och medför betydande kostnadsökningar som är bestående. Med lång sikt brukar avses en tidsperiod på fem till sex år. Att kommunen tvingas göra vissa justeringar på kort sikt är inte tillräckligt för att de negativa konsekvenserna ska anses vara påtagliga.

47

Bevisbördan vilar på kommunen. Lägeskommunen, och för gymnasieskolan även närliggande kommuner, har yttranderätt men inte vetorätt inför en friskoleetablering. Kommunen har inte heller någon skyldighet att yttra sig, men för Skolinspektionen är kommunens yttrande ett viktigt underlag i tillståndsprövningen.

I remissutskicket till kommunen efterfrågar Skolinspektionen bland annat information om befolkningsprognos, antal skolor (fristående och kommunala) samt placeringen av dessa. För gymnasieskolan efterfrågas även antagningsstatistik. Kommunen kommer oftast in med det underlag som Skolinspektionen efterfrågar. Utöver detta begär Skolinspektionen en konsekvensbeskrivning där kommunen ombeds redogöra för ekonomiska, pedagogiska och organisatoriska konsekvenser. För att kommunernas uppgifter ska kunna ligga till grund för beslut krävs det att de är tillräckligt konkreta. Om uppgifterna i konsekvensanalysen är vaga kan det medföra att Skolinspektionen

442 kap. 5 § skollagen. 45 Skolinspektionen (2022): Bedömningsstöd 2022 för fristående skola. 46Prop. 2009/20:165Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet. 47 Skolinspektionen (2022): Vad innebär påtagliga negativa konsekvenser? www.skolinspektionen.se/rad-och-vagledning/fragor-och-svar/tillstand-for-fristaende-skola/vadinnebar-patagliga-negativa-konsekvenser/ (hämtad 2022-05-11).

inte anser sig ha stöd för en bedömning av om konsekvensen är påtaglig och bestående. Några exempel är att kommunen anger att de måste lägga ner en skola, men inte specificerar vilken skola, eller att etableringen kommer att drabba kommunen negativt ekonomiskt men inte specificerar i vilken utsträckning.

48

Skolinspektionen gör långt ifrån alltid samma bedömning som lägeskommunen när det gäller vad som utgör påtagliga negativa följder.

49

Av de olika avslagsgrunderna som Skolinspektionen tillämpar

var ”påtagliga negativa följder” trots det den näst vanligaste för nyetableringar i ansökningsomgången inför läsåret 2021/2022. Bara avslagsgrunden ”elevunderlag och ekonomiska förutsättningar” var mer förekommande. Men skillnaderna mellan skolformerna är stora. För ansökningar gällande gymnasieskolan angav Skolinspektionen i 146 fall påtagliga negativa följder som en (av ibland flera) grunder för avslag under åren 2015–2020. För grundskolan var motsvarande siffra 6 fall. Inför läsåret 2020/2021 fick ingen ansökan om etablering av fristående grundskola avslag med motiveringen att den skulle få påtagliga negativa följder.

50

Ett skäl till de förhållandevis många avslagen på gymnasiesidan är att etableringar av fristående skolor kan försvåra för kommunen att upprätthålla ett allsidigt urval av nationella program och nationella inriktningar på det sätt som kommunen är skyldig att göra enligt skollagen.

När Skolinspektionen nekat etableringar av grundskolor har det ofta rört sig om glesbygds- eller landsbygdskommuner där en etablering av en fristående skola medför en stor påverkan på den kommunala skolans organisation och ekonomi även på lång sikt. Bland de fall som prövats rättsligt finns exempel där Skolinspektionen har nekat en enskild huvudman tillstånd att driva vidare en byskola som en glesbygdskommun av ekonomiska skäl har lagt ner, eftersom en sådan etablering skulle medföra bestående kostnadsökningar för kommunen.

51

Däremot har kommuner inte fått gehör för mer allmänna

invändningar om att en friskoleetablering skulle påverka den kom-

48 Uppgifter från Skolinspektionen i e-post 2022-06-27. 49 Förvaltningsrätten i Stockholm dom 2022-02-24 i mål nr 28847-21. Förvaltningsrätten i Stockholm dom 2021-03-31 i mål nr 15139-20. Förvaltningsrätten i Stockholm dom 2021-12-20 i mål nr 28441-21. 50 Skolinspektionens statistik över ansökningar och beslut om tillstånd. 51 Förvaltningsrätten i Stockholm dom 2021-03-31 i mål nr 15139-20. Skolinspektionen: Beslut 2015-06-25, dnr 31-2015:887. Skolinspektionen: Beslut 2017-06-29, dnr 31-2017:1058.

munala ekonomin, skolorganisationen eller likvärdigheten i skolan negativt.

52

Staten kan öka kvaliteten och enhetligheten i konsekvensanalysen

Både följderna av en etablering och kapaciteten att analysera dem kan sannolikt påverkas av ett statligt systemansvar och huvudmannaskap för de offentliga skolorna.

Exempelvis innebär en resursfördelningsmodell där staten fördelar resurser till både den statliga huvudmannaorganisationen och de enskilda huvudmännen utifrån en gemensam resursfördelningsmodell att det inte längre kommer att finnas en direkt koppling mellan kostnaden för de offentliga skolorna och ersättningen till de fristående skolorna. Ett minskat elevantal i de offentliga skolorna och därav ökade kostnader per elev kommer alltså inte längre att medföra en ökad ersättning till de fristående skolorna på samma sätt som i dag. De negativa följderna av en friskoleetablering för det allmänna skolväsendets ekonomi kan därmed förväntas bli mindre.

Däremot kan en etablering av en fristående skola fortfarande påverka den offentliga skolans ambitioner att upprätthålla en effektiv organisation. Det går att argumentera för att en stor statlig huvudman i princip alltid borde kunna hantera de ekonomiska konsekvenserna av en friskoleetablering. Men även en statlig huvudman behöver balansera sitt uppdrag att tillhandahålla utbildning av god kvalitet med krav på resurseffektivitet. Den statliga huvudmannen kommer också att verka i ett lokalt och regionalt sammanhang. De utmaningar som exempelvis finns med att bedriva skolverksamhet i glesbygdskommuner kommer att kvarstå också med ett statligt huvudmannaskap för skolan.

Det kommer därför, även vid ett fullgånget förstatligande, att vara relevant att väga en etablering av en fristående skola mot konsekvenserna för den allmänna skolan. Ansvaret för att bedöma dessa konsekvenser kommer att vila på den systemansvariga myndigheten. Riksrevisionen har i en granskning av skolpengssystemet kritiserat Skolinspektionen för att i dag endast göra sina bedömningar utifrån de exempel som ges i förarbetena, vilket enligt Riksrevisionen ger ett snävt utrymme för bedömningen av påtagliga negativa följder på lång

52 Se t.ex. Förvaltningsrätten i Stockholm dom 2021-12-20 i mål nr 28441-21.

sikt.

53

Vid ett fullgånget förstatligande med statligt systemansvar bör

det ligga ett tydligare ansvar på den systemansvariga myndigheten att analysera konsekvenser ur ett helhetsperspektiv. För att kunna göra det behöver den systemansvariga myndigheten utveckla metoder för att göra gedigna analyser av konsekvenserna av en friskoleetablering. Det kan innebära att myndigheten behöver ta fram mer underlag själv än vad Skolinspektionen gör i dag och mer aktivt efterfråga specifika analyser och underlag både från den enskilda som söker tillstånd och från den statliga huvudmannen.

Vid ett statligt huvudmannaskap för offentliga skolor kommer det inte att vara kommunerna utan den statliga huvudmannaorganisationen som får yttra sig över en friskoleetablerings konsekvenser för det allmänna skolväsendet. Underlaget från den statliga huvudmannen kommer inte att variera utifrån kommunernas olika kompetens eller politiska hemvist på samma sätt som i dag. Därmed kan förfarandet vid ett fullgånget förstatligande förväntas bli mer rättssäkert och förutsägbart även för de enskilda huvudmännen.

Erfarenheterna från dagens modell för prövningen av påtagliga negativa följder är samtidigt att det är svårt att förutsäga och konkretisera framtida konsekvenser av en friskoleetablering. Denna svårighet kommer att finnas även vid ett fullgånget förstatligande. Riksrevisionen har i sin granskning av skolpengssystemet påpekat att det saknas kunskap om vilka negativa följder på lång sikt som en friskoleetablering kan medföra.

54

I en modell med statligt systemansvar

för skolan bör det ingå i den systemansvariga myndighetens uppdrag att utveckla sådan kunskap för att på så sätt också förbättra förutsättningarna för sina egna bedömningar av om en etablering kan få påtagliga negativa följder.

Staten kan utveckla grunderna för bedömningen av negativa följder

Vid ett fullgånget förstatligande kan staten inom ramen för sitt systemansvar också behöva se över grunderna för bedömningen av konsekvenserna av en etablering.

På vilka grunder bedömningen av påtagliga negativa följder ska göras och vilket inflytande lägeskommunen ska ha har utretts flera

53 Riksrevisionen (2022): Skolpengen – effektivitet och konsekvenser. RiR 2022:17. 54 Ibid.

gånger och regelverket har också justerats vid några tillfällen, även om de grundläggande principerna har legat fast.

55

I mars 2022 föreslog regeringen att konsekvenserna för det allmänna skolväsendet och skolans likvärdighet ska väga tyngre vid prövningen av godkännande av enskilda huvudmän och fristående skolor än vad det gör i dag. Förslaget innebar att Skolinspektionen särskilt skulle beakta elevers rätt till en likvärdig utbildning vid prövning av ansökningar om nyetableringar av fristående skolor. Med det menade regeringen att etableringen av en ny fristående skola inte får medföra att en kommuns befintliga skolväsende försämras på så sätt att inte alla elever längre kan garanteras rätten till en likvärdig utbildning. Om etableringen av en fristående skola exempelvis riskerar att medföra att befintliga skolor förlorar elever eller behöriga lärare i en sådan omfattning att de kvarvarande eleverna inte längre kan tillförsäkras rätten till en likvärdig utbildning kan det utgöra grund för Skolinspektionen att neka tillstånd. Men förslagen avslogs av riksdagen tillsammans med förslag om förändrade regler för skolval och urvalsgrunder för förskoleklass, grundskola och grundsärskola.

56

Vid ett

fullgånget förstatligande kan det dock finnas anledning att överväga hur bedömningen av påtagliga negativa följder kan utvecklas inom ramen för ett tydligare statligt ansvar för skolsystemets likvärdighet och effektivitet.

Av förarbetena till gällande lagstiftning framgår att Skolinspektionen vid sin prövning av påtagliga negativa följder inte bara ska beakta följderna för det kommunala skolväsendet, utan också ska utgå från ett elevperspektiv och göra en helhetsbedömning. Men med elevperspektiv har i detta sammanhang framför allt avsetts elevers möjlighet att välja skola och tillgång till ett brett utbud av utbildningar. Helhetsbedömningen har därmed handlat om att väga kommun- och elevperspektiv mot varandra,

57

inte om alla elevers rätt till en likvärdig

utbildning eller skolsystemets effektivitet.

Det innebär dock inte att fler aspekter inte skulle kunna beaktas vid en helhetsbedömning av påtagliga negativa följder. Kammarrätten

55SOU 1995:109Likvärdig utbildning på lika villkor. SOU 2008:122Mer om fristående skolor

och enskild förskoleverksamhet. Prop. 1995/96:200, bet. 1996/97:UbU4, rskr. 1996/97:14.

Prop. 2001/02:35, bet. 2001/02:UbU7, rksr. 2001/02:184. Prop. 2009/10:157, bet. 2009/10:UbU22, rskr. 2009/10:322. Prop. 2013/14:112, bet. 2013/14:UbU22, rskr. 2013/14:357. 56Prop. 2021/22:158Ett mer likvärdigt skolval. Bet. 2021/22:UbU33, rskr. 2021/22:406. 57Prop. 2009/10:157Bidragsvillkor för fristående verksamheter. Bet. 2009/10:UbU22, rskr. 2009/10:322.

har exempelvis i en dom framfört att skollagen

58

ger utrymme för att

även segregation kan beaktas som en sådan bestående och påtaglig negativ följd som kan uppstå till följd av en friskoleetablering.

59

Ett sätt för staten att i högre grad anlägga ett systemperspektiv på etableringen av fristående skolor vore att ge den systemansvariga myndigheten ett tydligare mandat att också väga in likvärdighetaspekter vid sin prövning av tillstånd för fristående skolor. Vid en sådan helhetsbedömning skulle den systemansvariga myndigheten fortfarande ta hänsyn till om en etablering skulle riskera kvaliteten i det allmänna skolväsendet och väga det mot värdet av ökade valmöjligheter för individen och ett eventuellt breddat utbildningsutbud. Men prövningen skulle därtill kunna ta hänsyn till huruvida etableringen riskerar att påverka likvärdigheten, exempelvis genom ökad skolsegregation.

Grundskolor ska i princip vara öppna för alla elever, det gäller både offentliga och fristående skolor. Men resursstarka elever är ofta överrepresenterade i fristående grundskolor. En anledning till det är att benägenheten att söka sig till en fristående skola är högre bland resursstarka elever och deras vårdnadshavare. Det är ett mönster som förstärks av det kösystem som många fristående skolor använder. Ett nationellt skolvalssystem, där möjligheten att använda kötid som urvalsgrund är begränsad, har förutsättningar att motverka skolsegregation och, tillsammans med ett resursfördelningssystem som tar hänsyn till skillnader i elevers förutsättningar och behov, stärka likvärdigheten i skolsystemet.

Men det kan också finnas mer subtila mekanismer bakom skolsegregation. Exempelvis kan skolor genom sin inriktning och marknadsföring signalera att de i första hand vill se sökande med goda studieförutsättningar. Att bedriva undervisning på engelska kan vara en sådan signal. Skolinspektionen har också funnit exempel på fristående skolor som i sin information explicit uttrycker att deras skola på grund av inriktning och pedagogisk profil har begränsade möjligheter att möta elever med vissa särskilda diagnoser och stödbehov.

60

Dessa mer subtila segregerande mekanismer kan vara svåra att komma åt genom regler för skolval och resursfördelning. Däremot skulle de kunna beaktas vid en prövning av tillstånd för etablering. Det inne-

582 kap. 5 § skollagen. 59 Kammarrätten i Stockholm dom 2015-12-18 i mål nr 3421-15. 60 Skolinspektionen (2022): Fristående skolors mottagande och urval av elever till förskoleklass

och grundskola.

bär att den systemansvariga myndigheten vid en ansökan från en fristående skola skulle kunna väga individers intresse av att utbildningen startar mot risken för en ökad skolsegregation inom skolsystemet.

Frågor om likvärdighet och segregation är svårare att definiera och kvantifiera än frågor som rör elevantal, geografiska avstånd och ekonomiska resurser. De är därmed också betydligt svårare att hantera i en tillståndsprocess som också behöver vara rättssäker och transparent. För att den systemansvariga myndigheten ska kunna göra en sådan bedömning kommer det att krävas ett förarbete som definierar och konkretiserar de grunder på vilka staten kan neka en fristående skola tillstånd att etablera sig.

Men det finns också utmaningar när det kommer till bevisbördan. Så länge frågan strikt handlar om konsekvenser för det allmänna skolväsendet kan den statliga huvudmannen förväntas ha både incitament och förutsättningar att lämna ett väl underbyggt underlag till den systemansvariga myndigheten. Men frågor som rör följder för eleverna eller konsekvenser för likvärdigheten i hela skolsystemet kan kräva ett underlag som går utöver en analys av den statliga huvudmannens verksamhet. Det kan därför ställa högre krav på den systemansvariga myndighetens förmåga att göra en egen konsekvensanalys.

Staten kan sätta ramar för antalet skolplatser i skolsystemet

Frågan om fristående skolors etablering handlar också om skolsystemets resurseffektivitet. Alltför många skolplatser i förhållande till behoven kan medföra en ineffektiv resursanvändning där varken lokaler, utrustning eller personal kan tillvaratas på ett optimalt sätt. En nyetablering eller utökning av en fristående skola kan också innebära att andra skolor – både kommunala och fristående – som förlorar elever får svårt att bedriva en kostnadseffektiv verksamhet.

I dag krävs det inför en etablering av en fristående förskoleklass, grundskola eller grundsärskola att huvudmannen kan visa att elevunderlaget är tillräckligt för att verksamheten ska kunna bedrivas långsiktigt. Nuvarande bestämmelse ersatte en tidigare reglering som föreskrev att fristående skolor behövde ha minst 20 elever. Bestämmelsen är i första hand motiverad utifrån ett kvalitetsperspektiv och syftar till att säkerställa att de utbildningar som godkänns har god

kvalitet.

61

Däremot finns det i dagsläget inget regelverk som ser till

den samlade resurseffektiviteten i skolsystemet. Skolkostnadsutredningen föreslog 2016 att Skolinspektionen vid bedömningen av påtagliga negativa följder av en friskoleetablering särskilt skulle beakta att det inte sker en överetablering av skolor men utvecklade inte närmare hur det skulle definieras.

62

Ett möjligt sätt för staten att undvika en kostnadsdrivande överetablering av skolor är att lägga större vikt vid skolsystemets kapacitetsbehov vid prövningen av godkännande av en friskoleetablering. Rent konkret skulle det exempelvis kunna handla om att sätta ett slags tak för antalet utbildningsplatser som ska erbjudas inom ett lokalt eller regionalt skolsystem och därmed också för vilket utrymme det finns för friskoleetableringar.

För gymnasieskolan har Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola lämnat ett förslag som tangerar en sådan lösning. Deras modell innebär att Skolverket beslutar om regionala ramar för vilka utbildningar och hur många platser på dessa som ska erbjudas inom skolsystemet. Ramarna ska sedan enligt förslaget vara styrande för Skolinspektionens prövning av ansökningar om friskoleetableringar. Beslut om godkännande ska omfatta det högsta antalet platser som en huvudman får erbjuda och detta antal måste rymmas inom den beslutade ramen.

63

En modell med ramar skulle vara möjlig även i ett skolsystem där staten är huvudman för de offentliga gymnasieskolorna. Den systemansvariga myndigheten skulle i så fall besluta om ramarna som den statliga huvudmannen och de enskilda huvudmännen båda skulle behöva förhålla sig till. En avgörande fråga vid en sådan lösning är hur platserna ska fördelas mellan den statliga huvudmannen och enskilda huvudmän. I det förslag som Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola lade fram skulle Skolverket besluta om ramar, medan Skolinspektionen skulle besluta om antalet platser som enskilda huvudmän får erbjuda. Detta skulle då också klargöra hur många platser som de kommunala huvudmännen i regionen sammanlagt kan erbjuda.

64

61Prop. 2009/10:165Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet. 62SOU 2016:66Det stämmer! Ökad transparens och mer lika villkor. 63SOU 2020:33Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial

utbildning.

64 Ibid.

I remissbehandlingen mötte dock förslaget om ramar en del kritik. Bland annat uppfattades det som otydligt i flera delar och därmed också svårt att fullt ut bedöma konsekvenserna av. Otydligheten gällde till exempel ansvarsfördelningen mellan de inblandade statliga myndigheterna, kommunerna och de enskilda huvudmännen, ramarnas närmare utformning och praktiska tillämpning samt vilka principer som ska gälla vid fördelningen av platser mellan olika huvudmän.

65

Ett införande av en modell med ramar skulle kräva att denna

typ av frågor utreddes vidare. Det gäller även i ett system med statligt huvudmannaskap för offentliga skolor.

För grundskolan är det totala behovet av skolplatser liktydigt med antalet barn i skolpliktig ålder. Men därtill behöver systemet ha en viss överkapacitet för att det ska finnas reella möjligheter att välja skola. Den allmänna skolan behöver också ta höjd för att alltid kunna ta emot nya elever i behov av en skolplats. Ett sätt att motverka en alltför omfattande överetablering av grundskolor skulle vara att definiera tillåten överkapacitet i ett lokalt eller regionalt skolsystem och sedan tillåta fristående skolor att etablera sig om det finns utrymme inom dessa gränser. Sådana ramar skulle i så fall behöva vara tillräckligt flexibla för att hantera oplanerade händelser, såsom flyktingkriser eller varierande storlek på elevkullar. Eftersom grundskolan till sin natur är lokal och närhet till hemmet en viktig faktor skulle ramarna också behöva hantera att även skolors lokalisering inom ett lokalt skolsystem har betydelse för frågan om överetablering. För att tydligare betona det allmännas ansvar för utbildning och särställning inom skolsystemet vore det möjligt att också sätta ett tak för hur stor del av platserna inom skolsystemet som får utgöras av fristående skolor. I praktiken skulle det samtidigt innebära en reglering för det minsta antalet skolplatser som staten behöver ansvara för inom respektive skolform. En sådan reglering skulle dock få stora

65 Se t.ex. Skolinspektionen (2020): Yttrande över utredningen Gemensamt ansvar – en modell

för planering och dimensionering av gymnasial utbildning (SOU 2020:33). Dnr SI 2020:5108.

Malmö stad (2020): Remiss från Utbildningsdepartementet – Utredningen om planering och

dimensionering av komvux och gymnasieskola (SOU 2020:33) U2020/03826/GV. Yttrande.

Dnr STK-2020-1013. Skolverket (2020): Yttrande över Gemensamt ansvar – en modell för

planering och dimensionering av gymnasial utbildning (SOU 2020:33). Dnr 2020:1050. Sveriges

Kommuner och Regioner (2020): SKR:s yttrande: Gemensamt ansvar – en modell för planering

och dimensionering av gymnasial utbildning (SOU 2020:33). Ärendenr 20/1052. Friskolornas

riksförbund (2020): Friskolornas riksförbunds yttrande över betänkandet Gemensamt ansvar –

en modell för planering och dimensionering av gymnasial utbildning (SOU 2020:33). Göteborgs

stad (2020): Yttrande över remiss ”Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensioner-

ing av gymnasial utbildning” (U2020/03826/GV). Dnr 1085/20.

konsekvenser för de enskilda huvudmän och fristående skolor som i dag bedriver verksamhet i kommuner där friskolesektorn står för en betydande andel av platserna. Det är inte heller självklart att en sådan modell skulle öka kostnadseffektiviteten i skolsystemet.

En fördel med ett system med bestämda ramar för antalet skolplatser är att planeringsförutsättningarna blir bättre. Många av skolans kostnader är fasta eller åtminstone mycket trögrörliga. En ersättning som följer med eleven vid byte av skola innebär att resurserna inte alltid finns där kostnaderna uppstår, åtminstone inte på kort och medellång sikt. Det gäller inte minst kostnader för skollokaler, som i det korta perspektivet förblir desamma även om antalet elever minskar. Men det gäller även kostnader för exempelvis undervisande lärare, såvida inte minskningen av elever är så stor att antalet klasser kan minska. Det allmänna skolväsendets ansvar för att alltid kunna bereda plats för elever innebär också att det inte alltid är möjligt att ens på lång sikt fullt ut anpassa sin organisation till ett minskat antal elever.

Riksrevisionen har konstaterat att dagens regelverk kring tillstånd att starta eller utöka skolverksamhet bidrar till försämrade planeringsförutsättningar på huvudmannanivå eftersom det medför en stor osäkerhet kring behoven av skolplatser i en kommun. För kommunala skolor kan det vara svårt att parera när det sker stora och plötsliga förändringar i elevunderlaget, exempelvis vid nyetableringen av en fristående grundskola.

66

Tydligare ramar för antalet skolplatser

medför en ökad tröghet i tillståndsförfarandet för fristående skolor och kan därmed bidra till att minska risken för stora, oförutsedda skiften i skolornas elevunderlag. En risk är samtidigt att en modell med ramar blir administrativt tungrodd och inte tillräckligt flexibel. I och med att grundskolan är en enhetlig skolform kan det dock vara lättare att applicera en modell med ramar i grundskolan än i gymnasieskolan med sin programstruktur.

En svårighet med alla modeller som bygger på att en etablering prövas i förhållande till det befintliga utbudet av skolplatser är att det skapar en problematik där huvudmän som redan har tillstånd kan anses vara gynnade i förhållande till huvudmän som önskar etablera sig. Med andra ord uppstår det monopolräntor för befintliga huvudmän.

Enligt Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola hindrar deras förslag om regionala ramar för utbildningsplatser inte att enskilda huvudmän får tillstånd även om an-

66 Riksrevisionen (2022): Skolpengen – effektivitet och konsekvenser. RiR 2022:17.

talet platser inom ramen inte ökar. Om en ansökan från en enskild huvudman avser en utbildning där det finns en stark efterfrågan på arbetsmarknaden, men de befintliga huvudmännen inte lyckas fylla de platser som de tilldelats inom ramen, så kan det finnas anledning att låta en ny huvudman få ett godkännande och att omfördela platser inom ramen. Detta kan enligt Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola bidra till en sund konkurrens där huvudmän som inte attraherar elever utmanas av nya aktörer.

67

Även inom grundskolan bör det, om man vill använda en modell med ett kapacitetstak, finnas ett utrymme för omfördelning av platser mellan huvudmän. Utgångspunkten bör vara att tillståndsprövningen ska ske utifrån en helhetsbedömning. Det innebär att risken för en kostnadsdrivande överetablering behöver vägas mot elevernas tillgång till ett brett utbud av utbildningar, konsekvenser för den allmänna skolans ekonomi och organisation samt för likvärdigheten och kvaliteten i skolsystemet.

Begränsningar av etableringar måste vara förenliga med näringsfriheten

Förändringar i regelverket för etablering av fristående skolor får inte innebära omotiverade begränsningar av näringsfriheten.

  • Enligt regeringsformen får begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke endast införas för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag.

68

  • Enligt EU:s rättighetsstadga ska näringsfriheten erkännas i enlighet med unionsrätten samt nationell lagstiftning och praxis. Enligt stadgan kan dock näringsfriheten begränsas. Men begränsningar får endast göras om de är nödvändiga samt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter.

Enligt det nya beslutade regelverket för planering och dimensionering av gymnasieskolan ska utbildningen bidra till kompetensförsörjningen genom att dels möta ungdomars efterfrågan, dels fylla ett

67 SOU 2020:33 Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial

utbildning.

682 kap. 17 § regeringsformen.

arbetsmarknadsbehov. Regeringen anför i förarbetena att dessa förändringar är förenliga med näringsfriheten, och står i överensstämmelse med såväl regeringsformen som EU:s rättighetsstadga. De nya villkoren begränsar inte den verksamhet den enskilda eventuellt redan bedriver och inte heller rätten som sådan att ansöka om att bedriva gymnasieutbildning. I stället består begränsningen av att den enskilda behöver visa att utbildningen, förutom att möta ungdomars efterfrågan, bidrar till att fylla ett arbetsmarknadsbehov. Bestämmelserna svarar också mot mål av allmänt samhällsintresse, och begränsningen får, enligt regeringen, anses stå i proportion till ändamålen och nyttan med förslagen.

69

Att däremot införa ramar för antalet skolplatser som får erbjudas inom skolsystemet skulle kunna ses som en kraftigare begränsning av näringsfriheten än krav på att den erbjudna utbildningen ska svara mot individens efterfrågan och arbetsmarknadens behov. En sådan förändring behöver därför vägas mot möjliga positiva följder i form av ett mer kostnadseffektivt och likvärdigt skolsystem.

Villkoren för fristående skolor kan påverka incitamenten och konsekvenserna av en etablering

Resonemangen ovan utgår från att staten på olika sätt styr etableringen av fristående skolor inom ramen för sitt ansvar för en effektiv planering och dimensionering av skolsystemet.

Men staten kan också påverka etableringen av fristående skolor genom utformningen av andra regelverk som på olika sätt rör villkoren för fristående skolor och som därmed kan påverka både incitamenten att etablera sig och konsekvenserna av en etablering. Utöver frågor som rör skolval, skolplacering och resursfördelning, kan det exempelvis handla om kraven på huvudmännens kompetens och kapacitet i olika avseenden. Två förslag som på olika sätt har utretts och beretts på senare tid är förbud mot etablering av konfessionella skolor och förbud mot vinstuttag (se avsnitt 4.1.5).

I avsnitt 15.3.1 resonerar vi kring hur villkoren för enskilda huvudmän och fristående skolor kan se ut vid ett fullgånget förstatligande.

69Prop. 2021/22:159Dimensionering av gymnasial utbildning för bättre kompetensförsörjning.

12.1.3. Staten bör ansvara för beslut om mottagande i grundsärskolan och gymnasiesärskolan

Utredningens bedömning: Vid ett fullgånget förstatligande av

skolan bör staten ta ett samlat ansvar för utredning och beslut om mottagande av elever i grundsärskola och gymnasiesärskola. Det skapar förutsättningar för att bygga upp expertis och gedigen kompetens om målgruppen och om hur man bäst ska utreda och bedöma om elever hör till denna målgrupp. Staten bör ge stöd till det utredningsarbete som sker lokalt och kvalitetssäkra utredningar. Staten bör också fatta de slutgiltiga besluten om placeringar i grundsärskola och gymnasiesärskola.

Det finns brister i kvaliteten i beslut om placering i grundsärskolan och gymnasiesärskolan

I dag är det kommunerna, i sin roll som hemkommun och myndighet, som utreder och beslutar om en elev ska tas emot i grundsärskolan eller hör till gymnasiesärskolans målgrupp.

70

Kommunerna har fått omfattande och upprepad kritik för brister i underlaget inför besluten. Skolinspektionen har bedömt att kvaliteten på handläggningen och underlagen till beslut om mottagande i grundsärskolan inte alltid räcker för de bedömningar som kommunen måste göra innan ett barn tas emot i denna skolform.

71

Ett beslut om mottagande i grundsärskolan eller gymnasiesärskolan ska grundas på fyra olika utredningar med tillhörande bedömningar. Bedömningarna kan göras inom ramen för elevhälsan.

  • En specialpedagog eller någon annan med specialpedagogisk kompetens gör en pedagogisk bedömning.
  • En psykolog gör en psykologisk bedömning.
  • En läkare gör en medicinsk bedömning.
  • En kurator alternativt skolsköterska gör en social bedömning.

70 Den 2 juli 2023 byter grundsärskolan namn till anpassad grundskola och gymnasiesärskolan byter namn till anpassad gymnasieskola. 71 Skolinspektionen (2011): Särskolan. Granskning av handläggning och utredning inför beslut

om mottagande. Skolinspektionen (2011): Mottagandet i särskolan under lupp. Granskning av handläggning, utredning och information i 58 kommuner. Skolinspektionen (2013): Uppföljning av ”Mottagande i grundsärskolan” i 58 kommuner.

Beslutet om att en elev har rätt att tas emot i grundsärskolan eller gymnasiesärskolan fattas efter en analys och sammanställning av utredningens olika delar. Socialstyrelsen reglerar innehållet i den psykologiska, medicinska och sociala bedömningen. Skolverket reglerar genom allmänna råd innehållet i den pedagogiska bedömningen.

72

Skolinspektionens granskningar visar på brister i alla typer av utredningar. Ibland saknas vissa utredningar helt. En nyckelfråga är tillgången till rätt kompetens. Skolinspektionen har bland annat pekat på att en kvalitativt god psykologutredning kräver en mycket hög kompetens inom området utvecklingsstörning.

73

Denna kompetens

finns inte alltid i kommunerna. De läkare som ska göra medicinska bedömningar har å sin sida efterlyst tydligare riktlinjer för dessa bedömningar.

74

En av utmaningarna är att ansvarig personal ofta bara handlägger ett litet antal ärenden, vilket påverkar möjligheten att bygga upp kompetensen. Totalt gick 12 719 elever i grundsärskolan och 6 020 elever i gymnasiesärskolan läsåret 2020/2021. I majoriteten av kommunerna finns det maximalt en grundsärskoleenhet och hälften av kommunerna saknar helt gymnasiesärskola.

Samtidigt har granskningar från Skolinspektionen och Socialstyrelsen visat på värdet av sambedömningar. När bedömningar görs av ett team som omfattar minst en läkare och minst en psykolog, vilka har bred och djup kompetens och kunskap om olika typer av utvecklingsrelaterade funktionsnedsättningar, leder det enligt Skolinspektionen till utredningar av bättre kvalitet. Detsamma gäller enligt Socialstyrelsen där psykologer arbetar i team. På platser där det bara finns en psykolog, exempelvis i glesbygdskommuner, tenderar kvaliteten i utredningarna att bli sämre.

75

72 Skolverket (2018): Mottagande i grundsärskola och gymnasiesärskola samt urval till gymnasie-

särskolans nationella program. Skolverkets allmänna råd med kommentarer.

73 Den 2 juli 2023 ersätts uttrycket utvecklingsstörning av intellektuell funktionsnedsättning. 74 Skolinspektionen (2011): Särskolan. Granskning av handläggning och utredning inför beslut

om mottagande. Skolinspektionen (2011): Mottagandet i särskolan under lupp. Granskning av handläggning, utredning och information i 58 kommuner. Skolinspektionen (2013): Uppföljning av ”Mottagande i grundsärskolan” i 58 kommuner. Läkartidningen 2020-10-14. Debatt: ”Tydliga

rutiner krävs inför mottagandet i särskolan”. https://lakartidningen.se/opinion/debatt/2020/10/tydliga-rutiner-kravs-infor-mottagande-isarskola/ (hämtad 2022-04-06). 75 Skolinspektionen (2011): Mottagandet i särskolan under lupp. Granskning av handläggning, utred-

ning och information i 58 kommuner. Se också Sveriges Radio 2022-08-22: Upptäckten: Elever gick i särskolan i sex år – efter felaktig diagnos. P4 Östergötland. https://sverigesradio.se/artikel/upptackten-

elever-gick-i-sarskolan-i-sex-ar-efter-felaktig-diagnos (hämtad 2022-09-05).

Staten bör överta ansvaret för beslut om mottagande i grundsärskolan och gymnasiesärskolan

Vid ett fullgånget förstatligande tar staten över kommunernas myndighetsansvar för skolan. I ett nytt statligt skolsystem gör utredningen därför bedömningen att staten i rollen som systemansvarig bör ta ett samlat ansvar för utredning och beslut om mottagande av elever i grundsärskola och gymnasiesärskola.

Staten har möjlighet att samla expertis och bygga upp tillräcklig kompetens

Statens uppgift bör vara att säkerställa kvaliteten i utredningarna och att fatta besluten om mottagande i grundsärskolan och gymnasiesärskolan. I flera fall kommer en stor del av utredningsarbetet fortfarande att kunna hanteras lokalt, av skolans elevhälsa. Problemet är att den lokala kompetensen inte alltid är tillräcklig.

Staten har möjlighet att samla den kritiska massa av kompetens som behövs för att säkerställa kvaliteten i utredningarna. Ett statligt ansvar för mottagandet i grundsärskolan och gymnasiesärskolan skapar förutsättningar för att bygga upp expertis och gedigen kompetens om skolformernas målgrupp och om hur man bäst ska utreda och bedöma om elever hör till denna målgrupp. Det är en kompetens som alla huvudmän bör kunna använda sig av. För att avståndet mellan utredning och beslut inte ska bli för långt behöver den systemansvariga myndighetens regionala organisation utveckla en fungerande samverkan med elevhälsan och andra kompetenser som finns lokalt.

Statliga beslut kan öka avståndet till vårdnadshavarna

En möjlig nackdel med att staten hanterar besluten om mottagande i grundsärskola och gymnasiesärskola inom ramen för sitt systemansvar är att avståndet mellan beslutet och de som berörs av beslutet blir större. Den systemansvariga myndigheten kommer inte att ha kontor i varje kommun, utan i första hand finnas regionalt och nationellt (se vidare avsnitt 16.2.2). Dialogen med vårdnadshavare är mycket viktig inför en eventuell placering i grundsärskola eller gymnasiesärskola, och den har redan tidigare visat sig vara bristfällig och ett angeläget utvecklingsområde. Staten behöver därför organisera sitt

ansvar så att det är tydligt för elever och vårdnadshavare hur de får information, vem som fattar beslut och vart de kan rikta eventuella frågor.

12.1.4. Staten bör ge stöd till huvudmäns och skolors kvalitetsarbete inom alla skolformer

Utredningens bedömning: Vid ett fullgånget förstatligande bör

staten ge kapacitetshöjande stöd till huvudmän, skolor och verksamheter, både offentliga och fristående. Stödet bör ges med utgångspunkt i obligatoriska kvalitetsdialoger mellan staten och huvudmännen – såväl den statliga som de enskilda – och syfta till att stärka huvudmännens kapacitet att ta sitt ansvar och bedriva ett systematiskt kvalitetsarbete.

Huvudmännen har varierande kapacitet för att utveckla kvaliteten

Dagens skolsystem präglas av en stor variation i huvudmännens förutsättningar och kapacitet att leda och bedriva skolverksamhet. Det medför att systemet inte är tillräckligt stabilt. Resurser och kapacitet är asymmetriskt fördelade och alla huvudmän har inte de förutsättningar som krävs för att kunna bedriva utbildning i enlighet med kraven i författningarna. Samtidigt ställer lagstiftningen samma krav på alla huvudmän, oavsett förutsättningar.

Det finns ofta brister i huvudmännens förmåga att analysera och utveckla verksamheten

Huvudmannen har ansvaret för att systematiskt och kontinuerligt planera, följa upp, analysera och utveckla utbildningen så att de nationella målen nås. Men såväl myndigheter som forskare har i sina granskningar och uppföljningar pekat på att många huvudmän har svårt att leva upp till kraven. De största bristerna finns i arbetet med att analysera verksamhetens resultat.

76

Bristerna förklaras med både

76 Skolverket (2021): Systematiskt kvalitetsarbete hos huvudmän för förskola och grundskola. En

nationell kartläggning. Rapport 2021:5. Skolinspektionen (2018): Kommuners styrning av gymnasieskolan.

avsaknad av tid och brist på kompetens.

77

Konsekvensen blir bland

annat att huvudmännen saknar underlag att utgå från i sitt utvecklingsarbete.

78

Staten bör ge kapacitetshöjande stöd till huvudmän, skolor och verksamheter

Vid ett fullgånget förstatligande kommer staten att ta över huvudmannaskapet för de offentliga skolorna från de 290 kommunerna. Men samtidigt kommer asymmetrin i skolsystemet som helhet att finnas kvar och kanske till och med förstärkas med en väldigt stor statlig huvudman och många enskilda huvudmän, som i flera fall är mycket små aktörer med helt andra förutsättningar. För komvux däremot innebär ett fullgånget förstatligande att det bara kommer att finnas en enda huvudman.

Statens systemansvar inbegriper att säkerställa att alla huvudmän har den kapacitet som krävs för att bedriva skolverksamhet. Tillståndsförfarandet är en viktig del i detta, liksom tillsynen. Men för att skapa likvärdiga förutsättningar för eleverna i ett statligt skolsystem menar utredningen att staten också bör ha en främjande roll och stimulera, stödja och följa upp kvaliteten i huvudmännens arbete.

Därför gör vi bedömningen att staten bör ge kapacitetshöjande stöd till huvudmän och offentliga och fristående skolor och verksamheter. Därigenom kan staten och huvudmännen tillsammans planera insatser och sätta in rätt åtgärder anpassade utifrån olika verksamheters förutsättningar och behov.

Med ett statligt huvudmannaskap för offentliga skolor och för komvux kommer behovet av stöd i kvalitetsarbetet rimligen att vara störst hos vissa av de mindre enskilda huvudmännen. Små enskilda huvudmän kan samtidigt ha en sämre mottagarkapacitet och därmed svårare att ta emot stöd. Det ställer stora krav på statens förmåga att anpassa både innehållet och formerna för stödet så att det verkligen bidrar till ökad kvalitet och inte till ökad administration. Stödet kommer också att behöva anpassas till olika skolformers specifika förutsättningar, exempelvis förutsättningarna inom komvux med en statlig huvudman och många anordnare.

77 Nihlfors, Elisabet & Johansson, Olof (2015): När nationell policy möter lokala genomförande-

arenor. Rapport med fakta och kommentarer från ett VR-finansierat forskningsprojekt 2009–2015.

78 Skolinspektionen (2018): Kommuners styrning av gymnasieskolan.

Den statliga huvudmannen kommer att kunna samla och fördela resurser och kompetens inom sin organisation och på egen hand skapa goda grunder för ett systematiskt kvalitetsarbete. Men även en statlig huvudman kan dra nytta av en utifrånblick på sin verksamhet. En statlig struktur på systemnivå för stöd till det systematiska kvalitetsarbetet syftar också till att ge staten en bild av den samlade kvaliteten i skolsystemet och eventuella systemgemensamma utvecklingsbehov. Därför bör även den statliga huvudmannen och de statliga skolorna och komvux omfattas av stödstrukturen.

Behov av stöd bör identifieras i obligatoriska kvalitetsdialoger

Staten erbjuder redan i dag huvudmännen stöd på olika sätt, bland annat genom insatser från Skolverket och Specialpedagogiska skolmyndigheten. Men som framgår av kapitel 8 är stöden inte alltid samordnade och överlappningar förekommer. För att underlätta för huvudmännen bör statens stöd ges på ett samlat sätt och ha en gemensam ingång.

Skolverket har påbörjat arbetet med att utveckla ett nationellt kvalitetssystem för skolan som består av nationella målsättningar, delmål, indikatorer och framgångsfaktorer. Utifrån dessa har Skolverket och Specialpedagogiska skolmyndigheten inlett kvalitetsdialoger med såväl kommunala som enskilda huvudmän. I nuläget är dialogerna frivilliga.

79

Utredningen bedömer att kvalitetsdialoger bör utgöra utgångspunkt för statligt stöd till huvudmännen – såväl den statliga som de enskilda – vid ett eventuellt förstatligande av skolan. Men dialogerna behöver inte vara utformade på samma sätt som nu. När ett statligt skolsystem eventuellt införs kommer kvalitetssystemet och kvalitetsdialogerna att ha verkat ett tag. Det gör det möjligt att följa upp och utvärdera hur systemet och dialogerna har fungerat och ändra utformningen baserat på det. Som exempel kan dialoger i ett statligt system genomföras med en annan frekvens än i dag. Kvalitetssystemet med målsättningar, delmål, indikatorer och framgångsfaktorer kan också se annorlunda ut.

79 Regeringen (2021): Uppdrag till Statens skolverk, Statens skolinspektion, Specialpedagogiska

skolmyndigheten och Skolforskningsinstitutet om insatser för ökad kvalitet och likvärdighet .

Regeringsbeslut 2021-09-23. U2018/02652 (delvis). U2021/03837.

Statskontoret har fått regeringens uppdrag att utvärdera skolmyndigheternas insatser och åtgärder med anledning av regeringsuppdraget om insatser för ökad kvalitet och likvärdighet. Uppdraget ska slutredovisas i februari 2026.

80

Vi menar att det är viktigt med ett

nationellt kvalitetssystem, men när det följs upp och utvärderas är det även viktigt att beakta att systemet inte blir alltför administrativt betungande, överlappande mot andra mål i olika styrdokument och inriktat på enkelt mätbara faktorer.

Vår utgångspunkt är också att kvalitetsdialogerna bör vara obligatoriska för huvudmännen, till skillnad från den modell som nu är beslutad och som bygger på frivillighet. Vi ser inte dialogerna enbart som en stödinsats utan att de även syftar till att ha en styrande effekt på huvudmännens kvalitetsarbete. Dialogerna är en del av den samlade statliga styrningen av skolsystemet, och enligt utredningen en del som saknats och som är viktig för skolsystemets funktion. Skolverksamheten på olika nivåer behöver hänga ihop och aktörerna behöver systematiskt kommunicera med varandra. Det är, menar vi, faktorer som påverkar i positiv riktning. För huvudmännen bör det då inte vara möjligt att avstå från denna del av statens styrning, och därför bör det inte vara frivilligt att delta i kvalitetsdialogerna.

Obligatoriska dialoger riskerar att bli resurskrävande. Men som vi nämner ovan anser vi att frekvensen kan ses över, liksom regelbundenheten. Vissa verksamheter med större utmaningar i sitt kvalitetsarbete och sina kunskapsresultat kan ha dialoger oftare än andra. Genom dialogerna kan staten som systemansvarig tillsammans med deltagande huvudmän identifiera utvecklings- och stödbehov hos huvudmän, skolor och verksamheter. Så är det också tänkt i det nuvarande uppdrag som Skolverket och Specialpedagogiska skolmyndigheten har om kvalitetssystem och kvalitetsdialoger. Enligt uppdraget är dialogerna tänkta att utgöra en stomme i myndigheternas uppsökande verksamhet, och vissa stödinsatser ska samordnas och kanaliseras genom dialogerna.

81

Hur arbetet med ett utvecklat nationellt kvalitetssystem med obligatoriska kvalitetsdialoger kan organiseras vid ett eventuellt förstatligande av skolan återkommer vi till i avsnitt 16.2.1.

80 Regeringen (2022): Uppdrag att utvärdera insatser och åtgärder för ökad kvalitet och likvärdig-

het. Regeringsbeslut 2022-09-01. U2022/02901.

81 Regeringen (2021): Uppdrag till Statens skolverk, Statens skolinspektion, Specialpedagogiska

skolmyndigheten och Skolforskningsinstitutet om insatser för ökad kvalitet och likvärdighet .

Regeringsbeslut 2021-09-23. U2018/02652 (delvis). U2021/03837.

Staten bör bygga vidare på befintligt arbete i skolmyndigheterna

Vid utformandet av stödinsatser bör staten ta tillvara kunskap och erfarenheter från de insatser som de statliga myndigheterna gör i dag. Men det innebär inte att befintliga insatser behöver ingå i precis samma format som tidigare. Ett samlat statligt stöd kräver en omprövning och samordning av tidigare statliga insatser till huvudmännen för att komma till rätta med överlappningar och luckor.

Ett sådant exempel är de riktade utvecklingsinsatser som Skolverket genomför i dag, bland annat inom ramen för två regeringsuppdrag (se kapitel 8). Det ena uppdraget, Samverkan för bästa skola, handlar om att stödja förskolor med svåra förutsättningar och skolor med låga kunskapsresultat. Det andra uppdraget handlar om att stärka utbildningens kvalitet för barn och elever som är nyanlända eller har ett annat modersmål än svenska. De riktade insatserna handlar alltså om att erbjuda kapacitetshöjande stöd till vissa verksamheter med låga kunskapsresultat och svåra förutsättningar. Detta behöver fortgå i ett eventuellt kommande statligt skolsystem, men vi tror att denna typ av riktat stöd vinner på att samordnas med andra stödinsatser inom ramen för det nationella kvalitetssystemet och de obligatoriska kvalitetsdialogerna. Med utgångspunkt i dialogerna identifieras behovet av kapacitetshöjande stöd. Detta behov ser väldigt olika ut. En del huvudmän, skolor och verksamheter kommer att behöva ett omfattade stöd från staten för att säkra kapaciteten, medan andra inte kommer att behöva något stöd alls. Mot denna bakgrund anser vi att de riktade utvecklingsinsatserna på sikt bör kunna uppgå i ett mer omfattande system för kapacitetshöjande stöd som ges till huvudmännen, skolorna och verksamheterna med utgångspunkt i dialogerna och utifrån verksamheternas olika behov och förutsättningar.

Ett annat exempel på kunskap och erfarenheter som staten bör ta tillvara är kvalitetsgranskningen som Skolinspektionen genomför i dag för att bedöma verksamhetens kvalitet. I kvalitetsgranskningen gör Skolinspektionen en genomgång av verksamheten för att få en bild av vad som fungerar bra och vad som behöver förbättras. Granskningen bygger på i förväg uppställda kvalitetskriterier och görs genom intervjuer med bland annat elever, lärare och annan personal, rektorer samt huvudmän. Den kan också bestå av observationer i verksamheten. Ibland fokuserar kvalitetsgranskningen även på olika teman.

I ett eventuellt statligt skolsystem behöver man bygga systematik och samordna olika insatser under en gemensam ingång. Vi tänker att ett utvecklat nationellt kvalitetssystem med obligatoriska kvalitetsdialoger och efterföljande kapacitetshöjande stöd utifrån behov är den ingång som behövs. Här bör staten samla sina kontakter med huvudmän och verksamheter samt delar av sitt stöd till dem. Men för att betona att det här är något annat än dagens kvalitetssystem och dialoger menar vi att man behöver hitta en ny samlingsbenämning för denna del av den statliga styrningen. Ett led i statens samordning är att integrera de riktade insatserna i systemet, något vi beskriver ovan. På motsvarande sätt anser vi att kvalitetsgranskningen bör ingå som ett verktyg i det nya systemet, i stället för att ligga som en separat uppgift som i dag. Till viss del är kvalitetsgranskningen utvärderande till sin karaktär och vi återkommer till det i avsnitt 12.1.5.

Huvudmän som inte tar emot kapacitetshöjande stöd kan bli föremål för tillsyn

Behovet av kapacitetshöjande stöd bör alltså i ett eventuellt kommande statligt skolsystem identifieras i kvalitetsdialogerna. Huvudmän som uppvisar kvalitetsbrister i sin verksamhet har ofta också ett stort behov av statligt stöd. När ett sådant omfattande stödbehov upptäcks genom dialogerna kommer sannolikt huvudmannen i de flesta fall att vilja ta emot stödet. Men om huvudmannen inte vill det behöver den i sitt eget systematiska kvalitetsarbete komma till rätta med de kvalitetsbrister som framkommit.

Här ser utredningen att de eventuella utvecklingsbehov som identifieras i dialogerna behöver kopplas ihop med tillsynen av regelefterlevnaden (se avsnitt 12.1.1). Om en skola hos den statliga huvudmannen eller hos en enskild huvudman har stora brister bör utgångspunkten vara att huvudmannen accepterar statens kapacitetshöjande stöd. Om huvudmannen däremot inte tar emot stödet och skolan fortfarande uppvisar brister som riskerar att leda till att eleverna inte får det de har rätt till kan det finnas skäl att granska verksamheten inom ramen för tillsyn. Det här kan då ses som en verksamhet med hög riskbild för att inte uppfylla kraven i lagstiftning och andra författningar. I dessa fall bör den myndighet som ansvarar för tillsynen kunna vidta åtgärder gentemot den statliga eller enskilda huvudmannen i enlighet med de olika ingripanden som används i tillsynen (se

avsnitt 8.2.3). Det är viktigt att bristerna åtgärdas så snabbt som möjligt för att trygga elevernas rättssäkerhet och kvaliteten i verksamheten.

Det här förfarandet att koppla ihop dialogerna med tillsynen har en tydlig logik. I dag finns motsvarande koppling mellan Skolinspektionens kvalitetsgranskning och tillsyn: om allvarliga missförhållanden uppdagas i kvalitetsgranskningen kan det leda till tillsyn. Samtidigt bygger kvalitetsdialogerna på ömsesidighet och förtroende mellan huvudmannen och staten. Om huvudmannen vet att eventuella brister i verksamheten kan komma att leda till tillsyn finns en risk att förtroendet skadas och att huvudmannen inte vågar vara ärlig med sina utmaningar. Det här är viktiga faktorer att bevaka i det fortsatta arbetet med relationen mellan dialoger och tillsyn i ett eventuellt statligt skolsystem.

Det grundläggande ansvaret för verksamhetens kvalitet och resultat ligger på huvudmannen

Ett viktigt påpekande är att stöd till huvudmännens kvalitetsarbete inom ramen för statens systemansvar inte påverkar huvudmannens ansvar för den egna verksamheten. Det är fortfarande huvudmannen – den statliga eller enskilda – som har ansvaret för verksamhetens kvalitet och resultat i enlighet med skolans författningar. Det innebär att huvudmännen behöver ha en egen grundläggande kapacitet för att följa upp och analysera verksamhetens kvalitet och resultat och med ledning av detta också utveckla sin verksamhet.

Genom statens stöd kan däremot förutsättningarna för kvalitetsarbetet stärkas och jämnas ut. Men som nämns ovan kan det också bli så att en huvudman som inte tar emot det stöd som erbjuds, eller som trots stödet inte kan åtgärda sina kvalitetsbrister, kommer att behöva fasas ut ur skolsystemet efter att ha granskats inom ramen för den statliga tillsynen. Det blir därför viktigt att så tydligt som möjligt ange vad som är en acceptabel kapacitet och vilken skillnad i likvärdiga förutsättningar för elever som staten kan acceptera efter att olika typer av stöd och styrning satts in.

12.1.5. Staten bör ha ansvar för insatser där nyttan i första hand ligger på systemnivå

Utredningens bedömning: Vid ett fullgånget förstatligande bör

staten i egenskap av systemansvarig för skolan ansvara för vissa frågor och uppgifter inom skolsystemet där nyttan framför allt ligger på systemnivå och där huvudmännen inte kan förväntas ta det ansvar som är motiverat. Exempel på sådana frågor är

  • stöd till professionsutveckling
  • insatser för strategisk kompetensförsörjning till skolan
  • uppföljning och utvärdering av skolsystemet och av skolreformer.

Staten bör hantera uppgifter som kommer hela skolsystemet till del

Huvudmännen har ansvaret för utbildningens kvalitet och resultat. Men det finns viktiga områden där huvudmännen var för sig inte kan förväntas investera i den utsträckning som systemet behöver, eftersom nyttan i första hand kan räknas hem på systemnivå och inte på huvudmannanivå. Även om den statliga huvudmannen vid ett fullgånget förstatligande kommer att ha en dominerande ställning, finns det områden där det krävs ett samlat grepp för hela skolsystemet. Det handlar dels om frågor kopplade till professionsutveckling och kompetensförsörjning, dels frågor som rör uppföljning och utvärdering. På dessa områden behöver staten som systemansvarig ta ett ansvar för att säkra kapaciteten och kvaliteten i hela skolsystemet.

Staten bör ta ett utökat ansvar för lärares och skolledares professionsutveckling samt för kompetensförsörjningen till skolan

Det är huvudmännens ansvar att bemanna sin verksamhet med personal med rätt kompetens. Huvudmännen ska också ge sin personal möjlighet till kompetensutveckling. Men skolans kompetensförsörjning är en fråga som går utöver en specifik huvudmans behov av personal. Att hantera de mer långsiktiga och strategiska kompetensförsörjningsfrågorna bör vara ett ansvar för staten. Vi återkommer med bedömningar i denna i del i avsnitt 14.1.4.

Lärares och skolledares möjlighet att utvecklas i yrket är en kritisk fråga för skolsystemet. Men insatser för lärares och skolledares professionsutveckling är också ett område där huvudmännen kan förväntas underinvestera, eftersom de inte själva kan räkna hem hela nyttan av en sådan investering. Det finns huvudmän som i dag tar ett stort ansvar även för dessa delar, men så är det inte överallt. Det finns också anledning att tro att huvudmännens incitament att ta ett sådant ansvar har minskat i takt med att staten tagit fler initiativ kring olika utvecklingsinsatser, insatser som i första hand har byggt på statens, inte huvudmännens, analyser och slutsatser kring utvecklingsbehoven. Mot denna bakgrund anser vi att det är motiverat att staten som systemansvarig tar ett större ansvar för stöd till professionsutveckling. Vi anger bedömningar i denna del i avsnitt 14.1.1 och 14.1.2.

Staten bör i högre utsträckning följa upp och utvärdera skolsystemets funktion och resultat

Ett statligt systemansvar bör också omfatta ett tydligt ansvar för att följa upp och utvärdera skolsystemets funktion och resultat.

Varje skola och huvudman har ett ansvar för att följa upp sin egen verksamhet. Men utredningen gör bedömningen att staten i högre utsträckning än i dag bör ansvara för uppföljning och utvärdering som gäller hela systemet. Syftet bör vara att följa förändringar i skolsystemet, kunna analysera effekter av olika åtgärder och reformer samt sprida kunskap.

Staten bör samordna och planera för en systematisk utvärdering av skolsystemet

Det finns i dag ingen organisation eller fast struktur för löpande utvärdering av skolsystemet. Systematisk, löpande uppföljning av resultat på skol- och huvudmannanivå behöver också utvecklas. Dessutom behöver uppföljningen av utbildning inom komvux hos olika anordnare utvecklas. Detta innebär inte att det saknas utvärderingar eller aktörer som utvärderar. Riksrevisionen, Skolverket, Skolinspektionen, Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) och Statskontoret är några av de myndigheter som från tid till annan granskar och utvärderar olika delar av skolsystemet,

på uppdrag av regeringen eller på egna initiativ. Men utvärderingarna sker inte samordnat utifrån en långsiktig plan eller med en uttalad systematik mellan olika aktörer. Det innebär att det både kan uppstå dubbleringar när flera aktörer utvärderar ungefär samma sak och finnas områden där ingen utvärdering sker över huvud taget.

I ett statligt systemansvar för skolan bör det ingå att samordna den statliga utvärderingen av skolsystemet utifrån ett mer långsiktigt och strategiskt perspektiv. Vilken kunskap om skolsystemet behöver man? Och när behöver man den? Utifrån en sådan analys är det möjligt att göra en plan för utvärdering. Ett liknande förslag har lagts fram av Utredningen om förbättrade resultat i grundskolan, som föreslog att ett nationellt ramverk för utvärdering av skolan skulle fastställas av regeringen. Syftet med ramverket var bland annat att skapa långsiktighet i utvärderingen.

82

Staten har flera olika typer av källor att tillgå för att identifiera behoven av utvärdering. Uppföljning, statistik och tillsyn är några exempel. En mer systematisk utvärdering av skolsystemets funktionssätt kan – tillsammans med ett utvecklat kvalitetssystem och obligatoriska kvalitetsdialoger – fylla en liknande funktion som Skolinspektionens kvalitetsgranskning gör i dag, när det gäller att ge en bild av hur olika delar av utbildningen fungerar. Kvalitetsgranskningen rör sig i gränslandet mellan inspektion och utvärdering och kan ta upp teman som skulle kunna utgöra underlag för utvärdering. Men granskningarna är inte designade för att ge generaliserbara resultat och har därmed begränsningar som beslutsunderlag för skolsystemet i dess helhet.

En självklar del av statens systemansvar bör också vara att följa upp effekterna av statens styrning av skolan. En tänkt fördel med en samlad statlig styrning är att styrningens olika delar i form av bland annat mål, resurser, tillsyn och stöd kan samordnas bättre för att styrningen ska bli mer träffsäker. Men för att det ska realiseras behöver staten följa upp utfallet och vid behov också revidera styrningens utformning.

82SOU 2014:12Utvärdera för utveckling – om utvärdering av skolpolitiska reformer.

Det är viktigt med statistik över hur skolsystemet fungerar för elever med funktionsnedsättning

En viktig del i statens ansvar för att följa upp och utvärdera skolsystemets funktion i olika avseenden är att utveckla kunskapen om hur skolsystemet fungerar för olika grupper av elever. Sådan kunskap behövs för att identifiera behov och kunna vidta relevanta och anpassade åtgärder. Möjligheterna till en sådan uppföljning påverkas av tillgången till relevant statistik.

En grupp elever som det i dag saknas statistik om är elever med funktionsnedsättning. Samtidigt finns det flera tecken på att skolsystemet brister när det kommer till barn med funktionsnedsättning. Autism- och Aspergerförbundets medlemsundersökning 2020 visade exempelvis att endast 37 procent av deras medlemmar når kunskapsmålen i svenska, engelska och matematik för sin årskurs. Det var en försämring gentemot undersökningarna 2018 respektive 2016.

83

På

liknande sätt visade en forskningsstudie av Lotta Andersson som byggde på intervjuer med 1 799 föräldrar till barn med autism i åldrarna 6–21 år att 50 procent av barnen inte klarade målen i svenska, engelska och matematik 2020.

84

Specialpedagogiska skolmyndigheten och Myndigheten för delaktighet har tidigare uppmärksammat regeringen på behovet av statistik om barn och elever med funktionsnedsättning i skolväsendet. Enligt myndigheterna behövs sådan statistik för att utvärdera hur utbildningspolitiska beslut påverkar dessa grupper och för att bidra till skolutveckling. Myndigheterna har därför föreslagit att regeringen ska ge lämpliga myndigheter i uppdrag att ta fram förslag på hur situationen för barn, elever och vuxna med funktionsnedsättning i skolväsendet kan följas upp och utvärderas. I denna uppgift ska ligga att analysera hur frågor om funktionsnedsättningar kan ställas i enkäter och undersökningar samt hur datainsamlingar kan göras på ett rättssäkert sätt. Det bör också ingå att utreda hur befintliga registerdata kan användas för att belysa situationen inom skolväsendet för barn, elever och vuxna med funktionsnedsättning samt de rättsliga

83 Autism- och Aspergerförbundet (2020): Medlemsundersökning om skolan 2020 – uppdaterad

rapport.

84 Anderson, Lotta (2020): Schooling for Pupils with Autism Spectrum Disorder: Parents’ Perspectives. Journal of Autism and Developmental Disorders (2020) 50:4356–4366.

förutsättningarna för detta.

85

Behovet av statistik har också lyfts av

funktionshinderrörelsen.

86

Regeringen tillsatte i juni 2022 en utredning som ska analysera och föreslå hur kunskapen kan öka om barn och elever med funktionsnedsättning i skolväsendet, samtidigt som skyddet för den personliga integriteten säkerställs. Syftet med utredningen är att bättre kunna följa upp situationen i skolväsendet för barn och elever med funktionsnedsättning.

87

Reformutvärdering är en central del av ett utvärderingssystem

En viktig del av en samordnad och systematisk utvärdering är reformutvärdering. Genom att utvärdera reformer redan när de förbereds och genomförs stärks inslaget av evidens, något som är avgörande för att reformerna ska leda till avsedda resultat. Sverige har ingen riktig tradition av reformutvärdering. Ett exempel på en reform som inte ännu har utvärderats och där det börjar bli hög tid är införandet av lärarlegitimationer.

Reformutvärdering bör helst planeras in samtidigt som reformen planeras för att skapa bästa möjliga förutsättningar för att kunna utvärdera såväl genomförandet som effekterna. Inför större reformer bör den politiska nivån föra dialog med den systemansvariga myndigheten om möjligheterna att designa en lämplig utvärdering. Ett införande av en statlig skola är exempelvis en mycket genomgripande reform där det kommer att vara viktigt att kunna följa och belägga effekter och konsekvenser i olika avseenden.

Staten bör utforma en nationell kunskapsutvärdering

I dag förlitar Sverige sig mycket på internationella studier som Pisa och Timss för att följa elevernas kunskapsutveckling i skolan. Dessa är viktiga och ger relevanta inspel till utvecklingen av det svenska skolsystemet. Men fokuset på de internationella studierna innebär också en begränsning när det gäller vilka ämnen som utvärderas, på

85 Specialpedagogiska skolmyndigheten och Myndigheten för delaktighet (2020): Behov av

statistik om elever med funktionsnedsättningar. 2020-09-25. Dnr 1 STY-2020/650.

86Dagens Nyheter 2022-05-19: DN Debatt. ”Skollagen fungerar inte för funktionsnedsatta elever”. www.dn.se/debatt/skollagen-fungerar-inte-for-funktionsnedsatta-elever/ (hämtad 2022-05-24). 87 Dir. 2022:73 Mer kunskap om barn och elever med funktionsnedsättning i skolväsendet.

vilket sätt och hur ofta. De ger heller ingen kunskap om utfallen på skol- och huvudmannanivå, eller på regional nivå. Utredningen menar att det i tillägg till de internationella studierna bör finnas en nationell kapacitet för kunskapsutvärdering som i större utsträckning följer frågor som är relevanta för det svenska skolsystemet.

Betyg och nationella prov är båda mått på kunskap, men de fyller primärt andra syften än att mäta utvecklingen av kunskaper över tid. Vi menar, i likhet med flera tidigare utredningar och rapporter,

88

att

staten bör utveckla en återkommande nationell kunskapsutvärdering för trendmätning av elevers kunskapsutveckling över tid. I en sådan bör det också vara möjligt att följa trender på huvudmanna- och skolnivå. Ett första steg för att åstadkomma detta kan vara den typ av försöksverksamhet som tidigare har föreslagits av Utredningen om nationella prov.

89

Tidigare förslag om en nationell kunskapsutvärdering har bland annat avfärdats för att den, fullt utbyggd, skulle bli kostsam. Om beslutsfattarna vill införa en sådan nationell trendmätning kan de samtidigt överväga om Sverige ska minska sitt deltagande i någon av de internationella studierna som en kompensation för de ökade kostnaderna.

12.1.6. Staten bör samordna skolans it-lösningar

Utredningens bedömning: Vid ett fullgånget förstatligande bör

staten ta ett övergripande ansvar för att samordna frågor om digitalisering och effektiva it-lösningar bland annat för skolans administration. I det ansvaret bör ingå att ta fram standarder och riktlinjer för skoladministrativa system. Staten bör också utveckla och administrera it-verktyg och it-system som är gemensamma för hela skolsystemet.

88 Se t.ex. OECD (2011): OECD Reviews of Evaluation and Assessment in Education. Sweden. SOU 2014:12Utvärdera för utveckling – om utvärdering av skolpolitiska reformer. Gustafsson, Jan-Eric; Cliffordson, Christina & Erickson, Gudrun (2014): Likvärdig kunskapsbedömning i

och av den svenska skolan – problem och möjligheter. SNS förlag. SOU 2016:25Likvärdigt, rättssäkert och effektivt – ett nytt nationellt system för kunskapsbedömning.

89 SOU 2016:25 Likvärdigt, rättssäkert och effektivt – ett nytt nationellt system för kunskapsbedömning.

Det finns en samsyn kring behovet av ökad samordning av skolans digitalisering

Administration är en del av skolans vardag

Administration utgör en stor del av det arbete som sker i skolan. Det finns skolpersonal för vilka administration utgör en kärnuppgift. Men även lärarna administrerar. Studier har visat att lärare lägger någonstans mellan 13 och 40 procent av sin arbetstid på administration, beroende på definition.

90

Administrationen är en vanlig orsak till att

lärare upplever stress.

91

Brister i skoladministrativa system skapar merarbete och stress

För det administrativa arbetet använder skolans personal olika typer av it-stöd. Det är många processer som kräver administration och det finns många olika it-system att välja mellan. Men de system som huvudmännen använder kommunicerar inte alltid med varandra och informationsflödet fungerar inte på det sätt som skolans personal skulle vilja.

92

System som inte är användarvänliga skapar merarbete.

93

Kommu-

nala huvudmän vittnar om att det är svårt att göra bra upphandlingar och få leverantörerna att anpassa systemen utifrån behoven i huvudmannens verksamhet. Huvudmännen har inte heller alltid den expertis som krävs. Enligt Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) upplevs frågor om interoperabilitet, säkerhet och informationsförsörjning som svåra för de flesta huvudmän att sätta sig in i och ta beslut om på egen hand.

94

90 Skolverket (2013): Lärarnas yrkesvardag. En nationell kartläggning av grundskollärares tids-

användning. Skolverket (2015): Grundskollärares tidsanvändning. En fördjupad analys av ”Lärarnas yrkesvardag”. Groth, Johan & Hultin, Jörgen (2016): IT-stöd för lärarnas administrativa arbete. Bilaga 2 till Skolverket (2016): Redovisning av uppdraget om att föreslå nationella IT-

strategier för skolväsendet. Dnr U2015/04666/S. 91 Skolverket (2020:) TALIS 2018. En studie om lärares och rektorers arbete i grund- och gymnasie-

skolan Delrapport 2. Lärarförbundet (2019): Stör- eller stödfunktion? En rapport om lärplattformar.

92 Sveriges Kommuner och Landsting (2019): #skolDigiplan. Nationell handlingsplan för digi-

talisering av skolväsendet.

93 Lärarförbundet (2019): Stör- eller stödfunktion? En rapport om lärplattformar. Lärarnas Riksförbund (2020): Lärarna om digitaliseringen. 94 Sveriges Kommuner och Landsting (2019): #skolDigiplan. Nationell handlingsplan för digi-

talisering av skolväsendet.

Det pågår ett arbete kring nationell samordning av it-lösningar

Det finns en samsyn mellan olika aktörer om att det behövs en bättre nationell samordning av skolans it-lösningar. Det pågår också ett arbete, dels i form av samverkan mellan staten och SKR, dels i form av olika myndighetsuppdrag. Till det kommer initiativ från det civila samhället, exempelvis Internetstiftelsen.

Regeringen antog i oktober 2017 en nationell digitaliseringsstrategi för skolväsendet för perioden 2017–2022. Med utgångspunkt i strategin har SKR i samverkan med Skolverket och övriga skolväsendet, tagit fram #skolDigiplan – en handlingsplan med förslag på 18 initiativ och aktiviteter av nationell karaktär.

95

Regeringen och

SKR har också tecknat en särskild överenskommelse som rör tre av initiativen i handlingsplanen och som tar sikte på det skoladministrativa området. Enligt överenskommelsen ska SKR

  • arbeta för att stödja anskaffning av e-legitimationer och andra inloggningsmetoder
  • bistå i att stärka huvudmännens kompetens i syfte att utveckla deras förmåga att säkerställa användarcentrerade tjänster
  • utveckla stöd till huvudmän med fokus på skapande av ändamålsenliga digitala ekosystem, bland annat stöd för upphandling av skoladministrativa it-tjänster för att säkerställa kvalitet, informationssäkerhet och motverka tekniska inlåsningssituationer
  • arbeta för att huvudmän ges stöd och vägledning för organisering av ändamålsenlig pedagogisk och teknisk support.

96

Skolverket har i regleringsbrevet för 2022 fått i uppdrag att föreslå en ny nationell digitaliseringsstrategi för skolväsendet för perioden 2023–2027.

97

Sedan februari 2020 är Skolverket också sektors-

ansvarig myndighet för skolans digitalisering.

98

För att främja digita-

liseringen erbjuder Skolverket olika kompetensutvecklingsinsatser.

95 Regeringen (2017): Nationell digitaliseringsstrategi för skolan. Bilaga till regeringsbeslut I:1, 2017-10-19. Sveriges Kommuner och Landsting (2019): #skolDigiplan. Nationell handlings-

plan för digitalisering av skolväsendet.

96 Regeringen och Sveriges Kommuner och Regioner (2020): Digitaliseringens möjligheter för

att främja kunskapsutveckling och likvärdighet i skolväsendet. Överenskommelse mellan staten och Sveriges Kommuner och Regioner. Bilaga till regeringsbeslut 2020-11-05, I:3.

97 Regleringsbrev för budgetåret 2022 avseende Statens skolverk. Ändringsbeslut 2022-06-30. U2022/02474. U2022/02559. 98 18 § 7 förordningen med instruktion för Statens skolverk.

Skolverket driver också på arbetet med standardisering för att underlätta administrationen inom skolväsendet.

99

Det gör myndigheten

bland annat genom Forum för informationsstandardisering i skolväsendet (FFIS).

100

I november 2021 gick Skolverket för första gången

ut och rekommenderade en teknisk standard, och myndigheten kommer även att utgå från standarden i egna utvecklingsarbeten. I standarden ingår en överenskommelse om hur olika it-system ska kommunicera med varandra och hur data ska överföras från ett system till ett annat.

101

Vid sidan av staten har också andra aktörer klivit fram för att driva på arbetet med digitalisering. Ett exempel på det är tjänsten Skolfederation som har tagits fram under ledning av SIS, Swedish Standards Institute, och som drivs av Internetstiftelsen. Skolfederation tillhandahåller en infrastruktur för inloggning som gör tjänster enklare åtkomliga för elever och lärare. Detta är en så kallad identitetsfederation, där medlemmarna litar på varandras användaridentifiering. Skolfederation bygger på att användarorganisationer och tjänsteleverantörer blir medlemmar och att de känner tillit till varandras identiteter. När en användarorganisation, till exempel en kommun, blivit medlem och anslutit sina system kan elever och lärare på skolorna i kommunen logga in i sitt lokala nätverk och sedan få tillgång till alla e-tjänster som de har rätt att använda och som kommer från en tjänsteleverantör som också är medlem.

102

Samordning av digitala lösningar för skolans administration bör ingå i statens systemansvar

I ett statligt skolsystem gör utredningen bedömningen att det bör vara staten i rollen som systemansvarig som ansvarar för och samordnar frågor om digitalisering och effektiva it-lösningar bland annat

99 Skolverket (2022): Så arbetar Skolverket för skolans digitalisering. www.skolverket.se/omoss/var-verksamhet/skolverkets-prioriterade-omraden/digitalisering/sa-arbetar-vi-medskolans-digitalisering (hämtad 2022-02-18). 100 Skolverket (2022): Forum för informationsstandardisering i skolväsendet. www.skolverket.se/om-oss/var-verksamhet/skolverkets-prioriteradeomraden/digitalisering/forum-for-informationsstandardisering-i-skolvasendet (hämtad 2022-02-18). 101 Skolverket (2021): Skolverket rekommenderar en gemensam teknisk standard – ska underlätta

för skolor. Pressmeddelande 2021-11-09.

www.skolverket.se/om-oss/press/pressmeddelanden/pressmeddelanden/2021-11-09skolverket-rekommenderar-en-gemensam-teknisk-standard---ska-underlatta-for-skolor (hämtad 2022-02-18). 102 Skolfederation (2021): Om Skolfederation. www.skolfederation.se/om/ (hämtad 2021-08-12).

för skolans administration. Staten bör av flera skäl stödja och driva på för systemgemensamma it-lösningar och ökad nationell samordning:

  • Staten har som systemansvarig för skolan ett övergripande ansvar för kapaciteten och resursanvändningen i skolsystemet. Skalfördelar talar för att staten bör hantera frågor som berör alla huvudmän, men där det är svårt eller ineffektivt för alla huvudmän att bygga upp en egen kompetens. Administrativa system och it-lösningar är ett sådant område.
  • Men staten har också ett behov av fungerande lösningar för att kunna hantera sina uppgifter på skolsystemnivå. Effektiv resursfördelning, planering och dimensionering samt uppföljning och utvärdering av skolsystemet kräver kunskap om huvudmännens och skolornas verksamhet och resultat och därmed också ofta fungerande digitala lösningar för insamling och utbyte av information.

Mycket av det arbete som för närvarande görs på området tar sikte på de kommunala huvudmännens behov av stöd och lösningar. I ett skolsystem med en statlig huvudman för all offentligt anordnad utbildning och många, sinsemellan mycket olika, enskilda huvudmän kan behoven komma att se annorlunda ut. Men det kommer också att finnas grundläggande likheter.

Staten bör stödja digitaliseringen genom standarder och riktlinjer

Inom ramen för skolverksamheten finns det många processer där huvudmän, skolor och lärare använder olika typer av digitala lösningar för att underlätta arbetet. För huvudmännen kan det exempelvis handla om system som stödjer det systematiska kvalitetsarbetet, hanteringen av ansökningar och placeringar av elever, skolpliktsbevakning och personalhantering. På skolnivå förekommer bland annat digitala stöd för verksamhetsplanering, dialog med hemmet, schemaläggning, närvaro- och frånvarohantering, administration av barn- och elevgrupper, stödinsatser samt tjänsteplanering. Till det kommer digitala stöd kopplade till undervisningen, såsom stöd för pedagogisk planering, bedömning och kunskapsmätning, utvecklingssamtal samt rappor-

tering av betyg. Inom varje område finns det ofta ett stort antal alternativa verktyg och system.

103

De administrativa systemen för komvux innebär särskilda utmaningar. Systemen behöver kunna hantera skolformens specifika förutsättningar med till exempel flexibla studieformer, individuella studieplaner, kontinuerlig utbildning, antagning och betygsättning året om. De behöver också kunna hantera uppgifter gentemot enskilda utbildningsanordnare på entreprenad. Dessutom är det vanligt att elever läser komvuxutbildning i andra kommuner än hemkommunen och ibland hos flera kommuner samtidigt, vilket kan skapa administrativa problem om kommunerna använder olika system. Särskilt svårt kan det bli för de kommuner där komvux använder ett administrativt system som är utformat efter grund- och gymnasieskolans förutsättningar.

Valet av verktyg och system samt tekniska och juridiska frågor är många gånger för stora och svåra för att hanteras av en enskild lärare, rektor eller ens huvudman. Svårigheterna kan medföra att huvudmän helt väljer bort digitala lösningar, trots att sådana skulle kunna underlätta arbetet.

När Skolverket undersökte förutsättningarna för ett nationellt system för frånvarorapportering var det 16 procent av de tillfrågade huvudmännen för grundskolan som registrerade frånvaro manuellt. Det gällde framför allt huvudmän med bara en skola. Huvudmännen angav bland annat kostnaderna för ett digitalt system som en anledning till den manuella hanteringen. Vid grundskolans elevinsamling för läsåret 2020/2021 skickade omkring 80 procent av huvudmännen in sina uppgifter direkt via sina digitala system och resterande 20 procent genom manuell registrering. Enligt Skolverket ger det en ungefärlig bild av andelen huvudmän som använder digitala system för sin elevadministration och rapportering av uppgifter.

104

Utredningen kan

alltså anta att omkring en femtedel av huvudmännen har en begränsad tillgång till digitala system för sin administration.

Gemensamma standarder och riktlinjer ger ett underlag för huvudmän att utgå från när de väljer sina it-lösningar. Vi gör bedömningen att staten inom ramen för sitt systemansvar bör ta fram standarder och riktlinjer för vilka typer av it-lösningar som huvudmän som verkar inom skolsystemet ska använda för att hantera information

103 För en översikt, se www.edtechkartan.se 104 Skolverket (2021): Utredning om ett nationellt frånvaroregister.

och tjänster på ett säkert och rättssäkert sätt, underlätta kommunikation och informationsflödet inom skolsystemet samt motverka inlåsningar av information eller onödigt dubbelarbete. En möjlig utveckling är att staten också inför något slags auktorisationsförfarande för system och leverantörer som motsvarar statens kravspecifikation. Det skulle kunna underlätta för huvudmän med mindre administrativ kapacitet.

I statens ansvar bör det ingå att utreda och lösa ut olika typer av juridiska hinder som kan skapa osäkerhet. Enligt utredningen finns det anledning att överväga om staten som systemansvarig även ska erbjuda huvudmän mer handgriplig expertis och stöd när det gäller frågor om it-juridik, informationssäkerhet och informationsöverföring i en skolkontext för att säkerställa effektivitet och rättssäkerhet.

Staten har redan tagit initiativ när det gäller frågor om skolans digitalisering, standardisering och undanröjande av juridiska hinder för samordning. Det finns också samverkansformer både inom staten och mellan staten, kommunerna och it-leverantörerna. Men arbetet behöver fortsatt utvecklas. I ett sammanhållet statligt skolsystem anser vi att frågorna om digitalisering bör få en mer framskjuten plats och att staten bör ta en tydligare ledande roll. Arbetet med nationell samordning bör samtidigt underlättas av att staten vid ett fullgånget förstatligande också är huvudman för de offentliga skolorna och komvux. Den statliga huvudmannen kommer att bygga upp en egen erfarenhet och kompetens rörande skoladministrativa system. Det är en kompetens som staten i sin roll som systemansvarig bör ta vara på i sitt arbete med att utveckla standarder och riktlinjer för hela skolsystemet.

Staten bör utveckla och administrera gemensamma it-lösningar

Vid ett fullgånget förstatligande av skolan kommer staten att ansvara för flera digitaliserade processer som är gemensamma för alla huvudmän. Redan i dag ansvarar staten för digitala nationella prov. Det finns också behov av en samlad betygshantering och en nationell betygsdatabas inom komvux, något som Universitets- och högskolerådet (UHR) har i uppdrag att utveckla.

105

I ett statligt skolsystem

105 Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende Universitets- och högskolerådet. 2020-12-17. U2020/05342. U2020/06608 (delvis). U2020/06630. Skolverket (2018): Förstudie om betygs-

databas för rätten till behörighetsgivande utbildning inom komvux.

tillkommer även annat, såsom hanteringen av ansökan och antagning och bevakningen av att alla skolpliktiga barn har en skolplacering (se avsnitt 12.1.2).

Det innebär att staten inom ramen för sitt systemansvar inte bara kommer att ansvara för normer och riktlinjer för skolans it-lösningar, utan även driften av vissa it-system och att tillhandahålla olika nationella register. Dessa system och register kommer att vara obligatoriska för alla huvudmän att ansluta sig till.

Utredningen bedömer att staten inom ramen för sitt systemansvar bör utveckla och administrera ytterligare gemensamma it-verktyg och system. Det handlar dels om verktyg som behöver finnas hos alla huvudmän, men där värdet av samordning motiverar ett statligt åtagande. Dels handlar det om insamling och inrapportering av uppgifter som huvudmännen redan hanterar själva, men där staten har ett behov av samlade uppgifter för att kunna följa utvecklingen av skolsystemet.

Ett exempel på det förstnämnda är ett nationellt system för e-legitimering av elever. På detta område bedriver SKR ett arbete efter överenskommelse med regeringen. Men i ett statligt skolsystem bör det vara en uppgift som vilar på staten som systemansvarig.

Ett exempel på den andra sortens system är planerna på ett nationellt frånvaroregister som Skolverket nyligen utrett förutsättningarna för.

106

I nuläget bygger ett sådant register på huvudmännens lokalt

insamlade uppgifter, men ett eventuellt statligt skolsystem skulle ge nya möjligheter att följa och analysera frånvaron över tid och därmed också kunna koppla åtgärder till möjliga effekter.

En förutsättning för att staten ska kunna kräva in uppgifter från huvudmännen är att själva inrapporteringssystemen är användarvänliga. Staten samlar redan i dag in en mängd uppgifter från huvudmännen. En översyn av de samlade informationsflödena och befintliga rapporteringssystem bör vara ett led i statens arbete med att utveckla effektiva digitala system för skolan. För enskilda huvudmän och fristående skolor som i dag bedriver verksamhet i flera olika kommuner kan en nationell standard och gemensamma system för inrapportering sannolikt innebära en förenkling.

106 Skolverket (2021): Utredning om ett nationellt frånvaroregister.

Frågan om digitalisering rör hela välfärdsområdet och den offentliga förvaltningen

Frågor om digitalisering, gemensamma digitala lösningar och möjliga rättsliga hinder är inte unika för skolans område. Det pågår flera liknande initiativ, både inom statsförvaltningen och i samverkan mellan regeringen och SKR, som rör digitalisering av välfärden och den offentliga förvaltningen i stort. Såväl offentliga utredningar som myndigheter har eller har nyligen haft regeringens uppdrag att på olika sätt utreda och föreslå hur olika problem kan lösas.

107

Alla

initiativ på skolans område behöver därför göras med beaktande av det arbete som sker på andra områden.

Ett sådant område som även direkt berör skolan är hälso- och sjukvården, där elevhälsan är en av många vårdgivare. Utredningar och myndigheter har under de senaste åren utrett och kommit med förslag som rör informationsöverföring, tekniska lösningar och samordning för att på olika sätt skapa en mer sammanhållen vård. Föreslagna insatser omfattar i flera fall också elevhälsan. Det handlar bland annat om insatser för att främja sammanhållen journalföring för olika vårdgivare, insatser för att utveckla uppföljningen av barn och ungas hälsa samt utvecklingen av register för detta ändamål.

108

Socialstyrelsen, E-hälsomyndigheten och SKR är några centrala aktörer i arbetet med att driva på samordning och digitalisering av vården. Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) samordnar och stödjer den förvaltningsgemensamma digitaliseringen. Men vid ett förstatligande av skolan kommer också både den systemansvariga myndigheten och den statliga huvudmannen för offentliga skolor att ha viktiga roller när det gäller elevhälsans inkludering. Ett samlat statligt huvudmannaskap skulle i detta sammanhang kunna underlätta arbetet, genom att det skulle finnas större möjligheter att utveckla gemensamma digitala lösningar för elevhälsans journalföring.

107 Regeringen (2022): Uppdrag att stödja regeringens arbete med fortsatt digitalisering av väl-

färden genom att identifiera rättsliga hinder. Regeringsbeslut 2022-03-10. I2022/00620. Reger-

ingen (2022): Uppdrag att fortsätta etableringen av en förvaltningsgemensam digital infrastruktur

för informationsutbyte. Regeringsbeslut 2022-01-13. I2022/00102. Regeringskansliet och Sveriges

Kommuner och Regioner (2020): En strategi för genomförande av vision e-hälsa 2025. Nästa

steg 2020–2022. SOU 2018:25Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering.

108SOU 2021:4Informationsöverföring inom vård och omsorg. SOU 2021:34Börja med barnen!

En sammanhållen god och nära vård för barn och unga. SOU 2021:78Börja med barnen! Följa upp hälsa och dela information för en god och nära vård. E-hälsomyndigheten (2022): Sammanhållen journalföring. Möjligheter till digital informationsförsörjning på hälsodataområdet. Slutrapportering av uppdraget att föreslå hur sammanhållen journalföring kan nyttjas i större utsträckning.

S2021/03119 (delvis).

Det finns en risk att arbetet tappar fart vid förändrade ansvarsförhållanden

Det pågår redan i dag många olika initiativ som berör skolans digitalisering. Inte minst är kommunerna och SKR aktiva parter. Vid förändrade ansvarsförhållanden finns det en risk att arbetet tappar fart och att man förlorar kompetens. För att undvika att staten ska behöva göra en omstart kommer det att krävas samverkan och en process för överlämnande.

12.1.7. Kommunerna bör behålla ett ansvar för vissa hemkommunsuppgifter

Utredningens bedömning: Vid ett fullgånget förstatligande bör

kommunerna ha ett fortsatt ansvar för vissa myndighetsuppgifter i egenskap av hemkommun. Det handlar om uppgifter som regleras i skolans författningar, men som i stor utsträckning knyter an till kommunernas ansvar för sina medborgare och för livsmiljön och samhällsservicen i kommunen. Kommunernas kvarvarande ansvar bör omfatta

  • skolskjuts
  • samordning av insatser vid problematisk frånvaro
  • det kommunala aktivitetsansvaret
  • den uppsökande verksamheten för individer i behov av kommunal vuxenutbildning.

Kommunernas myndighetsroll har flera dimensioner

Ett fullgånget förstatligande av skolan innebär inte nödvändigtvis att staten tar över alla hemkommunens uppgifter. Hemkommunsuppdraget har lite olika karaktär. Vissa delar, såsom utbudsansvaret, är starkt kopplade till huvudmannaskapet där hemkommunens ansvar förutsätter att det också finns en huvudman som kan sköta uppdraget. Andra delar, exempelvis skolskjuts, rör inte skolan direkt utan knyter an till kommunen som en plats att bo och leva på.

Kommunerna har också uppgifter som rör utrymmet mellan individ och utbildning, såsom samordning av samhällets insatser vid problematisk frånvaro, aktivitetsansvar för unga och uppsökande verksamhet kopplad till individer i behov av utbildning inom komvux. Det är frågor som kopplar till individens rättigheter och skyldigheter som medborgare och kommunmedlem, snarare än till skolan som organisation. Samtidigt är det uppgifter som kräver en hög grad av lokalkännedom och en väl utvecklad samverkan med både de individer som berörs och andra samhällsaktörer. Därför menar utredningen att dessa frågor bättre hanteras på kommunal nivå inom ramen för kommunernas övergripande ansvar för sina medborgare, även i ett eventuellt kommande statligt skolsystem.

Skolskjuts bör fortsatt vara ett kommunalt ansvar

Enligt gällande regelverk har en elev i en kommunal förskoleklass, grundskola eller grundsärskola rätt till skolskjuts om det behövs med hänsyn till färdvägens längd, trafikförhållandena, elevens funktionsnedsättning eller någon annan särskild omständighet. Alla dessa förutsättningar prövas individuellt.

109

Samma rätt till skolskjuts finns inte om eleven går i en fristående skola eller i en annan kommunal skola än den kommunen skulle ha placerat eleven i. Men kommunen ska ändå ordna skolskjuts om det kan ske utan organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen.

110

Elever i gymnasiesärskolan har också rätt till kostnadsfri skolskjuts om en individuell bedömning visar att eleven behöver det. Om eleven går i skola i en annan kommun än hemkommunen eller i en fristående skola ska hemkommunen anordna skolskjuts om det kan ske utan organisatoriska eller ekonomiska svårigheter.

111

Det finns ingen motsvarande rätt till skolskjuts för elever i gymnasieskolan, men en viss rätt till ekonomisk ersättning för resor.

112

För elever i sameskolan och specialskolan är det staten som huvudman som ansvarar för elevernas eventuella resor.

113

109 9 kap. 15 b–c §, 10 kap.32–33 §§ och 11 kap.31–32 §§skollagen. 1109 kap. 21 a §, 10 kap. 40 § och 11 kap. 39 §skollagen. 11118 kap.30–31 och 35 §§skollagen. 112 Lagen (1991:1110) om kommunernas skyldighet att svara för vissa elevresor. 11312 kap. 25 § skollagen och 13 kap. 23 § skollagen.

Rätt till skolskjuts bör finnas även i ett statligt skolsystem

Utredningen ser inga skäl till att ändra de grundläggande bestämmelserna om rätt till skolskjuts och elevresor. I ett statligt skolsystem där staten är huvudman för de offentliga skolorna bör elever fortfarande ha rätt till skolskjuts om det behövs med hänsyn till färdvägens längd, trafikförhållandena, elevens funktionsnedsättning eller någon annan särskild omständighet. Däremot kan de specifika reglerna för rätt till skolskjuts behöva anpassas till regelverken för ansökan och skolplacering i ett statligt skolsystem.

Enligt nuvarande regelverk gäller inte rätten till skolskjuts om eleven går i en annan skola än den skola som kommunen skulle ha placerat eleven i. Regelverket utgår således från en norm om att elever går i en kommunal skola nära hemmet. Om eleven väljer en annan skola har eleven inte längre en given rätt till skolskjuts.

Dagens regelverk är inte anpassat till de system med aktivt skolval som redan finns i flera kommuner och som också Utredningen om en mer likvärdig skola har föreslagit ska gälla nationellt.

114

Vi gör i

vår utredning inte några mer utvecklade bedömningar om hur reglerna för önskemål om skola, placering av elever vid olika skolor och kriterier för urval ska se ut i ett statligt skolsystem, utöver att elever fortfarande ska ha rätt att gå i en skola nära hemmet. Däremot konstaterar vi att beroende på hur regelverket för skolplaceringar ser ut så kan också regelverket för skolskjuts behöva justeras. Utredningen om en mer likvärdig skola har exempelvis föreslagit en något reviderad närhetsprincip där ett krav på aktivt önskemål om skola ska kombineras med en rätt till en skolplacering i rimlig närhet av hemmet. Vad som ska anses vara rimlig närhet kan variera beroende på individuella och lokala förutsättningar. Rätten till skolskjuts ska sedan enligt likvärdighetsutredningens modell knytas till en skolplacering i rimlig närhet av hemmet.

115

Planering av skolskjuts är en del av samhällsplaneringen

Skolskjuts kan utföras med allmän kollektivtrafik, av upphandlade entreprenörer, i egen regi eller genom så kallad självskjutsning. Det finns ingen officiell statistik över hur kommunernas skolskjutsverk-

114SOU 2020:28En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning. 115 Ibid.

samhet är organiserad och genomförs i dag. Men oavsett hur skolskjutsen utförs behöver kommunerna planera skolskjutsverksamheten och samråda med andra berörda parter.

Som stöd för sina medlemmar har Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) tagit fram en skolskjutshandbok. I handboken listar SKR olika uppgifter som kommunens skolskjutsorganisation behöver kunna hantera:

  • Ta fram skolskjutsreglemente och regler för skolskjuts.
  • Fatta beslut om skolskjuts i enskilda fall.
  • Planera skolskjutsturer.
  • Utarbeta och jämföra alternativa trafiklösningar och färdvägar.
  • Välja lämpliga på- och avstigningsplatser.
  • Inspektera vägar samt på- och avstigningsplatser.
  • Genomföra samråd och förankring.
  • Upphandla och följa upp verksamheten.
  • Informera och undervisa om skolskjuts.
  • Hantera ekonomi och redovisning.

116

Av sammanställningen framgår att skolskjuts har lite med själva skolverksamheten att göra, men desto mer med samhällsplaneringen i kommunen, inklusive frågor om infrastruktur och kollektivtrafik. Följaktligen hanteras frågor om skolskjuts inte alltid av utbildningsnämnden, skolstyrelsen eller motsvarande, utan kan också vara ett ansvar för den tekniska nämnden, plan- och byggnadsnämnden, kollektivtrafiknämnden, kommunstyrelsen eller liknande.

117

116 Sveriges Kommuner och Landsting (2014): Skolskjutshandboken. Trygga, säkra och kostnads-

effektiva elevresor.

117 Ibid.

Skolskjutsen bör hanteras på kommunal nivå

Skolskjutsverksamhet är en fråga som knyter an till kommunen som livsmiljö och som ofta hanteras tillsammans med andra samhällsplanerings- och infrastrukturfrågor i kommunen. Utredningens bedömning är därför att skolskjutsen även i ett statligt skolsystem bäst hanteras på kommunal nivå.

Vi har övervägt om ansvaret för skolskjutsen ska övergå till staten men landat i att det inte vore en ändamålsenlig lösning. Staten bör inom ramen för sitt systemansvar för skolan ansvara för frågor där det finns tydliga stordriftsfördelar, där det finns ett behov av samordning och gemensamma lösningar inom skolsystemet eller där nyttan framför allt finns på systemnivå. Skolskjuts är inte en sådan fråga och bör därför inte hanteras av staten i rollen som systemansvarig. Ett alternativ skulle vara att lägga ansvaret för skolskjutsen på den statliga huvudmannen för de offentliga skolorna. En fördel med en sådan organisation vore att beslutet om lokalisering av skolor och ansvaret för skolskjuts då skulle hanteras av en och samma instans. Men uppdraget för den statliga huvudmannen kommer att vara att ansvara för utbildningen i de offentliga skolorna och komvux. Kompetensen och kapaciteten att hantera frågor om skolskjuts kommer att vara begränsad. Dessutom berör frågorna om skolskjuts inte bara de elever som går i offentliga skolor. Alla elever har möjlighet att ansöka om skolskjuts, även elever i fristående skolor. Det vore därmed mindre lämpligt att lägga ansvaret på den statliga huvudmannen.

Utredningens bedömning är därför att beslut om rätten till skolskjuts bör fattas av elevens hemkommun med utgångspunkt i de principer som finns fastställda i skolans författningar. Att ansvaret för skolskjuts förblir kommunalt innebär att reglerna kan komma att tillämpas olika i olika delar av landet. Men enligt utredningen är det inte heller orimligt med tanke på att både geografi och skolstruktur kan se mycket olika ut på olika platser.

Däremot bör det inte förekomma osakliga skillnader. I och med att beslut om skolskjuts kan överklagas utvecklas med tiden en praxis som blir vägledande för kommunerna. Den ansvariga myndigheten kan också vid behov utfärda allmänna råd för att underlätta en enhetlig rättstillämpning.

Kommuner behöver samverka med varandra och med den statliga huvudmannen

Det kommer att innebära en utmaning för kommunerna att planera och vid behov upphandla skolskjuts i ett system där det inte är kommunerna som själva ansvarar för beslut om var elever ska placeras. Frågor om skolskjuts kommer därför att behöva ingå som en del i en större samverkansprocess mellan stat och kommun som gäller planering, dimensionering och lokalisering av skolor. Kommunerna behöver samverka med den statliga huvudmannen för de offentliga skolorna för att säkerställa trygga och säkra skolvägar för alla barn som har rätt till skolskjuts. Men kommunen behöver också få information från den systemansvariga myndigheten om elevernas skolplaceringar.

I ett statligt skolsystem kan det hända att den myndighet som ansvarar för skolplaceringar placerar en elev i en skola som ligger i en annan kommun än hemkommunen. Det innebär att skolskjutsrutter kan behöva gå över kommungränser. Givet att skolskjuts i första hand gäller till en skola nära hemmet bör detta inte innebära något större åtagande för kommunen. Men det kan innebära större krav på samverkan mellan kommuner kring skolskjutsen.

Skillnader i kostnader för skolskjuts kompenseras i kostnadsutjämningen

Med kommunernas ansvar för att besluta om och anordna skolskjuts följer också ett finansieringsansvar. Kostnaderna för skolskjutsen varierar i dag betydligt mellan kommunerna beroende på att avstånden mellan var eleverna bor och var de går i skolan varierar över landet. Framför allt är det landsbygdskommuner som har betydligt högre kostnader än genomsnittet. Kostnaderna för skolskjuts påverkas av vilka prioriteringar kommunerna gör vid planering och lokalisering av verksamheten. Vissa kommuner väljer att satsa på färre men större enheter för att bibehålla kvaliteten i verksamheten, med högre kostnader för skolskjuts som följd. Andra prioriterar elevernas närhet till skolan och väljer därför att behålla små skolor på landsbygden, även om det kostar mer och är svårare att upprätthålla kvaliteten.

Behoven av skolskjuts kommer även i ett statligt skolsystem att se olika ut i olika delar av landet. Därmed kommer kommunernas kostnader för skolskjuts också att variera. I ett statligt skolsystem

där staten är huvudman och planerar och dimensionerar den offentligt anordnade utbildningen kommer kommunerna att ha litet inflytande över var skolor placeras. De kommer därmed inte heller att kunna påverka behoven av skolskjuts.

Staten kommer vid beslut om lokalisering av skolor att behöva göra liknande avvägningar som kommunerna gör i dag. Det innebär att staten kan behöva väga elevernas rätt till en skola nära hemmet mot möjligheterna att bedriva en resurseffektiv skolverksamhet av god kvalitet. Beroende på vilka principer för lokalisering av skolor som staten utvecklar och hur dessa principer förhåller sig till kommunens tidigare prioriteringar kan kommunernas kostnader för skolskjuts komma att förändras på olika sätt. I det fall staten väljer att lägga ner tidigare kommunala landsbygdsskolor kan kostnaderna för skolskjuts komma att öka. Vi återkommer till resonemangen om lokaler och lokalisering i avsnitt 15.1.2.

De skillnader i kostnader för skolskjuts som uppkommer för kommuner med olika geografisk och demografisk struktur bör enligt utredningen i första hand kompenseras genom gleshetsfaktorn i kostnadsutjämningssystemet. Det innebär att det bör finnas en överensstämmelse mellan den statliga huvudmannens principer för lokalisering av skolor och utjämningssystemets kriterier för gleshet. Men staten kan också behöva följa upp att utjämningen är tillräcklig och vid behov vidta åtgärder om träffsäkerheten brister.

Kommunerna bör ha ett ansvar för att samordna insatser mot problematisk frånvaro

Huvudmannen för skolan har i dag ett grundläggande ansvar för att elever fullgör sin skolgång. Enligt skollagen ska alla elever få det stöd och den stimulans de behöver för att utvecklas så långt som möjligt. En strävan ska vara att uppväga skillnader i elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Detta kompensatoriska uppdrag innebär en skyldighet att utreda och vidta åtgärder vid problematisk frånvaro. Ansvaret för att detta görs vilar enligt skollagen på rektorn och i slutändan på huvudmannen. Det ansvaret bör, enligt utredningen, ligga kvar på huvudmannen även i ett statligt skolsystem.

Arbetet med att främja närvaro och motverka frånvaro bör utgöra en del av huvudmannens systematiska kvalitetsarbete. Men huvudmännen kan i sin tur behöva stöd för att utveckla sitt arbete. Staten

bör som systemansvarig och inom ramen för sitt ansvar för skolpliktsbevakningen kunna tillhandahålla sådant stöd. Behoven av stöd i arbetet med att främja närvaro och motverka frånvaro kan med fördel fångas upp i kvalitetsdialogerna mellan staten och huvudmännen som enligt utredningens bedömning bör bli obligatoriska. Ett nationellt frånvaroregister, likt det som Skolverket har föreslagit, bör vara ett värdefullt underlag för sådana dialoger.

118

Problematisk frånvaro kan kräva insatser från flera olika aktörer

Enligt gällande regelverk är huvudmän skyldiga att rapportera till hemkommunen om en elev uppvisar upprepad eller långvarig frånvaro. Skyldigheten är kopplad till hemkommunens yttersta ansvar för skolpliktsbevakningen. Åtgärderna för att tillgodose individers rätt till utbildning kan gå utöver vad som skäligen kan krävas av en skola eller huvudman. Hemkommunen behöver därför ha en beredskap att följa upp problematisk frånvaro och agera på den.

Elever med problematisk frånvaro kan ha behov av insatser som erbjuds av flera olika samhällsorgan. En framgångsfaktor för att främja närvaro och åtgärda frånvaro är en fungerande samverkan mellan skola och exempelvis socialtjänst, barn- och ungdomspsykiatri, ungdomsmottagning, barn- och ungdomshabilitering, fritidsförvaltning samt polis.

119

Hemkommunen har därför också ett i skollagen utpekat

ansvar för att samordna insatser med samhällsorgan, organisationer eller andra som berörs om en elev har upprepad eller längre frånvaro.

120

Det är ett ansvar som är kopplat till hemkommunens yttersta

ansvar för skolpliktsbevakningen och således inte en del av ansvaret som huvudman för de kommunala skolorna.

121

Staten har små möjligheter att ge operativt stöd i individärenden

I ett statligt skolsystem bör staten ha det yttersta ansvaret för att tillgodose elevernas rätt till utbildning. Det bör därför vara till den myndighet som ansvarar för skolpliktsbevakning och skolplaceringar

118 Skolverket (2021): Utredning om ett nationellt frånvaroregister. 119SOU 2016:94Saknad! Uppmärksamma elevers frånvaro och agera. 1207 kap. 21 § skollagen. 121Prop. 2017/18:182Samling för skolan. SOU 2016:94Saknad! Uppmärksamma elevers från-

varo och agera.

som huvudmännen ska rapportera när en elev uppvisar långvarig eller omfattande frånvaro och skolan därför inlett en utredning i ärendet. En sådan anmälan ger den systemansvariga myndigheten information om att det finns en problematik och ett behov av uppföljning (se avsnitt 12.1.2).

Men till skillnad från hemkommunen, kommer den statliga systemansvariga myndigheten inte att finnas på plats lokalt för att kunna sätta in och samordna åtgärder för att motverka problematisk frånvaro på individnivå, i de fall problematiken kräver insatser som går utöver vad skolan och huvudmannen förfogar över. Den systemansvariga myndigheten kommer att verka nationellt och regionalt, men inte lokalt. Myndighetens stödjande insatser kommer också i första hand att vara riktade till huvudmän och inte till elever, skolor eller familjer (se vidare kapitel 16 om skolmyndigheteter).

Hemkommunen bör ha ett ansvar för att leda och samordna insatser kring individer

Utredningens bedömning är att hemkommunen bör ha kvar ett ansvar för att samordna insatser och samhällsaktörer om en elev har upprepad eller längre frånvaro och behoven av stöd och samordning går utöver vad skolan och huvudmannen kan förväntas hantera. Motiveringen för ett fortsatt kommunalt ansvar är både principiell och praktisk.

I ett statligt skolsystem kommer kommunerna inte längre att ha ansvaret för att styra, leda och bedriva skolverksamhet. De kommer inte heller att ha något ansvar för att säkerställa att elever har en skolplats och fullgör sin skolplikt. Det innebär att kommunen inte längre har samma självklara roll i arbetet med att stödja elever, skolor och huvudmän i arbetet med problematisk frånvaro.

Däremot kan kommuner, även om de inte är huvudmän för skolan, sägas ha ett övergripande ansvar för kommunmedlemmarnas välfärd. Skolmisslyckanden är förknippade med stora kostnader för både individen och samhället, vilket talar för att arbetet för att motverka frånvaro är ett samhälleligt åtagande.

Behovet av stöd och samordning uppstår först när utmaningarna är så stora att de inte kan hanteras inom ramen för skolan, utan kräver bredare samhällsinsatser. Enligt utredningen framstår det som rimligt att kommunerna har ett ansvar för att samordna sådana insatser

mot problematisk frånvaro. Kommunen har helt andra förutsättningar än staten att axla en samordningsroll. Arbetet med att samordna aktörer och insatser behöver ske lokalt, där eleven finns. Kännedom om de verksamheter som är berörda, upparbetade relationer till både familjer och olika lokala samhällsaktörer samt tillgång till konkreta verktyg och insatser är rimligtvis viktiga faktorer för effektiva åtgärder och en fungerande samordning. Kommunen är en central aktör på den lokala, medborgarnära arenan och ansvarig för verksamheter som har en viktig roll i arbetet runt elever och familjer. Samverkan mellan skola och socialtjänst är exempelvis en central del i arbetet för att främja närvaro och motverka frånvaro. I vissa kommuner har man skapat förvaltningsövergripande funktioner där personal från elevhälsa och socialtjänst samarbetar och erbjuder stöd till både kommunala och fristående skolor.

122

Kommunen har redan lagstadgade skyldigheter att samverka kring stöd till individer. Om en enskild har behov av insatser från både socialtjänst och hälso- och sjukvård för att få sina behov tillgodosedda är kommuner och regioner skyldiga att upprätta en samordnad individuell plan (SIP), förutsatt att den enskilda ger sitt samtycke till en sådan plan.

123

Syftet med SIP är att tidiga och samordnade insatser

ska erbjudas, att barns behov ska identifieras och att familjen ska känna till vilka insatser som pågår eller planeras. Därutöver ska SIP underlätta uppföljning och säkerställa att barnets och familjens behov av stöd tillgodoses.

124

Omfattande frånvaro från skolan kan vara en omständighet som motiverar en samordnad individuell plan. Det finns i dag inget som hindrar att skolan är med i arbetet med SIP, även om skolan inte omnämns i lagstiftningen. I många kommuner kan skolan ta initiativ till en SIP om man slutit regionala eller lokala överenskommelser om detta. Förutom förskola och skola kan även aktörer som polisen, Försäkringskassan, Statens institutionsstyrelse eller andra verksamheter som är involverade i hur barnet har det, vara med i arbetet. I andra fall kan skolan kontakta en verksamhet inom socialtjänst eller hälso- och sjukvård, som sedan initierar arbetet om de bedömer att barnet behöver det. I ett statligt skolsystem är skolan inte längre

122SOU 2016:94Saknad! Uppmärksamma elevers frånvaro och agera. 1232 kap. 7 § socialtjänstlagen (2001:453) och 16 kap. 4 § hälso- och sjukvårdslagen (2017:30). 124SOU 2016:94Saknad! Uppmärksamma elevers frånvaro och agera.

en kommunal angelägenhet. Det kan därför behöva övervägas om skolan tydligare ska inkluderas i lagstiftningen som rör SIP.

Kommunernas samordningsansvar behöver vara organiserat på ett sådant sätt att det framgår för alla berörda parter var ansvaret ligger. När huvudmannen informerar den systemansvariga myndigheten om att en utredning om omfattande eller återkommande frånvaro har inletts bör den statliga myndigheten i sin tur informera hemkommunen. Det innebär att kommunen behöver ha en utpekad kontaktperson för sitt samordningsansvar. Erfarenheter från arbetet med SIP visar att en framgångsfaktor är en tydlig ansvarsfördelning och organisation av arbetet, exempelvis i form av en särskild funktion eller person som är ansvarig för att kalla till möten.

125

Systemen för frånvarorapportering behöver samordnas

I ett statligt skolsystem kan huvudmän behöva rapportera frånvaro till den statliga systemansvariga myndigheten både för den återkommande statistikinsamlingen i det nationella frånvaroregistret och för den åtgärdsinriktade frånvarorapporteringen kopplat till skolpliktsbevakningen. För att underlätta för huvudmännen behöver det vara tydligt vad som ska rapporteras in och på vilket sätt. Det bör också undersökas om samma inrapporteringssystem kan fylla båda syftena.

All frånvarorapportering från huvudmän till den skolsystemansvariga myndigheten kräver att huvudmännen har egna rutiner och system för att registrera elevers närvaro och frånvaro. Tidigare granskningar har visat att alla huvudmän inte har digitala system för detta. Manuell hantering är mer tidskrävande för huvudmännen. För att underlätta och förbättra tillförlitligheten i systemen kan staten behöva stödja huvudmännens arbete med att digitalisera frånvarorapporteringen. Det kan ske genom möjlighet till avrop på statliga avtal, genom tydligare riktlinjer och standarder eller genom ett förfarande där leverantörer blir auktoriserade. Men av största vikt är också att det är enkelt att lämna uppgifterna, oavsett vilket system som huvudmännen själva använder (se vidare avsnitt 12.1.6 om systemviktiga it-lösningar).

125 Ibid.

Kommunerna bör behålla aktivitetsansvaret för ungdomar

Kommunernas aktivitetsansvar medför en skyldighet för kommunen att löpande hålla sig informerad om hur ungdomar i gymnasieåldern som inte går i gymnasieskolan sysselsätter sig och erbjuda dem lämpliga individuella åtgärder. I första hand ska åtgärderna syfta till att motivera dem att påbörja eller återuppta en utbildning. Aktivitetsansvaret omfattar ungdomar som

  • inte har fyllt 20 år
  • har fullgjort sin skolplikt eller har blivit folkbokförda i landet efter skolpliktig ålder
  • inte går i gymnasieskolan, gymnasiesärskolan eller motsvarande utbildning
  • inte har en gymnasieexamen, ett gymnasiesärskolebevis eller fullföljt motsvarande utbildning med godkänt resultat.

126

Under perioden andra halvåret 2020 och första halvåret 2021 omfattade kommunernas arbete med aktivitetsansvaret totalt 58 400 ungdomar. 52 procent av dessa var inskrivna i kommunernas aktivitetsansvar eftersom de hade avbrutit sina gymnasiestudier eller inte påbörjat dem.

127

Det finns både principiella och praktiska skäl till att ansvaret bör förbli kommunalt

Arbetet med aktivitetsansvaret kräver rutiner och system för att identifiera målgruppen, men också metoder för att verkligen nå de ungdomar som berörs. Det ställer också stora krav på samverkan mellan olika samhällsaktörer, både för att hitta berörda individer och för att utforma effektiva insatser. Granskningar av kommunernas arbete med aktivitetsansvaret har visat att det finns utmaningar i alla dessa delar.

128

Trots det är utredningens bedömning att aktivitets-

ansvaret bör förbli kommunalt även i ett statligt skolsystem. Men

1269 kap. 29 § skollagen. 127 Skolverket (2021): Kommunernas aktivitetsansvar Perioden 2020/2021. 128SOU 2018:11Vårt gemensamma ansvar – för unga som varken arbetar eller studerar. Skolinspektionen (2018): Att motivera ungdomar tillbaka till utbildning. Skolverket (2021): Över-

gången mellan gymnasieskolan och komvux.

staten bör i kraft av sitt systemansvar för skolan stödja kommunerna i detta arbete.

Argumenten för ett fortsatt kommunalt ansvar är i stor utsträckning desamma som för ett kommunalt ansvar för att samordna arbetet mot problematisk frånvaro i grundskolan (se föregående avsnitt).

Aktivitetsansvaret handlar om att samordna stöd till individen, för att denna ska få bättre förutsättningar att etablera sig i arbets- och samhällslivet. På liknande sätt som med arbetet mot frånvaro kan insatserna motiveras från både ett medborgerligt och ett samhällsekonomiskt perspektiv. En avslutad gymnasieutbildning blir alltmer avgörande för att kunna etablera sig i samhället. Att stötta individer tillbaka till utbildning är således förknippat med stora vinster för både individen och samhället.

Arbetet med aktivitetsansvaret behöver bedrivas på lokal nivå, där de berörda individerna finns. Kommunen har en unik position på lokal nivå som den samhällsaktör som har ett ansvar för alla boende i kommunen. Även om kommunerna i ett statligt skolsystem inte är ansvariga för gymnasieskolan eller komvux, har de ansvar för bland annat socialtjänsten och därigenom ett övergripande ansvar för att främja ekonomisk och social trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor, och aktivt deltagande i samhällslivet.

129

Arbetet med aktivitetsansvaret behöver anpassas till de specifika förutsättningar som gäller i det enskilda fallet. Kommunerna har kännedom om de lokala förutsättningarna när det gäller utbildning, arbetsmarknad och sociala förhållanden. Kommunerna har också i regel upparbetade kontakter med andra relevanta aktörer i kommunen. Det är en kunskap som staten skulle ha svårt att bygga upp.

Till skillnad från i dag kommer däremot kommunerna vid ett fullgånget förstatligande inte att bedriva någon egen gymnasieutbildning. Eftersom aktivitetsansvaret i första hand syftar till att ungdomar ska återgå till utbildning behöver kommunerna och den statliga huvudmannen samverka med varandra.

1291 kap. 1 § socialtjänstlagen.

Staten behöver hålla kommunerna informerade om ungdomars studier och avhopp

En utmaning i kommunernas arbete med att identifiera ungdomar i målgruppen så tidigt som möjligt är att kommunerna ibland saknar välfungerande it-system. Företrädare för kommunerna har därför tidigare framfört önskemål om en nationell databas som alla inom aktivitetsansvaret kan använda.

130

I ett statligt skolsystem kommer flera av skolans register och system att vara nationella. Det kan underlätta arbetet med aktivitetsansvaret. Men det kräver också tydliga rutiner för informationsöverföring från staten till kommunerna.

Kommunerna behöver få information från den statliga systemansvariga myndigheten som samordnar gymnasieantagningen om vilka ungdomar som deltar i gymnasieutbildning och vilka som inte gör det.

Kommunerna behöver också skyndsamt få information om när elever avbryter sin utbildning eller uppvisar en omfattande eller långvarig frånvaro. Det är information som huvudmännen kommer att vara skyldiga att rapportera till den systemansvariga myndigheten. Myndigheten kommer därför att behöva ha rutiner för att informera kommunen, som i sin tur behöver ha en tydligt utpekad kontaktperson eller funktion som tar emot informationen.

För att få information om vilka ungdomar som har klarat och avslutat sin gymnasieutbildning kan kommunerna få tillgång till de uppgifter som finns i den nationella betygsdatabasen Beda, på ett sätt som Skolverket tidigare har föreslagit.

131

Arbetet med aktivitetsansvaret riskerar att försvåras om kommunen behöver hämta information från flera system parallellt. Staten bör därför utreda om informationen från flera källor kan samordnas i en samlad databas som kommunerna också har tillgång till. Överlämningar av känslig information på individnivå aktualiserar viktiga frågor om bland annat integritet och sekretess. De juridiska förutsättningarna behöver därför särskilt beaktas.

130 Skolverket (2020): Övergången mellan gymnasieskola och komvux. 131 Skolverket (2020): Övergången mellan gymnasieskola och komvux. Skolverket (2018): För-

studie om betygsdatabas för rätten till behörighetsgivande utbildning inom komvux.

Staten bör stödja hemkommunernas arbete

Vid sidan av it-stöd för att identifiera målgruppen har kommuner också efterfrågat annat statligt stöd i sitt arbete med aktivitetsansvaret. Det gäller exempelvis stöd till erfarenhetsutbyte och kompetensutveckling av personal samt tips och vägledning i hur man kan lägga upp arbetet och vilka åtgärder som är effektiva. Kommunerna anser också att de har behov av löpande tips och vägledning från nationella myndigheter i sitt arbete med aktivitetsansvaret.

132

Denna typ av

stöd bör enligt utredningen ingå i statens systemansvar för skolan.

Staten kan också behöva utveckla uppföljningen av aktivitetsansvaret. Kommunerna är i dag skyldiga att lämna uppgifter om individer och insatser inom ramen för aktivitetsansvaret till Skolverket som underlag för nationell statistik på området. Men en uppföljning från SKR visar att kommunerna själva menar att de uppgifter de lämnar inte är helt tillförlitliga och inte heller fullt användbara i kommunernas eget arbete. Ett utvecklat it-stöd på området kan öka tillförlitligheten kring rapporteringen om individerna inom aktivitetsansvaret, men den systemansvariga myndigheten kan också behöva se över innehållet i insamlingen för att den ska bli så relevant som möjligt även för kommunerna.

Ett angränsande uppföljande arbete, men med fokus på ungas etablering på arbetsmarknaden, är det nationella statistikverktyg för uppföljning av samverkan kring unga som Arbetsförmedlingen har utvecklat tillsammans med Delegationen för unga och nyanlända till arbete (Dua) och SKR. Genom INUK (Informationsutbyte Unga i Kommuner) ska man på ett enkelt sätt kunna följa upp de insatser som görs inom Arbetsförmedlingens och kommunernas samverkan avseende unga arbetssökande i åldern 16–24 år. Syftet är att åstadkomma ett digitalt landsomfattande underlag för jämförelser av insatser för unga. Statistikuppföljningen sker månadsvis via maskinöverföring för att ge en kontinuerlig uppdaterad bild och avlasta den manuella rapporteringen.

133

Målgruppen och syftet med samverkan

inom ramen för Duas arbete är inte helt detsamma som för aktivitetsansvaret. Men i stor utsträckning är det samma samhällsaktörer som berörs och det finns också sannolikt liknande svårigheter, vilket inne-

132 Sveriges Kommuner och Regioner (2021): Kommunernas aktivitetsansvar 2021. 133 Delegationen för unga och nyanlända till arbete (2019): INUK – automatisk uppföljning av

samverkan. Webbtext. www.dua.se/lokala-overenskommelser/uppfoljning/inuk-automatisk-

uppfoljning-av-samverkan (hämtad 2022-05-04).

bär att det finns en potential för ömsesidigt lärande när det gäller både upplägget av arbetet och formerna för uppföljning.

Kommunerna bör behålla ansvaret för den uppsökande verksamheten för individer i behov av utbildning inom komvux

Enligt gällande regelverk har kommunerna ett ansvar för att söka upp individer som kan vara i behov av utbildning inom komvux. Kommunen ska aktivt verka för att nå de vuxna i kommunen som har rätt att delta i komvux på grundläggande nivå, som särskild utbildning på grundläggande nivå och i svenska för invandrare (sfi) och motivera dem att delta i sådan utbildning. Kommunen ska informera om möjligheterna till utbildning inom komvux på gymnasial nivå och som särskild utbildning på gymnasial nivå samt aktivt verka för att vuxna i kommunen deltar i sådan utbildning.

134

Den uppsökande verksamheten är en uppgift som är nära kopplad till individens rättighet till utbildning. Den kräver att kommunerna har kännedom om vilka individer som kan beröras. För detta arbete krävs rutiner för att identifiera målgruppen och metoder för att kunna informera samt motivera och aktivt verka för att individerna sedan deltar i utbildning inom komvux. Detta kräver i sin tur en lokal förankring och samverkan med andra aktörer.

Kommunerna har i dag ofta en upparbetad samverkan mellan olika kommunala verksamheter och med andra lokala aktörer. Men det finns behov av att ytterligare utveckla detta arbete, eftersom vissa kommuner uppvisar brister i arbetet och behöver göra mer aktiva insatser för att nå ut till individer i behov av mer stöd (se avsnitt 5.3.5). Trots de utvecklingsbehov som finns bedömer utredningen att den uppsökande verksamheten fortsatt hanteras bäst av hemkommunen även om staten skulle bli huvudman för komvux.

Utredningen menar att kommunerna bör ha bättre förutsättningar att utföra dessa uppgifter, än vad en statlig myndighet har. Den uppsökande verksamheten kopplad till komvux har flera likheter med arbetet med problematisk frånvaro i grundskolan och det kommunala aktivitetsansvaret för gymnasieskolan (se föregående avsnitt). Argumenten för att den uppsökande verksamhetens fortsatt ska vara kommunernas ansvar är därför i mångt och mycket desamma. Den

13420 kap.10, 17 och 29 §§skollagen.

uppsökande verksamheten behöver bedrivas på lokal nivå, nära individerna som berörs. Kommunernas ansvar för alla boende i kommunen gör att de har en unik position på lokal nivå. De har kännedom om de lokala förhållandena och de specifika förutsättningar som finns.

En kritik mot kommunernas uppsökande verksamhet är att den inte har varit tillräckligt aktiv, det vill säga att arbetet mer har handlat om information än om att motivera och verka för att individerna deltar i utbildning. Individerna behöver även fortsatt kunna få hjälp med att identifiera och kartlägga sina behov av utbildning. Dessutom behöver de kunna få råd och lotsas vidare till den statliga huvudmannens utbildning.

Precis som i arbetet med det kommunala aktivitetsansvaret bör staten ge stöd i arbetet med den uppsökande verksamheten, inom ramen för sitt systemansvar. Även här skulle erfarenhetsutbyte, kompetensutveckling av personal samt råd och vägledning om hur arbetet kan läggas upp vara aktuellt.

13. Alternativ 1 – ekonomiska resurser till skolan

I detta kapitel beskriver utredningen en del av det första alternativet som innebär ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap för skolan. Här handlar det om ekonomiska resurser till skolan.

Ansvaret för tilldelning och fördelning av ekonomiska resurser är centrala delar i det statliga systemansvar för skolan som beskrivs i kapitel 12. Vi gör i detta kapitel bedömningar om hur en nationell resursfördelningsmodell bör se ut för olika skolformer.

Redan här bör det konstateras att det inte bara är vilka ekonomiska resurser skolverksamheten har som spelar roll för resultatutvecklingen. Lika viktigt är hur dessa resurser används. Därför behöver en nationell resursfördelningsmodell följas av insatser för att stärka resursanvändningen hos både den statliga huvudmannen och de enskilda huvudmännen vid ett fullgånget förstatligande. Även detta är en central del i det statliga systemansvar som beskrivs i kapitel 12. I detta kapitel är dock fokus på hur resurserna bör fördelas vid ett eventuellt förstatligande.

13.1. Statligt ansvar för tilldelning och fördelning av resurser till skolan

13.1.1. Den ekonomiska styrningen av skolan bör samlas i staten

Utredningens bedömning: Staten bör ta det fulla ansvaret för

tilldelning och fördelning av ekonomiska resurser till skolan vid ett fullgånget förstatligande.

Kommunernas ekonomiska styrning av skolan har brister

I dag är det landets kommuner som var för sig ansvarar för merparten av den ekonomiska styrningen av skolan. Även om staten under de senaste åren har ökat sin ekonomiska styrning, framför allt i form av riktade statsbidrag, är statens samlade bidrag till skolan fortfarande litet i relation till kommunernas totala skolkostnader.

Att kommuner ansvarar för den huvudsakliga ekonomiska styrningen av skolan innebär att den varierar i olika delar av landet. På vissa håll har man en systematisk ekonomisk styrning där beslut om såväl tilldelning som fördelning av resurser föregås av en noggrann analys av skolverksamhetens förutsättningar, behov och måluppfyllelse. På andra håll följer man traditionen och tilldelar och fördelar resurser ungefär som man alltid har gjort.

1

Att det finns en variation i den ekonomiska styrningen av skolan är självklart i en skola där det huvudsakliga ansvaret för verksamheten är decentraliserat till 290 kommuner. Det behöver inte heller nödvändigtvis vara negativt. Utredningen menar att det är viktigt att det finns en flexibilitet och att resurserna anpassas efter elevernas och verksamhetens behov. Men om flexibiliteten tar sin utgångspunkt i kommuners olika ekonomiska förutsättningar och ambitionsnivåer, snarare än i skolverksamhetens behov, finns anledning att ifrågasätta värdet av en sådan flexibilitet.

Vi anser att det finns brister i kommuners ekonomiska styrning av skolan. För det första saknas ett tydligt positivt samband mellan tilldelningen av resurser och skattade behov på kommunnivå. Som vi redogör för i kapitel 6 är den kommunala grundfinansieringen av grundskolan, det vill säga finansieringen exklusive riktade statsbidrag, till och med omvänt kompenserande. Det innebär att socioekonomiskt svagare kommuner, allt annat lika, tilldelar lägre resurser per elev än socioekonomiskt starkare kommuner.

2

Även här bör det dock påpekas att kommunerna inte har ett uppdrag att finansiera skolan kompensatoriskt sinsemellan. Kommunerna har bara ansvar att säkerställa att finansieringen av skolan inom den egna kommunen speglar skollagens krav på kompensatorisk resursfördelning. Men när skolsystemet utvärderas från ett nationellt perspektiv är det ändå ett intressant resultat att den kommunala grund-

1 Se t.ex. Skolverket (2011): Kommunalt huvudmannaskap i praktiken. 2SOU 2020:28En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning.

finansieringen, om man jämför olika kommuners resurstilldelning till skolan, inte förefaller kompensera för elevers varierande förutsättningar och behov.

För det andra finns det brister i hur fördelningen av resurser till skolan ser ut inom kommuner. I Sveriges Kommuner och Regioners (SKR:s) undersökning av kommunala resursfördelningsmodeller, som genomfördes 2017–2018, framgår visserligen att en majoritet av kommunerna omfördelade resurser på socioekonomiska grunder i grundskolan. Men fyra av tio kommuner saknade samtidigt socioekonomiska resursfördelningsmodeller. Detta trots att skollagen sedan 2014 ställer krav på att kommunerna ska fördela resurser efter elevernas olika förutsättningar och behov. Även om majoriteten av de kommuner som saknade socioekonomiska resursfördelningsmodeller var mindre kommuner eller glesbygdskommuner, där behovet av omfördelning inom kommunen kan tänkas vara mindre, fanns det även exempel på större kommuner utan socioekonomiska resursfördelningsmodeller. Till exempel saknade en tredjedel av de större kommunerna i SKR:s undersökning en socioekonomisk resursfördelningsmodell för grundskolan. Bland storstäderna och kommunerna nära dem saknade var fjärde en socioekonomisk resursfördelningsmodell.

3

När det gäller gymnasieskolan är kunskapen lägre om hur resursfördelningen ser ut i praktiken. Utifrån de begränsade studier som finns tycks dock andelen kommuner som, utöver programpengen, fördelar resurser på kompensatoriska grunder vara ännu lägre än i grundskolan.

4

Sammantaget pekar detta mot att kommunernas ekonomiska styrning av skolan uppvisar brister från ett nationellt perspektiv. I synnerhet tycks kopplingen mellan å ena sidan tilldelning och fördelning av resurser och å andra sidan elevers behov vara bristfällig. Detta är bekymmersamt mot bakgrund av att en stor mängd forskning under de senaste decennierna har pekat på att de positiva effekterna av att tillföra resurser är större för elever som har sämre socioekonomiska förutsättningar.

5

Ur den aspekten är bristerna i dagens ekonomiska

styrning av skolverksamheten inte bara ett problem för skolans likvärdighet, utan också för dess resurseffektivitet.

3 Sveriges Kommuner och Landsting (2018): Socioekonomisk resursfördelning i skola och förskola. 4SOU 2020:33Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial

utbildning. Del 1.

5 För en forskningsöversikt, se IFAU (2010): Den svenska utbildningspolitikens arbetsmarknads-

effekter: Vad säger forskningen?

Även de enskilda huvudmännen påverkas av brister i kommunernas ekonomiska styrning av skolan

En konsekvens av att den ekonomiska styrningen av skolan skiljer sig åt mellan olika kommuner är att ersättningen till de enskilda huvudmännen kan variera betydligt. Ibland kan också skillnaderna vara svåra att förstå. Två elever med likartade förutsättningar som går på samma fristående skola, men som är folkbokförda i två olika kommuner, kan generera påtagligt olika ersättning. Det här är tydligt framför allt i gymnasieskolan, där eleverna rör sig mer över kommungränser och där det inte är ovanligt att enskilda huvudmän tar emot elever från flera olika kommuner.

6

Som utredningen redovisar i kapitel 6 är skillnaderna i kommunernas resurstilldelning per elev betydande. För årskurs F–9 var skillnaden mellan den kommunala huvudman som satsade mest och den kommunala huvudman som satsade minst resurser per elev nästan 80 procent under 2020. Om man i stället jämför den 5:e och den 95:e percentilen krymper skillnaden till 32 procent.

7

I gymnasieskolan be-

räknas ersättningen till huvudmännen per program och inriktning, men även där är skillnaderna mellan kommunerna betydande. Om man jämför de kommuner som under 2021 hade högst respektive lägst budgeterade kostnader per elev på naturvetenskapsprogrammet för kostnadsslagen undervisning, lärverktyg, elevhälsa och lokalkostnader var skillnaden över 150 procent. Om man i stället jämför den 5:e och den 95:e percentilen krymper skillnaden till knappt 70 procent.

8

Även om det till viss del kan finnas sakliga förklaringar till så stora kostnadsskillnader, illustrerar dessa exempel svårigheten många enskilda huvudmän möter när de tar emot elever från flera olika kommuner. Om mixen av elever från olika kommuner dessutom skiljer sig åt från år till år kan det leda till stora, svårförklarliga och i viss mån oförutsägbara svängningar i de enskilda huvudmännens ekonomi och därmed deras förutsättningar att bedriva en skola av hög kvalitet.

6 Egna beräkningar utifrån uppgifter från Skolverket. Under 2020 var det 35 procent av gymnasieeleverna som pendlade ut från den egna hemkommunen. I grundskolan var motsvarande andel cirka 3 procent. 7 Egna beräkningar utifrån uppgifter från Kolada. 8 Egna beräkningar utifrån SCB:s underlag till Riksprislistan 2021.

Stigande kostnader i kommunsektorn riskerar att leda till svåra prioriteringar mellan olika verksamhetsområden

Som utredningen beskriver i kapitel 6 bedöms kostnadstrycket i kommunerna öka i framtiden. Den främsta anledningen till det är den demografiska utvecklingen. Eftersom medellivslängden ökar har kommunerna stigande kostnader för vård och omsorg av de äldre. Samtidigt växer inte antalet individer i arbetsför ålder i den utsträckning som skulle krävas för att intäktsmässigt kompensera för de ökande kostnader som följer av ett växande antal äldre.

Enligt Välfärdskommissionens beräkningar kommer antalet invånare över 80 år att öka över tio gånger mer än antalet invånare i åldern 20–69 år fram till 2035.

9

Det innebär att den skattemässiga

basen i kommunsektorn – och med den kommunernas förmåga att finansiera sig själva – riskerar att tunnas ut framöver. Allra tydligast är denna utveckling i avlägsna landsbygdskommuner, där den demografiska försörjningskvoten riskerar att öka på ett särskilt påtagligt sätt under de kommande decennierna (se avsnitt 6.4.3).

10

Ett högt kostnadstryck till följd av ett ökat antal äldre i kommunsektorn riskerar, enligt vår uppfattning, att få negativa konsekvenser för skolan. Med en mer ansträngd budget kommer kommunerna att behöva göra prioriteringar mellan olika verksamhetsområden, där det finns risk att skolan påverkas negativt. Det har delvis att göra med att skolan är kommunernas kostnadsmässigt största verksamhet. Risken är därmed överhängande att skolan används som finansieringskälla när kommuner får ökade kostnader på andra områden. Men det har också att göra med att de positiva effekterna av investeringar i skolan uppträder på lång sikt. I valet mellan att hantera akuta situationer här och nu eller att genomföra de investeringar som rustar samhället på lång sikt är det förståeligt om många kommuner väljer det förra.

Detta talar enligt vår uppfattning för att ett av två scenarier riskerar att inträffa till följd av det förväntat sämre kommunalekonomiska läget. Antingen kan skolan komma att få mindre resurser än vad verksamheten har behov av i framtiden eller så kan beroendet av statlig finansiering av skolan komma att öka. Redan i dag har vi visat att staten, när man lägger ihop riktade och generella statsbidrag, är

9 Välfärdskommissionen (2021): Välfärdskommissionens slutredovisning till regeringen. 10SOU 2015:101Demografins regionala utmaningar.

med och finansierar skolan i en inte obetydlig grad. Om kommunernas självfinansieringsgrad för skolan kommer att minska framöver går det att ifrågasätta poängen med det kommunala finansieringsansvaret för skolan. En stor blandning av statlig och kommunal finansiering riskerar även att leda till att ansvarsförhållandena blir otydligare. I sin tur kan det försvåra medborgarnas möjlighet till utkrävande av ansvar för skolverksamheten.

Flera principiella skäl talar för att staten bör tilldela och fördela resurser till skolan

Det finns flera omständigheter som pekar mot att staten bör vara den aktör som tilldelar och fördelar resurser till skolan. En del av dessa är empiriska och har sin grund i brister i dagens ekonomiska styrning av verksamheten. Dessa har utredningen redogjort för ovan. Men det finns även principiella skäl som talar för att staten kan vara en mer lämplig aktör än kommunerna att ansvara för den ekonomiska styrningen av skolan.

Ett statligt ansvar skapar symmetri mellan uppdrag och resurser

Det mest grundläggande skälet till att staten bör tilldela och fördela resurser är att det är staten som anger uppdraget och målen för verksamheten. Ett statligt ansvar för den ekonomiska styrningen innebär att det är samma aktör som fattar beslut om verksamhetens uppdrag och mål som också bestämmer vilka resurser som behövs för verksamheten. Därmed uppstår en symmetri i ansvaret för uppdrag och resurser. I sin tur borgar detta enligt utredningen för mer holistiska bedömningar kring skolans utveckling.

En symmetrisk ansvarsstruktur är viktig inte minst för att kunna hantera omvärldshändelser som påverkar förutsättningarna för skolan. Tidigare beskrev vi till exempel det förväntade kommunalekonomiska läget som en utmaning för skolans resurser. På motsvarande sätt kan också staten i framtiden hamna i ekonomiskt svåra situationer och behöva göra svåra prioriteringar mellan olika verksamhetsområden. Även här finns risken att skolan påverkas negativt. Men en viktig skillnad är att det, i ett sådant scenario, finns just en symmetri i ansvar genom att det är samma aktör som fattar beslut om verksamhetens

uppdrag och som också finansierar verksamheten. Då kan såväl uppdrag som resurser anpassas efter de ändrade förutsättningarna.

Skolan är ett nationellt intresse

Ett annat principiellt argument för att staten bör ansvara för den ekonomiska styrningen av skolan är att skolan är ett nationellt intresse. Skolan är samhällets viktigaste verktyg för att ge varje människa möjlighet att skapa sig ett så bra liv som möjligt för sig själv och tillsammans med andra. Vidare formas i skolan det humankapital som på lång sikt är avgörande för Sveriges ekonomiska välstånd och tillväxt.

11

Dessutom är den kollektiva nyttan av investeringar i skolan

stor. Till exempel påverkar utbildning valdeltagande positivt, främjar prosocialt beteende och minskar brottsbenägenhet.

12

Dessa externa effekter, som är gynnsamma för både individen och samhället, är själva grunden till att skolan är ett offentligt åtagande. Men för att uppnå en samhällsekonomiskt motiverad nivå på tilldelningen och fördelningen av resurser till skolan över hela landet räcker det inte bara med att skolan är ett offentligt ansvar, utan det krävs också att ansvaret ligger på rätt nivå i den offentliga organisationen. Här menar utredningen att staten utgör en mer lämplig nivå än kommunerna för att ansvara för den ekonomiska styrningen av skolan.

Det finns flera anledningar att tro att kommunerna inte tar hänsyn till hela den kollektiva nyttan när de fattar beslut om tilldelning och fördelning av resurser till skolan. En är det faktum att medborgare flyttar mellan olika kommuner – och det ofta. Enligt Statistiska centralbyråns (SCB:s) statistik har det genomsnittliga antalet flyttningar i Sverige per år varit närmare 1 360 000 mellan 2000 och 2021. Drygt en tredjedel av dessa har skett över kommungränser. En kommun som tar den fulla kostnaden för en elevs skolgång kan därmed inte alltid räkna med att få avkastning på sin investering genom att eleven stannar kvar och bidrar till kommunens ekonomiska utveckling i framtiden. Om man antar att kommuner agerar som ekonomiskt rationella aktörer riskerar detta, enligt ekonomisk teori, att

11 Hanushek, Eric & Woessman, Ludger (2010): Education and Economic Growth. Economics of Education (Amsterdam: Elsevier, 2010). 12 Sjögren, Anna & Vlachos, Jonas (2022): Dags att välja skola! Ekonomisk debatt, nr 3 2022 årgång 50.

leda till att kommuner satsar mindre på skolan i förhållande till vad som vore motiverat ur ett samhällsekonomiskt perspektiv.

Detta är dock ett teoretiskt resonemang som är svårt att belägga empiriskt. Om man utgår från kostnadsutjämningen är det vanligare att kommuner har en positiv, snarare än negativ, nettokostnadsavvikelse för grundskola och förskoleklass. Med nettokostnadsavvikelse avses hur kostnaden för en viss verksamhet i en kommun, efter avdrag för till exempel statsbidrag och användaravgifter, avviker från den förväntade kostnaden (referenskostnaden) enligt kostnadsutjämningssystemet, givet en genomsnittlig ambition och effektivitet i verksamheten. Det innebär att det är fler kommuner som lägger mer resurser på skolan än vad kostnadsutjämningssystemet indikerar att de borde. Men detta säger mer om hur kommunerna förhåller sig till varandra än om hur resurserna förhåller sig till de behov som finns i elevunderlaget på olika håll i landet. Till exempel saknas i kostnadsutjämningens delmodell för grundskola och förskoleklass en socioekonomisk komponent som utjämnar för strukturella skillnader i kostnader utifrån att elever i olika kommuner har olika förväntat stödbehov. Det gör att systemet kan indikera för små – alternativt för stora – referenskostnader för skolan, givet en genomsnittlig ambition och effektivitet i verksamheten, när man också väger in skillnader i elevsammansättning mellan kommuner.

Även om det, som tidigare nämnts, är svårt att fastställa det empiriska stödet för att kommunerna skulle satsa för lite resurser på skolan anser vi att det finns en viss grund för argumentet att kommunerna utgör en för låg nivå i den offentliga organisationen för att ansvara för tilldelningen och fördelningen av resurser. De nyttor som produceras i skolverksamheten är kollektiva och håller sig inte inom kommunala gränser. Investeringar i skolan gynnar nationen Sverige. Det talar, enligt utredningen, för att även resurserna bör bestämmas på den nationella nivån.

Ett statligt ansvar för tilldelning och fördelning av resurser kan stärka legitimiteten i skolsystemet

Det är svårt att få en nationell bild över tilldelningen och fördelningen av resurser till skolan. Detta har sin naturliga förklaring i att det inte finns en modell för att tilldela och fördela resurser – utan minst 290. Om man dessutom väger in att kommunerna tillämpar

olika modeller för olika skolformer – och även mellan olika huvudmän i en och samma skolform – ökar antalet.

Ovanpå de kommunala budgetbesluten finns också de statliga stöden till skolan, som i sin tur har olika villkor och fördelningsprinciper. Därutöver fördelar även de enskilda huvudmännen resurser från både kommuner och staten till sina respektive skolor, utan att öppet behöva redovisa hur det går till. Sammantaget skapar detta en situation där det är svårt att följa hur resurser rör sig mellan olika styrnivåer, huvudmän och skolor.

Utredningen anser att det finns ett värde i att tilldelningen och fördelningen av resurser till skolan går att synliggöra på ett tydligt sätt. Om det är svårt att förklara varför olika huvudmän får olika mycket resurser riskeras legitimiteten i systemet. Detta kan i sin tur skapa misstro mellan olika huvudmän och leda till spänningar mellan de olika styrnivåerna i systemet. I ett system med många finansieringskällor, där flera dessutom följer olika fördelningsprinciper, försvåras även medborgarnas möjlighet till ansvarsutkrävande för beslut om skolans resurser.

En positiv effekt om staten skulle ta över ansvaret för tilldelning och fördelning av resurser till skolan är att antalet modeller minskar och renodlas. För till exempel grundskolan skulle ett statligt ansvar för tilldelning och fördelning av resurser innebära att ett hundratal resursfördelningsmodeller byts ut mot en. Detta skulle, enligt vår uppfattning, göra det tydligare för huvudmännen hur ersättningen beräknas och gynna legitimiteten för hela skolsystemets finansiering.

Staten bör tilldela och fördela resurser till skolan

Som beskrivs ovan har det stora antalet ekonomiska styraktörer i skolan gett upphov till ett snårigt, spretigt och svåröverskådligt system för tilldelning och fördelning av resurser. Systemet saknar en sammanhängande struktur. Därutöver finns både principiella och empiriska skäl som talar för ett ändrat ansvarsförhållande mellan staten och kommunerna när det kommer till beslut om skolans resurser. Utredningen bedömer därför att staten bör ta det fulla ansvaret för tilldelning och fördelning av ekonomiska resurser till skolan vid ett fullgånget förstatligande. Därmed samlas den ekonomiska styrningen av skolan i staten och det ansvar kommunerna har i dag övergår till staten.

13.1.2. Principer som bör gälla för en nationell fördelning av resurser till skolan

I kapitel 16 om skolmyndigheter gör utredningen närmare bedömningar om vilken del av staten som bör ha ansvar för tilldelning och fördelning av resurser till skolan. Där framgår att statens ansvar för att beräkna resursfördelningen till alla huvudmän, det vill säga både till den statliga huvudmannen och till de enskilda huvudmännen, bör ligga på den systemansvariga myndigheten vid ett fullgånget förstatligande. Naturligtvis kommer beslut om den totala tilldelningen av resurser med nödvändighet att behöva fattas inom ramen för den statliga budgetprocessen. Ytterst skulle det alltså vara riksdagen som fattar beslut om nivån på den ekonomiska tilldelningen till skolan. Men utifrån den tilldelning som riksdagen beslutar bör dock fördelningen av resurser till huvudmännen följa ett antal tydliga principer. Nedan utvecklas dessa.

Utredningens bedömning: Vid ett fullgånget förstatligande bör

följande principer vara vägledande för en nationell fördelning av resurser till skolan:

  • Resursfördelningen bör riktas till huvudmän – inte till skolenheter.
  • Resursfördelningen bör spegla skillnader i behov, kostnadsläge och ansvar.
  • Resursfördelningen bör vara begriplig, transparent och förutsägbar.
  • Resursfördelningen bör skapa stabila förutsättningar för undervisningen.
  • Resursfördelningen bör i liten utsträckning påverka hur huvudmännen väljer att utforma sin organisation.
  • Resursfördelningen bör i liten utsträckning ske via riktade statsbidrag.

Resursfördelningen bör riktas till huvudmän – inte till skolenheter

En första fråga vad gäller en nationell fördelning av resurser till skolan är hur långt ut i skolorganisationen resurserna bör styras. Räcker det att den systemansvariga myndigheten beräknar varje huvudmans totala tilldelning eller bör resursfördelningen styras ända ut på skolenhetsnivå? För flertalet av de enskilda huvudmännen, som endast driver en skola, innebär det här ingen skillnad. Men för till exempel den statliga huvudmannen, som bara i grundskolan skulle driva omkring 4 000 skolor, blir skillnaden i vilket utrymme huvudmannen har att göra egna prioriteringar i resursfördelningen mellan sina skolor betydande.

Det främsta skälet till att det kan vara klokt att ”endast” styra resursfördelningen till huvudmannanivån, är att det kan finnas omständigheter som är viktiga att ta hänsyn till i resursfördelningen mellan skolenheter som huvudmännen känner till men som är svåra att fånga i en nationell modell baserad på observerbara data.

Ett exempel skulle kunna vara vissa skolor som har dolda behov som inte fångas upp av elevernas socioekonomiska bakgrund, exempelvis ordningsproblem, särskilda undervisningsgrupper eller andra särskilda utmaningar. En frihet för huvudmännen att omfördela resurser inom ramen för sin totala tilldelning kan också vara viktig för att huvudmännen ska kunna ta hänsyn till att olika skolor har olika kvalitativa resurser. Det kan till exempel handla om att skolor har olika erfarna lärare och att huvudmannen på goda grunder behöver stötta de skolor där den samlade erfarenheten är lägre. Ett sista exempel är att lokalkostnaderna kan variera stort mellan olika skolenheter, beroende exempelvis på skolans ålder, avskrivningsprinciper och tillämpad internränta. En resursfördelning ända ut på skolenhetsnivå skulle då riskera att antingen över- eller underkompensera olika skolenheter i förhållande till de verkliga lokalkostnaderna. På huvudmannanivå finns däremot kunskap om dessa förhållanden.

Från centralt håll kommer det alltid att vara svårare att ta individuell hänsyn och ha en finfördelad anpassning av resurserna till elever och elevgrupper som av olika skäl är i behov av stöd. Därmed är det bra om det finns en mellaninstans som kan beakta lokala skillnader och extraordinära omständigheter innan resurserna fördelas ut på

skolenhetsnivå. I sin tur kan det leda till att resursfördelningen blir mer träffsäker.

Men det finns också argument för en starkare styrning av resurserna ända ut till skolenhet. Det tyngsta argumentet för det är naturligtvis att eleverna finns på skolenheterna, inte hos huvudmännen centralt. En nationell modell där huvudmännen får en tilldelning som syftar till kompensatorisk resursfördelning, men där huvudmännen i sin tur fördelar resurser mellan sina skolenheter på ett sätt som inte överensstämmer med detta syfte, blir inte bättre än i dag. Då motverkas syftet med resursfördelningsmodellen.

Efter att ha vägt dessa argument för och emot är vår samlade slutsats att resurser bör fördelas till huvudmannanivån inom ramen för en nationell resursfördelningsmodell. Alternativet att styra resurserna ända ut till skolenhet skulle utgöra en alltför rigid ekonomisk styrning med avsevärda risker vad gäller träffsäkerheten. Däremot bör varje huvudmans totala tilldelning enligt modellen baseras på en analys av de resursbehov som finns i huvudmannens skolor. Huvudmännen bör vidare, i likhet med i dag, ha en skyldighet att fördela resurser efter elevernas olika förutsättningar och behov, vilket även bör kunna vara föremål för tillsyn. Men huvudmännen bör alltjämt ha möjlighet att avvika från modellens tilltänkta resursfördelning mellan olika skolor.

Den systemansvariga myndigheten bör stödja och följa upp resursfördelningen på skolenhetsnivå

För att stärka förutsättningarna för en kompensatorisk resursfördelning på skolenhetsnivå bör den nationellt beslutade tilldelningen till varje huvudman även följas av ett stöd för huvudmannens interna resursfördelning. Detta stöd bör spegla den systemansvariga myndighetens syn på resursbehovet för varje skolenhet inom huvudmannens verksamhet och i praktiken utgöras av huvudmannens totala tilldelning nedbrutet på skolenhetsnivå.

Tanken med stödet bör vara att skapa ett normvärde för tilldelningen till varje skolenhet. Detta kan ses som en slags mjuk styrning från den systemansvariga myndighetens sida. Denna myndighet kan sedan följa upp hur den faktiska fördelningen förhåller sig till dessa normvärden, till exempel inom ramen för kvalitetsdialogerna med huvudmännen och skolorna (se avsnitt 12.1.4). Utredningen anser

att stödet även bör publiceras offentligt i samband med tilldelningsbesluten till huvudmännen.

Att den systemansvariga myndigheten ger stöd för den interna resursfördelningen har betydelse för alla huvudmän med fler än en skola. Men för stora huvudmän är det tänkbart att stödet kommer att vara särskilt viktigt. Till exempel kommer den statliga huvudmannen bara i grundskolan att fördela över 100 miljarder kronor till omkring 4 000 skolor. Det kommer att vara en grannlaga uppgift som kräver noggranna överväganden från den statliga huvudmannen. Men med stödet från den systemansvariga myndigheten bör det arbetet kunna underlättas.

Resursfördelningen bör spegla skillnader i behov, kostnadsläge och ansvar

Som utredningen beskriver i kapitel 6 är en allvarlig systemsvaghet i dagens ekonomiska styrning av skolan att resurser och behov inte hänger ihop i tillräcklig utsträckning. I debatten blandas det här ibland ihop med att det är för stora skillnader i vilka resurser som kommunerna satsar på skolan. Vår uppfattning är dock att det är rimligt att olika kommuner tilldelar olika mycket resurser per elev eftersom det finns skillnader i behov och kostnadsläge mellan kommunerna. Problemet är snarare att den variation som finns mellan olika kommuner uppvisar en bristande systematik. Till exempel kan bara omkring hälften av skillnaderna mellan kommuners kostnader för grundskolan relateras till skillnader i strukturella förutsättningar mellan kommunerna. En betydande del av skillnaderna i kostnader beror alltså på annat än verksamhetens observerbara förutsättningar.

13

En viktig princip för en nationell resursfördelning bör därmed vara att bättre fånga systematiska skillnader i förutsättningar mellan huvudmän. Vi vill i det sammanhanget lyfta fram tre kostnadsdimensioner som bör få genomslag i resursfördelningen:

1. skillnader i behov i elevunderlaget mellan huvudmän

2. skillnader i strukturellt betingat kostnadsläge mellan huvudmän

3. skillnader i ansvar mellan huvudmän.

13 SOU 2020:28 En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning.

Den första dimensionen handlar om att olika huvudmän kan ha olika stort resursbehov i verksamheten beroende på vilka elever man har. En huvudman med många socioekonomiskt resursstarka elever behöver till exempel mindre ekonomiska resurser för att fullgöra sitt uppdrag än en huvudman med ett mindre resursstarkt elevunderlag, eftersom det förväntade stödbehovet både inom ramen för undervisningen och elevhälsan är lägre.

Den andra dimensionen handlar om att olika huvudmän kan ha olika stort resursbehov beroende på var i landet man verkar. Till exempel skiljer sig lönenivåer mellan olika kommuner. Det finns även särskilda kostnader som är förknippade med att driva skola i glesbygd, till exempel på grund av stora avstånd och få elever, som kan motivera skillnader i ersättning mellan olika huvudmän.

Den tredje dimensionen handlar om att olika huvudmän kan ha olika stort resursbehov utifrån vilket ansvar de har enligt lagstiftningen. I dagens system har till exempel kommunerna en skyldighet att erbjuda alla elever i grundskolan plats i en skola nära hemmet och ha beredskap att ta emot nya elever. Det är ett ansvar som inte åligger de enskilda huvudmännen och som för med sig extra kostnader. Om det vid ett fullgånget förstatligande finns liknande skillnader i ansvar mellan olika huvudmän är det, enligt vår uppfattning, rimligt att detta också avspeglas i resursfördelningen.

Utredningen har övervägt en fjärde dimension för resursfördelningen

Vid sidan av de dimensioner som redogörs för ovan har utredningen övervägt en fjärde kostnadsdimension som eventuellt bör påverka resursfördelningen till huvudmännen. I stället för att utgå från vilket ansvar huvudmännen har skulle denna dimension snarare spegla vilket ansvar som huvudmännen tar.

Det kan, enligt vår uppfattning, finnas skäl att ifrågasätta rimligheten i att en huvudman som systematiskt exempelvis har en lägre behörighet bland sina lärare, lägre personaltäthet eller lägre tillgång till elevhälsa och skolbibliotek, får lika mycket resurser som en huvudman som tydligt uppfyller kraven i skollagen. Man skulle därmed kunna överväga att differentiera ersättningen till olika huvudmän beroende på hur väl de lever upp till regelverket.

Vi har dock landat i att det finns för många frågetecken kring en sådan dimension för att den skulle kunna vara realiserbar i en nationell resursfördelningsmodell för skolan. Den främsta invändningen är naturligtvis att huvudmän som systematiskt och över tid missköter sitt uppdrag inte bör få några resurser över huvud taget. Dessa huvudmän bör i stället bli föremål för tillsyn och, vid uteblivna förbättringar, avvecklas från skolsystemet.

En annan risk med denna dimension är att den skulle gynna huvudmän som verkar i områden med goda förutsättningar för en viss resurs, till exempel god tillgång till behöriga lärare, snarare än de huvudmän som tar ett stort ansvar, givet områdets förutsättningar. På vissa håll i landet är det av rent utbudsmässiga skäl svårare att till exempel rekrytera behöriga lärare.

Även om det finns tekniska sätt att komma runt den typen av svårigheter anser vi att det i det här skedet, utan vidare utredning, inte vore lämpligt att föra in en sådan dimension i en nationell resursfördelningsmodell för skolan. Däremot kan regeringen ta ställning till om en sådan lösning bör utredas vidare.

Resursfördelningen bör vara begriplig, transparent och förutsägbar

En annan viktig princip för en nationell resursfördelning till skolan är att denna bör vara begriplig, transparent och förutsägbar. Utredningen anser att det finns ett värde i att det enkelt går att förklara varför olika huvudmän får olika resurser. Därmed finns det även starka motiv för att hålla nere antalet parametrar som genererar ersättning inom ramen för en nationell resursfördelningsmodell.

Ett viktigt skäl för denna princip är att försöka skapa goda planeringsförutsättningar för huvudmännen. En huvudman ska kunna känna en trygghet i vilka resurser man får baserat på de elever man har och det geografiska område man verkar i. Det är inte samma sak som att resurstilldelningen bör vara statisk. Vilka resurser en huvudman tilldelas vid ett fullgånget förstatligande kommer naturligtvis att variera från år till år, till exempel beroende på hur många elever huvudmannen har och vilket stödbehov dessa har. Men med en enklare och mer transparent resursfördelningsmodell till skolan kan bättre förutsättningar skapas för att dessa svängningar ska bli mer förutsägbara.

Ett annat viktigt skäl för denna princip är att den i högre grad än i dag kan möjliggöra en öppen diskussion om olika huvudmäns – och i förlängningen även skolors – resurser, i fråga om både deras storlek och hur de fördelas. Därmed underlättas ett medborgerligt ansvarsutkrävande om varför resurserna fördelas som de gör. I sin tur kan det lägga grunden för justeringar i modellen som kan bidra till mer ändamålsenliga utfall i framtiden.

Resursfördelningen bör skapa stabila förutsättningar för undervisningen

Ytterligare en princip för en nationell resursfördelning som utredningen vill hålla fram är att denna bör skapa stabila förutsättningar för undervisningen. I dag kan skolbyten under ett läsår mellan olika huvudmän påverka huvudmännens intäkter på ett påtagligt sätt, trots att kostnaderna för verksamheten, åtminstone kortsiktigt, är konstanta. Det gäller i synnerhet små huvudmän. I sin tur kan det skapa en osäkerhet om de ekonomiska förutsättningarna för undervisningen (se avsnitt 6.5.8).

Detta problem grundar sig i den mix av fasta och rörliga kostnader som präglar skolverksamhet. En huvudman som tappar elever under pågående läsår till en annan huvudman förlorar hela ersättningen för dessa, men står i princip kvar med samma kostnader som huvudmannen hade när eleverna fanns i verksamheten. Huvudmannen kan visserligen som exempel minska antalet portioner i måltidsverksamheten och dra ner på inköpen av läromedel. Men vad gäller lärare, lokaler och elevhälsa är huvudmannen i det korta perspektivet bunden till sina initiala kostnader, om det inte tillkommer elever i motsvarande omfattning.

Det faktum att huvudmännen inte kan veta säkert vilka resurser de har under ett läsår riskerar att leda till att skolverksamheten blir svår att planera. Det finns också en risk att den ekonomiska osäkerheten hämmar vissa huvudmäns vilja att göra investeringar i verksamheten. Större huvudmän, med många elever och flera skolenheter, kan vanligen lösa det här problemet genom att omfördela resurser mellan sina skolenheter. Men för små huvudmän med ett fåtal elever och bara en skola kan även mindre förändringar i elevunderlaget orsaka problem.

Vi anser att det är rimligt att resurserna i skolan, som huvudregel, bör följa eleverna. Alla huvudmän, både den statliga huvudmannen och de enskilda huvudmännen, bör ha ett ansvar att anpassa sina kostnader utifrån de intäkter man har. Däremot anser vi att det kan finnas skäl att se över takten i denna anpassning jämfört med i dag. Det skulle till exempel kunna ske genom att man bygger in en begränsning i den nationella resursfördelningsmodellen när det gäller hur snabbt ersättningen tillåts flytta mellan olika huvudmän vid skolbyten under pågående läsår. Den exakta utformningen av en sådan begränsning bör dock utredas vidare vid ett eventuellt fullgånget förstatligande.

Resursfördelningen bör i liten utsträckning påverka hur huvudmännen väljer att utforma sin organisation

En annan viktig princip för en nationell fördelning av resurser bör vara att den i låg grad ska påverka hur huvudmännen väljer att utforma sin organisation jämfört med i dag. De kriterier som används för att bestämma ersättningen till olika huvudmän bör så långt som möjligt vara opåverkbara och inte ge huvudmännen incitament att omorganisera för att maximera sin ersättning.

Detta är ett viktigt skäl till att utredningen i vårt eget modellarbete har valt bort mer komplicerade ersättningsmodeller som helt eller delvis baseras på ersättning på gruppnivå, till exempel klasspeng eller basersättning per skola (se avsnitt 6.5.8). Även om dessa ersättningsmodeller har fördelen att de bättre speglar den mix av fasta och rörliga kostnader som präglar skolverksamheten, har de nackdelen att de påtagligt förändrar incitamenten för huvudmännen.

Till exempel skapar en modell som ger en basersättning per skola incitament att etablera fler skolor, även om elevunderlaget inte motiverar det. På samma sätt leder en modell med ersättning per klass till att huvudmännen får incitament att maximera antalet klasser. En sådan modell behöver med nödvändighet bygga på brytpunkter för när en ny klasspeng faller ut, vilket i sin tur skapar starka drivkrafter för huvudmännen att dimensionera sin verksamhet precis ovanför dessa brytpunkter.

Mot denna bakgrund anser vi att modeller som baseras på basersättningar per skola eller klass inte kan betraktas som stabila i ett dynamiskt perspektiv. Dessa riskerar att leda till fler skolor och klasser än vad som är ekonomiskt optimalt. Sådana modeller riskerar

också att leda till en omfördelning av resurser mellan huvudmän som kan, respektive inte kan, optimera sin organisation utifrån ersättningssystemet. Vid ett fullgånget förstatligande har till exempel den statliga huvudmannen, i likhet med kommunerna i dag, skyldighet att driva skolor på ett rimligt avstånd till hemmen oavsett var eleverna bor. En sådan skyldighet gör det svårare att anpassa sin organisation för att maximera sina intäkter. Någon motsvarande skyldighet finns inte för enskilda huvudmän. En risk är därmed att det skulle uppstå orimliga flöden av resurser från statliga till fristående skolor. Denna risk förstärks dessutom med tanke på att många enskilda huvudmän utgörs av vinstdrivande aktiebolag, vilka kan anses vara särskilt känsliga för förändringar i incitamentsstrukturen. I förlängningen kan detta, enligt vår uppfattning, vara kostnadsdrivande för skolsystemet som helhet.

Även dagens ersättningsmodeller påverkar naturligtvis hur huvudmännen väljer att utforma sin organisation. En elevbaserad ersättningsmodell, som är det vanligaste sättet att fördela resurser på i dag, ger incitament att driva stora skolor – det vill säga skolor med många elever – eftersom det ger de lägsta kostnaderna per elev. Det går att rikta invändningar också mot detta, men vi anser att det är mindre problematiskt jämfört med de beskrivna alternativen. Större skolor har vanligen dessutom bättre förutsättningar att bedriva en högkvalitativ verksamhet med tillräckliga resurser för skolans hela uppdrag. Vi har därför landat i principen att en nationell resursfördelning i liten utsträckning bör påverka hur huvudmännen väljer att utforma sin organisation jämfört med i dag.

Resursfördelningen bör i liten utsträckning ske via riktade statsbidrag

En sista princip som utredningen anser bör vara vägledande för en nationell fördelning av resurser till skolan är att den i så liten utsträckning som möjligt bör bygga på riktade statsbidrag. I stället bör merparten av de riktade statsbidragen upphöra och ingå i den ordinarie driftersättningen till huvudmännen. Detta skapar, enligt vår uppfattning, bättre förutsättningar för ett lokalt planerings- och utvecklingsarbete som långsiktigt gynnar verksamhetens kvalitet och elevernas kunskapsutveckling.

Som vi beskriver i kapitel 6 har de riktade statsbidragen till skolan ökat kraftigt vad gäller både antal och omfattning, under det senaste decenniet. Detta är något som har fått kritik från bland annat Riksrevisionen, som menar att statsbidragen orsakar splittring och försvårar för huvudmännen att fokusera verksamheten utifrån de lokala utvecklingsbehoven och ha en långsiktig planering. Riksrevisionen menar även att de många riktade statsbidragen skapar en omfattande och resurskrävande administration.

14

Vi delar kritiken mot de riktade statsbidragen. Inom ramen för en nationell resursfördelningsmodell ser vi goda möjligheter att komma bort från merparten av de riktade statsbidrag som utgör så kallade stimulansbidrag, det vill säga sådana statsbidrag som syftar till att påverka huvudmännens prioriteringar och stimulera deras skolutveckling. Det grundläggande skälet för utredningen att vilja komma bort från dessa statsbidrag är att det är de som är närmast verksamheten som rimligen bäst kan fatta beslut om hur resurser bör användas utifrån de lokala förutsättningarna, och samtidigt ta ansvar för det. Inom ramen för varje huvudmans totala tilldelning av resurser, och de ramar som skollagen anger, bör det därmed finnas stora frihetsgrader i användningen av resurserna.

En minskning av de riktade statsbidragen till förmån för en högre driftersättning till huvudmännen har också fördelen att det skapar förutsättningar för ett ökat utnyttjande av de totala resurser som är avsatta för skolverksamheten. Under en lång period har flera av de riktade statsbidragen som fördelas av Skolverket inte utnyttjats fullt ut vilket innebär att resurser som är avsatta för skolan i praktiken inte kommer skolan till del. För 2020 handlade det om så mycket som en miljard kronor.

15

Att resurserna inte går åt kan bero på flera

olika saker. Det kan till exempel handla om att statsbidragens tänkta syfte inte svarar mot de behov som huvudmännen identifierar lokalt. Det kan också handla om att statsbidragen är för administrationskrävande och helt enkelt inte värda vad de kostar i form av ansökningsförfarande, rapportering och uppföljning för huvudmännen. Vidare lanseras ibland statsbidrag med så kort varsel att huvudmännen inte hinner med att inkludera dem i sin planering. Oavsett vilka skäl som ligger bakom är det enligt utredningen problematiskt att resurser som

14 Riksrevisionen (2017): Riktade statsbidrag till skolan – nationella prioriteringar men lokala be-

hov. RiR 2017:30.

15 Egen bearbetning av underlag från Skolverket. Avser skillnaderna mellan budgeterade och utbetalda statsbidragskostnader under 2020 (alla statsbidrag och skolformer inkluderade).

är tänkta att användas och göra skillnad i skolverksamheten inte utnyttjas fullt ut.

Detta synsätt, att pengarna bör finnas där eleverna är, innebär också att vi menar att de tillgängliga medlen så långt som möjligt ska fördelas ut till huvudmän och skolor. Möjligheten att avsätta medel för olika ändamål och bygga upp reserver bör vara begränsad genom regeringens styrning av de statliga myndigheterna.

Vissa riktade statsbidrag bör finnas kvar

Principen att resursfördelningen i liten utsträckning bör ske via riktade statsbidrag innebär inte att alla riktade statsbidrag bör upphöra. Utredningen anser att det kan finnas goda skäl att ha kvar riktade statsbidrag i två specifika avseenden:

  • dels statsbidrag som syftar till att stimulera verksamhet med positiva externaliteter
  • dels statsbidrag som utgör kostnadsersättningar för i grunden statliga uppgifter.

Vad gäller den första punkten handlar det om statsbidrag som avser att stimulera verksamhet som annars riskerar att utebli till följd av att verksamheten präglas av positiva externaliteter. Något förenklat innebär positiva externaliteter att nyttan av en viss handling inte går att begränsa till den aktör som tar kostnaden för handlingen. Eftersom aktören inte kan göra anspråk på den fulla nyttan av handlingen, kommer denna att vara motvillig att stå för hela kostnaden. Om man inte korrigerar för detta riskerar en verksamhet som präglas av positiva externaliteter att vara underutbyggd i förhållande till vad som vore samhällsekonomiskt optimalt.

När den här situationen riskerar att uppstå anser vi att användningen av riktade statsbidrag kan vara principiellt befogad. Ett konkret exempel, som utvecklas i kapitel 14, är det samlade statsbidraget för lärares deltagande i fortbildning som regeringen har aviserat.

16

Ett

sådant statsbidrag skulle tydligt svara upp mot en verksamhet som annars löper risk att bli underutbyggd. Huvudmännen har primärt incitament att ordna verksamhetsinriktad kompetensutveckling, det

16Prop. 2021/22:1Budgetpropositionen för 2022. Utgiftsområde 16.

vill säga sådan kompetensutveckling vars syfte främst är att förbättra verksamheten, ofta utifrån ett mer kortsiktigt perspektiv – och inte yrkesutvecklande kompetensutveckling som utgår från individen. Genom att staten i en sådan situation, via ett riktat statsbidrag, tar över vissa kostnader från huvudmännen är det möjligt att överbrygga det gap som annars riskerar att uppstå mellan nytta och kostnad.

Den andra kategorin av riktade statsbidrag vars användning vi betraktar som principiellt oproblematisk är de statsbidrag som utgör specifika kostnadsersättningar för i grunden statliga uppgifter. Det handlar till exempel om ersättning för

  • asylsökande elever
  • anordnandet av vissa speciella utbildningar, såsom förberedande dansarutbildning och yrkesdansarutbildning
  • vissa barn och ungdomar som inte är folkbokförda i Sverige men ändå har rätt till kostnadsfri utbildning.

Dessa statsbidrag medför inte samma typ av styrningsproblematik som stimulansbidragen. Eftersom det dessutom handlar om prestationsrelaterade kostnadsersättningar – som alltså förutsätter en viss prestation – anser vi att det inte heller är lämpligt att de införlivas i en modellbaserad driftersättning till huvudmännen, utan de bör i stället finnas kvar som riktade statsbidrag.

13.1.3. En nationell resursfördelningsmodell bör införas för grundskolan och förskoleklassen

Utifrån de principiella utgångspunkter som utredningen beskriver ovan utvecklar vi i detta avsnitt en nationell resursfördelningsmodell för grundskolan och förskoleklassen. Vi visar också hur utfallen från en simulering av den nationella resursfördelningsmodellen för 2020 förhåller sig till huvudmännens redovisade intäkter samma år.

Utredningens bedömning: Vid ett fullgånget förstatligande bör en

nationell resursfördelningsmodell för grundskolan och förskoleklassen baseras på följande ersättningsgrunder:

  • en grundersättning per elev
  • ett strukturtillägg som avser att kompensera för att olika huvudmän har olika strukturella förutsättningar
  • ett ansvarstillägg som avser att kompensera för att olika huvudmän har olika ansvar enligt lagstiftningen
  • ett individtillägg, dels i form av tilläggsbelopp för elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd, dels för elever som deltar i modersmålsundervisning.

Den nationella resursfördelningsmodellen för grundskolan och förskoleklassen bör utredas vidare innan den kan implementeras, bland annat eftersom modellen kräver författningsändringar.

En nationell resursfördelningsmodell kräver att staten förfogar över resurserna vid ett fullgånget förstatligande

Under 2020 uppgick kommunernas totala kostnad för grundskola och förskoleklass till cirka 139 miljarder kronor. Därutöver mottog de enskilda huvudmännen riktade statsbidrag på drygt 1 miljard kronor. Totalt innebar det alltså att den offentliga finansieringen av grundskola och förskoleklass uppgick till cirka 140 miljarder kronor under 2020.

Denna beloppsnivå är den numerära utgångspunkten för utredningens resursfördelningsmodell för grundskolan och förskoleklassen. I avsnitt 13.1.10 redogör vi närmare för våra överväganden kring

hur staten ska kunna ta över de resurser som behövs för att finansiera

skolan. I nedanstående delar är dock premissen att staten har tillgång till de resurser som under 2020 användes i skolverksamheten.

Ansvarsfördelningen mellan skolans aktörer sätter ramarna för driftersättningen till huvudmännen

Av kommunernas totala kostnader för grundskola och förskoleklass utgörs den absoluta merparten av kostnader för driften av skolor. Men de totala kostnaderna inbegriper även kommunernas förvaltningskostnader för skolan (se avsnitt 6.2.4).

Även vid ett fullgånget förstatligande av grundskolan och förskoleklassen behöver man hålla isär kostnaderna för förvaltning av systemet och kostnaderna för driften av skolorna. Alla resurser kan därmed inte delas ut som driftersättning till den statliga huvudmannen och till de enskilda huvudmännen (tillsammans kallade huvudmännen nedan).

Vi redogör i kapitel 12 för de uppgifter som bör ingå i statens systemansvar för skolan. En del av dessa är nya för staten, medan andra ligger närmare den roll som staten har i dag på skolområdet. I den mån det är nya uppgifter för staten, där ansvaret i dag snarare ligger på kommunerna, behöver staten kompensera sig för att utföra dessa uppgifter. På samma sätt kommer vissa uppgifter att ligga kvar på kommunerna efter ett eventuellt förstatligande. Resurserna för dessa uppgifter bör då inte övergå till staten. På så sätt påverkar ansvarsfördelningen mellan skolans aktörer vilka resurser som kan delas ut till huvudmännen.

Den systemansvariga myndigheten behöver ersättas för övertagna uppgifter

I det statliga systemansvaret för grundskolan och förskoleklassen ingår bland annat följande uppgifter för den systemansvariga myndigheten (se avsnitt 16.2.1):

  • beräkning av resursfördelning för alla huvudmän
  • beslut om och utbetalning av driftbidrag till enskilda huvudmän
  • ansvar för beslut om och utbetalning av tilläggsbelopp för elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd
  • ansvar för en effektiv planering och dimensionering av utbildning samt för skolplaceringar
  • ansvar för att ordna skolplaceringar vid plötsliga skolnedläggningar hos enskilda huvudmän
  • ansvar för utredning och beslut om mottagande i grundsärskolan

17

  • visst ansvar för läromedel för elever med funktionsnedsättning och inom andra områden där det råder brist.

Dessa uppgifter är nya för staten och bör därmed finansieras inom ramen för de resurser som behöver växlas mellan kommunerna och staten vid ett fullgånget förstatligande. I utredningens simulering av modellen för 2020 tillförs således den systemansvariga myndigheten 670 miljoner kronor för dessa tillkommande uppgifter.

18

Resurserna för skolskjuts och samordning av insatser vid problematisk frånvaro bör ligga kvar på kommunerna

I utredningens bedömningar om en ny ansvarsfördelning för skolan efter ett eventuellt förstatligande ingår att kommunerna fortsatt ska vara ansvariga för vissa uppgifter. För grundskolan och förskoleklassen handlar det dels om skolskjutsen, dels om samordningen av insatser vid problematisk frånvaro (se avsnitt 12.1.7).

Under 2020 uppgick kommunernas samlade kostnader för skolskjuts i grundskolan till 3 560 miljoner kronor.

19

Vi uppskattar vidare

kommunernas kostnad för insatser vid problematisk frånvaro till cirka 170 miljoner kronor. I vår simulering av modellen för 2020 ingår därmed inte dessa drygt 3,7 miljarder kronor i de totala resurser som fördelas av staten.

17 Den 2 juli 2023 byter grundsärskolan namn till anpassad grundskola. 18 Till grund för dessa belopp ligger ofta en uppräkning av kostnaderna till riksnivån för motsvarande arbetsuppgifter i Stockholms kommun. Att Stockholm har valts som referenskommun baseras på att Stockholm utgör den huvudman i Sverige som, i kraft av sin stordrift, mest kan likna hur en statlig huvudman skulle kunna tänkas hantera sin verksamhet. 19 SCB (2021): Räkenskapssammandrag för kommuner och regioner 2020.

Vissa riktade statsbidrag bör inte ingå i driftersättningen till huvudmännen

Utredningens uppfattning är, som tidigare nämnts, att det är önskvärt att avveckla merparten av de riktade statsbidragen till skolan och i stället dela ut dem som driftersättning till huvudmännen. Däremot bör statsbidrag som avser rena kostnadsersättningar ligga kvar, liksom statsbidrag för verksamhet med så kallade positiva externaliteter (se avsnitt 13.1.2).

Vad gäller kostnadsersättningar uppgick statsbidragen till 520 miljoner kronor för grundskolan och förskoleklassen under 2020. Det handlade till exempel om ersättning från Migrationsverket för asylsökande elever samt om statsbidrag för vissa barn och ungdomar som inte är folkbokförda i Sverige.

Vad gäller verksamhet med positiva externaliteter gör vi i kapitel 14 bedömningen att ett samlat statsbidrag för lärares och rektorers fortbildning bör införas. Om man utgår från storleken på de utbetalda befintliga statsbidragen för behörighetsgivande fortbildning under 2020 skulle ett sådant statsbidrag ha uppgått till totalt 180 miljoner kronor i grundskolan.

Vid sidan av statsbidraget för lärares och rektorers fortbildning anser vi även att statsbidraget för karriärsteg för lärare, som ges till huvudmän som inrättar tjänster som förstelärare och lektorer i sin skolverksamhet, bör kvarstå som ett riktat statsbidrag. Skälet till det är att karriärtjänsterna föreslås kopplas samman med det nationella meriteringssystemet inom professionsprogrammet, där även statsbidraget för lärares och rektorers fortbildning kommer att ha en viktig roll. Därmed hålls professionsprogrammet ihop på ett tydligare sätt. Under 2020 uppgick de utbetalda statsbidragen för karriärtjänster i grundskola och förskoleklass till 990 miljoner kronor, vilket också avdelas i vår simulering.

Sammantaget innebär det att totalt 1 690 miljoner kronor avsätts som riktade statsbidrag i vår simulering av modellen för grundskolan och förskoleklassen under 2020. Det innebär att de riktade statsbidragen i vår modell minskar till en sjättedel jämfört med den faktiska situationen för 2020, till förmån för en högre driftersättning till huvudmännen.

Driftersättningen till huvudmännen bör fördelas genom en nationell modell och bestå av fyra delar

Efter de justeringar som beskrivs ovan bör resterande resurser enligt utredningens uppfattning betalas ut som driftersättning till huvudmännen inom ramen för en nationell resursfördelningsmodell. Driftersättningen bör enligt vår bedömning bestå av fyra delar:

1. Grundersättning Basen i modellen bör vara en enhetlig grundersättning per elev för alla huvudmän. Huvudmännen bör få en initial tilldelning av resurser som baseras på det antal elever de har.

2. Strukturtillägg Ovanpå grundersättningen bör huvudmännen få strukturtillägg för att kompensera för att olika huvudmän kan ha olika kostnadspåverkande förutsättningar i form av vilka elever de har och var någonstans i landet de verkar.

3. Ansvarstillägg Därutöver bör huvudmännen få ansvarstillägg beroende på vilket ansvar de har enligt lagstiftningen. Till exempel bör den statliga huvudmannen få tillägg för sitt utbudsansvar.

4. Individtillägg Slutligen bör huvudmännen även kunna få individtillägg dels i form av tilläggsbelopp för elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd, dels för elever som deltar i modersmålsundervisning.

I vår simulering för 2020 är det drygt 134 miljarder kronor av de totala kostnaderna för grundskola och förskoleklass som fördelas enligt den här modellen. Det innebär att driftersättningen i vår simulering utgör 96 procent av de totala resurserna.

Storleksmässigt utgör grundersättningen den ojämförligt största ersättningsgrunden i modellen. Därefter kommer strukturtillägg, ansvarstillägg och individtillägg i fallande skala. Nedan går vi igenom dessa mer i detalj.

Figur 13.1 Schematisk modell för ersättning till huvudmän i en statlig skola

Avser grundskola och förskoleklass

Grundersättning bör utgöra basen i modellen

Den största delen i driftersättningen till huvudmännen bör vara en grundersättning som fördelas per elev. Ersättningen bör vara enhetlig för alla elever och lika för alla huvudmän. I utredningens modell görs således ingen differentiering i ersättningen mellan olika stadier i grundskolan, men en sådan differentiering är vanlig i kommunsektorn och bör övervägas vid en skarp tillämpning av modellen.

I utredningens simulering av modellen för 2020 har den sammanlagda nivån på grundersättningen beräknats utifrån hur mycket resurser som finns kvar efter att kostnaderna för struktur-, ansvars- och individtillägg har dragits av från den totala driftersättningen till huvudmännen. Varje elev genererar då en grundersättning om cirka 89 000 kronor till huvudmannen. Sammantaget utgör grundersättningen cirka 80 procent av den totala driftersättningen till huvudmännen.

Individtillägg

Ansvarstillägg

Strukturtillägg

Grundersättning

Strukturtillägg bör spegla olika behov och kostnadsläge

Ovanpå den tilldelning som varje huvudman får utifrån sitt elevantal bör huvudmannen också få ett strukturtillägg som syftar till att kompensera för att huvudmännen

  • dels har olika behov av stödinsatser givet sitt elevunderlag
  • dels bedriver utbildning i kommuner med olika lönelägen.

Den största posten i strukturtillägget bör vara en kompensation för att olika huvudmän har olika behov av stödinsatser givet sitt elevunderlag. Denna bör bestå av en socioekonomisk ersättning om totalt 10 procent av den totala driftersättningen till huvudmännen och fördelas enligt det index som i dag används för fördelningen av likvärdighetsbidraget (se avsnitt 6.5.5). Det innebär att alla huvudmän får del av resurserna, men att mer resurser går till huvudmän med större behov av kompensatoriska insatser.

Att den socioekonomiska ersättningen har bestämts till 10 procent av den totala driftersättningen till huvudmännen har primärt två förklaringar. Dels är det en något högre – men inte heller ovanlig – nivå på omfördelningen jämfört med vad som förefaller vara praxis bland de kommuner som omfördelar resurser på socioekonomiska grunder i dag.

20

Dels innebär en omfördelning på 10 procent att det

genomsnittliga beloppet per elev som förväntas bli obehörig till gymnasieskolan i simuleringen uppgår till drygt 80 000 kronor, vilket är i nivå med Likvärdighetsutredningens uppskattning av det genomsnittliga beloppet i några av landets större kommuner som tillämpar socioekonomisk ersättning.

21

Som helhet innebär det här att den socioeko-

nomiska ersättningen i modellen blir större jämfört med i dag, vilket speglar vår strävan att göra resursfördelningen mer kompensatorisk.

I vår simulering för 2020 delas totalt 13,4 miljarder kronor ut som socioekonomisk ersättning. Det genomsnittliga beloppet per elev är 11 000 kronor, men skillnaderna mellan olika huvudmän är stora. Till exempel får den statliga huvudmannen omkring 12 000 kronor i socioekonomisk ersättning per elev. Inom gruppen enskilda huvudmän är variationen betydande. Det genomsnittliga beloppet är dock cirka 8 000 kronor per elev, vilket speglar att de enskilda huvudmän-

20 Sveriges Kommuner och Landsting (2018): Socioekonomisk resursfördelning i skola och förskola. 21SOU 2020:28: En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning.

nen som grupp betraktat har ett något resursstarkare elevunderlag i grundskolan och förskoleklassen.

Utöver socioekonomisk ersättning bör strukturtillägget även innehålla en kompensation för att huvudmän bedriver verksamhet i kommuner med olika förutsättningar avseende löneläge. Kompensationen innebär att huvudmän som bedriver skola i kommuner med högre genomsnittliga löner än riket bör bli ersatta för sina merkostnader för det. I resursfördelningsmodellen har kompensationen beräknats med hjälp av det löneindex per kommun som används i kostnadsutjämningen.

22

Enskilda huvudmän som bedriver verksamhet i flera

olika kommuner har tilldelats viktade indexvärden utifrån deras elevantal i respektive kommun. I vår simulering av modellen för 2020 fördelas totalt 1,4 miljarder kronor i lönekompensation till huvudmännen.

Med alla komponenter inkluderade skulle strukturtillägget ha omfattat 14,8 miljarder kronor om det tillämpades i grundskolan och förskoleklassen under 2020. Det motsvarar cirka 11 procent av den totala driftersättningen till huvudmännen.

Ansvarstillägg bör spegla skillnader i ansvar mellan huvudmännen

Mot bakgrund av de skillnader i ansvar som finns mellan olika huvudmän anser utredningen att ett ansvarstillägg bör ingå i den nationella resursfördelningsmodellen för grundskolan och förskoleklassen.

För den statliga huvudmannen innebär ansvarstillägget vid ett fullgånget förstatligande att denna bör kompenseras för sitt mer omfattande ansvar jämfört med de enskilda huvudmännen när det kommer till

  • offentlighet och insyn till följd av offentlighetsprincipen
  • platsgaranti över tid och i alla delar av landet.

Den första punkten följer av att det bara, enligt nuvarande regler, är de offentliga huvudmännen som lyder under offentlighetsprincipen. Det innebär vid ett fullgånget förstatligande att den statliga huvud-

22 I kostnadsutjämningen skattas kommunernas löneindex efter strukturella förhållanden som samvarierar systematiskt med höga kommunala löner. Det är alltså inte kommuner med höga kommunala löner som får höga löneindex, utan kommuner med sådana förhållanden som normalt leder till höga kommunala löner. Konstruktionen syftar till att undvika att en kommun direkt kan påverka utfallet i lönemodellen genom att höja sina löner.

mannen kommer att ha kostnader som inte de enskilda huvudmännen har och därmed bör kompenseras för det.

23

Den andra punkten handlar om att den statliga huvudmannen vid ett fullgånget förstatligande – i likhet med kommunerna i dag – kommer att vara skyldig att erbjuda alla elever en plats i en skola nära hemmet, oavsett var eleverna bor. Dessutom behöver den statliga huvudmannen ha en löpande beredskap att kunna ta emot nya elever. Dessa skyldigheter innebär att den statliga huvudmannen får merkostnader för att driva skolor i geografiska lägen som är särskilt kostnadskrävande. Merkostnader uppstår också på grund av att den statliga huvudmannen måste hålla en viss överkapacitet i verksamheten för att kunna hantera fluktuationer i elevkullarna över tid och ha beredskap att kunna ta emot elever som till exempel flyttar mellan olika delar av landet.

På ett principiellt plan ansluter vi oss här till Likvärdighetsutredningens uppfattning att det offentliga har merkostnader för sitt utbudsansvar enligt skollagen som inte de enskilda huvudmännen har. Men en skillnad mellan vår modell och Likvärdighetsutredningens förslag är att vi anser att det större ansvaret bör kompenseras genom en ökad ersättning till den statliga huvudmannen, i stället för genom en minskad ersättning till de enskilda huvudmännen. En andra skillnad är att resurstillägget för den offentligt drivna skolverksamheten med vår modell blir enhetligt över hela landet. Likvärdighetsutredningens förslag innebar i stället att avdragets storlek skulle beräknas av och för varje kommun. Effekten blir därmed sammantaget densamma som i Likvärdighetsutredningen, men upplägget skiljer sig åt.

Vad gäller den statliga huvudmannens merkostnader för att driva skolor i glesbygd går det visserligen att invända att även enskilda huvudmän ibland driver skolor i sådana lägen. Men dessa huvudmän är inte skyldiga att bedriva skolverksamhet i en skala som är ekonomiskt suboptimal, utan kan – till skillnad från den statliga huvudmannen – välja var de etablerar sig. En ordning där de ändå skulle ha rätt till ersättning för sådana merkostnader skulle därmed bryta mot principen om att huvudmännen ska ersättas för det ansvar de har enligt lagstiftningen. Det finns också en risk att en sådan ordning på längre sikt skulle verka kostnadsdrivande för systemet som helhet.

23 Kostnaderna har skattats med utgångspunkt i de beräkningar som redovisas i SOU 2015:82

Ökad insyn i fristående skolor.

Som framgår i tidigare avsnitt bör den systemansvariga myndigheten ha ansvar för att ordna skolplaceringar vid plötsliga skolnedläggningar hos enskilda huvudmän. Vid en första anblick påminner det om den statliga huvudmannens ansvar för platsgaranti, men dessa bör hållas isär. Den systemansvariga myndighetens ansvar handlar om att ha beredskap för att hantera plötsliga utbudschocker. Det skulle till exempel kunna handla om att fördela extra resurser, såväl till den statliga huvudmannen som till enskilda huvudmän, för tillfälligt högre kostnader för att snabbt kunna ordna plats för elever som påverkas av skolnedläggningen. Det är inte samma sak som att dimensionera utbildningen så att alla elever kan ha en plats över tid och i alla delar av landet.

I vår simulering för 2020 tilldelas den statliga huvudmannen ett ansvarstillägg på totalt 5,5 miljarder kronor. Av dessa utgör ersättning för offentlighet cirka 350 miljoner kronor samt ersättning för platsgaranti 5,1 miljarder kronor.

Som framgår är ersättningen för platsgaranti den ojämförligt största delen i ansvarstillägget till den statliga huvudmannen i vår simulering. Denna består i sin tur av två delar:

  • dels en gleshetsersättning, som motsvarar den så kallade småskoledelen i kostnadsutjämningens delmodell för grundskola och förskoleklass
  • dels en ersättning för den statliga huvudmannens variationskostnad som har beräknats enligt samma metod som användes av Likvärdighetsutredningen.

24

Vid sidan av de medel som delas ut till den statliga huvudmannen inom ramen för ansvarstillägget bör även de enskilda huvudmännen få sin momskompensation här. I simuleringen har vi inte gjort några förändringar i konstruktionen av denna, utan har beräknat kompensationen med ett schablontillägg om 6 procent på den totala tilldelning som de enskilda huvudmännen får enligt modellen. I vår simulering för 2020 uppgår momskompensationen till de enskilda huvudmännen till cirka 1,1 miljard kronor.

24 Vad gäller gleshetsersättningen har utredningen utgått från kommunernas merkostnader för små skolor under 2016 och räknat upp dessa till 2020 års nivå med prisindex för kommunal verksamhet (PKV). Vad gäller variationskostnaden ges en utförlig beskrivning i kapitel 7 i SOU 2020:28En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning.

Sammanlagt innebär detta att ansvarstillägget uppgår till 6,6 miljarder kronor i vår simulering av modellen för 2020. Det motsvarar knappt 5 procent av den totala ersättning som delas ut till huvudmännen i modellen.

Individtillägg bör kunna ges efter prövning hos den systemansvariga myndigheten

Utöver grundersättning, strukturtillägg och ansvarstillägg anser utredningen att det bör finnas möjlighet för såväl den statliga huvudmannen som de enskilda huvudmännen att få individtillägg, dels i form av tilläggsbelopp för elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd, dels för elever som deltar i modersmålsundervisning. Detta utgör en breddning av systemet med tilläggsbelopp utifrån att det i dag bara gäller för de enskilda huvudmännen.

Vad gäller tilläggsbelopp för elever med omfattande behov av särskilt stöd bör denna ersättning liksom i dag kräva en ansökan och vara individuellt bestämd utifrån en bedömning i varje enskilt fall. Tilläggsbelopp för elever som deltar i modersmålsundervisning bör inte vara individuellt bestämt men endast betalas ut för elever som deltar i undervisningen.

I dag saknas tillförlitlig nationell statistik över omfattningen av tilläggsbelopp för elever med omfattande behov av särskilt stöd i grundskolan och förskoleklassen. Det gör det svårt att bedöma hur mycket resurser som bör avdelas från den totala ersättningen till huvudmännen för att den systemansvariga myndigheten ska kunna betala ut dessa tilläggsbelopp. Vidare ska tilläggsbeloppen vara individuellt bestämda efter elevernas behov. Även detta är en försvårande omständighet i uppskattningen av kostnaderna.

Vad gäller simuleringen för 2020 har vi avsatt knappt 2,1 miljarder kronor för individtillägg i form av tilläggsbelopp för elever med omfattande behov av särskilt stöd. Detta är en uppräkning till 2020 års prisnivå av den uppskattning över tilläggsbeloppens storlek under 2018 som Sweco gjorde för Likvärdighetsutredningens räkning.

25

Eftersom det inte är möjligt att få reda på den faktiska fördelningen av tilläggsbelopp mellan olika huvudmän har vi i simuleringen för 2020 antagit att dessa fördelas proportionellt mot antalet elever hos

25 Sweco (2019): Kartläggning av tilläggsbelopp till elever med behov av omfattande särskilt stöd. Uppräkning har gjorts med prisindex för kommunal verksamhet (PKV).

huvudmännen. Detta är naturligtvis ett felaktigt antagande, men det har varit det enda sättet för utredningen att få med tilläggsbeloppen i simuleringen av modellen för 2020.

När det gäller tilläggsbelopp för elever som deltar i modersmålsundervisning har detta beräknats utifrån den totala kostnaden för modersmål och svenska som andraspråk enligt kostnadsutjämningens delmodell för förskoleklass och grundskola. Under 2020 uppgick denna kostnad till cirka 3,2 miljarder kronor.

26

Detta belopp har sedan för-

delats på det antal elever som är berättigade till modersmålsundervisning hos varje huvudman. För enskilda huvudmän, till skillnad från kommunala, saknas statistik på huvudmannanivå om antal elever som är berättigade till modersmålsundervisning. För dem har i stället antalet elever med utländsk bakgrund använts för att skatta antalet elever som har rätt till modersmålsundervisning. Per berättigad elev uppgår ersättningen i modellen till cirka 10 400 kronor. Här bör det dock tilläggas att alla elever som är berättigade till modersmålsundervisning inte deltar i sådan undervisning. Vid en skarp tillämpning av modellen bör ersättningen bara betalas ut för elever som faktiskt deltar i sådan undervisning.

Sammanlagt innebär det här att individtilläggen uppgår till drygt 5,3 miljarder kronor i vår simulering av modellen för 2020. Det motsvarar knappt 4 procent av den totala driftersättningen.

Flera effekter uppstår i simuleringen för 2020

Som framgår av avsnittet ovan består utredningens modell för fördelning av resurser till huvudmännen inom grundskola och förskoleklass av en stor grundersättning med flera tillägg. I tabell 13.1 beskriver vi hur dessa delar förhåller sig till varandra i vår simulering av modellen för 2020.

26 I beloppet ingår även kostnaden för undervisning i svenska som andraspråk. Tilläggsbelopp utgår endast för modersmålsundervisning, men elever som deltar i sådan undervisning har vid behov också rätt till svenska som andraspråk.

Tabell 13.1 Driftersättningen till huvudmännen i utredningens simulering

Avser grundskola och förskoleklass under 2020

Miljarder kronor Kronor per elev Andel (%)

Total driftersättning

134,0

111 000 100

Grundersättning

107,3

88 900 80

Strukturtillägg

14,8

12 300 11

Socioekonomi

13,4

11 100 10

Löneläge

1,4

1 200

1

Ansvarstillägg

6,6

5 500

5

Offentlighet

0,3

300

0

Platsgaranti

5,1

4 200

4

Moms

1,1

900

1

Individtillägg

5,3

4 400

4

Tilläggsbelopp särskilt stöd

2,1

1 700

2

Modersmål och svenska som andraspråk

3,2

2 700

2

Anm.: Siffrorna har avrundats. Därav vissa avrundningsfel vid manuell summering.

I enlighet med de principer som utvecklas i avsnitt 13.1.2 anser vi att denna modell ger en mer begriplig, transparent och förutsägbar resursfördelning jämfört med i dag. Konstruktionen med en stor grundersättning och flera tillägg, tillsammans med en reglering om att huvudmännen ska fördela medlen till och inom skolor utifrån elevers olika behov, bör också enligt vår uppfattning ge goda generella förutsättningar för alla huvudmän och samtidigt skapa en tydlig differentiering av resurserna utifrån skillnader i behov, kostnadsläge och ansvar.

För att pröva detta har vi, som tidigare nämnts, genomfört en simulering av modellen för 2020. Vi har utgått från faktiska uppgifter om skolverksamheten hos olika huvudmän under 2020 och lagt in dessa i en fiktiv tillämpning av modellen. I den mån det har varit möjligt har vi sedan jämfört modellens utfall med huvudmännens redovisade kostnader samma år. Av jämförelseskäl redovisar vi resultaten på kommunnivå även för den statliga huvudmannen.

Det finns dock flera metodmässiga svårigheter med detta tillvägagångssätt. Modellen är känslig för flera antaganden som kan snedvrida resultaten i olika riktningar. De utfall som genereras i modellen utgör också i strikt mening endast den driftersättning som huvudmännen får. För enskilda huvudmän är detta inget problem eftersom deras ersättning redan i dag utgörs av driftersättning. Däremot uppstår problem när vi försöker jämföra utfallen från modellen med

kommunernas redovisade kostnader, eftersom det i kommunernas kostnader även ingår styrning och förvaltning av de lokala skolsystemen. Effekten som uppstår är att det ser ut som att den offentliga skolverksamheten i många kommuner skulle förlora på en omläggning till vår modell eftersom den bara speglar den ersättning som ges för driften av skolenheterna.

För att komma runt det problemet har vi beräknat en justerad redovisad kostnad för de kommunala huvudmännen med utgångspunkt i hur kostnaderna inom kostnadsslaget övrigt skiljer sig mellan kommunala och enskilda huvudmän som andel av deras totala kostnader. Antagandet som ligger till grund för justeringen är att sammansättningen av kostnader inom kostnadsslaget övrigt borde vara densamma mellan kommunala och enskilda huvudmän så när som på kommunernas förvaltningskostnader för skolan. Differensen mellan kommunala och enskilda huvudmäns övriga kostnader som andel av deras totala kostnader borde då utgöras av kostnaden för den kommunala skolförvaltningen.

Under 2020 var differensen mellan kommunala och enskilda huvudmäns övrigt-post som andel av deras totala kostnader 3,2 procentenheter i grundskolan. I jämförelsen av utfallen från modellen och kommunernas redovisade kostnader har vi därför justerat ner kommunernas redovisade kostnader med 3,2 procent.

För att ytterligare skapa jämförbarhet mellan resultaten från simuleringen och huvudmännens redovisade kostnader har vi även varit tvungna att göra en justering utifrån att det totala antalet elever i modellen är något lägre än det totala elevantal som Skolverket rapporterar. Differensen är knappt 7 000 elever och utgörs i allt väsentligt av elever som studerade på internationella skolor under 2020. Eftersom dessa elever finns med i underlaget för kostnadsstatistiken för kommuner och enskilda huvudmän, men inte i modellen, har vi skrivit ner berörda huvudmäns redovisade kostnader så att de matchar elevunderlaget i modellen.

En sista åtgärd för att åstadkomma jämförbarhet mellan de redovisade kostnaderna och utfallet från simuleringen är att beloppen för de riktade statsbidrag som vi anser bör ligga kvar som riktade bidrag (se tidigare i avsnittet) har återförts till huvudmännen ovanpå deras totala driftersättning. Anledningen till det är att beloppen för dessa finns med i den redovisade kostnadsstatistiken, men inte fördelas i modellen. De kvarvarande riktade statsbidragen har då fördelats proportionellt utifrån varje huvudmans elevantal i förhållande till det totala elevantalet i gruppen (offentliga och enskilda huvudmän).

Det är viktigt att tolka resultaten från simuleringen för 2020 med försiktighet. Det gäller i synnerhet nivån på tilldelningen till skolverksamheten i enskilda kommuner. Det kan till exempel finnas andra skäl till att kommunala huvudmän har högre kostnader än enskilda huvudmän inom kostnadsslaget övrigt än kommunernas kostnader för den kommunala skolförvaltningen. Vid en skarp tillämpning av modellen finns det också skäl att se över antagandena som ligger till grund för modellen mer noggrant. Men utifrån resultaten anser vi ändå att det finns stöd för att uttala sig om vissa generella mönster. Nedan redogör vi för ett antal av dessa.

Modellen leder till betydande förändringar i resurserna för skolverksamheten i vissa kommuner

Ett första mönster från simuleringen för 2020 är att modellen leder till betydande förändringar i resurserna för den offentliga skolverksamheten i vissa kommuner. I figur 13.2 illustrerar vi hur utfallen enligt simuleringen för den statliga skolverksamheten på kommunnivå förhåller sig till kommunernas redovisade kostnader.

Figur 13.2 Simulerad kontra redovisad resurs per elev på kommunnivå

Avser offentlig skolverksamhet i grundskola och förskoleklass

Anm.: Figuren speglar belopp efter justeringar för ökad jämförbarhet. Källa: Egna beräkningar utifrån uppgifter från Skolverket, SCB och Kolada.

R² = 0,31

80 90 100 110 120 130 140 150

80 90 100 110 120 130 140 150 160 170

Sim ule ra d r es ur s p er e le v (tk r)

Redovisad resurs per elev (tkr)

Som framgår av figuren är sambandet relativt svagt mellan utfallen i simuleringen och kommunernas redovisade kostnader. Kommunernas redovisade kostnader under 2020 kan bara ”förklara” knappt 31 procent av utfallen i simuleringen. En strikt tillämpning av modellen på kommunnivån skulle alltså innebära att den offentliga skolverksamheten på olika håll i landet skulle få tämligen stora förändringar i resurs per elev vid ett förstatligande.

Sett över hela riket får den offentliga skolverksamheten mer resurser med utredningens modell. Totalt sett fördelar modellen 114,1 miljarder kronor i driftersättning till den statliga huvudmannen. Det är cirka 2,3 miljarder kronor mer än vår uppskattning av driftersättningen till den kommunala skolverksamheten i dag. Om man dessutom lägger på den statliga huvudmannens andel av de riktade statsbidrag som inte fördelas i modellen (se ovan) blir den positiva resursförändringen ännu större. Då är skillnaden cirka 3,8 miljarder kronor.

Om man jämför modellens utfall på kommunnivån får den offentliga skolverksamheten mer resurser i 196 kommuner, medan den får mindre resurser i 94 kommuner. Medianeffekten för de offentliga skolverksamheter som på kommunnivå får en positiv förändring är cirka 6 400 kronor per elev. För de offentliga skolverksamheter som får en negativ förändring är medianeffekten cirka 5 600 kronor per elev. Men nivån på förändringen skiljer sig påtagligt mellan olika kommuner. I tabell 13.2 och 13.3 redovisar vi utfallen för skolverksamheten i de tio kommuner som skulle ha påverkats mest positivt respektive mest negativt vid en strikt tillämpning av modellen för 2020.

Tabell 13.2 De 1 0 kommun er som får

me

st

po

sitiv

förä

ndrin g i resurs

per

elev till fö ljd av

utredningens

modell

Avser offentlig s kolver ks amhet i grundsko la och f örskolek lass p å kom munnivå

Kommun Finansiering s-

förmåga Socioekonomiskt index Gle sbygd s-

index Nettokostnadsavvikelse

(%)

Redovisad

resu

rs

per ele v (tkr) Simule rad re surs

per ele v (tkr) Förändring (%)

Ha pa ra nd a 13 4 20 0 10 2

  • 9 105,3 126,4 20

Ol ofstr öm 81 164 100

  • 7 100,6 120,0 19

Trelleb org 78 94 99

  • 11 92,4 109,9 19

Östra Göing e 91 205 101

  • 8 104,6 124,1 19

Perst orp 81 209 100

  • 10 105,3 124,7 18

Hal lsb erg 89 147 102

  • 9 99,4 116,8 18

Emmaboda 103 186 103 1 104,9 122,0 16

Söderhamn 93 152 102

  • 5 101,5 117,2 15

Vetlanda 94 125 103

  • 4 99,1 114,3 15

Munkfor s 102 174 108

  • 8 110,1 127,0 15

Anm.: Fi na nsie ring sf örm åg a, socio ekon om iskt in de x oc h gles bygdsi nd ex ha r no rm aliser at s så att de t ge noms nittli ga vär det är 100.

Fina nsieri ng sfö rmå ga har ska tt ats m ed summ an av kom mu nkon cer nen s fin an snet to, ef fekt en av sk illnad er i sk att ekr af t eft er ink oms tutj äm nin g och s tr ukt ur bid rag.

Nettok ostnadsavvik else ut gö r s kil ln ad en me lla n k om m un ens re fe re ns ko stn ad e nl ig t k ost na ds ut jäm ni ng en o ch des s f ak tis ka net to ko st nad.

Både redo visa d oc h simuler ad res urs pe r elev sp egl ar r esu rs pe r elev eft er d e jus terin ga r som ut red ni nge n h ar besk rivit o van.

Källa:

Eg en bea rbe tn in g av up pgi fter fr ån SCB, Skolv erke t o ch Kol ad a.

Ta be ll 13 .3 De 1 0 ko m m un er s om få r m es t n eg ativ fö rä nd rin g i re su rs

p

er e le v ti ll fö ljd a v utre dn in ge ns

m

od ell

A vs er of fe nt lig sko lve rk sa m het i gr unds ko la oc h f ör sk ol ek lass på ko m m unni vå

Kom m un Fi nans ier ings -

för m åga Soci oekonom is kt

index Gl es by gds -

index Net tokos tnads -

avvi ke lse

(%)

Redov is ad

res

ur s

per

e

lev

(t

kr ) Si m ul er ad

res

ur s

per

e

lev

(t

kr ) För ändr ing

(%)

Br äcke 119 158 116 22 164, 1 120, 0

  • 27

Be rg 82 135 115 24 156, 9 117, 7

  • 25

Vilh el m in a 141 118 114 21 150, 8 119, 4

  • 21

Äl m hu lt 91 142 103 4 145, 8 117, 0

  • 20

Paj al a 170 121 116 30 151, 1 124, 8

  • 17

Or us t 98 91 106 21 128, 4 108, 5

  • 16

Bj ur ho lm 105 131 116 26 147, 0 124, 3

  • 15

Fär ge landa 98 148 104 20 133, 5 115, 4

  • 14

Öv er ka lix 161 156 111 13 150, 0 130, 1

  • 13

Lj usn ar sb er g 103 236 105 27 151, 4 131, 3

  • 13

Anm .: F in an si er ings fö rm åga , s oc io ek on om is kt ind ex o ch gl es by gd si nde x har no rm al is er at s s å at t d et ge no m sni tt liga v är de t är 10 0.

Fi na ns ier in gs för m åg a h ar ska tt at s m ed s um m an a v kom m un kon cer nen s f in an sn et to, ef fe kt en av s ki lln ad er i sk at tekr af t e ft er in ko m st ut jäm ni ng oc h stru ktu rb id ra g.

Net tok os tn ad sa vv ike ls e u tg ör sk ill na de n m el la n kom m un en s r ef er en sk ost na d en lig t ko st na ds ut jä m ni ng en oc h de ss f akt isk a n et to ko st nad.

Bå de r ed ov is ad oc h si m ul er ad res ur s p er el ev s pe gl ar res ur s p er el ev e ft er d e j ust er in ga r so m ut red ni ng en h ar b es kr iv it ova n.

Käl la:

Eg en be ar be tn ing a v u ppg ift er fr ån SC B, S ko lv er ke t o ch K ol ada .

Resultaten pekar på stora förändringar i toppen och botten av fördelningen. Ett tydligt mönster är att de offentliga skolverksamheter som får en stor positiv förändring i resurs per elev till följd av vår modell ligger i kommuner som generellt har en negativ nettokostnadsavvikelse. Omvänt ligger de skolverksamheter som får en stor negativ förändring till följd av vår modell i kommuner som generellt har en positiv nettokostnadsavvikelse. Dessa kommuner är också glesare.

Som har beskrivits tidigare visar nettokostnadsavvikelsen hur kommunerna avviker från de förväntade kostnaderna för skolverksamheten enligt kostnadsutjämningssystemet, om kommunerna bedriver verksamheten med genomsnittlig ambition och effektivitet. Måttet är därmed känsligt för med vilken ambition och effektivitet som kommunerna bedriver skolan i dag. Att det finns en tydlig koppling till nettokostnadsavvikelsen i simuleringen är intressant eftersom det illustrerar att effekterna av modellen varierar med det resursmässiga utgångsläget för den offentliga skolverksamheten i landets kommuner. I kommuner med hög ambition för skolverksamheten – eller låg effektivitet – kommer nettokostnadsavvikelsen att vara hög. I en nationell resursfördelningsmodell försvinner dock företeelsen att olika kommuner kan ha olika ambition. I stället för 290 ambitioner avspeglar modellen en ambition för skolverksamheten. Det gör att omfördelningseffekterna kan bli särskilt påtagliga för kommuner som tydligt avviker från den genomsnittliga ambitionen vad gäller grundskola och förskoleklass.

De flesta kommungrupper får en positiv förändring av resurs per elev

För att illustrera hur modellen påverkar resurserna för den offentliga skolverksamheten i olika kommuntyper redovisar vi i tabell 13.4 förändringen av resurser på kommungruppsnivå.

Tabell 13.4 Förändring i resurs per elev per kommungrupp

Avser offentlig skolverksamhet i grundskola och förskoleklass

Förändring (vägt medelvärde)

Storstäder

  • %

Pendlingskommun nära storstad

6 %

Större stad

6 %

Pendlingskommun nära större stad

2 %

Lågpendlingskommun nära större stad

3 %

Mindre stad/tätort

5 %

Pendlingskommun nära mindre stad/tätort

2 %

Landsbygdskommun

4 %

Landsbygdskommun med besöksnäring

  • %

Anm.: Kommunerna har grupperats i enlighet med SKR:s kommunindelning. Förändringen speglar belopp efter justeringar för ökad jämförbarhet. Källa: Egna beräkningar.

Som framgår av tabellen får de flesta kommungrupperna en positiv förändring i resurs per elev med utredningens modell. Bara storstäderna och landsbygdskommunerna med besöksnäring påverkas som grupp negativt i simuleringen för 2020.

Vi har även analyserat hur en rak tillämpning av modellen skulle påverka resurserna för den offentliga skolverksamheten på länsnivå. I figur 13.3 redovisas detta.

Figur 13.3 Förändring i resurs per elev per län

Avser offentlig skolverksamhet i grundskola och förskoleklass

Anm.: Figuren speglar belopp efter justeringar för ökad jämförbarhet. Källa: Egna beräkningar.

Även på länsnivån är mönstret generellt positivt för den offentliga skolverksamheten. Som framgår av figuren tillförs den offentliga skolverksamheten resurser i 19 av 21 län med en medianeffekt på omkring 3 procent av de befintliga kostnaderna.

Enskilda huvudmän får något högre ersättning jämfört med i dag

Vad gäller de enskilda huvudmännen finns, som vi har beskrivit tidigare, inte samma jämförelseproblem som för den offentliga skolverksamheten på kommunnivå i hur utredningens modell skulle påverka deras tilldelning. Den tilldelning som de enskilda huvudmännen får i dag är i praktiken en driftersättning av det slag som vi har modellerat för alla huvudmän.

För de enskilda huvudmännen är problemet snarare att intäkts- och kostnadsuppgifter på huvudmannanivå inte publiceras offentligt. Vi har dock med hjälp av Statistiska centralbyrån (SCB) fått fram uppgifter om enskilda huvudmäns intäkter och kostnader per lägeskommun, län och kommungrupp och därigenom kunnat analysera hur modellen påverkar de enskilda huvudmännen som grupp. I fråga

-6% -4% -2%

0% 2% 4% 6% 8% 10%

Jäm tla nd

Go tla nd

Kro no be rg

Sto ckh olm

Ha lla nd

No rrb ott en

Vä rm la nd

Vä str a Gö tal an d

Ös te rgö tla nd

Vä ste rb otte n

Vä ste rn orrla nd

Da la rna

Sk ån e

Gä vle bo rg

Ble kin ge

Sö de rm an la nd

Up ps ala

Kalmar Öre bro

Jö nk öp in g

Vä stm an lan d

om uppgifternas kvalitet har intäktsuppgifterna inte genomgått samma kvalitetsgranskning från SCB:s sida som kostnadsuppgifterna. Resultaten ska därför tolkas med försiktighet.

Enligt SCB uppgick de totala intäkterna för grundskola och förskoleklass i enskild regi till 20,1 miljarder kronor under 2020. Efter justering för att antalet elever skiljer sig i modellen jämfört med i det underlag som ligger till grund för intäktsstatistiken var intäkterna cirka 19,6 miljarder kronor. Sammanlagt fördelas i vår simulering 20,2 miljarder kronor i total ersättning till de enskilda huvudmännen. Det innebär att de enskilda huvudmännen får något högre ersättning i modellen jämfört med i dag.

Däremot finns det skillnader mellan hur olika enskilda huvudmän påverkas av modellen. I figur 13.4 illustrerar vi hur simuleringens utfall för de enskilda huvudmännen förhåller sig till deras redovisade intäkter. I underlaget finns uppgifter för huvudmän i 42 lägeskommuner, men dessa står tillsammans för nästan tre fjärdedelar av alla elever i fristående skolor, så täckningen utifrån antalet elever är relativt god.

Figur 13.4 Simulerad kontra redovisad resurs per elev för enskilda huvudmän per lägeskommun

År 2020

Anm.: Figuren speglar belopp efter justeringar för ökad jämförbarhet. Källa: Egna beräkningar utifrån uppgifter från Skolverket, SCB och Kolada.

R² = 0,11

75 85 95 105 115 125 135 145

75 85 95 105 115 125 135 145

Sim ule ra d r es ur s p er e le v (tk r)

Redovisad resurs per elev (tkr)

Som framgår av figuren kan dagens ersättning till de enskilda huvudmännen per lägeskommun ”förklara” drygt 11 procent av deras ersättning i simuleringen. Det pekar mot betydande förändringar för enskilda huvudmän jämfört med i dag. Totalt sett påverkas den fristående skolverksamheten positivt i 33 av de 42 lägeskommuner som vi har data för. I resterande 9 kommuner är effekten negativ.

En svaghet med analysen är att den inbegriper relativt få lägeskommuner på grund av statistiksekretess för de enskilda huvudmännen. Men på aggregerad nivå, som kommungrupp, utgör statistiksekretessen mindre av ett problem. På denna nivå har vi fått tillgång till fullständiga uppgifter för alla enskilda huvudmän. I tabell 13.5 redovisar vi hur de enskilda huvudmännen grupperade per kommungrupp påverkas av vår modell. Jämförelsen baseras på de enskilda huvudmännens intäkter enligt SCB.

Tabell 13.5 Förändring i resurs per elev för enskilda huvudmän

per kommungrupp

Avser enskilda huvudmän i grundskola och förskoleklass

Förändring (vägt medelvärde)

Storstäder

  • %

Pendlingskommun nära storstad

6 %

Större stad

5 %

Pendlingskommun nära större stad

2 %

Lågpendlingskommun nära större stad

5 %

Mindre stad/tätort

6 %

Pendlingskommun nära mindre stad/tätort

11 %

Landsbygdskommun

2 %

Landsbygdskommun med besöksnäring

1 %

Anm.: Kommunerna har grupperats i enlighet med SKR:s kommunindelning. Förändringen speglar belopp efter justeringar för ökad jämförbarhet. Källa: Egna beräkningar.

Som framgår av tabellen sker tämligen stora förändringar i friskolesektorn på kommungruppsnivå. Enskilda huvudmän i storstäderna får som grupp mindre resurser, medan enskilda huvudmän som grupp i andra delar av Sverige får mer resurser. I synnerhet påverkas friskolesektorn i pendlingskommuner nära mindre stad/tätort positivt av modellen.

Vi har även analyserat hur modellen påverkar de enskilda huvudmännens intäkter när man grupperar dem per län. I figur 13.5 sammanfattas resultaten från denna analys.

Figur 13.5 Förändring i resurs per elev för enskilda huvudmän per län

Avser enskilda huvudmän i grundskola och förskoleklass

Anm.: Figuren speglar belopp efter justeringar för ökad jämförbarhet. Källa: Egna beräkningar.

Som framgår av figuren är spridningen relativt stor mellan hur enskilda huvudmän per län påverkas av modellen. Sett över alla län är det 16 som får en positiv förändring och 5 som får en negativ förändring. Nivån på förändringen varierar från −7 procent i Västernorrland till +31 procent i Kronoberg. Men i de flesta länen är förändringen mindre. Uttryckt som median var den genomsnittliga förändringen per län +4 procent.

Sammanfattningsvis pekar dessa resultat på att de enskilda huvudmännen som grupp påverkas positivt av modellen. Däremot finns inom gruppen enskilda huvudmän stora skillnader. Effekterna för vissa enskilda huvudmän kan därmed vara påtagliga och variera både uppåt och nedåt jämfört med i dag.

-10%

-5%

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35%

Vä ste rn orrla nd

No rrb ott en

Go tla nd

Jö nk öp in g

Sto ckh olm

Sk ån e

Ös te rgö tla nd

Da la rna

Vä str a Gö tal an d

Vä ste rb otte n

Ha lla nd

Gä vle bo rg

Öre bro

Ka lm ar

Up ps ala

Vä rm la nd

Vä stm an lan d

Ble kin ge

Sö de rm an la nd

Jäm tla nd

Kro no be rg

Modellen ger en mer sammanpressad fördelning av resurser per elev

En naturlig följd av att ett stort antal resursfördelningsmodeller för grundskola och förskoleklass byts ut mot en är att den totala spridningen av resurs per elev minskar. I den statliga modellen försvinner effekten av att olika kommuner kan ha olika ambition för skolverksamheten, vilket bidrar till att hålla nere spridningen. Avsikten med den statliga modellen är i stället att försöka fånga de skillnader i objektiva behov som finns hos olika huvudmän.

I figur 13.6 redovisar vi hur den faktiska spridningen i resurs per elev såg ut för kommunala huvudmän under 2020, efter justeringar av jämförbarhetsskäl. De redovisade kostnaderna per elev i grundskola och förskoleklass varierade då från 92 000 till 164 000 kronor – en skillnad på 78 procent. Om man i stället jämför den 95:e och 5:e percentilen krymper skillnaden till 32 procent. Kommuner som ligger nära en kostnad om 105 000 kronor per elev respektive 125 000 kronor per elev har rödmarkerats i figuren för att underlätta en visuell jämförelse med figur 13.7.

Figur 13.6 Fördelning av redovisad resurs per elev bland kommuner

Avser resurs per elev (tkr) i grundskola och förskoleklass för kommunala huvudmän under 2020

Anm.: Figuren speglar belopp efter justeringar för ökad jämförbarhet. Källa: Egna beräkningar.

105

125

0 20 40 60 80 100 120 140 160 180

Tre lle bo rg

Hä rry da

Sk öv de

Lom m a

Bo rås

Ös te råk er

En köp in g

Hu dd in ge

Pe rs to rp

Es kil stun a

Tim rå

M arie stad

Tie rp

Kiru na

Ha m m arö

Ny kö pin g

Kram fo rs

Bo tk yrk a

Tin gs ry d

Lin kö pin g

Bå stad

No rdm al in g

Fag ers ta

He rrlj un ga

So te nä s

Kin da

Do ro te a

Sto rfo rs

Yd re

Årjä ng

Ka lix

Sk in ns ka tte be rg

I figur 13.7 redovisar vi den simulerade spridningen i resurs per elev för den statliga huvudmannen på kommunnivå under 2020. Även här har kommuner som ligger nära en kostnad om 105 000 kronor per elev respektive 125 000 kronor per elev rödmarkerats. Som framgår av figuren minskar den totala spridningen väsentligt. Skillnaden mellan den kommun som får högst respektive lägst tilldelning per elev krymper till 30 procent. På samma sätt krymper skillnaden mellan den 95:e och den 5:e percentilen till knappt 17 procent i simuleringen. Det är noterbart att den minskade spridningen i vår modell åstadkoms både genom mer resurser till skolverksamheten i före detta lågkostnadskommuner och genom mindre resurser till skolverksamheten i före detta högkostnadskommuner. Fördelningen trycks så att säga ihop från bägge ändarna.

Figur 13.7 Fördelning av simulerad resurs per elev för den statliga huvudmannen på kommunnivå

Avser resurs per elev (tkr) i grundskola och förskoleklass för den statliga huvudmannen på kommunnivå under 2020

Anm.: Figuren speglar belopp efter justeringar för ökad jämförbarhet. Källa: Egna beräkningar.

105

125

0 20 40 60 80 100 120 140 160 180

Ha m m arö

Ku ng älv

Pite å

Ali ng så s

Åtv id ab erg

Lek sa nd

For sh ag a

Go tla nd

Tre lle bo rg

Ös te råk er

He rrlj un ga

Va gg ery d

Bo xho lm

Kin da

En köp in g

M un ke da l

Lyc kse le

Bro m öll a

Hä ss leh olm

Vim m erb y

Sk ara

Va ns bro

Kli pp an

Ny bro

M ön ste rås

Ku ng sö r

Su nd byb erg

Fa ge rs ta

Åmål

La xå

Hä rje da le n

Ha pa ran da

Hö gs by

Modellen medför en starkare koppling till strukturella variabler

Utredningen har analyserat hur utfallen enligt modellen samvarierar med viktiga strukturella variabler, som till exempel elevernas socioekonomiska bakgrund, genom multipel regressionsanalys. För att kunna uttala oss om skillnader jämfört med dagens situation har vi genomfört två separata regressionsanalyser:

  • dels en med kommunernas redovisade resurs per elev som den beroende variabeln
  • dels en med modellens simulerade resurs per elev som den beroende variabeln.

I båda fallen har regressionsanalyserna gjorts på kommunnivå och innehållit samma uppsättning oberoende variabler:

  • antal elever i logaritmerad form
  • andel elever med rätt till modersmålsundervisning
  • socioekonomiskt index utifrån den förväntade andelen obehöriga till gymnasieskolans nationella program
  • index för löner för kommunalt anställda
  • finansieringsförmåga
  • index för merkostnader i glesbygd
  • nödvändig överkapacitet.

Det socioekonomiska indexet har hämtats från Skolverket och motsvarar det index som användes för utbetalningen av likvärdighetsbidraget 2020. Index för löner och glesbygd har hämtats från kostnadsutjämningssystemet. Finansieringsförmåga har skattats genom summan av kommunkoncernens finansnetto, effekten av skillnader i skattekraft efter inkomstutjämning samt strukturbidrag. Nödvändig överkapacitet har beräknats som den procentuella skillnaden mellan kommunens kapacitetsbehov för att kunna upprätthålla en platsgaranti över tid, uttryckt i antal utbildningsplatser, och det faktiska antalet invånare i kommunen i åldern 6–15 år under 2020. Alla kommuner har antagits behöva hålla en överkapacitet om åtminstone

fyra procent – motsvarande en plats per klass om 25 elever – för att till exempel kunna hantera elever som flyttar till eller inom kommunen.

Eftersom vi endast har fullständiga uppgifter för kommunala huvudmän begränsar sig regressionsanalyserna till den offentliga skolverksamheten. I tabell 13.6 redovisar vi resultaten från regressionerna, med koefficientskattning, signifikansnivå och respektive variabels bidrag till modellens R

2

-värde.

Koefficientvärdet visar hur mycket den beroende variabeln (här resurs uttryckt i kronor per elev) i genomsnitt förändras då respektive oberoende variabels värde förändras med en enhet. En positiv koefficient innebär att den beroende variabelns värde ökar när den oberoende variabelns värde ökar. Omvänt innebär en negativ koefficient att den beroende variabelns värde minskar när den oberoende variabelns värde ökar.

Signifikansnivån är ett mått på hur säker man kan vara på att koefficientens verkliga värde (det faktiska sambandet mellan beroende och oberoende variabel till skillnad från det av modellen skattade sambandet) är skiljt från noll och brukar anges med ett så kallat p-värde. I tabellen nedan markeras

  • p-värden under 0,001 med ***
  • p-värden under 0,01 men större än eller lika med 0,001 med **
  • p-värden under 0,05 men större än eller lika med 0,01 med *.

Ett p-värde under 0,05 bedöms i detta fall innebära att det är statistiskt säkerställt att koefficientens faktiska värde är skilt från noll. Koefficientvärden som saknar signifikansmarkeringar i tabellen kan alltså inte med säkerhet sägas vara något annat än noll. I klartext betyder det att det inte finns ett statistiskt säkerställt samband mellan den oberoende variabeln och den beroende, när hänsyn tas till alla andra faktorer som är inkluderade i modellen.

Vid varje koefficientskattning redovisas också hur stort variabelns bidrag till modellens totala förklaringsgrad (R

2

) är, när hänsyn

tas till alla andra variablers inverkan. Måttet visar hur stor andel av den totala variationen i den beroende variabelns värde som kan kopplas till variation i den oberoende variabeln. Nederst i tabellen redovisas också hela modellens R

2

, det vill säga hur stor del av variationen

i den beroende variabeln som kan kopplas till variation i de oberoende variablerna. Ett R

2

på 0,00 innebär att modellen inte alls kan

förklara variationen i den beroende variabeln, medan ett värde på 1,00 innebär ett perfekt samband mellan den beroende och de oberoende variablerna i modellen.

Tabell 13.6 Resultat från regressionsanalys

Avser den offentliga skolverksamhet i grundskola och förskoleklass som under 2020 drevs av kommuner

Beroende variabel:

Redovisad resurs per elev

Beroende variabel:

Simulerad resurs per elev

Koefficient Bidrag till R

2

Koefficient Bidrag till R

2

Log antal elever

  • 824* 0,03
  • 0,01

Andel elever med rätt till modersmålsundervisning

38 0,00

145*** 0,13

Socioekonomiskt index 77*** 0,07

108*** 0,54

Löneindex

803** 0,05

452*** 0,07

Finansieringsförmåga

64** 0,03

23*** 0,02

Glesbygdsindex

1 280*** 0,33

457*** 0,17

Nödvändig överkapacitet

806 0,02

436*** 0,02

Antal observationer

290

290

R

2

0,53

0,94

Anm.: Bidrag till R2 har skattats genom semipartiell korrelationsanalys. Både redovisad och simulerad resurs per elev speglar belopp efter justeringar för ökad jämförbarhet. *** p<0.001, ** p<0.01, * p<0.05. Källa: Egna beräkningar.

Resultaten som redovisas i tabellen är på flera sätt intressanta. Det första man kan notera är att förklaringsgraden är betydligt högre i utredningens modell. Detta är visserligen en mekanisk effekt utifrån hur vi har satt upp själva modellen, eftersom flertalet av de oberoende variablerna i regressionsanalysen ligger till grund för resursfördelningsmodellen. Med det sagt pekar ändå resultatet mot en betydande potential att genom modellen stärka systematiken i hur resurser varierar på huvudmannanivån. I praktiken innebär det att den oförklarade variation som i det verkliga scenariot sannolikt hänför sig till att kommuner har olika ambition och effektivitet försvinner med vår modell. I verkligheten kommer dock variationer i effektivitet att finnas kvar även efter ett eventuellt förstatligande, vilket kan kräva särskilda

överväganden för den statliga huvudmannen. Det gäller både i fråga om insatser för att utjämna effektiviteten i skolverksamheten i olika delar av landet samt i fråga om hur resurser ska fördelas till dessa verksamheter.

För det andra är ett tydligt resultat att vår modell medför en påtagligt starkare koppling till ett antal strukturella variabler som rimligen bör påverka behovet av resurser i skolan, jämfört med dagens situation. Ett exempel är variabeln för socioekonomi som går från att förklara 7 procent av skillnaderna i resurser i dag till att förklara hela 54 procent av skillnaderna i resurser i vår simulering. Även storleken på koefficienten ökar. Ett annat exempel är variabeln för andelen elever med rätt till modersmål som går från att vara insignifikant i dag till att bli starkt signifikant i vår modell och bidra med ett relativt högt förklaringsvärde. Här bör dock tilläggas att ersättningen för modersmålsundervisning, vid en skarp tillämpning av modellen, bör vara prestationsbaserad och inte – som i simuleringen av modellen – betalas ut för alla elever som har rätt till det. Det kan leda till att variabeln för andelen elever med rätt till modersmålsundervisning inte hade fått ett lika kraftigt genomslag i resursfördelningsmodellen i verkligheten.

Slutligen är ett resultat som bör kommenteras att variabeln för glesbygd minskar i betydelse med vår modell jämfört med dagens situation. Det gäller både om man analyserar koefficientens storlek och bidrag till förklaringsgraden. Detta är ett intressant resultat. Allt annat lika förefaller i dag alltså kommuner med glesare struktur satsa mer resurser på skolan. I vilken utsträckning det här beror på skillnader i ambition eller effektivitet jämfört med andra kommuner är svårt att svara på. En förklaring kan vara att glesbygdskommuner med relativt få elever har sämre förutsättningar att driva en kostnadseffektiv skola på grund av sin gleshet. En annan förklaring kan vara att dessa kommuner kan ha kostnadsdrivande politiska ambitioner, till exempel viljan att bevara byskolor.

27

Det är också ett faktum att

kostnadsutjämningen kompenserar för kommunernas varierande gleshetsgrad, vilket gör att man kan förvänta sig att kostnaderna är något högre i glesbygdskommuner. Men även när man kontrollerar för dessa förväntade merkostnader genom att studera nettokostnadsavvikelser,

27 Se t.ex. Dagens Samhälle 2020-01-30: ”Kommunerna med för många skolor – hela listan”. www.dagenssamhalle.se/offentlig-ekonomi/kommunal-ekonomi/kommunerna-som-harfor-manga-skolor-hela-listan (hämtad 2022-08-17).

i stället för redovisade kostnader, tycks det ändå finnas ett samband mellan gleshet och ett högt kostnadsläge för skolverksamheten i kommunsektorn.

I vår resursfördelningsmodell för grundskola och förskoleklass kompenseras den statliga huvudmannen genom ansvarstillägget för sitt ansvar att driva skolor i områden där glesheten medför särskilt kostnadskrävande förutsättningar. Denna kompensation baseras på objektiva behov utifrån kostnadsutjämningens analys över var olika skolor behöver finnas i respektive kommun för att alla elever ska kunna gå i en skola på ett rimligt avstånd till hemmet. Kompensationen medför att det även i simuleringen finns ett samband mellan gleshet och resurs per elev för den statliga huvudmannen. Detta samband är dock väsentligt svagare än vad det är för de kommunala huvudmännen inom ramen för dagens system. Det här väcker frågor om hur en nationell resursfördelningsmodell skulle påverka det befintliga skolbeståndet på glesbygden. Om den statliga huvudmannen skulle tillämpa modellen rakt av på sina skolor i respektive kommun är risken stor att det skulle påverka glesbygdsskolornas resurser negativt. Tanken med modellen är dock inte att resurser ska styras ända ut på skolenhet, utan varje huvudman – därmed även den statliga – bör ha möjligheter att omfördela inom ramen för sin totala tilldelning. Den statliga huvudmannen kan därmed välja att stötta glesbygdsskolorna utöver vad modellen medger, om det finns goda skäl för det.

Ett aningen förvånande resultat från regressionen är att variablerna för antal elever samt finansieringsförmåga alltjämt är signifikanta i vår simulering. Eftersom dessa variabler inte har ingått i den uppsättning av variabler som ligger till grund för modellen är det inte att betrakta som ett kausalt samband. Snarare handlar det om att antalet elever och finansieringsförmåga samvarierar med någon av de andra variablerna som modellen baseras på. Det är värt att notera att variablernas bidrag till förklaringsgraden, liksom koefficienternas storlek, faller tämligen kraftigt i simuleringen jämfört med dagens situation.

Sammanfattningsvis är den centrala slutsatsen från regressionsanalysen att en nationell resursfördelningsmodell, i linje med den som vi har beskrivit ovan, har potential att stärka sambandet mellan å ena sidan skolverksamhetens resurser och å andra sidan skolverksamhetens behov och förutsättningar på huvudmannanivån. För såväl kunskapsresultaten som likvärdigheten i skolan borde en sådan förändring vara av stort värde.

Den samlade bilden innehåller både möjligheter och utmaningar

Resultaten från simuleringen för 2020 pekar mot att utredningens modell har en betydande potential att skapa en större systematik i hur resurser tilldelas och fördelas till grundskola och förskoleklass. Med modellen förbättras, enligt vår uppfattning, förutsättningarna för att skillnader mellan olika huvudmäns resurser ska spegla skillnader i deras behov, kostnadsläge och ansvar.

I grunden är detta en naturlig följd av hur modellen är uppbyggd. Genom att ta bort den variation som följer av att olika kommuner har olika ambition och effektivitet i sin skolverksamhet och i stället tillämpa

en nationell modell för fördelningen av resurser uppstår närmast

självklart de effekter som modellen är tänkt att åstadkomma. Då är det inte konstigt att till exempel sambandet mellan resurs per elev och socioekonomiskt skattade behov blir starkt på huvudmannanivån.

Den ökade systematiken och likriktningen som följer av att man tillämpar en modell för fördelning av resurser, i stället för flera hundra, innebär dock även utmaningar. Allra tydligast – och potentiellt svårast – är de omfördelningseffekter som uppstår vid förändringsögonblicket. Som vi har visat kan dessa vara betydande. Det gäller i synnerhet för skolverksamheten i de kommuner som i dag avviker tydligt från det nationella snittet vad gäller ambition och effektivitet i verksamheterna. Om modellen skulle tillämpas rakt av och vara strikt bindande skulle det kunna leda till svåra omställningsproblem på kort sikt. Det handlar om att vissa verksamheter skulle behöva anpassa sig till markant mindre, och vissa till markant mer, resurser till följd av modellen.

Detta väcker frågor om hur implementeringen av en nationell resursfördelningsmodell bör se ut vid ett fullgånget förstatligande. Vi anser att det är viktigt att det sker en gradvis förändring av de ekonomiska resurserna, så att huvudmännen får tid att anpassa sig till de nya förutsättningarna. Det talar för att modellen vid ett eventuellt införande bör fasas in kontrollerat över en längre tidsperiod. Erfarenheter från Australien och England har till exempel visat att det kan ta uppemot tjugo år att centralisera styrningen och finansieringen av skolan.

28

I kapitel 19 beskriver vi frågor om införandet av ett full-

gånget förstatligande närmare.

28 OECD (2022): Policy dialogues in focus for Sweden: International insights for school funding

reform. OECD Education Policy Perspectives, No. 52, OECD Publishing, Paris.

Den nationella resursfördelningsmodellen för grundskolan och förskoleklassen bör utredas vidare

Som utredningen pekar på i ovanstående avsnitt finns det flera delar av modellen som behöver utredas vidare. Till exempel kräver en nationell resursfördelningsmodell för grundskolan och förskoleklassen flera författningsändringar som vi inte har i uppdrag att föreslå. Men det finns också andra delar, både vad gäller själva modellen och simuleringen av den, som bör genomlysas mer noggrant. Exempelvis är individtilläggens storlek förknippad med stor osäkerhet. Även kostnaderna för den kommunala skolförvaltningen och de uppgifter som den systemansvariga myndigheten skulle överta från kommunerna vid ett fullgånget förstatligande bör ses över mer i detalj. Vidare bör det prövas om en för alla åldrar enhetlig grundersättning är lämplig, eller om den snarare bör differentieras efter årskurs eller stadium. Vår bedömning är därmed att den nationella resursfördelningsmodellen för grundskolan och förskoleklassen bör utredas vidare.

13.1.4. En nationell resursfördelningsmodell bör införas för gymnasieskolan

I detta avsnitt utvecklar utredningen en nationell resursfördelningsmodell för gymnasieskolan. Vi redovisar också resultaten från en simulering av modellen för 2020.

Utredningens bedömning: Vid ett fullgånget förstatligande bör

en nationell resursfördelningsmodell för gymnasieskolan baseras på följande ersättningsgrunder:

  • en grundersättning per elev som är differentierad per program och i förekommande fall inriktning
  • ett strukturtillägg som avser att kompensera för att olika huvudmän har olika strukturella förutsättningar
  • ett ansvarstillägg som avser att kompensera för att olika huvudmän har olika ansvar enligt lagstiftningen
  • ett individtillägg dels i form av tilläggsbelopp för elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd, dels för elever som deltar i modersmålsundervisning.

Den nationella resursfördelningsmodellen för gymnasieskolan bör utredas vidare innan den kan implementeras, bland annat eftersom modellen kräver författningsändringar.

De totala offentliga kostnaderna för gymnasieskolan är utgångspunkten för modellen

Under 2020 uppgick kommunernas totala kostnader för gymnasieskolan till 46,3 miljarder kronor. Därutöver mottog de enskilda huvudmännen riktade statsbidrag på knappt 500 miljoner kronor. Totalt innebar det alltså att den offentliga finansieringen av gymnasieskolan uppgick till 46,8 miljarder kronor under 2020.

Detta belopp utgör den numerära utgångspunkten för utredningens modell för gymnasieskolan. Liksom för grundskolan förutsätter modellen att staten vid ett fullgånget förstatligande av gymnasieskolan förfogar över dessa resurser. I avsnitt 13.1.10 redogör vi närmare för hur en sådan transferering bör gå till. Men i nedanstående beskrivning antar vi att staten har tagit över de resurser som krävs för att finansiera gymnasieskolan.

Ansvarsfördelningen mellan skolans aktörer sätter ramarna för driftersättningen till huvudmännen

I enlighet med modellen för grundskolan och förskoleklassen behöver totalbeloppet även för gymnasieskolan justeras innan det kan betalas ut som driftersättning till den statliga huvudmannen och till de enskilda huvudmännen (tillsammans kallade huvudmännen nedan). Det handlar om justeringar med anledning av att vi anser att vissa statsbidrag bör ligga kvar som riktade statsbidrag och alltså inte ingå i driftersättningen till samtliga huvudmän. Dessutom handlar det om justeringar utifrån de uppgifter som den systemansvariga myndigheten bör ta över från kommunerna och uppgifter som bör ligga kvar hos kommunerna.

Den systemansvariga myndigheten behöver ersättas för övertagna uppgifter

I det statliga systemansvaret för gymnasieskolan ingår bland annat följande uppgifter för den systemansvariga myndigheten (se avsnitt 16.2.1):

  • beräkning av resursfördelning för alla huvudmän
  • beslut om och utbetalning av driftbidrag till enskilda huvudmän
  • ansvar för beslut om och utbetalning av tilläggsbelopp för elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd
  • ansvar för en effektiv planering och dimensionering av utbildning samt för gemensam antagning till gymnasieskolan
  • ansvar för att ordna skolplaceringar vid plötsliga skolnedläggningar hos enskilda huvudmän
  • ansvar för utredning och beslut om mottagande i gymnasiesärskolan

29

  • ansvar för beslut om och utbetalning av resebidrag
  • ansvar för beslut om och utbetalning av inackorderingstillägg
  • visst ansvar för läromedel för elever med funktionsnedsättning och inom andra områden där det råder brist.

Dessa uppgifter är nya för staten och bör därmed finansieras inom ramen för de resurser som behöver växlas mellan kommunerna och staten vid ett fullgånget förstatligande.

Vad gäller beslut om och utbetalning av inackorderingstillägg för elever i fristående skolor är det redan i dag staten, genom Centrala studiestödsnämnden (CSN), som fattar beslut om och betalar ut medlen. Den nya uppgiften begränsar sig således till elever som studerar hos den statliga huvudmannen vid ett fullgånget förstatligande. Här kan det övervägas om ansvaret för beslut om och utbetalning av inackorderingstillägg för alla elever bör samlas hos den systemansvariga myndigheten, alternativt hos CSN. Det senare har föreslagits av Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola.

30

Deras förslag utgick dock inte från premissen att gym-

29 Den 2 juli 2023 byter gymnasiesärskolan namn till anpassad gymnasieskola. 30SOU 2020:33Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial

utbildning. Del 1.

nasieskolan skulle förstatligas, vilket kan föranleda en annan bedömning om var ansvaret bör ligga. Om regeringen vill gå vidare med det alternativ som innebär ett fullgånget förstatligande bör denna fråga utredas vidare.

För konstruktionen av en resursfördelningsmodell för gymnasieskolan spelar det dock ingen roll var i staten ansvaret för inackorderingstillägg hanteras. Det viktiga är att resurserna för detta lyfts bort från den summa som annars betalas ut som driftersättning till huvudmännen.

I utredningens simulering av modellen för 2020 tillförs den systemansvariga myndigheten totalt 1,5 miljarder kronor för ovanstående uppgifter.

Inga justeringar krävs med anledning av uppgifter som ska ligga kvar hos kommunerna

I avsnitt 12.1.7 gör vi bedömningen att det kommunala aktivitetsansvaret bör ligga kvar på kommunerna. Även om många förknippar detta med gymnasieskolan, så är det kostnadsmässigt inte en del av skolformen. Till skillnad från modellen för förskoleklass och grundskola krävs därmed inga justeringar med anledning av uppgifter som ska ligga kvar hos kommunerna.

Vissa riktade statsbidrag bör inte ingå i driftersättningen till huvudmännen

Som framgår av avsnitt 13.1.2 anser utredningen att vissa riktade statsbidrag bör finnas kvar även vid ett fullgånget förstatligande. Det rör dels sådana bidrag som avser rena kostnadsersättningar, dels sådana som avser verksamhet med positiva externaliteter.

För gymnasieskolan uppgick den första kategorin av statsbidrag till cirka 470 miljoner kronor under 2020. Det handlade till exempel om ersättning från Migrationsverket för asylsökande elever och om statsbidrag för riksrekryterande gymnasieutbildning för elever med funktionsnedsättning.

Vad gäller den andra kategorin av statsbidrag gör vi i kapitel 14 bedömningen att ett samlat statsbidrag för lärares och rektorers fortbildning bör införas. Om man utgår från storleken på de utbetalda

befintliga statsbidragen för behörighetsgivande fortbildning under 2020 skulle ett sådant statsbidrag ha uppgått till totalt cirka 60 miljoner kronor i gymnasieskolan.

För att hålla samman de statsbidrag som relaterar till det nationella professionsprogrammet, där statsbidraget för lärares och rektorers fortbildning är en del, anser vi att även statsbidraget för karriärsteg för lärare bör kvarstå som ett riktat statsbidrag (se avsnitt 13.1.3). Under 2020 uppgick de utbetalda statsbidragen för karriärsteg i gymnasieskolan till 320 miljoner kronor, vilket också avdelas i vår simulering.

Sammantaget innebär detta att totalt cirka 850 miljoner kronor avsätts som riktade statsbidrag i vår simulering av modellen för gymnasieskolan under 2020. För gymnasieskolan innebär det här en minskning av de riktade statsbidragen till en tredjedel jämfört med den faktiska situationen för 2020, till förmån för en högre driftersättning till huvudmännen.

Driftersättningen till huvudmännen bör fördelas genom en nationell modell och bestå av fyra delar

Efter de justeringar som beskrivs ovan bör resterande resurser, i enlighet med hur utredningen har resonerat för grundskolan och förskoleklassen, betalas ut som driftersättning till huvudmännen inom ramen för en nationell resursfördelningsmodell. Driftersättningen bör enligt vår bedömning bestå av fyra delar:

1. Grundersättning Basen i modellen bör vara en för varje program, och i förekommande fall inriktning, enhetlig grundersättning per elev för alla huvudmän.

2. Strukturtillägg Ovanpå grundersättningen bör huvudmännen få strukturtillägg för att kompensera för att olika huvudmän kan ha olika kostnadspåverkande förutsättningar i form av vilka elever de har och var någonstans i landet de verkar.

3. Ansvarstillägg Därutöver bör huvudmännen få ansvarstillägg beroende på vilket ansvar de har enligt lagstiftningen. Till exempel bör den statliga huvudmannen få tillägg för de merkostnader som följer av skyldigheten att erbjuda ett allsidigt urval av gymnasieutbildningar i alla delar av landet.

4. Individtillägg Slutligen bör huvudmännen även kunna få individtillägg dels i form av tilläggsbelopp för elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd, dels för elever som deltar i modersmålsundervisning.

I vår simulering för 2020 är det totalt 43,2 miljarder kronor som fördelas enligt den här modellen. Totalt sett innebär det att driftersättningen i vår simulering utgör 92 procent av de offentliga resurser som lades på gymnasieskolan under 2020.

I likhet med modellen för grundskolan och förskoleklassen utgör grundersättningen den ojämförligt största ersättningsgrunden i modellen. Därefter kommer strukturtillägg, individtillägg och ansvarstillägg i fallande skala. Nedan beskriver vi dessa närmare.

Grundersättningen bör utgöras av en programpeng per elev

Den största delen i driftersättningen till huvudmännen bör vara en grundersättning som fördelas per elev och är differentierad per program och i förekommande fall inriktning (nedan kallad programpeng). Programpengen bör vara lika för alla huvudmän.

Den sammanlagda nivån på grundersättningen har i simuleringen för 2020 beräknats utifrån hur mycket resurser som finns kvar efter att kostnaderna för struktur-, ansvars- och individtillägg har dragits av från den totala driftersättningen till huvudmännen.

För att ta hänsyn till att olika program och inriktningar är olika kostnadskrävande i fråga om personalintensitet, lokalintensitet och materialintensitet har programpengen i utredningens simulering, som huvudregel, baserats på riksprislistan 2020. Den bygger i sin tur på kommunernas budgeterade kostnader per elev för de respektive nationella programmen och inriktningarna.

Eftersom riksprislistan endast anger priser för de nationella programmen i gymnasieskolan har vi behövt hämta vissa kostnadsuppgifter från andra håll. När det gäller introduktionsprogrammen har programpengen för dessa beräknats utifrån de nivåer som gällde i Stockholms kommun 2020. Det gäller dock inte programinriktat val, som har beräknats som ett vägt genomsnitt av kostnaden per elev för alla nationella program med 10 procents uppräkning, för att ta hänsyn till det extra behov av stöd som elever behöver för att uppnå

behörighet till det nationella programmet. Vägningen har gjorts utifrån fördelningen av elever på de olika programmen inom det programinriktade valet hösten 2020. I en skarp tillämpning av modellen bör givetvis ersättningen för programinriktat val också vara differentierad utifrån hur många ämnen eleven behöver läsa in för att uppnå behörighet till ett nationellt program.

I fråga om riksrekryterande utbildningar har vi, som huvudregel, utgått från de beslut om ersättning som Skolverket har fattat i varje enskilt fall och tillämpat ett genomsnitt. För Kungliga Svenska Balettskolan, som drivs av Stockholms kommun, har dock priset vid interkommunal ersättning använts i beräkningen. Eftersom vissa av dessa beslut har fattats före 2020 har en viss uppräkning skett. Även här bör det tilläggas att man, vid en skarp tillämpning av modellen, självfallet bör använda beslutat pris för respektive utbildning som underlag för ersättningen. Vad gäller programpengen för International Baccalaureate (IB) har vi använt uppgifter om interkommunal ersättning från Stockholm och Göteborg.

För att den totala nivån på grundersättningen som räknas fram genom modellen ska motsvara tillgängliga medel har en justerad programpeng använts för respektive program. Det innebär att relativpriserna hålls konstanta mellan olika program och inriktningar, men att nivåerna på ersättningen skiljer sig något om man jämför med den faktiska riksprislistan 2020.

I simuleringen för 2020 uppgår den totala grundersättningen till 38,9 miljarder kronor, vilket motsvarar cirka 90 procent av den totala driftersättningen till huvudmännen i gymnasieskolan.

Strukturtillägg bör även finnas i gymnasieskolan

Ovanpå grundersättningen i form av en programpeng per elev bör varje huvudman få ett strukturtillägg som syftar till att kompensera för att huvudmännen

  • dels har olika behov av stödinsatser givet sitt elevunderlag
  • dels bedriver utbildning i kommuner med olika lönelägen.

I likhet med modellen för grundskola och förskoleklass bör den största posten i strukturtillägget vara en kompensation för att olika huvudmän har olika behov av stödinsatser givet sitt elevunderlag. Denna

bör bestå av en socioekonomisk ersättning om totalt 5 procent av den totala driftersättningen till huvudmännen och fördelas enligt ett socioekonomiskt index för gymnasieskolan, liknande det som finns för grundskolan och förskoleklassen. Utredningen har med hjälp av Statistiska centralbyrån (SCB) tagit fram ett sådant index, som vid sidan av socioekonomiska faktorer även tar hänsyn till elevernas meritvärden från grundskolan samt huvudmännens mix av program. Indexet tar sikte på andelen elever som inte förväntas ta en gymnasieexamen inom tre år och har för nationella program skattats med hjälp av en statistisk modell framtagen av SCB. För elever på introduktionsprogram har andelen elever som inte väntas ta examen inom tre år antagits vara 50 procent, vilket är i nivå med den högsta skattade sannolikheten för nationella program.

31

Grundtanken är att huvudmän med

många elever som inte förväntas uppnå en gymnasieexamen också har ett större behov av stödinsatser och därmed även av resurser.

I vår simulering för 2020 delas totalt 2,2 miljarder kronor ut enligt detta index. Som vi anger ovan utgör det fem procent av den totala driftersättningen, vilket är en lägre nivå på den socioekonomiska omfördelningen än den vi förordar för grundskolan. Ett skäl till det är att vi menar att det redan i dag finns en underliggande behovsgrundad kompensation i programpengen i form av att program och inriktningar är olika kostnadskrävande, vilket delvis har att göra med att elevunderlaget skiljer sig åt mellan programmen.

I likhet med modellen för grundskolan och förskoleklassen innehåller vår modell för gymnasieskolan även en kompensation för att huvudmän bedriver verksamhet i kommuner med olika lönelägen. Kompensationen innebär att huvudmän som bedriver skola i kommuner med högre genomsnittliga löner än riket bör bli ersatta för sina merkostnader för det. Kompensationen har i simuleringen beräknats med hjälp av det löneindex per kommun som används i kostnadsutjämningen.

32

I en framtida tillämpning kan ett index som är mer an-

passat just till skolans personal övervägas. Liksom för grundskolan och förskoleklassen bör enskilda huvudmän som bedriver verksamhet i flera olika kommuner tilldelas viktade indexvärden utifrån deras elevantal

31 SCB (2022): Regressionsmodell för socioekonomiskt index i gymnasieskola. 32 I kostnadsutjämningen skattas kommunernas löneindex efter strukturella förhållanden som samvarierar systematiskt med höga kommunala löner. Det är alltså inte kommuner med höga kommunala löner som får höga löneindex, utan kommuner med sådana förhållanden som normalt leder till höga kommunala löner. Konstruktionen syftar till att undvika att en kommun direkt kan påverka utfallet i lönemodellen genom att höja sina löner.

i respektive kommun. I vår simulering av modellen för 2020 fördelas totalt 420 miljoner kronor i lönekompensation till huvudmännen.

Totalt uppgår strukturtillägget till totalt 2,6 miljarder kronor i simuleringen av vår modell för gymnasieskolan under 2020. Det motsvarar cirka 6 procent av den totala ersättningen till huvudmännen.

Ansvarstillägg bör spegla skillnader i ansvar mellan huvudmännen

Även i gymnasieskolan finns det skillnader i ansvar mellan olika huvudmän som motiverar olika ersättning. Vid ett fullgånget förstatligande av gymnasieskolan handlar det primärt om den statliga huvudmannens mer omfattande ansvar jämfört med de enskilda huvudmännen när det kommer till

  • offentlighet och insyn till följd av offentlighetsprincipen
  • skyldighet att erbjuda ett allsidigt urval av de nationella programmen och inriktningarna i alla delar av landet.

Den första punkten följer av att det bara, enligt nuvarande regler, är de offentliga huvudmännen som lyder under offentlighetsprincipen. Det innebär vid ett fullgånget förstatligande att den statliga huvudmannen kommer att ha kostnader som inte de enskilda huvudmännen har och bör kompenseras för det.

33

Den andra punkten handlar om att det offentliga har ansvar för att erbjuda eleverna ett allsidigt urval av nationella program i gymnasieskolan i alla delar av landet. Vid ett fullgånget förstatligande innebär det att den statliga huvudmannen inte kan välja att optimera sitt utbildningsutbud rent ekonomiskt, utan måste driva vissa utbildningar i en skala och i geografiska lägen som är ekonomiskt svårmotiverade. Någon motsvarande skyldighet finns inte för de enskilda huvudmännen. Merkostnaderna för detta har skattats utifrån den så kallade småskoledelen i kostnadsutjämningens delmodell för gymnasieskolan.

I vår simulering för 2020 tilldelas den statliga huvudmannen ett ansvarstillägg på totalt 120 miljoner kronor, varav ungefär hälften utgörs av ersättning till följd av offentlighetsprincipen och hälften för skyldigheten att erbjuda ett allsidigt urval av gymnasieutbildningar i alla delar av landet.

33 Kostnaderna har skattats med utgångspunkt i de beräkningar som redovisas i SOU 2015:82

Ökad insyn i fristående skolor.

Vid sidan av de medel som delas ut till den statliga huvudmannen inom ramen för ansvarstillägget bör även de enskilda huvudmännen få sin momskompensation här. I vår simulering för 2020 uppgår momskompensationen till de enskilda huvudmännen i gymnasieskolan till 750 miljoner kronor.

Sammanlagt innebär detta att ansvarstillägget uppgår till cirka 870 miljoner kronor i vår simulering av modellen för gymnasieskolan under 2020. Det motsvarar knappt 2 procent av den totala ersättning som delas ut till huvudmännen i modellen.

Vi har också övervägt om det i gymnasieskolan, i likhet med hur vi resonerar om grundskolan och förskoleklassen, bör utgå en ersättning till den statliga huvudmannen för att upprätthålla en platsgaranti för elever över tid. Även i gymnasieskolan fluktuerar antalet elever påtagligt, vilket skapar merkostnader för de huvudmän som tvingas ha en överkapacitet under de perioder då elevkullarna är låga. Vi anser att detta principiellt är en god idé även för gymnasieskolan, men har inte kunnat finna otvetydigt stöd för att det är de offentliga gymnasieskolorna som i praktiken tar det ansvaret. I tabell 13.7 redovisar vi resultatet från en regression mellan andel folkbokförda elever i fristående gymnasieskolor och antal folkbokförda elever i gymnasieskola. Analysen har gjorts såväl på kommunnivå som på länsnivå, samt med ett antal olika anpassningar, utan att resultatbilden har förändrats.

Tabell 13.7 Regressionsanalys av andelen elever i fristående gymnasieskolor

i relation till elevkullarnas storlek över tid

Beroende variabel:

Avvikelse från kommuntrend

för andel folkbokförda elever i fristående skola

2000–2020

2008–2020

Koefficient p-värde Koefficient p-värde

Avvikelse från kommuntrend för antal folkbokförda elever i gymnasieskola, oavsett huvudman

9,06*** 0,000

  • 0,000

Antal observationer

6 020

3 733

R

2

0,91

0,95

Anm.: I regressionen kontrollerar vi för kommunspecifika effekter och trender. Signifikansnivån bygger på standardfel klustrade per kommun. *** p<0.001. Källa: Egna beräkningar.

Som framgår av tabellen är resultatet beroende av för vilken period analysen görs. För hela perioden 2000–2020 är sambandet positivt och statistiskt säkerställt. Det betyder att andelen elever i fristående gymnasieskolor är lägre under perioder när elevkullarna är små och högre när elevkullarna är stora. Det tycks alltså under denna period vara de fristående skolorna som i första hand hanterar den demografiskt betingade variationen i elevunderlag. Resultatet är stabilt även om man studerar antalet folkbokförda i åldern 16–18 år i befolkningen. Detsamma gäller om man analyserar sambandet på länsnivå i stället för på kommunnivå.

Ett problem med analysen för hela perioden är att det är oklart vad det är för variation den statistiska modellen fångar, när friskolesektorn inledningsvis är i en stark expansionsfas samtidigt som elevkullarna ökar. Åren 2000–2008 ökar till exempel både antalet elever och andelen i fristående skola samtidigt, vilket framgår av figuren nedan. Den perioden samvarierar alltså de två variablerna på ett sätt som kan spegla två parallella utvecklingar över tid snarare än ett kausalt samband. För att fånga en situation där expansionen är mer måttlig och det samtidigt finns en tydlig variation uppåt och nedåt i både antal elever och andel i fristående skolor har modellen testats också för 2008–2020. Under den perioden är resultatet det motsatta med ett negativt och statistiskt säkerställt samband mellan andel elever i fristående skola och antal elever. Det synes alltså vara de kommunala skolorna som framför allt hanterade variationen i elevantal 2008–2020.

Figur 13.8 Antal elever totalt och andel elever i fristående gymnasieskola

År 2020

Källa: Egna beräkningar utifrån uppgifter från Skolverket.

Resultaten innebär att det finns en viss men inte otvetydig empirisk grund för att den statliga huvudmannen, vid ett fullgånget förstatligande, bör ersättas för sina merkostnader till följd av ansvaret att upprätthålla en platsgaranti för elever över tid. Samtidigt är behovet av att alltid kunna erbjuda en skolplats nära hemmet inte detsamma i gymnasieskolan som i grundskolan eftersom gymnasieelever har större möjlighet att pendla till skolan. Även om resultatet att det är den kommunala gymnasieskolan som i huvudsak anpassar sin verksamhet till variationer i demografiskt betingat elevunderlag skulle stå sig vid vidare analyser, skulle storleken på en variationskostnadsersättning därför bli mindre. Av de skälen har ingen sådan ersättning inkluderats i vår modell.

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35%

0

50 000 100 000 150 000 200 000 250 000 300 000 350 000 400 000 450 000

Antal elever Andel elever i fristående gymnasieskola

Individtillägg bör kunna ges efter prövning hos den systemansvariga myndigheten

Utöver grundersättning, strukturtillägg och ansvarstillägg anser utredningen att det bör finnas möjlighet för såväl den statliga huvudmannen som de enskilda huvudmännen att få individtillägg, dels i form av tilläggsbelopp för elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd, dels för elever som deltar i modersmålsundervisning.

Vad gäller tilläggsbelopp för elever med omfattande behov av särskilt stöd bör denna ersättning inte betalas ut automatiskt till huvudmännen, utan bör liksom i dag kräva en ansökan och vara individuellt bestämd utifrån en bedömning i varje enskilt fall. Tilläggsbelopp för elever som deltar i modersmålsundervisning bör dock inte vara individuellt bestämt.

Vad gäller simuleringen för gymnasieskolan under 2020 har vi uppskattat storleken för tilläggsbelopp för extraordinära stödinsatser för elever med omfattande behov av särskilt stöd till 0,25 procent av den totala grundersättningen. Det är en lägre andel än i modellen för grundskolan och förskoleklassen, där tilläggsbeloppens storlek har skattats till knappt 2 procent av grundersättningen till huvudmännen. Att tilläggsbelopp är mindre vanliga i gymnasieskolan jämfört med grundskolan har bekräftats i samtal med företrädare för kommunala huvudmän, men hur mycket mindre är svårt att säga eftersom det saknas tillförlitlig statistik på nationell nivå. Uppskattningen bör därmed tolkas med försiktighet, och en närmare undersökning bör göras inför ett eventuellt förstatligande.

I simuleringen av modellen för 2020 innebär det att cirka 100 miljoner kronor avsätts för tilläggsbelopp i gymnasieskolan. Eftersom det inte är möjligt att få reda på den faktiska fördelningen av tilläggsbelopp mellan olika huvudmän har vi även i simuleringen för gymnasieskolan under 2020 antagit att tilläggsbeloppen fördelas proportionellt mot antalet elever hos huvudmännen.

Huvudmännen bör även kunna ansöka om ersättning för merkostnader för de elever som har rätt till och deltar i modersmålsundervisning. I simuleringen för 2020 uppgår denna ersättning till 820 miljoner kronor till huvudmännen i gymnasieskolan. Nivån på ersättningen är beräknad utifrån den totala årslönekostnaden för antalet heltidstjänster

inom modersmålsundervisning och svenska som andraspråk.

34

Ersätt-

ningen har fördelats ut med ett enhetligt belopp på cirka 8 400 kronor per elev med utländsk bakgrund. Eftersom det saknas statistik över antalet elever med rätt till undervisning i modersmål och svenska som andraspråk i gymnasieskolan på huvudmannanivå, har antalet elever med utländsk bakgrund använts för att skatta denna grupp.

Flera effekter uppstår i simuleringen för 2020

Liksom för grundskolan och förskoleklassen består utredningens modell för fördelning av resurser till huvudmännen inom gymnasieskolan av en stor grundersättning med ett antal tillägg. Den stora skillnaden mellan modellerna är att grundersättningen för gymnasieskolan är differentierad per program och i förekommande fall inriktning.

35

Av tabell 13.8 framgår hur driftersättningen fördelar sig mel-

lan de olika ersättningsposterna i simuleringen av gymnasiemodellen för 2020.

Tabell 13.8 Driftersättningen till huvudmännen i utredningens simulering

Avser gymnasieskola under 2020

Miljarder kronor Kronor per elev Andel (%)

Total driftersättning

43,2

121 300 100

Grundersättning

38,9

109 100

90

Strukturtillägg

2,6

7 300

6

Socioekonomi

2,2

6 100

5

Löneläge

0,4

1 200

1

Ansvarstillägg

0,9

2 400

2

Offentlighet

0,1

200

0

Utbudsansvar

0,1

200

0

Moms

0,7

2 100

2

Individtillägg

0,9

2 600

2

Tilläggsbelopp särskilt stöd

0,1

300

0

Modersmål och svenska som andraspråk 0,8

2 300

2

Anm.: Siffrorna har avrundats. Därav vissa avrundningsfel vid manuell summering.

34 I beloppet ingår även kostnaden för undervisning i svenska som andraspråk. Tilläggsbelopp utgår endast för modersmålsundervisning, men elever som deltar i sådan undervisning har vid behov också rätt till svenska som andraspråk. 35 I simuleringen har ingen differentiering gjorts efter inriktning. Vid en implementering av en nationell resursfördelning bör en sådan differentiering göras där det är relevant.

För att pröva hur gymnasiemodellen står sig jämfört med huvudmännens redovisade kostnader under 2020 har vi, som tidigare nämnts, genomfört en simulering av modellen. Vi har utgått från faktiska uppgifter om skolverksamheten hos olika huvudmän under 2020 och lagt in dessa i en fiktiv tillämpning av modellen. Därefter har vi jämfört modellens utfall med huvudmännens redovisade intäkter samma år, efter vissa justeringar för att åstadkomma jämförbarhet mellan resultaten.

I likhet med simuleringen för grundskolan och förskoleklassen finns metodmässiga svårigheter med tillvägagångssättet för gymnasieskolan. Av dessa skäl är det viktigt att tolka resultaten i simuleringen för 2020 med försiktighet. Det gäller i synnerhet nivån på tilldelningen till olika huvudmän. Vid en skarp tillämpning av modellen finns det också skäl att se över antagandena som ligger till grund för modellen mer noggrant. Men utifrån resultaten anser vi ändå att det finns stöd för att uttala sig om vissa generella mönster. Nedan redogör vi för ett antal av dessa.

Modellen omfördelar från offentliga till enskilda huvudmän

För att kunna göra rättvisande jämförelser har både de intäkter som redovisas i Skolverkets statistik och utfallet i simuleringen justerats något.

För den offentliga skolverksamheten är intäkterna per definition lika med kostnaderna, i genomsnitt och över tid. Utgångspunkt för jämförelsen är för offentliga huvudmän de kostnader för kommunal skolverksamhet som Skolverket publicerar, och som baseras på det kommunala räkenskapssammandraget som SCB samlar in. I kostnadsstatistiken ingår kostnader som åligger kommunen som hemkommun i ”övriga kostnader”. Vidare ingår posten ”fördelad gemensam verksamhet” i övriga kostnader för kommunala skolor. För de fristående skolorna ingår däremot bara kostnader relaterade till driften av verksamheten under övrigt-posten. För enskilda huvudmän motsvarar övrigt 11,7 procent av den totala kostnaden, medan den för kommunala huvudmän motsvarar 15,1 procent. Mellanskillnaden på 3,3 procentenheter har för kommunala huvudmän antagits vara kostnader relaterade till hemkommunsansvaret och fördelad gemensam verksamhet som inte är att relatera till driften av verksamheten. För samt-

liga kommunala huvudmän har kostnaderna (intäkterna) i Skolverkets kostnadsstatistik därför reducerats med 3,3 procent, för att få en mer rättvisande jämförelse med simuleringens utfall av tilldelade medel.

Kommuner som har redovisade kostnader men inga elever i egen regi har också uteslutits ur jämförelserna.

För de enskilda huvudmännen skiljer sig intäkter och kostnader normalt åt. Typiskt sett överstiger intäkterna kostnaderna. Intäkterna publiceras inte, men utredningen har fått intäkter för friskoleverksamheten i 31 kommuner och för sektorn som helhet från SCB. Eftersom intäktssiffrorna inte publiceras genomgår de inte samma granskningsprocess som kostnadssiffrorna, varför det finns en viss osäkerhet om datakvaliteten. Intäkterna används i stället för kostnaderna eftersom simuleringen avser bidraget till de enskilda huvudmännen, det vill säga deras intäkt från den statliga resursfördelningsmodellen.

Vidare gäller att antalet elever i statistiken över elever per program och skola som har använts som grund för simuleringen inte helt stämmer överens med antalet elever i Skolverkets kostnadsstatistik. Därför har Skolverkets kostnader också justerats för skillnader i elevantal. Justeringen är mest betydelsefull för de enskilda huvudmännen. Men även för kommunala huvudmän och i någon mån kommunalförbund har justeringar gjorts.

Slutligen har utfallet av simuleringen kompletterats med de statsbidrag som vi anser bör finnas kvar. Statsbidrag till samtliga offentliga huvudmän har helt lagts till de kommunala huvudmännens simulerade resurstilldelning (det vill säga enskilda kommuner, till skillnad från kommunalförbund).

I tabellen nedan jämförs således justerade intäkter redovisade till Skolverket med resultatet från simuleringen, inklusive kvarvarande statsbidrag per typ av huvudman. Enligt modellen tilldelas den statliga huvudmannens verksamhet hela den summa som redovisas på statlig huvudman i tabellen nedan. För ökade möjligheter till jämförelser görs en redovisning av simuleringen också fördelat på det som i dag är tre olika typer av offentliga huvudmän: kommunala huvudmän, kommunalförbund och regionala huvudmän.

Tabell 13.9 Effekter per typ av huvudman

År 2020

Justerad intäkt Skolverket/SCB, mnkr

Simulering inklusive kvarvarande statsbidrag

Differens simuleringjusterad intäkt Skolverket, mnkr och %

Statlig huvudman 31 318

30 837

  • %

Kommun

28 761

28 453

  • %

Kommunalförbund 2 032

1 896

  • %

Region

525

488

  • %

Enskilda huvudmän 12 275

13 230

954 7,8 %

Summa

43 593

44 067

474 1,1 %

Anm.: Tabellen speglar belopp efter justeringar för ökad jämförbarhet. Källa: Skolverket, SCB och egna beräkningar.

Totalt fördelas 1,1 procent mer i driftbidrag än de justerade intäkter som redovisats till Skolverket. Det innebär att vår modell genererar något mer i driftersättning till huvudmännen, även efter att vi har justerat ner de redovisade intäkterna, jämfört med i dag. Detta skulle kunna indikera att våra kostnadsberäkningar för de uppgifter som den systemansvariga myndigheten tar över från kommunerna är för låga. Men det kan också peka på att det finns en potential för effektivisering av skolförvaltningen när den samlas i staten.

De offentliga huvudmännen hade fått sammantaget 1,5 procent mindre resurser än de faktiskt fick 2020, medan de enskilda hade fått en intäkt som var 7,8 procent större än deras faktiska intäkt 2020. Framför allt är det verksamhet som i dag bedrivs av kommunalförbund och regioner som tappar resurser i simuleringen.

Den stora ökningen av resurser till enskilda huvudmän är anmärkningsvärd. En del av förklaringen är, utöver det faktum att den totala resurstilldelningen ökar något, att de enskilda huvudmännen får högre socioekonomisk ersättning i modellen än de kommunala (se tabell 13.10 nedan). Socioekonomisk fördelning är i dag mindre vanlig i gymnasieskolan än i grundskolan.

36

När en relativt omfattande

socioekonomisk ersättning införs gynnar det de huvudmän som har störst utmaningar. Därutöver är det tänkbart att tilldelningen till enskilda huvudmän i dag inte lever upp till lika villkor, det vill säga att

36 Sveriges Kommuner och Regioner (2018): Socioekonomisk resursfördelning i skola och förskola.

enskilda huvudmän får lägre bidrag än motsvarande kommunala verksamheter.

Tabell 13.10 Driftbidrag per komponent och typ av huvudman

Kronor per elev 2020

Typ av huvudman Program-

peng

Modersmål

Socioekonomisk ersättning

Tilläggsbelopp

Löner Offentlighets-

princip

Små skolor

Moms

Kommun 108 000 2 300 5 900 300 1 000 200 200 0 Kommunalförbund 111 900 1 900 6 500 300 0 200 300 0 Enskild 109 100 2 500 6 300 300 1 800 0 0 7 200 Region 200 400 300 7 100 500 700 200 0 0

Källa: Egna beräkningar.

Modellen leder till stora omfördelningseffekter i den offentliga skolverksamheten

För den statliga huvudmannen på kommunnivå kan också simulerad tilldelning inklusive statsbidrag (där de senare fördelats proportionellt mot antalet elever i huvudmannens verksamhet) ställas mot justerad resurs för de kommunala huvudmännen enligt Skolverkets statistik över kostnad per elev. För de simulerade intäkterna har belopp exklusive ersättning för merkostnader för små skolor i glesbygd använts. Anledningen till att kostnadsutjämningens kompensation för merkostnader för små skolor i glesbygd är exkluderad är att den beräknas per hemkommun, något som när den fördelas till enbart verksamhet i egen regi kan ge extrema utfall på kommunnivå. I figuren nedan har också Gnesta uteslutits eftersom kommunen i simuleringen, trots uteslutningen av småskolekomponenten, genererar ett extremvärde som inte går att motivera.

Figur 13.9 Resursjämförelse kommunala huvudmän (ej kommunalförbund)

Resurs per elev 2020 (tkr), 221 kommunala huvudmän

Anm.: Figuren speglar belopp efter justeringar för ökad jämförbarhet. Källa: Skolverket och egna beräkningar.

Figuren visar på en låg överensstämmelse mellan simulerade bidrag och justerade kostnader 2020. Till en del förklaras det troligen av att gymnasieverksamheten i hög grad är heterogen. I figuren ingår också många små huvudmän, för vilka variationen tenderar att bli större. Begränsar man urvalet till kommunala huvudmän med mer än 200 elever ökar R

2

till 0,48.

Figur 13.10 nedan visar motsvarande samband mellan simulerad resurs och resurs enligt Skolverket för kommunalförbunden. Kommunalförbundet Cura har uteslutits eftersom det är en resursskola, varför överensstämmelsen mellan simulering och faktiskt resurs kan förväntas vara låg. Kostnad per elev från Skolverket har ställts mot simulerad resurs enligt vår modell.

R² = 0,24

0 50 100 150 200 250 300

0 100 200 300 400 500 600 700

Sim ule ra d r es ur s p er e le v (tkr )

Redovisad resurs per elev (tkr)

Figur 13.10 Resursjämförelse kommunalförbund

Resurs per elev 2020 (tkr)

Anm.: Figuren speglar belopp efter justeringar för ökad jämförbarhet. Källa: Skolverket och egna beräkningar.

För kommunalförbunden är samvariationen mycket god mellan simulerad resurs och resurs enligt Skolverket, med ett R

2

-värde på 0,86.

Den genomsnittliga nivån är dock tydligt lägre i simuleringen.

Kostnad per elev för respektive regional huvudman saknas i statistiken så för dem går det inte att göra jämförelser på huvudmannanivå.

Även för enskilda huvudmän leder modellen till stora omfördelningseffekter

För enskilda huvudmän har utredningen fått kostnader och intäkter per lägeskommun från SCB. 31 kommuner ingår i underlaget och motsvarar de kommuner där utlämnandet inte hindras av statistiksekretess. I de 31 kommunerna fanns 86 procent av landets elever i fristående skola 2020, så volymmässigt är täckningen god.

R² = 0,86

110 112 114 116 118 120 122 124 126 128 130 132

100 110 120 130 140 150 160 170

Si m ul er ad res ur s p er e le v (tkr )

Redovisad resurs per elev (tkr)

Figur 13.11 Resursjämförelse enskilda huvudmän per lägeskommun

Resurs per elev 2020 (tkr), 31 lägeskommuner

Anm.: Figuren speglar belopp efter justeringar för ökad jämförbarhet. Källa: SCB, Skolverket och egna beräkningar.

Överensstämmelsen mellan justerad faktisk intäkt (intäkt justerad för elevantalsskillnad) och simulerad resurs plus kvarvarande statsbidrag per elev är högre än för de kommunala huvudmännen. En förklaringsgrad på 0,45 är i nivå med vad som gäller för de större kommunala huvudmännen. Samtidigt blir skillnaden stor i vissa kommuner.

Flera län och kommungrupper får en negativ förändring i resurs per elev i den offentliga skolverksamheten

Ett sätt att beskriva mönster i förändringens effekter är att se hur utredningens modell, om den tilläts styra ända ner på kommunnivå, skulle slå i olika delar av landet. Nedan redovisas skillnaden mellan simulerad ersättning inklusive kvarvarande statsbidrag för den statliga huvudmannen på länsnivå och den justerade faktiska kostnaden för kommunala huvudmän per län. Skillnaden uttrycks i procent av justerad faktisk kostnad.

R² = 0,45

100 110 120 130 140 150 160

80 90 100 110 120 130 140 150 160 170

Sim ule ra d r es ur s p er e le v (tk r)

Redovisad resurs per elev (tkr)

Tabell 13.11 Resursjämförelse per län, kommunala huvudmän

(ej kommunalförbund)

År 2020

Kommuner per län Differens (%)

Blekinge län Dalarnas län Gävleborgs län Jämtlands län Jönköpings län Kalmar län Kronobergs län Norrbottens län Gotlands län Hallands län Skåne län Stockholms län Södermanlands län Uppsala län Värmlands län Västerbottens län Västernorrlands län Västmanlands län Västra Götalands län Örebro län Östergötlands län

Summa kommuner

Anm.: Tabellen speglar belopp efter justeringar för ökad jämförbarhet. Källa: Egna beräkningar baserade på underlag från Skolverket.

Den totala minskningen för det som i dag är kommunala huvudmän är 1,1 procent (se även tabell 13.9). Relativa vinnare, med positiva förändringar jämfört med i dag, är den verksamhet som i dag bedrivs av kommunala huvudmän i Gävleborg, Jönköping och Södermanland som i snitt skulle fått 7–8 procent mer med den nya modellen. Allra mest skulle verksamheterna i Jämtland, Dalarna och Västerbotten förlora, där Jämtland sticker ut med –27 procent jämfört med vad de faktiskt fick.

Inom ett och samma län kan det finnas kommuner av olika slag, och för att i stället undersöka omfördelningseffekterna på typ av kommun har vi också beräknat förändring per kommungrupp enligt SKR:s indelning.

Tabell 13.12 Resursjämförelse per kommungrupp, kommunala huvudmän

(ej kommunalförbund)

År 2020

Kommuner per kommungrupp Differens (%)

Storstäder Pendlingskommun nära storstad Större stad Pendlingskommun nära större stad Lågpendlingskommun nära större stad Mindre stad/tätort Pendlingskommun nära mindre stad/tätort Landsbygdskommun Landsbygdskommun med besöksnäring

Summa kommuner

Anm.: Tabellen speglar belopp efter justeringar för ökad jämförbarhet. Källa: Egna beräkningar baserade på underlag från Skolverket.

Relativa vinnare är pendlingskommuner nära storstad, större stad och mindre stad/tätort. Mest förlorar verksamheten i landsbygdskommuner och pendlingskommuner nära större stad. För landsbygdskommuner med besöksnäring skulle förändringen bli hela –31 procent jämfört med det faktiska utfallet.

Enskilda huvudmän gynnas i många kommuner

För gymnasieskolan har inte det socioekonomiska index som utredningen använt sig av kunnat levereras för samtliga lägeskommuner av sekretesskäl. Därför är det inte möjligt att redovisa och jämföra utfallet för enskilda huvudmän per län på det sätt som varit möjligt för grundskolan. I figur 13.12 nedan redovisas dock förändringen för enskilda huvudmän per lägeskommun, för de kommuner där vi fått underlag. Jämförelsen avser simulerad resurs inklusive statsbidrag minus justerad intäkt enligt SCB.

Figur 13.12 Förändring för enskilda huvudmän per lägeskommun

Resurs per elev 2020 (tkr), 31 lägeskommuner

Anm.: Figuren speglar belopp efter justeringar för ökad jämförbarhet. Källa: Egna beräkningar baserade på underlag från SCB och Skolverket.

Som framgår av figuren skulle de enskilda huvudmännens intäkter öka betydligt jämfört med i dag i flertalet kommuner.

Modellen leder till minskad spridning i genomsnittlig resurs per elev

För kommunala huvudmän är spridningen större i faktiska kostnader 2020, än den hade blivit om utredningens resursfördelningsmodell hade tillämpats. I första figuren nedan (figur 13.13) har alla kommunala huvudmän rangordnats efter kostnad per elev, där kostnaden har justerats för skillnad i elevantal och för övriga kostnader enligt tidigare beskrivning. Kommuner som ligger nära en kostnad om 100 000 kronor per elev respektive 150 000 kronor per elev har markerats av jämförelseskäl.

-30 -20 -10

0 10 20 30 40 50

Sö de rtä lje

Vä xjö

Ka lm ar

Um eå

Su nd sv all

Fa lu n

Up ps ala

Lu nd

He ls in gb org

Sk öv de

Tä by

Vä ste rå s

M alm ö

Sto ck ho lm

Es kil stun a

So lle ntun a

Lin kö pin g

Ha lm stad

Na ck a

Jö nk öp in g

Kris tia ns tad

Gä vle

Gö te bo rg

Ku ng sb ac ka

Ka rls tad

Ör ebro

Bo rås

Tro llh ät tan

So ln a

No rrk öp in g

Ny kö pin g

Fö rän dr in g i r es ur s p er e le v (t kr )

Figur 13.13 Redovisad resurs kommunala huvudmän (ej kommunalförbund)

Resurs per elev 2020 (tkr)

Anm.: Figuren speglar belopp efter justeringar för ökad jämförbarhet. Källa: Egna beräkningar baserade på underlag från SCB och Skolverket.

I figur 13.14 nedan redovisas resultatet av simuleringen, inklusive de statsbidrag som vi anser bör finnas kvar men exklusive den ersättning för små skolor som modellen genererar för vissa kommuner i glesbygd. Även här har kommuner med resurser nära 100 000 kronor per elev respektive 150 000 kronor per elev markerats.

100

149

0 100 200 300 400 500 600 700

To rs ås

So ln a

Vä rm dö

Hu dik sv all

Ku ng sb ac ka

Lu le å

Go tla nd

Åmål

Lju ng by

Gö te bo rg

Ha lm stad

Fa lk öp in g

Le ks an d

No rrt älj e

Ny nä sh am n

M öln da l

Ha pa ran da

Str öm stad

Ro nn eb y

Bå stad

Fil ip stad

Bo de n

Ös tha m m ar

Ly se kil

Hö gs by

Vännäs

M alå

Öc ke rö

Älv ka rle by

Staffan sto rp

Sä te r

Kin da

Re su rs p er e le v (tk r)

Figur 13.14 Simulerad resurs kommunala huvudmän (ej kommunalförbund)

Resurs per elev 2020 (tkr)

Anm.: Figuren speglar belopp efter justeringar för ökad jämförbarhet. Källa: Egna beräkningar.

Det är uppenbart att färre kommuner ligger under 100 000 kronor eller över 150 000 kronor per elev i simuleringen, än i det faktiska utfallet. Spridningen kan alltså väntas minska, vilket också är ett av syftena med modellen: att skolverksamheter med liknande förutsättningar ska tilldelas ungefär lika mycket resurser.

Modellen innebär att elevers behov får större betydelse för resurserna

Ett av målen för den nationella resursfördelningsmodellen är att skillnader i ersättning mellan olika huvudmän och skolenheter i större utsträckning än i dag ska motiveras av skillnader i förutsättningar för verksamheten. För de kommunala huvudmännen har en regressionsmodell skattats där resurser i gymnasieverksamheten ställs mot olika kostnadsdrivande faktorer.

I riksprislistan har olika program olika hög programpeng. Det är därför rimligt att tänka sig att kommunala gymnasieverksamheter med många elever på program med hög programpeng också har högre kostnader. De 24 prislappar som har använts för simuleringen har

100

149

0 50 100 150 200 250

To rs ås

So lle ntun a

Sv ed ala

Sto ck ho lm

Lin kö pin g

Va rbe rg

Arbo ga

Um eå

Ste nu ng su nd

Upp la nd s-…

Gä vle

Ys tad

Hu dik sv all

Arv ik a

Gis la ve d

Sö de rk öp in g

Vå rgå rda

Va ra

Ös tha m m ar

Ly ck se le

Str öm su nd

Örk ell ju ng a

Kram fo rs

Lju sd al

Ro nn eb y

Öv erk ali x

Su nd by be rg

Tib ro

Sv alö v

Ga gn ef

Ös tra Gö in ge

Älv ka rle by

Re su rs p er e le v (tk r)

rangordnats och delats in i 4 grupper med 6 program i varje, indelade efter programpengens storlek. För varje huvudman har andel elever i program med låg, medellåg, medelhög respektive hög programpeng beräknats. I analysen har andelen elever på program med låg programpeng uteslutits, så att koefficienterna för de övriga tre andelarna visar resurseffekten relativt lågkostnadsprogram.

Utredningens socioekonomiska index har inkluderats för att fånga elevernas behov av stöd – givet det program de går på. Andelen elever med utländsk bakgrund är inkluderad för att skatta andelen elever med rätt till modersmålsundervisning eller svenska som andraspråk. Löneindex fångar det faktum att lönerna är högre i vissa regioner än i andra. Kostnadsutjämningens index för gleshet avser att fånga skillnader i kostnader som kan relateras till förutsättningarna att bedriva gymnasieverksamhet i delar av landet där avstånden är stora.

Skolverksamhet präglas av skalfördelar, det vill säga att större enheter som regel är mer kostnadseffektiva än mindre. Logaritmen av antalet elever i huvudmannens skolor har inkluderats för att fånga sådana effekter. Slutligen har också den indikator för finansieringsförmåga som utvecklades av Likvärdighetsutredningen uppdaterats till 2020. Den har inkluderats för att undersöka om det samband med resurserna som Likvärdighetsutredningen fann för grundskolan också gäller i gymnasieskolan. Indikatorn är densamma som också användes för motsvarande analys i avsnitt 13.1.3.

Resultaten från analysen av dels faktisk resurs för kommunala huvudmän, dels den resurs motsvarande verksamhet skulle fått med vår resursfördelningsmodell, redovisas i tabell 13.13.

Tabell 13.13 Resultat från regressionsanalys

Avser offentlig gymnasieskola på kommunnivå under 2020

Beroende variabel:

Redovisad resurs per elev

Beroende variabel:

Simulerad resurs per elev

Koefficient Bidrag till R

2

Koefficient Bidrag till R

2

Medellåg programpeng

25 652 0,00 20 713*** 0,02

Medelhög programpeng 180 473*** 0,18 42 664*** 0,15 Hög programpeng 57 822 0,02 89 113*** 0,78 Socioekonomiskt index

  • 275 0,00 30 297*** 0,01

Elever med utländsk bakgrund −86 760*** 0,09 7 234*** 0,01 Löneindex 2 221 0,01 547*** 0,01 Glesbygdsindex

  • 848 0,01
  • 554* 0,00

Logaritmen av antal elever

  • 845*** 0,28
  • 0,00

Finansieringsförmåga

–105 0,0

9 0,00

Antal observationer

221

221

R

2

0,60

0,98

Anm.: Bidrag till R2 har skattats genom semipartiell korrelationsanalys. Både redovisad och simulerad resurs per elev speglar belopp efter justeringar för ökad jämförbarhet. *** p<0.001, ** p<0.01, * p<0.05. Källa: Egna beräkningar.

En första slutsats är att endast tre av de inkluderade variablerna som borde eller kan misstänkas påverka resurserna har signifikanta koefficientskattningar vid analysen av den faktiska resursen. Andelen elever i program med medelhög programpeng har ett positivt samband, det vill säga resurserna är högre i de kommuner som har en hög andel elever i sådana program. Den andra variabeln som samvarierar med resurserna är andelen elever med utländsk bakgrund, som har ett

negativt samband med resurserna. Det betyder att ju högre andel elever

i en kommuns skolor som har utländsk bakgrund, desto mindre resurser per elev har gymnasieverksamheten – allt annat lika. Resultatet tycks anmärkningsvärt, men kan eventuellt förklaras av samvariation mellan de oberoende variablerna i modellen. Slutligen har kommuner med fler elever signifikant lägre kostnader än andra kommuner.

Andelen av variationen i resurs per elev som kan ”förklaras” av variation i de förklarande variablerna är 0,60 (R

2

). I den andra kolumnen i

tabellen ovan redovisas respektive variabels bidrag till R

2

-värdet. I sär-

klass störst betydelse har huvudmannens storlek, som står för ungefär hälften av modellens förklaringsgrad (0,28 av 0,60). De tre variablerna för programsammansättning förklarar ytterligare en stor del med ett sammanlagt bidrag till R

2

på 0,20. Andel elever med utländsk

bakgrund ger ett tillskott till R

2

på 0,09, och alla övriga alltså sam-

manlagt ungefär 0,03.

I analysen av det simulerade utfallet är koefficientskattningarna för alla variabler som ingår i resursfördelningsmodellen statistiskt signifikanta. Alla koefficienterna utom den för glesbygdsindex har rätt tecken och samvarierar alltså med resurserna på önskvärt sätt. Den del av simuleringen som är inkluderad i analysen är exklusive kompensation för små skolor i glesbygd, vilket kan förklara att koefficienten inte har väntat tecken. Koefficientskattningarna för de tre variabler som fångar fördelningen mellan program med olika programpeng är signifikanta, och står för nästan hela modellens förklaringsgrad. Deras gemensamma bidrag till R

2

är 0,95 av modellens värde på

0,98. Även större behov i elevgruppen eller högre kostnadsläge i regionen samvarierar med högre kostnader. Att fördelningen av elever på program med olika programpeng står för så stor del av variationen i resurser beror på att programpengen – modellens grundersättning – står för 90 procent av de totala resurserna i modellen.

Modellen skulle medföra betydande förändringar i resursfördelningen

Resultaten från simuleringen för gymnasieskolan under 2020 pekar mot att betydande förändringar skulle uppstå som en konsekvens av utredningens resursfördelningsmodell för gymnasieskolan. Särskilt påtagligt är detta i relation till de enskilda huvudmännen, som skulle få betydligt högre intäkter med vår modell. Men effekterna är också påtagliga för den offentliga skolverksamhet som i dag bedrivs av kommunalförbund och regioner samt av landsbygdskommuner, som skulle få mindre resurser med utredningens modell. I det sammanhanget bör det dock sägas att den statliga huvudmannen, vid ett eventuellt förstatligande, bör ha möjlighet att omfördela resurser inom ramen för sin totala tilldelning och därmed kan mildra effekterna på kommun- och verksamhetsnivå av modellens genomslag. Men resultaten är alltjämt slående och understryker behovet av ett kontrollerat införande om regeringen beslutar att gå vidare med ett fullgånget förstatligande.

I övrigt är det tydligt att vår modell har en betydande potential i att skapa en tydligare systematik i fråga om hur och på vilka grunder resurserna fördelas i gymnasieskolan. Detta borde vara av stort värde. Modellen leder också till en minskad spridning totalt sett, vilket är ett förväntat resultat när ett stort antal resursfördelningsmodeller byts ut mot en.

Den nationella resursfördelningsmodellen för gymnasieskolan bör utredas vidare

I likhet med modellen för grundskolan och förskoleklassen behöver den nationella resursfördelningsmodellen för gymnasieskolan utredas vidare innan en eventuell implementering. Det tydligaste exemplet på det behovet är att modellen kräver författningsändringar, vilket vi inte har haft i uppdrag att föreslå. Men det kan också finnas andra delar som behöver ses över mer noggrant, exempelvis frågan om individtilläggens storlek. Vår bedömning är därmed att den nationella resursfördelningsmodellen för gymnasieskolan bör utredas vidare.

13.1.5. Den statliga huvudmannen bör ansvara för att ta fram egna resursfördelningsmodeller för komvux

Utredningens bedömning: Vid ett fullgånget förstatligande bör

den statliga huvudmannen ansvara för att ta fram egna resursfördelningsmodeller för de olika skolformsdelarna inom kommunal vuxenutbildning. De principer som utredningen har ställt upp i avsnitt 13.1.2 bör vara vägledande för den statliga huvudmannens arbete med att fördela resurser.

Komvux skiljer sig från de övriga skolformerna

Som utredningen beskriver i andra delar av betänkandet (se till exempel avsnitt 4.1.3) är en grundläggande skillnad mellan komvux och de andra skolformerna att det endast finns offentliga huvudmän inom komvux. Denna skillnad innebär vid ett fullgånget förstatligande att det endast kommer att finnas en enda huvudman för komvux – nämligen den statliga.

Eftersom vi har kommit till slutsatsen att den systemansvariga myndigheten inte bör styra resursfördelningen längre än till huvudmannanivån (se avsnitt 13.1.2) innebär det för komvux del att vi gör bedömningen att det bör vara upp till den statliga huvudmannen att konstruera sina egna resursfördelningsmodeller för de olika skolformsdelarna. Detta förhållande skiljer sig jämfört med grund- och gymnasieskolan, där det vid ett fullgånget förstatligande kommer att finnas dels den statliga huvudmannen, dels ett stort antal enskilda huvudmän.

Den statliga huvudmannen bör dock inte ha obegränsad frihet att utveckla och tillämpa egna resursfördelningsmodeller inom komvux. Liksom i dag bör även den statliga huvudmannen vara skyldig att fördela resurser efter elevernas olika förutsättningar och behov. Vi anser vidare att de principer för en nationell fördelning av resurser till skolan som vi har ställt upp i avsnitt 13.1.2 bör vara vägledande för den statliga huvudmannens resursfördelning inom komvux.

Det är troligt att en nationell resursfördelning inom komvux kan leda till stora förändringar på kommunnivå

Som utredningen beskriver i kapitel 6 finns det i dagens system stora skillnader när det kommer till kommunernas befintliga finansiering av komvux. Vår bild är att dessa skillnader åtminstone delvis speglar att olika kommuner har olika ambitionsnivå för verksamheten. Inte minst blir det tydligt när man studerar kostnaderna för komvux i relation till den potentiella målgruppen för verksamheten (se avsnitt 6.4.4). Här kan kostnadsskillnaderna mellan kommuner med likartade underliggande behov vara betydande.

Mot denna bakgrund är det sannolikt att den statliga huvudmannen vid ett fullgånget förstatligande kommer att fördela resurserna på lokal och regional nivå annorlunda än vad kommunerna gör i dag. Detta kan i sin tur leda till omfördelningseffekter som kan vara svåra för verksamheterna att hantera i ett kort perspektiv.

För att ge en översiktlig bild av hur en nationell resursfördelningsmodell hade kunnat påverka komvux på kommunnivån har vi utgått från 2020 års standardkostnader för komvux på grundläggande och gymnasial nivå samt för komvux i svenska för invandrare (sfi). Standardkostnaderna har hämtats från kostnadsutjämningssystemet och speglar vilken nettokostnad som systemet förutsäger att verksamheten borde ha efter att hänsyn har tagits till strukturella skillnader

mellan olika kommuner, givet att verksamheten bedrivs med genomsnittlig ambitionsnivå och effektivitet. I det här fallet korrigerar kostnadsutjämningen för att det finns olika stort behov av komvux i olika kommuner, bland annat utifrån målgruppens storlek och förvärvsfrekvensen i respektive kommun. Vi har sedan jämfört standardkostnaderna med kommunernas faktiska nettokostnader för dessa verksamheter under samma år, det vill säga kommunernas kostnader med avdrag för bland annat riktade statsbidrag och användaravgifter. I den mån det finns stora skillnader mellan kommuners standardkostnader och deras nettokostnader kan det indikera att tillämpningen av en nationell resursfördelningsmodell skulle kunna medföra stora resursförändringar för verksamheten lokalt. Här bör det dock sägas att standardkostnaden per kommun till skillnad från den faktiska nettokostnaden inte påverkas av att statsbidragen kan variera stort mellan kommuner. Resultaten bör alltså tolkas med försiktighet.

I tabell 13.14 redovisar vi hur nettokostnaderna hade förändrats på kommunnivån om den statliga huvudmannen skulle använda sig av kostnadsutjämningens principer för fördelning till komvux på grundläggande och gymnasial nivå samt till komvux i sfi. I sammanhanget bör det understrykas att vi inte anser att komvux ska finansieras med en ekonomisk tilldelning per kommun vid ett fullgånget förstatligande. Analysen nedan syftar bara till att visa att de lokala effekterna kan bli stora för komvux med tanke på att avvikelserna från de förväntade kostnaderna är större än i grund- och gymnasieskolan. I kapitel 15 för vi utförliga resonemang om att komvux vid ett fullgånget förstatligande snarare bör planeras och dimensioneras i en regional kontext.

Tabell 13.14 Hypotetisk förändring av resurser för komvux vid tillämpning

av kostnadsutjämningens principer för fördelning

Avser skillnaden mellan kommunernas standardkostnader respektive redovisade nettokostnader under 2020

Komvux på grundläggande och gymnasial nivå

Komvux i sfi

Andel kommuner med positiv förändring

50 %

37 %

Genomsnittlig positiv förändring (median)

44 %

46 %

Andel kommuner med negativ förändring

50 %

63 %

Genomsnittlig negativ förändring (median)

22 %

38 %

Anm.: Kommuner utan redovisade kostnader har plockats bort från sammanställningen. Källa: Egna beräkningar utifrån uppgifter från SCB.

Som framgår av tabell 13.14 är förändringarna betydande. När det gäller komvux på grundläggande och gymnasial nivå skulle verksamheten få mer resurser i hälften av Sveriges kommuner och mindre i den andra hälften. I de kommuner där förändringen skulle vara positiv är medianeffekten cirka 44 procent av de befintliga nettokostnaderna. I de kommuner där förändringen skulle vara negativ är medianeffekten cirka 22 procent av de befintliga nettokostnaderna för verksamheten.

När det gäller komvux i sfi är de hypotetiska förändringarna än större. Komvux i sfi skulle få mer resurser i 37 procent av kommunerna och mindre resurser i 63 procent av kommunerna om kostnadsutjämningens principer för fördelning tillämpades rakt av. I de kommuner där förändringen skulle vara positiv är medianeffekten 46 procent av de befintliga nettokostnaderna. I de kommuner där förändringen skulle vara negativ är medianeffekten i snitt 38 procent av de befintliga nettokostnaderna.

Det bör påpekas att de redovisade effekterna ovan är medianeffekter. Det innebär att det i vissa kommuner uppstår ännu större effekter vad gäller komvux. Även om detta är ett hypotetiskt exempel är vår bild att omfördelningen jämfört med dagens situation kan bli betydande om staten skulle ta över finansieringen av komvux vid ett fullgånget förstatligande.

För att undersöka om det finns något mönster i fråga om i vilka kommuner som komvux kan komma att få mer eller mindre resurser vid tillämpningen av en nationell modell har vi även gjort en kommungruppsanalys utifrån det hypotetiska scenariot ovan. Resultaten redovisas i tabell 13.15 nedan.

Tabell 13.15 Hypotetisk förändring av resurser för komvux per kommungrupp

vid tillämpning av kostnadsutjämningens principer för fördelning

Avser skillnaden mellan kommunernas standardkostnader respektive redovisade nettokostnader per kommungrupp under 2020

Komvux på grundläggande och gymnasial nivå

Komvux i sfi

Storstäder

10 %

13 %

Pendlingskommun nära storstad

10 %

32 %

Större stad

  • %

12 %

Pendlingskommun nära större stad

7 %

  • %

Lågpendlingskommun nära större stad

  • %
  • %

Mindre stad/tätort

  • %
  • %

Pendlingskommun nära mindre stad/tätort

  • %
  • %

Landsbygdskommun

  • %
  • %

Landsbygdskommun med besöksnäring

9 %

  • %

Anm.: Kommuner utan redovisade kostnader har plockats bort från sammanställningen. Förändringen har beräknats utifrån viktade medelvärden efter befolkningsstorlek. Källa: Egna beräkningar utifrån uppgifter från SCB.

I båda fallen förefaller det finnas en viss bias mot att komvux i större kommuner skulle få mer resurser i scenariot, medan komvux i mindre kommuner skulle få mindre resurser. Denna bias är dock starkare när det kommer till komvux i sfi. Generellt är effekterna som synes stora på kommungruppsnivån.

Denna spänning mellan stad och land kräver enligt vår uppfattning noggranna överväganden från den statliga huvudmannen vid ett fullgånget förstatligande. De potentiellt stora effekterna på kommunnivå som vi har illustrerat ovan understryker också behovet av ett kontrollerat införande av en ny resursfördelningsmodell för komvux. I kapitel 19 beskriver vi frågor om ett eventuellt införande av ett fullgånget förstatligande närmare.

13.1.6. Nationella resursfördelningsmodeller för grundsärskola respektive gymnasiesärskola bör utredas vidare

Utredningens bedömning: Vid ett fullgånget förstatligande bör

nationella resursfördelningsmodeller för grundsärskola respektive gymnasiesärskola utredas vidare. Regeringen bör tillsätta en utredning med uppdrag att bland annat se över

  • i vilken grad de nationella resursfördelningsmodellerna för grundskola och gymnasieskola kan vara tillämpliga även för grundsärskola och gymnasiesärskola
  • vilka justeringar som bör göras i modellerna för att de ska vara tillämpliga för grundsärskolan och gymnasiesärskolan
  • om det finns skäl att tillämpa en mer differentierad grundersättning per elev, till exempel genom indelning i olika behovsgrupper, för att mer träffsäkert fånga att behovet av stödinsatser kan se olika ut mellan olika elevgrupper
  • lämna nödvändiga författningsförslag.

Grundsärskolan och gymnasiesärskolan är små men kostnadsintensiva verksamheter

Under 2020 kostade grundsärskolan 6,2 miljarder kronor. Gymnasiesärskolan kostade samma år 3,1 miljarder kronor. Dessa belopp är väsentligt mindre än kostnaderna för grundskola och gymnasieskola. Men sett till kostnaden per elev skiljer särskoleformerna ut sig med höga kostnader.

Under 2020 uppgick kostnaden per elev i grundsärskolan till 547 000 kronor. Det kan jämföras med kostnaden per elev i grundskolan som samma år uppgick till 120 000 kronor. I gymnasiesärskolan var kostnaden per elev 488 000 kronor per elev. Även det är markant mer än den motsvarande kostnaden i gymnasieskolan på 127 000 kronor.

Anledningen till att grundsärskolan och gymnasiesärskolan har höga kostnader per elev är att dessa skolformer ofta kräver kostsamma anpassningar för att eleverna ska kunna nå upp till målen, till exempel avseende lokaler, material och personal. Även om särskoleverksamheterna är volymmässigt små är de alltså kostnadsintensiva.

Grundsärskolan och gymnasiesärskolan kan behöva andra resursfördelningsmodeller än grundskolan och gymnasieskolan vid ett fullgånget förstatligande

Utredningen ser fördelar med att så långt som möjligt tillämpa samma principer för fördelning av resurser i grundsärskolan och gymnasiesärskolan som i grundskolan och gymnasieskolan. Enligt vår uppfattning är det mer som förenar skolverksamheterna än som skiljer dem åt när det kommer till hur resurser bör fördelas till verksamheterna.

Grunddragen i de resursfördelningsmodeller som har beskrivits för grundskolan och gymnasieskolan bör därmed i stora delar kunna vara giltiga även för grundsärskolan och gymnasiesärskolan. Konstruktionen med grundersättning, strukturtillägg, ansvarstillägg och individtillägg har, enligt vår uppfattning, goda förutsättningar att fungera även i grundsärskolan och i gymnasiesärskolan vid ett fullgånget förstatligande. Detta är naturligtvis inte samma sak som att ersättningsnivåerna kan vara desamma. Som vi har visat ovan har särskoleformerna en helt annan kostnadsbild per elev.

Med det sagt kan det finnas vissa särdrag för grundsärskolan och gymnasiesärskolan som motiverar avsteg från hur modellerna är konstruerade i de motsvarande skolformerna. Vi vill i det här sammanhanget peka på två viktiga aspekter. För det första är elever i målgruppen för särskoleformerna en mycket heterogen grupp. I gruppen kan ingå elever med alltifrån lindrig utvecklingsstörning, utan ytterligare funktionsnedsättningar, till elever med grav utvecklingsstörning i kombination med flera allvarliga funktionsnedsättningar.

37

Det

här får naturligtvis stor betydelse för utbildningskostnaderna för olika elever. Enligt vår uppfattning talar detta för att grundersättningen inom särskoleformerna bör differentieras utifrån olika behovsnivåer.

En differentierad ersättning används i flera kommuner i dag. I till exempel Stockholms kommun består grundbeloppet i grundsärskolan av dels en åldersrelaterad komponent som är lika för alla elever beroende på stadium, dels en behovsrelaterad komponent utifrån vilken behovsgrupp eleven tillhör. I samband med mottagande i grundsärskolan blir eleven placerad i en av totalt fyra behovsgrupper och beroende på vilken behovsgrupp eleven tillhör varierar sedan grundbeloppet mellan 216 000 kronor och 574 000 kronor per elev.

38

Därutöver

37 Den 2 juli 2023 ersätts uttrycket utvecklingsstörning av intellektuell funktionsnedsättning. 38 Stockholms stad (2021): Verksamhetsplan för utbildningsförvaltningen 2022. Bilaga 5.9.

kan eleverna få tilläggsbelopp för extraordinära stödbehov. Vi menar att en liknande lösning skulle kunna övervägas på den nationella nivån.

Den andra aspekten som vi vill lyfta är att inslaget av socioekonomisk kompensation, som är ett framträdande kännetecken i modellerna för grundskolan och gymnasieskolan, förefaller vara mindre motiverad i särskoleformerna. Som vi har varit inne på är det snarare elevernas grad av intellektuella, psykiska och fysiska funktionsnedsättningar som, enligt vår uppfattning, driver skillnader i stödbehov mellan olika elever i grundsärskolan och gymnasiesärskolan – inte elevernas socioekonomiska bakgrund. Det kan därför övervägas om det är nödvändigt att ha en lika stor socioekonomisk komponent i strukturersättningen – om ens någon – i grundsärskolan och gymnasiesärskolan som i grundskolan och gymnasieskolan.

Nationella resursfördelningsmodeller för grundsärskolan respektive gymnasiesärskolan bör utredas vidare

Frågan om grundsärskolans och gymnasiesärskolans finansiering vid ett fullgånget förstatligande är komplex och utredningen gör bedömningen att den bör utredas vidare. Som vi har varit inne på är det tänkbart – till och med troligt – att det finns verksamhetsmässiga skillnader i särskoleformerna som motiverar avsteg från hur resursfördelningsmodellerna för grundskolan och gymnasieskolan är konstruerade. Om regeringen väljer att gå vidare med alternativet som innebär ett fullgånget förstatligande bör en utredning tillsättas med uppdrag att bland annat se över

  • i vilken grad de nationella resursfördelningsmodellerna för grundskola och gymnasieskola kan vara tillämpliga även för grundsärskola och gymnasiesärskola
  • vilka justeringar som bör göras i modellerna för att de ska vara tillämpliga för grundsärskolan och gymnasiesärskolan
  • om det finns skäl att tillämpa en mer differentierad grundersättning per elev, till exempel genom indelning i olika behovsgrupper, för att mer träffsäkert fånga att behovet av stödinsatser kan se olika ut mellan olika elevgrupper
  • lämna nödvändiga författningsförslag.

13.1.7. En nationell resursfördelningsmodell för fritidshemmet bör utredas vidare

Utredningens bedömning: Vid ett fullgånget förstatligande bör

en nationell resursfördelningsmodell för fritidshemmet utredas vidare. Regeringen bör tillsätta en utredning med uppdrag att bland annat

  • ta fram en nationell resursfördelningsmodell för fritidshemmet med utgångspunkt i de principer för en nationell resursfördelning som utredningen beskriver i avsnitt 13.1.2
  • särskilt analysera hur ersättningen till olika huvudmän inom fritidshem kan bli mer differentierad utifrån elevernas socioekonomiska förutsättningar
  • analysera i vilken utsträckning resurserna till fritidshemmet kommer fritidshemsverksamheten till del i de fall huvudmän bedriver både fritidshem och grundskola, samt överväga behovet av regleringar med anledning av det
  • lämna nödvändiga författningsförslag.

Fritidshemmet kompletterar grundskolan och förskoleklassen

Fritidshemmet kompletterar grundskolan och förskoleklassen och syftar till att stimulera elevernas utveckling och lärande samt erbjuda dem en meningsfull fritid och rekreation. Fritidshemmet är den tredje mest kostsamma verksamheten bland dem som ingår i utredningens uppdrag. Under 2020 var den totala kostnaden för fritidshemmet cirka 19,9 miljarder kronor. Till del finansierades dessa kostnader genom föräldraavgifter. Under 2020 uppgick föräldraavgifterna till totalt 3,3 miljarder kronor.

Även om verksamhetens totalkostnad är relativt hög är kostnaden per elev låg i fritidshemmet jämfört med kostnaden för motsvarande skolverksamhet. Under 2020 var kostnaden 41 100 kronor per elev. Men variationerna mellan olika kommuner är stora. Mellan den 90:e och den 10:e percentilen skiljde det över 50 procent i resurs per elev.

39

Över lag leder dock svårigheten att separera kostnaderna för förskole-

39 Skolverket: Fritidshem – Kostnader – Riksnivå, Tabell 2A: Kostnader 2020.

klass och grundskola från kostnaderna för fritidshem till osäkerhet i statistiken.

Liksom för övriga skolväsendet har kommunerna skyldighet att fördela resurser till fritidshemmet efter elevernas olika förutsättningar och behov.

40

Detta är dock något som sker i väldigt varierande ut-

sträckning, enligt Utredningen om fritidshem och pedagogisk omsorg.

41

Enligt en undersökning från Skolverket, som visserligen är från

2009, var det vanligt att kommuner tillämpade en i stort sett enbart volymbaserad ersättning till fritidshemmet, vilket innebär att resurserna fördelas med ett och samma belopp per elev. Hela 90 procent av kommunerna saknade i undersökningen en resursfördelning till fritidshem på socioekonomiska grunder.

42

Det kan finnas skäl att tillämpa en annan resursfördelning för fritidshemmet jämfört med grundskola och förskoleklass

I likhet med hur utredningen resonerar om grundsärskolan ser vi en poäng i att så långt som möjligt tillämpa samma principer för fördelning av resurser till fritidshemmet som för grundskolan. Det är rimligt att även fritidshemmet har en resursfördelning som speglar olika behov, kostnadsläge och ansvar i verksamheten. Vidare är det tänkbart att en resursfördelning baserad på dessa principer skulle innebära en stor förbättring för fritidshemmet, kanske till och med mer än för grundskolan, eftersom ersättningen till fritidshemmet i dag framför allt verkar vara volymbaserad.

Vår uppfattning är att fritidshemmet har en viktig roll i skolsystemet och kan fylla en betydelsefull kompensatorisk funktion för elever från skilda hemförhållanden. Tillgången till stimulerande och meningsfulla fritidsaktiviteter varierar mellan olika elever beroende på socioekonomi. För elever från mindre resursstarka hemförhållanden kan fritidshemmet därmed spela en särskilt viktig roll för att utjämna dessa skillnader. Av det skälet anser vi att det är angeläget att en resursfördelning kommer till stånd för fritidshemmet som i högre utsträckning än i dag tar hänsyn till verksamhetens strukturella förutsättningar. I det sammanhanget är den inriktning för en ny resursfördelnings-

402 kap. 8 b § skollagen (2010:800). 41SOU 2020:34 Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem och pedagogisk omsorg. 42 Skolverket (2009): Resursfördelning utifrån förutsättningar och behov?

modell som vi anser bör införas för grundskolan vid ett fullgånget förstatligande ett intressant alternativ.

Samtidigt kan det finnas verksamhetsmässiga skillnader mellan fritidshemmet och grundskolan som motiverar större avsteg från hur modellen är konstruerad för grundskolan. Till exempel är det inte troligt att det behövs ersättning som relaterar till behov av modersmålsundervisning eftersom det inte är ett lagkrav på samma sätt som i grundskolan. Det är också osäkert om det finns empirisk grund för att införa ett ansvarstillägg för den statliga huvudmannen för fritidshemmet vid ett fullgånget förstatligande utifrån ansvaret att alltid kunna upprätthålla en platsgaranti för alla elever, så som i grundskolan.

En speciell förutsättning som gäller fritidshemmet är att verksamheten nästan alltid är samlokaliserad med en grundskola. Under sådana förutsättningar är det rektorn på varje skolenhet som, utifrån sin totala ekonomiska tilldelning, ansvarar för att fördela resurser till både grundskola och fritidshem. Det har uppmärksammats att fritidshemmet kan ha svårt att hävda sig i en resursdiskussion mellan de olika verksamheterna, med följden att fritidshemmet i praktiken får mindre resurser än vad som är avsett för verksamheten.

43

Även

detta kan behöva analyseras i relation till en nationell resursfördelningsmodell för fritidshemmet.

En nationell resursfördelningsmodell för fritidshemmet bör utredas vidare

Frågan om fritidshemmets finansiering vid ett fullgånget förstatligande bör, enligt utredningens bedömning, utredas vidare. Fritidshemmet har speciella förutsättningar som, utöver skilda ersättningsnivåer, kan motivera avsteg från hur resursfördelningsmodellen för grundskolan är konstruerad rent principiellt.

För fritidshemmet är också nivån på den totala tilldelningen till verksamheten en relevant fråga som bör analyseras. Om det är så att resurser avsedda för fritidshemmet i praktiken används för att finansiera grundskolan innebär det sämre förutsättningar för fritidshemmet att leva upp till styrdokumentens intentioner.

43 SOU 2020:34 Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem och pedagogisk omsorg.

Om regeringen väljer att gå vidare med alternativet som innebär ett fullgånget förstatligande bör en utredning tillsättas med uppdrag att bland annat

  • ta fram en nationell resursfördelningsmodell för fritidshemmet med utgångspunkt i de principer för en nationell resursfördelning som utredningen beskriver i avsnitt 13.1.2
  • särskilt analysera hur ersättningen till olika huvudmän inom fritidshem kan bli mer differentierad utifrån elevernas socioekonomiska förutsättningar
  • analysera i vilken utsträckning resurserna till fritidshemmet kommer fritidshemsverksamheten till del i de fall huvudmän bedriver både fritidshem och grundskola, samt överväga behovet av regleringar med anledning av det
  • lämna nödvändiga författningsförslag.

13.1.8. Finansieringen av specialskolan och sameskolan bör utredas vidare i relation till en statlig finansiering för de övriga skolformerna

Utredningens bedömning: Finansieringen av specialskolan och

sameskolan bör utredas vidare i relation till en statlig finansiering för de övriga skolformerna. En utgångspunkt bör vara att harmonisera specialskolans och sameskolans finansiering med de övriga statliga skolformernas. Det bör också övervägas om det finns skäl att inordna resursfördelningen till specialskolan och sameskolan i till exempel en framtida nationell modell för resursfördelning till grundskola.

Specialskolan och sameskolan är statliga skolformer med kommunal delfinansiering

Specialskolan och sameskolan är redan i dag statliga skolformer. I jämförelse med de övriga skolformerna är dock specialskolan och sameskolan mycket små. Under 2020 uppgick den totala kostnaden för

specialskolan till cirka 600 miljoner kronor. Motsvarande belopp för sameskolan var cirka 40 miljoner kronor.

Uttryckt i kronor per elev var dock kostnaderna höga. Den allra högsta kostnaden per elev återfinns i specialskolan. Under 2020 uppgick den till nästan 900 000 kronor per elev. Men även sameskolan har ett högt kostnadsläge med cirka 240 000 kronor per elev under samma år. Det är omkring dubbelt så mycket som kostnaden per elev i grundskolan.

Specialskolan och sameskolan finansieras till del genom kommunala avgifter som regeringen beslutar årligen. Under 2020 utgjorde övriga intäkter, där bland annat kommunala avgifter ingår, 55 respektive 40 procent i specialskolan och sameskolan.

Finansiering och resursfördelning i specialskola och sameskola sätts i ett annat sammanhang vid ett fullgånget förstatligande

Om staten tar över det ekonomiska ansvaret för all skolverksamhet som omfattas av utredningens direktiv är det vår uppfattning att staten bör kompensera sig för detta på ett enhetligt sätt över alla skolformer. Det är enligt utredningen inte önskvärt att finansieringen av statens åtagande för grundskolan sker på ett sätt, för gymnasieskolan på ett annat sätt och för specialskolan och sameskolan på ett tredje sätt.

I avsnitt 13.1.10 gör vi bedömningen att en skatteväxling är nödvändig om staten ska ta över finansieringen av skolan. Utifrån resonemanget ovan får det även konsekvenser för hur finansieringen av specialskolan och sameskolan bör se ut i framtiden. Vid ett fullgånget förstatligande där kommunerna inte längre har kvar ansvaret för skolan är det enligt utredningen principiellt tveksamt att ha en finansiering av skolverksamheten som baseras på kommunala avgifter. Därmed bör även den kommunala delfinansieringen av specialskola och sameskola tas bort.

Om regeringen skulle vilja gå vidare med det alternativ som innebär ett fullgånget förstatligande kommer det även att påverka resursfördelningen i de nuvarande statliga skolformerna. Till exempel framstår det inte som självklart för oss att sameskolan behöver ha en egen resursfördelning om en nationell modell för resursfördelning tas fram för grundskolan. I stället skulle de merkostnader som följer av sameskolans syfte och särart kunna ersättas med ett schablontillägg i den befintliga

resursfördelningsmodellen för grundskolan. På motsvarande sätt är det möjligt att överväga förändringar i resursfördelningen till specialskolan.

Finansieringen av specialskola och sameskola bör utredas vidare

Utifrån de argument som utredningen anger ovan bedömer vi att finansieringen av specialskola och sameskola bör utredas vidare vid ett fullgånget förstatligande. En utgångspunkt bör vara att harmonisera specialskolans och sameskolans finansiering med de övriga statliga skolformernas. Det bör också övervägas om det finns skäl att inordna resursfördelningen till specialskolan och sameskolan i till exempel en framtida nationell modell för resursfördelning till grundskolan.

13.1.9. Systemet med tilläggsbelopp för elever med omfattande behov av särskilt stöd bör ses över i särskild ordning

Utredningens bedömning: Vid ett fullgånget förstatligande bör

systemet med tilläggsbelopp för elever med omfattande behov av särskilt stöd ses över i särskild ordning. Regeringen bör tillsätta en utredning med uppdrag att bland annat

  • se över bestämmelserna för tilläggsbelopp för elever med omfattande behov av särskilt stöd i relation till statliga och fristående resursskolor
  • föreslå hur statistikinsamlingen och möjligheten till utvärdering av systemet med tilläggsbelopp kan förbättras
  • se över vilka möjligheter som ska finnas för statliga och enskilda huvudmän att överklaga beslut om tilläggsbelopp
  • lämna nödvändiga författningsförslag.

Det bör finnas möjlighet till individuella ersättningar även i en nationell modell för fördelning av resurser

Som framgår av ovanstående avsnitt bör det, enligt utredningens uppfattning, även i en nationell modell för fördelning av resurser till skolan finnas möjlighet till individuella ersättningar utifrån att vissa

elever har så omfattande behov av särskilt stöd att det inte kan täckas av det totala belopp som grundersättningen, strukturtillägget och ansvarstillägget summerar till. Detta motsvaras av dagens bestämmelser om tilläggsbelopp för elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd. Men i våra modeller är en väsentlig skillnad jämfört med i dag att även den statliga huvudmannen bör kunna ansöka om och beviljas sådana tilläggsbelopp.

Det finns problem i systemet med tilläggsbelopp för elever som har omfattande behov av särskilt stöd

I avsnitt 6.5.7 redogör utredningen för de problem som finns i tilllämpningen av systemet med tilläggsbelopp för elever som har omfattande behov av särskilt stöd. Det rör exempelvis bristen på nationell statistik som försvårar en utvärdering av systemet. Det är också tydligt att tillämpningen av regelverket varierar mellan kommunerna och att det ofta leder till invecklade juridiska processer som tar tid och uppmärksamhet från skolans kärnuppdrag.

Samtidigt finns ett antal problem som inte har med tillämpningen av regelverket att göra, utan snarare med regelverket i sig. Det handlar bland annat om hur kopplingen mellan tilläggsbelopp och resursskolor ska se ut i framtiden. Utredningen om elevers möjligheter att nå kunskapskraven har påpekat att den ordinarie resursfördelningen inom skolan, med ett grundbelopp som ska täcka särskilt stöd upp till en viss nivå, och ett tilläggsbelopp som ska täcka extraordinära stödåtgärder, inte fungerar för resursskolor. Skolor utan begränsat mottagande till elever i behov av särskilt stöd kan i regel omfördela inom ramen för grundbeloppet mellan elever som har och inte har behov av särskilt stöd. Men i och med att resursskolor bara tar emot elever i behov av särskilt stöd, finns inte den möjligheten. Resursskolorna blir därför helt beroende av att tilläggsbelopp betalas ut för i princip alla elever. I regelverket för tilläggsbelopp görs dock ingen åtskillnad mellan resursskolor och skolor utan begränsat mottagande.

En statlig handläggning av tilläggsbeloppen är tänkt att ge en mer enhetlig tillämpning – men regelverket bör utredas

I den mån det finns brister i tillämpningen av regelverket för tilläggsbelopp är utredningens uppfattning att dessa brister kan förbättras genom att staten, via den systemansvariga myndigheten, tar över ansvaret för att handlägga och besluta om tilläggsbelopp vid ett fullgånget förstatligande. Genom att minska antalet aktörer som prövar frågan om tilläggsbelopp kan en större enhetlighet och transparens i besluten uppnås.

Samtidigt finns ett antal frågor som har med själva regelverket att göra och som motiverar att frågan om tilläggsbelopp bör ses över i särskild ordning. I likhet med andra utredningar som har tittat på frågan bedömer vi att det krävs en särskild utredning som tillsätts med syftet att se över tilläggsbeloppet och hur det hänger samman med skolans finansieringssystem generellt.

Om regeringen beslutar sig för att gå vidare med ett fullgånget förstatligande, där staten har både ett system- och ett driftsansvar för skolan, innebär det helt nya fortsättningar för systemet med tilläggsbelopp. Då är det centralt att även översynen av systemet utgår från dessa förutsättningar. I ett sådant scenario bör utredningen ha i uppdrag att bland annat

  • se över bestämmelserna för tilläggsbelopp för elever med omfattande behov av särskilt stöd i relation till statliga och fristående resursskolor
  • föreslå hur statistikinsamlingen och möjligheten till utvärdering av systemet med tilläggsbelopp kan förbättras
  • se över vilka möjligheter som ska finnas för statliga och enskilda huvudmän att överklaga beslut om tilläggsbelopp
  • lämna nödvändiga författningsförslag.

13.1.10. En skatteväxling krävs om staten ska ta över finansieringen av skolan

Utredningens bedömning: En skatteväxling mellan staten och

kommunerna krävs om staten ska ta över finansieringen av skolan vid ett fullgånget förstatligande.

Kommunernas kostnader för skolan är betydande

Under 2020 uppgick den totala kostnaden för de skolformer och verksamheter som omfattas av utredningens uppdrag till drygt 224 miljarder kronor. Det utgjorde en knapp tredjedel av de totala kostnaderna i kommunsektorn samma år. Om man justerar för att en del av dessa kostnader ersattes med riktade statsbidrag, och andra externa intäkter, uppgick kommunernas nettokostnader för skolan till knappt 201 miljarder kronor.

Även i relation till Sveriges bruttonationalprodukt (bnp) är kommunernas kostnader för skolan betydande. Under 2020 uppgick kommunernas nettokostnader för de skolformer och verksamheter som ingår i utredningen till cirka 4 procent av bnp. Om man i stället sätter siffran i relation till statsbudgetens storlek 2020 skulle ett statligt övertagande av dessa kostnader ha inneburit en expansion av utgifterna i statsbudgeten med nästan 20 procent.

Det finns flera möjligheter för staten att ta över de resurser som krävs för att ansvara för skolverksamheten

I avsnitt 13.1.1 gör utredningen bedömningen att staten bör ta det fulla ansvaret för tilldelning och fördelning av ekonomiska resurser till skolan. Vid ett fullgånget förstatligande är en förutsättning för detta, enligt vår uppfattning, att staten förfogar över de resurser som kommunerna i dag använder för skolverksamheten. En central fråga är därmed hur staten ska kunna ta över dessa resurser.

Utredningen har i det sammanhanget övervägt tre tänkbara möjligheter:

1. kommunala avgifter till staten

2. kvittningar inom ramen för det kommunalekonomiska utjämnings-

systemet

3. en skatteväxling från kommunerna till staten.

Kommunala avgifter har praktiska fördelar – men är principiellt svåra att motivera

En möjlighet som utredningen har övervägt är att staten bör kompensera sig för sitt ansvar för skolan genom att ålägga kommunerna årliga avgifter för sina folkbokförda elever.

Det skulle till exempel kunna ske genom att staten bestämmer ett enhetligt belopp per folkbokförd elev i respektive skolform som kommunerna ska betala till staten. Utifrån det totala belopp som avgifterna summerar till kan sedan staten, genom den systemansvariga myndigheten, tillämpa de nationella modeller för fördelningen av ekonomiska resurser som beskrivs ovan.

Ett system med årliga avgifter har den praktiska fördelen att lösningen är tekniskt relativt okomplicerad och skulle vara möjlig att införa snabbt vid ett eventuellt fullgånget förstatligande av skolan. Samtidigt skulle det åstadkomma samma sak som en skatteväxling. Med årliga avgifter får man dessutom en följsam finansiering för skolverksamheten som tar höjd för att antalet elever fluktuerar på ett cykliskt – och ibland även plötsligt – sätt. Om till exempel avgiften sätts per folkbokförd elev i kommunerna kommer summan av avgifterna att vara högre när elevkullarna är stora och lägre när elevkullarna är små. Den typen av rörelser kan vara svåra att ta höjd för i en skatteväxling som görs vid ett tillfälle.

Men det finns också nackdelar. Beroende på hur avgiften sätts kan detta leda till relativt stora förändringar i hur mycket kommunerna behöver satsa ekonomiskt på skolan och hur mycket de får ut i form av resurser som staten allokerar till skolverksamheten i respektive kommun. En idé som vi har prövat är att avgiften bör utgå från den genomsnittliga nettokostnaden per elev i de olika skolformerna. För kommuner som har en lägre nettokostnad än den genomsnittliga i

riket innebär det att avgiften till staten skulle överstiga de resurser som kommunen tilldelar skolan i dag. Omvänt gäller för kommuner som i dag har en högre nettokostnad än genomsnittet. Under 2020 var det 163 kommuner som hade en högre nettokostnad per elev än riksgenomsnittet för grundskolan och förskoleklassen. Dessa skulle alltså behöva lägga mindre resurser på skolan om den finansierades via kommunala avgifter. Å andra sidan var det 127 kommuner som hade en lägre nettokostnad per elev än riksgenomsnittet och som alltså skulle behöva lägga mer resurser på skolan i ett sådant scenario.

Hur mycket resurser kommuner lägger in i form av avgifter i ett sådant här system är dock inte liktydigt med hur mycket resurser som används för skolverksamheten lokalt. Detta baseras snarare enligt våra modeller på skattningen av de objektiva behov som finns i kommunerna. Det innebär att vissa socioekonomiskt starka kommuner, med låga nettokostnader för skolan, skulle riskera att behöva skjuta till mer pengar till skolsystemet, utan att resurserna till skolverksamheten lokalt ökar. I sin tur kan det utgöra ett hot mot legitimiteten för den här typen av finansiering.

Vid sidan av de legitimitetsproblem som kan uppstå utifrån vilka som blir vinnare och förlorare på ett system med avgifter finns det andra principiella svårigheter. I Sverige är den kommunala självstyrelsen en grundlagsfäst princip med starka historiska rötter. Av regeringsformen framgår att en inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den.

44

Mot den bakgrunden går det, enligt ut-

redningen, att ifrågasätta lämpligheten i att tvinga kommunerna att stå för finansieringen av något som de, vid ett fullgånget förstatligande, inte har ett formellt ansvar för.

Det kan också uppstå problem med denna lösning kopplat till finansieringsprincipen.

45

Om staten vill höja ambitionsnivån för skolan

så leder det till ett ökat uttag av avgifter från kommunerna, samtidigt som staten, för att upprätthålla finansieringsprincipen, skulle behöva tillföra motsvarande summa på det generella statsbidraget. Det riskerar då att sluta i ett nollsummespel. Hur en lösning med kommunala

4414 kap. 3 § regeringsformen. 45 Finansieringsprincipen innebär att kommuner och regioner inte ska behöva höja skatten eller prioritera om annan verksamhet för att finansiera nya statliga uppgifter. Den omfattar statligt beslutade obligatoriska åtgärder som direkt tar sikte på kommunal verksamhet. Principen är inte lagstadgad men godkänd av riksdagen och tillämpas sedan 1993.

avgifter skulle förhålla sig till finansieringsprincipen skulle därmed behöva utredas vidare.

Kvittningar i det kommunalekonomiska utjämningsystemet räcker inte för att täcka statens tillkommande kostnader

En annan möjlighet som utredningen har övervägt är att staten ska kompensera sig för sitt övertagna ansvar för skolan genom att minska det statliga tillskottet till det kommunalekonomiska utjämningssystemet. Men det grundläggande problemet med det är att det statliga tillskottet till utjämningsystemet inte är tillräckligt stort för att det ska vara möjligt. Under 2020 uppgick det generella bidraget till kommunerna inom ramen för det kommunalekonomiska utjämningssystemet till drygt 86 miljarder kronor. Det motsvarar inte ens hälften av de resurser som krävs för att staten ska kunna ta över system- och driftsansvaret för alla skolformer och verksamheter inom vårt uppdrag.

Det är teoretiskt möjligt att staten skulle kunna finansiera sina tillkommande kostnader för vissa av skolformerna genom kvittningar i det kommunalekonomiska utjämningsystemet. Faktum är att det bara är grundskolan, av de skolformer och verksamheter som ingår i vårt uppdrag, som har kostnader som överstiger den totala nivån i utjämningen. Resterande verksamheter skulle alltså i teorin vara möjliga för staten att finansiera genom att kvitta mot det generella statsbidraget.

Konsekvensen av en sådan lösning skulle bli att det kommunalekonomiska utjämningsystemet dräneras på statliga resurser och att ett stort antal kommuner skulle gå från att vara nettomottagare till att bli nettogivare av resurser i systemet. En uppenbar risk med det är att utjämningssystemets legitimitet i kommunsektorn skadas på sikt, eftersom kommuner som är nettogivare till utjämningen tenderar att vara mer kritiska till systemet som helhet än kommuner som är nettomottagare.

Det går också att på mer principiella grunder ifrågasätta om det är lämpligt att skolan som enda offentlig verksamhet bör få göra anspråk på alla resurser inom utjämningen. De resurser som kanaliseras via det kommunalekonomiska utjämningssystemet har ju inte som sitt enda syfte att bidra till likvärdiga förutsättningar för kommunernas skolverksamhet, utan även en rad andra välfärdsverksamheter. Om skolan tar dessa resurser i anspråk finns risk att det, beroende

på hur en sådan kvittning skulle genomföras, kan påverka andra kommunala verksamheter negativt.

En skatteväxling är principiellt enkel att motivera – men svår att genomföra

Den sista möjligheten som utredningen har övervägt är en skatteväxling mellan stat och kommun. En sådan skulle gå ut på att staten ökar sin utdebitering av skatt, samtidigt som kommunerna minskar sin. Därigenom får staten tillgång till de resurser som krävs för att kunna ta det fulla ansvaret för skolan.

Från ett principiellt perspektiv finns det flera fördelar med en skatteväxling. Till exempel är det en rimlig princip att den som ansvarar för styrningen och driften av verksamheten, inklusive tilldelningen och fördelningen av resurser till huvudmännen, självständigt bör kunna ta ansvar för finansieringen av detta åtagande. En sådan symmetri kan bara uppnås genom en skatteväxling. Samtidigt kommer man bort från den problematiska baksidan av att låta kommunerna vara kvar som finansiärer av skolverksamheten, utan att de har något formellt ansvar eller inflytande över resursanvändningen.

Svårigheten med en skatteväxling ligger snarare i utförandet. Det finns flera juridiska frågor med bäring på den kommunala beskattningsrätten som är svårhanterliga. Utöver rent skatterättsliga frågor såsom mervärdesskatt, punktskatt och statliga avgifter berörs även andra rättsområden som konstitutionell rätt och problematiken kring inskränkning av den kommunala självstyrelsen samt principerna om finansiering och proportionalitet. Samtidigt är gränsdragningen mellan rättsliga och politiskt styrda frågor inte helt uppenbar i detta fall. Det kan därför även ses som en ytterst politisk fråga hur skatteväxlingen ska hanteras.

En skatteväxling mellan stat och kommun skulle även föranleda förändringar i det kommunalekonomiska utjämningssystemet som behöver hanteras i särskild ordning. Regeringen har nyligen tillsatt en parlamentarisk kommitté med uppdrag att se över hela det kommunalekonomiska utjämningssystemet, så det är vidare tänkbart att systemet kan se annorlunda ut vid tidpunkten för när en skatteväxling skulle kunna vara aktuell.

46

46 Dir. 2022:36 En ändamålsenlig kommunalekonomisk utjämning.

Det finns också en svårighet i att bestämma hur mycket resurser en skatteväxling behöver omfatta vid ett fullgånget förstatligande. En skatteväxling genomförs vid ett tillfälle, men behöver ta höjd för att kostnaderna för verksamheten fluktuerar kontinuerligt. Vanligen sker det här på ett cykliskt sätt beroende på elevkullarnas storlek. Det finns därmed goda skäl för att en skatteväxling bör baseras på ett normalårsjusterat kostnadsbelopp, men exakt hur kan behöva ses över närmare.

En skatteväxling mellan staten och kommunerna är mest lämplig om staten ska ta över den fulla finansieringen av skolan

Utifrån de möjligheter som har övervägts har utredningen landat i att en skatteväxling är mest lämplig för att staten ska kunna ta över de resurser som krävs för att kunna ha ett system- och huvudmannaansvar för skolan. Det grundläggande skälet till detta är att det är staten som, vid ett fullgånget förstatligande, ansvarar för att tilldela och fördela resurser till alla huvudmän, samtidigt som det är staten som styr skolans uppdrag, mål och innehåll. Då är det rimligt att staten även har en självständig förmåga att finansiera skolan. Alla andra möjligheter är, åtminstone i ett långsiktigt perspektiv, förenade med stora principiella invändningar som vi anser gör dem olämpliga som lösningar för hur staten ska kunna finansiera sina tillkommande kostnader för skolan vid ett fullgånget förstatligande. Vi bedömer därmed att en skatteväxling mellan staten och kommunerna krävs om staten ska ta över den fulla finansieringen av skolan vid ett fullgånget förstatligande.

13.1.11. En skatteväxling mellan staten och kommunerna bör utredas i särskild ordning

Utredningens bedömning: En skatteväxling mellan staten och

kommunerna bör utredas i särskild ordning. En sådan utredning bör ha i uppdrag att bland annat

  • föreslå hur en skatteväxling ska gå till
  • föreslå den beloppsmässiga storleken på skatteväxlingen
  • analysera konsekvenser för det kommunalekonomiska utjämningssystemet
  • analysera konsekvenser för den kommunala beskattningsrätten
  • föreslå nödvändiga författningsändringar.

Vad gäller konsekvenser för det kommunalekonomiska utjämningssystemet bör en eventuell kommande utredning särskilt beakta de förslag som läggs fram av Utredningen om en ändamålsenlig kommunalekonomisk utjämning.

En skatteväxling är ekonomiskt och juridiskt komplicerad

Som framgår av avsnitt 13.1.10 ligger flera svåra frågor i genomförandet av en skatteväxling. Från ett ekonomiskt perspektiv kan utredningen till exempel konstatera att skattebaserna i staten respektive kommunsektorn skiljer sig åt. Staten har möjlighet att använda avsevärt fler finansieringskällor än kommunerna, som huvudsakligen finansierar sin verksamhet via inkomstskatt. Några exempel är kapitalskatter, mervärdesskatt (moms), punktskatter och statliga avgifter. I sin tur väcker det frågor om hur en statlig skolfinansiering skulle kunna utformas och vilken fördelningspolitisk profil denna finansiering i så fall kan få.

En annan utmaning ur ett ekonomiskt perspektiv kommer att vara att bedöma hur mycket staten bör öka – och kommunsektorn minska – sin utdebitering av skatt för att kunna säkerställa en stabil finansiering av skolan över tid.

Även från ett juridiskt perspektiv väcks flera frågor som utredningen har beskrivit ovan. Till exempel behöver det analyseras hur en skatteväxling motsvarande cirka en tredjedel av den kommunala ekonomin påverkar den kommunala beskattningsrätten vid ett fullgånget förstatligande.

En utredning bör tillsättas med uppdrag att föreslå hur en skatteväxling mellan staten och kommunerna ska gå till

Givet den ekonomiska och juridiska komplexitet som präglar genomförandet av en skatteväxling mellan stat och kommun bedömer utredningen att frågan om en skatteväxling vid ett fullgånget förstatligande av skolan bör utredas i särskild ordning.

Om regeringen beslutar sig för att gå vidare med ett fullgånget förstatligande, där staten både har ett system- och ett driftsansvar för skolan, bör en utredning tillsättas med uppdrag att bland annat

  • föreslå hur en skatteväxling ska gå till
  • föreslå den beloppsmässiga storleken på skatteväxlingen
  • analysera konsekvenser för det kommunalekonomiska utjämningssystemet
  • analysera konsekvenser för den kommunala beskattningsrätten
  • föreslå nödvändiga författningsändringar.

Vad gäller konsekvenser för det kommunalekonomiska utjämningssystemet bör en eventuell kommande utredning särskilt beakta de förslag som läggs fram av Utredningen om en ändamålsenlig kommunalekonomisk utjämning.

47

47 Ibid.

14. Alternativ 1 – lärares och skolledares kompetens

I detta kapitel beskriver utredningen en del av det första alternativet som innebär ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap för skolan. Här handlar det om lärares och skolledares kompetens.

Professionsutveckling och kompetensförsörjning till skolan är centrala delar i det statliga systemansvar för skolan som beskrivs i kapitel 12. Vi gör i detta kapitel utförligare bedömningar om dessa delar av systemansvaret.

14.1. Statens ansvar för professionsutveckling och kompetensförsörjning till skolan

Som framgår av kapitel 2 är vägen till utbildning av hög kvalitet tätt förknippad med lärares undervisning och möjlighet att utvecklas i yrket, både som individer och som profession, samt med rektorers ledarskap. Utveckling av undervisningen sker inte enbart av enskilda lärare och rektorer, isolerade i klassrum eller arbetsrum, utan i professionellt lärande gemenskaper.

För utbildning av hög kvalitet krävs också att lärarprofessionen utvecklar sin kunskapsbas, en uppgift som inte kan åligga enskilda lärare eller arbetsgivare. Lärare behöver på ett helt annat sätt, och i en helt annan omfattning än i dag, tillsammans öka sina verktyg i yrkesutövandet och förfina dem för att successivt bidra till elevernas lärande och utveckling.

14.1.1. Inom ramen för systemansvaret bör staten ta ett större ansvar för lärares och rektorers professionsutveckling

Utredningens bedömning: Vid ett fullgånget förstatligande av sko-

lan bör det fortsatt vara huvudmannens ansvar att se till att personalen får kompetensutveckling. För offentligt anställd personal samt personal som är anställd av en utbildningsanordnare som fullgör uppgifter på entreprenad inom kommunal vuxenutbildning, bör detta ansvar vara den statliga huvudmannens. För personalen i fristående skolor bör ansvaret vara de enskilda huvudmännens.

Staten bör också, inom ramen för sitt systemansvar för skolan, öka sitt ansvarstagande för lärares och rektorers professionsutveckling. Det ökade ansvarstagandet bör gälla alla lärare och rektorer, även de som arbetar vid fristående skolor.

Det aktuella förslaget om professionsprogram för rektorer, lärare och förskollärare innebär ett tydligt steg i riktning mot ett ökat ansvarstagande för lärares och rektorers professionsutveckling. Staten bör bygga vidare på professionsprogrammets ramverk. Den systemansvariga myndigheten bör därför få till uppgift att säkerställa att det finns ett utbud av kompetensutvecklingsinsatser av hög kvalitet för lärares och rektorers professionsutveckling.

Statens ökade ansvarstagande bör fokusera på att säkra insatser för den kompetensutveckling som syftar till att öka lärares och rektorers yrkesskicklighet. Ansvaret för den kompetensutveckling som relaterar till verksamhetens behov bör även vid ett fullgånget förstatligande ligga hos huvudmannen. Staten kan bidra genom att fortsätta utveckla fortbildnings-, kompetensutvecklings- och stödinsatser, som är viktiga redskap för det systematiska kvalitetsarbetet.

Staten bör också verka för att öka lärar- och rektorsprofessionernas inflytande över och ansvar för sin professionsutveckling. Inflytandet bör gälla såväl för professionen som helhet som för individen. Om regeringen bedömer att individens inflytande och ansvar bör stärkas genom ändringar i skollagen bör en utredning tillsättas för att utreda det.

Vidare bör staten säkerställa lärares och rektorers möjligheter till finansiering av kompetensutveckling som stärker yrkesskickligheten. Regeringen bör därför fortsätta på den inslagna vägen med ett samlat statsbidrag för fortbildning, och på ett tydligt sätt knyta detta till professionsprogrammets nationella struktur för kompetensutveckling. Nivån på statsbidraget bör ses över löpande i relation till behoven.

Dessutom bör möjligheten till finansiering för lärares och rektorers långsiktiga, yrkesutvecklande kompetensutveckling som utgår från individen stärkas. Staten bör därför säkerställa lärares och rektorers möjligheter att ta del av insatser inom professionsprogrammets nationella struktur för kompetensutveckling med finansiering från omställningsstudiestödet:

  • Alla insatser inom professionsprogrammet bör vara allmänt sökbara för de individuella lärare och rektorer som omfattas av professionsprogrammet, oavsett om de tas fram som uppdragsutbildning eller erbjuds i ett öppet utbud.
  • Poänggivande kurser bör utformas så att de ger rätt till studiemedel enligt studiestödslagen. Det bör gälla både sådana insatser som föreslås ingå i professionsprogrammets nationella struktur för kompetensutveckling, och sådana insatser som föreslås vara meriterande inom professionsprogrammet.
  • Rådet för professioner i skolväsendet bör ges möjlighet att bidra med kunskap om vilken utbildning och kompetensutveckling som kan stärka lärares och rektorers utveckling i yrket, antingen till Centrala studiestödsnämnden (CSN) eller till berörda omställningsorganisationer.
  • Den systemansvariga myndigheten bör ansvara för att följa upp och utvärdera hur väl omställningsstudiestödet fungerar avseende fort- och vidareutbildning för skolans yrkesgrupper.

I dag ger skollagen kommunala och enskilda huvudmän ansvaret för att se till att personalen i den verksamhet som huvudmannen har ansvar för ges möjligheter till kompetensutveckling. Denna skyldighet omfattar också den personal som är anställd av en enskild utbildningsanordnare som fullgör uppgifter på entreprenad, vilket är vanligt

i kommunal vuxenutbildning (komvux).

1

I de fallen kan huvudman-

nen se till att kompetensutveckling garanteras i avtal med den enskilda utbildningsanordnaren eller ge personalen möjlighet att delta i de utbildningsinsatser som huvudmannen anordnar.

2

När det gäller innehållet i kompetensutvecklingen är detta, enligt propositionen som föregick skollagen, främst en fråga för de professionella i skolan att besluta om. Huvudmannens roll är att ge förutsättningar, bland annat ekonomiskt och tidsmässigt, för kompetensutveckling.

3

Utredningen bedömer att det vid ett fullgånget förstatligande av skolan fortsatt bör vara huvudmannens ansvar att se till att personalen får kompetensutveckling. För offentligt anställd personal samt personal som är anställd av en utbildningsanordnare som fullgör uppgifter på entreprenad inom komvux, bör ansvaret vara den statliga huvudmannens. För personalen i fristående skolor bör ansvaret vara de enskilda huvudmännens.

Men vi bedömer också att staten, inom ramen för sitt systemansvar för skolan, bör öka sitt ansvarstagande för lärares och rektorers professionsutveckling. Det ökade ansvarstagandet bör gälla alla lärare och rektorer, även de som arbetar vid fristående skolor. I följande avsnitt lämnar vi bedömningar om hur ett ökat statligt ansvarstagande för lärares och rektorers professionsutveckling kan ske.

I avsnittet fokuserar vi på lärares och rektorers professionsutveckling. Vi vill dock understryka vikten av att andra yrkesgrupper som arbetar i skolan också har möjlighet till professionsutveckling. Det gäller till exempel personalen inom elevhälsan. Förutom personal med specialpedagogisk kompetens, som speciallärare och specialpedagoger, utgörs dock elevhälsan av professioner med kunskapsfält som bara delvis innefattar skolan. Det gäller skolläkare, skolsköterskor, psykologer och kuratorer, och i vissa skolor även andra yrkeskategorier som arbetar med elevhälsofrågor. Eftersom vårt uppdrag gäller skolan avgränsar vi våra bedömningar om professionsutveckling till lärare och skolledare.

12 kap. 34 § skollagen (2010:800). 2Prop. 2020/21:152Vissa insatser för ökad lärarkompetens. 3Prop. 2009/10:165Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet.

Med förslaget om ett nationellt professionsprogram tar staten ett tydligare ansvar för professionsutvecklingen – vid ett fullgånget förstatligande bör ännu fler steg tas

Som framgår av kapitel 7 varierar dagens huvudmäns kapacitet för att erbjuda kompetensutveckling av hög kvalitet. Dessutom tycks det som om mycket av den kompetensutveckling som sker inte är tillräckligt systematisk och har för lite påverkan på undervisningen.

4

Särskilt aktuellt är detta för lärare inom komvux, som till stor del är hänvisade till kompetensutveckling som är generell för alla lärare i skolväsendet, trots att förutsättningarna för undervisning inom komvux på flera sätt skiljer sig från skolformer som riktar sig till barn och unga.

5

Vidare har den kompetensutveckling som syftar till att stärka

lärares yrkesskicklighet sedan 1990-talets reformer fått stå tillbaka till förmån för den mer verksamhetsinriktade kompetensutvecklingen.

6

I ett avsnitt nedan utvecklar vi våra tankar om kompetensutveckling med primärt fokus på att stärka yrkesskickligheten respektive på att stärka verksamheten.

Med det aktuella förslaget om ett nationellt professionsprogram för rektorer, lärare och förskollärare tar regeringen ställning för att staten ska ta ett tydligare ansvar för dessa yrkesgruppers professionsutveckling. I en lagrådsremiss argumenterar regeringen för att en huvudman inte kan ta ett nationellt ansvar för professionens utveckling. Vidare lyfter regeringen att det inte är troligt att rektors-, lärar- och förskolläraryrkena stärks i sin professionsutveckling som yrken betraktade, om insatser för bland annat kompetensutveckling enbart lämnas till de individuella huvudmännen att hantera.

7

Professionsprogrammet är ännu inte infört, men regeringen har under 2022 tagit flera steg mot ett införande. Dels har den nämnda

4 OECD (2015): Improving Schools in Sweden: an OECD Perspective. SOU 2016:38Samling

för skolan. Nationella målsättningar och utvecklingsområden för kunskap och likvärdighet. Skol-

verket (2019): Talis 2018. En studie om lärares och rektorers arbete i grund- och gymnasieskolan. Delrapport 1. Rapport 481. Lärarnas Riksförbund (2021): Fortbildning satt på undantag. En

undersökning om glappet mellan lärarnas behov och de bristande förutsättningarna.

5 Skolinspektionen (2022): Lärares kompetensutveckling. Skolor och huvudmäns strategiska arbete

med kompetensutveckling inom gymnasieskola och kommunal vuxenutbildning. SOU 2018:71 En andra och en annan chans – ett komvux i tiden. SOU 2020:66 Samverkande krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk.

6SOU 2014:5Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan. SOU 2018:17Med undervisningsskicklighet i centrum – ett ramverk för lärares och rektorers profes-

sionella utveckling.

7 Lagrådsremiss Nationellt professionsprogram för rektorer, lärare och förskollärare. Stockholm den 30 juni 2022.

lagrådsremissen med författningsförslag beslutats.

8

Dels har Skol-

verket i juni 2022 fått i uppdrag att börja arbeta med att ta fram delar av professionsprogrammet, med utgångspunkt från förslagen i den promemoria som remitterades av Utbildningsdepartementet sommaren 2021.

9

Skolverket har också fått i uppdrag att inrätta Rådet

för professioner i skolväsendet. Regleringen av rådet trädde i kraft den 1 oktober 2022.

10

Lagändringarna i lagrådsremissen föreslås träda

i kraft den 1 juli 2024.

Ännu vet vi inte vilken betydelse professionsprogrammet kan komma att få. Regeringen konstaterar i lagrådsremissen att det är viktigt att programmet utvärderas i sin helhet när det har funnits på plats en tid, med anledning av att det är nytt i skolväsendet. Vidare aviserar regeringen att den har för avsikt att nära följa professionsprogrammets implementering och utveckling.

11

Men även om programmet ännu inte är infört, bedömer utredningen att förslaget på flera sätt har potential att stärka lärares och rektorers professionsutveckling. Lärarutbildningen kan då utgöra det första steget i lärarkarriären, och professionsprogrammet det ramverk som behövs för fortsatt utveckling av yrkesskickligheten. Med ett nationellt system bör fler lärare och rektorer få tillgång till kompetensutveckling som är relevant för yrkesutvecklingen, oavsett den egna huvudmannens kapacitet. Vi anser att det med förslaget dessutom finns möjlighet att professionens inflytande över professionsutvecklingen stärks, både vad gäller individen och professionen som helhet. Vidare har programmet potential att bidra till uppbyggnaden av professionernas kunskapsbas.

Vi anser att det vid ett fullgånget förstatligande av skolan vore rimligt att ta ännu fler steg i denna riktning. Därför gör vi bedömningen att staten, inom ramen för systemansvaret för skolan, bör bygga vidare på det aktuella förslaget om professionsprogram för rektorer, lärare och förskollärare, för att ytterligare öka sitt ansvarstagande för lärares och rektorers professionsutveckling.

8 Ibid. 9 Regeringen (2022): Uppdrag om ett nationellt professionsprogram. Regeringsbeslut 2022-06-09. U2018/01224 (delvis). U2020/00908 (delvis). U2020/02156 (delvis). U2021/00754 (delvis). U2021/03373 (delvis). U2022/02319. Utbildningsdepartementet (2021): Professionsprogram

för rektorer, lärare och förskollärare. Dnr U2021/03373.

1032 a § förordningen (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk. 11 Lagrådsremiss Nationellt professionsprogram för rektorer, lärare och förskollärare. Stockholm den 30 juni 2022.

För att det nationella professionsprogrammet verkligen ska bidra till professionsutveckling krävs att det finns ett attraktivt utbud av kurser, utbildningar och andra insatser. Vi gör därför bedömningen att den systemansvariga myndigheten bör få till uppgift att säkerställa att det finns ett utbud av kompetensutvecklingsinsatser av hög kvalitet för lärares och rektorers professionsutveckling. Uppdraget till Skolverket att ta fram innehåll i en nationell struktur för kompetensutveckling är ett steg i den riktningen (se vidare nedan). Vidare anser vi att kommande uppföljningar och utvärderingar av professionsprogrammet kommer att bli viktiga underlag för den systemansvariga myndigheten när det gäller att säkerställa utbudet.

Professionsprogrammet ska erbjuda ett ramverk för att stärka rektorers, lärares och förskollärares yrkesskicklighet

Enligt lagrådsremissen om ett nationellt professionsprogram föreslås programmet bestå av två delar:

  • En nationell struktur för kompetensutveckling för rektorer, lärare och förskollärare.
  • Ett nationellt meriteringssystem för legitimerade lärare respektive förskollärare.

12

Regeringen framhåller båda delarnas betydelse. Den bärande idén med programmet är att utveckla och erkänna kompetens. Avsikten är att erbjuda ett ramverk som ska bidra till att stärka rektorers, lärares och förskollärares yrkesskicklighet. Programmet inbegriper därför inte bara akademiska studier, utan i hög grad även den yrkesskicklighet som utvecklas i det dagliga arbetet, med sin fulla komplexitet.

13

Även slutbetänkandet från Utredningen om mer attraktiva skolprofessioner, vilket utvecklade Skolkommissionens förslag om professionsprogram och låg till grund för Utbildningsdepartementets förslag, betonar att professionsprogrammet inte ska förstås som ett statiskt utbildningsprogram. I stället är avsikten att det ska utgöra ett ramverk som kan erbjuda utvecklingsmöjligheter för individuella

12 Ibid. 13 Ibid.

lärare och rektorer, till exempel i form av kompetensutveckling och nya arbetsuppgifter.

14

En nationell struktur för kompetensutveckling för rektorer, lärare och förskollärare

I uppdraget till Skolverket om ett nationellt professionsprogram ingår att ta fram innehåll i en nationell struktur för kompetensutveckling.

15

Enligt lagrådsremissen bör den kompetensutveckling som ska

ingå i denna struktur syfta till att utveckla sådana yrkeskompetenser som kännetecknar särskilt yrkesskickliga rektorer, lärare och förskollärare. Regeringen pekar på att det under en rektors, lärares eller förskollärares yrkesliv sker många förändringar i styrdokumenten och i samhället. Dessutom producerar forskningen fortlöpande nya resultat. Sammantaget innebär det att lärares och förskollärares kunskaper om till exempel undervisningsmetoder kontinuerligt behöver ges möjlighet att utvecklas. Rektorer, lärare och förskollärare ska därför under sitt yrkesliv inom ramen för professionsprogrammet kunna bredda sin kompetens, utveckla sitt ledarskap eller sin undervisningsskicklighet, specialisera sig, eller göra karriär inom skolväsendet.

16

Enligt uppdraget till Skolverket kan utbudet inom ramen för den nationella strukturen för kompetensutveckling bestå av olika typer av insatser såsom kompetensutvecklingsinsatser som bygger på kollegialt lärande, uppdragsutbildning eller kurser inom ramen för universitets och högskolors eller yrkeshögskolans ordinarie kursutbud samt andra professionsutvecklande insatser. Utbudet ska inriktas mot rektorer samt legitimerade lärare respektive förskollärare, men vissa insatser ska även kunna nyttjas av lärare och förskollärare utan legitimation samt av ställföreträdande rektorer.

17

14 SOU 2018:17 Med undervisningsskicklighet i centrum – ett ramverk för lärares och rektorers

professionella utveckling.

15 Regeringen (2022): Uppdrag om ett nationellt professionsprogram. Regeringsbeslut 2022-06-09. U2018/01224 (delvis). U2020/00908 (delvis). U2020/02156 (delvis). U2021/00754 (delvis). U2021/03373 (delvis). U2022/02319. 16 Lagrådsremiss Nationellt professionsprogram för rektorer, lärare och förskollärare. Stockholm den 30 juni 2022. 17 Regeringen (2022): Uppdrag om ett nationellt professionsprogram. Regeringsbeslut 2022-06-09. U2018/01224 (delvis). U2020/00908 (delvis). U2020/02156 (delvis). U2021/00754 (delvis). U2021/03373 (delvis). U2022/02319.

Ett nationellt meriteringssystem för legitimerade lärare respektive förskollärare

Förslaget om ett nationellt meriteringssystem innebär att legitimerade lärare respektive förskollärare ska kunna få sin kompetens erkänd. I lagrådsremissen föreslås meriteringssystemet innehålla meriteringsnivåer, varav en ska förutsätta en examen på forskarnivå. Skollagen ska inte ange antalet nivåer eller hur de ska benämnas. Detta ska i stället regeringen ta ställning till efter att Skolverket med stöd av Rådet för professioner i skolväsendet har utrett frågan närmare.

18

I den promemoria som ligger till grund för förslagen i lagrådsremissen föreslogs två meriteringsnivåer: meriterad och särskilt meriterad (där villkoret för den senare var en examen på forskarnivå).

19

Enligt

Skolverkets uppdrag om ett nationellt professionsprogram, som hänvisar till promemorian, ska myndigheten dessutom undersöka hur villkoren för ytterligare en meriteringsnivå skulle kunna konstrueras. I uppdraget benämns den ytterligare meriteringsnivån erfaren.

20

I promemorian föreslås att både formella kriterier, till exempel längd på undervisningserfarenhet, och observationer av lärarens förmåga, ska användas som grund för bedömningar av lärares meriteringsnivå.

21

För meriteringsnivån meriterad föreslås läraren ha:

  • åtta års erfarenhet av undervisning i skolväsendet eller fyra års erfarenhet av undervisning i skolor med särskilt svåra förutsättningar
  • förmåga till undervisning av hög kvalitet
  • genomfört viss kompetensutveckling inom ramen för det nationella professionsprogrammet
  • under en viss tid ha haft ansvar för en särskilt kvalificerad arbetsuppgift eller genomgått kompetensutveckling särskilt avsedd för sådana arbetsuppgifter.

22

18 Lagrådsremiss Nationellt professionsprogram för rektorer, lärare och förskollärare. Stockholm den 30 juni 2022. 19 Utbildningsdepartementet (2021): Professionsprogram för rektorer, lärare och förskollärare. Dnr U2021/03373. 20 Regeringen (2022): Uppdrag om ett nationellt professionsprogram. Regeringsbeslut 2022-06-09. U2018/01224 (delvis). U2020/00908 (delvis). U2020/02156 (delvis). U2021/00754 (delvis). U2021/03373 (delvis). U2022/02319. 21 Utbildningsdepartementet (2021): Professionsprogram för rektorer, lärare och förskollärare. Dnr U2021/03373. 22 Ibid.

Av det nyss nämnda uppdraget om ett nationellt professionsprogram framgår att Skolverkets utredning bland annat ska innefatta hur villkoret undervisning av hög kvalitet kan bedömas. Uppdraget hänvisar till promemorian, där kollegial observation framställs som en möjlighet för att bedöma en lärares eller förskollärares undervisningsskicklighet. Skolverkets utredning ska därför beakta kollegial observation som möjlighet för bedömning.

23

För att bli särskilt meriterad föreslås i promemorian att läraren ska ha:

  • avlagt en licentiat- eller doktorsexamen inom ämnesdidaktik, ett ämne som kan hänföras till ett undervisningsämne eller inom det specialpedagogiska ämnesområdet
  • ha visat pedagogisk skicklighet under minst fyra års tjänstgöring som lärare eller förskollärare inom skolväsendet eller att ha undervisat på universitet eller högskola.

24

I lagrådsremissen föreslår regeringen att karriärstegsreformen bör kopplas till det nationella meriteringssystemet, så att det ska krävas meritering för att utses till förstelärare och lektor.

25

För rektorer föreslås ingen möjlighet till meritering. Men av promemorian framgår att detta kan bli aktuellt i framtiden.

26

Rådet för professioner i skolväsendet ska säkra professionernas inflytande över professionsprogrammet

Enligt lagrådsremissen anser regeringen att det är mycket viktigt att professionsprogrammet växer fram i nära samverkan med såväl företrädare för förskollärare, lärare och rektorer som universitet och högskolor. Vidare lyfter regeringen att det behövs en struktur för att bland annat synliggöra den samlade kunskap och erfarenhet rektorer, lärare och förskollärare har av den vardag de verkar i och de behov

23 Regeringen (2022): Uppdrag om ett nationellt professionsprogram. Regeringsbeslut 2022-06-09. U2018/01224 (delvis). U2020/00908 (delvis). U2020/02156 (delvis). U2021/00754 (delvis). U2021/03373 (delvis). U2022/02319. 24 Utbildningsdepartementet (2021): Professionsprogram för rektorer, lärare och förskollärare. Dnr U2021/03373. 25 Lagrådsremiss Nationellt professionsprogram för rektorer, lärare och förskollärare. Stockholm den 30 juni 2022. 26 Utbildningsdepartementet (2021): Professionsprogram för rektorer, lärare och förskollärare. Dnr U2021/03373.

av kompetensutveckling som de och andra identifierar. Även huvudmän bör ges möjlighet att bidra med sitt perspektiv.

27

För att åstadkomma detta har regeringen, som framgått ovan, gett Skolverket i uppdrag att inrätta Rådet för professioner i skolväsendet med företrädare för förskollärare, lärare, rektorer, huvudmän, universitet och högskolor samt företrädare för myndigheten.

28

Statens ökade ansvarstagande bör fokusera på den kompetensutveckling som syftar till att öka lärares och rektorers yrkesskicklighet

Utredningen anser alltså att staten, inom ramen för systemansvaret, kan och bör ta ett ökat ansvar för professionens utveckling. Detta ökade statliga ansvarstagande bör fokusera på den kompetensutveckling som syftar till att öka lärares och rektorers yrkesskicklighet, och bör gälla alla lärare och rektorer oavsett huvudman. I avsnittet benämner vi kompetensutveckling som främst har detta syfte yrkes-

utvecklande.

Ansvaret för den kompetensutveckling som främst är verksamhetsinriktad bör ligga kvar på huvudmannanivå. Den statliga huvudmannen bör ansvara för verksamheter inom komvux och offentliga skolor. I fallet med fristående skolor bör de enskilda huvudmännen ansvara.

Med denna ansvarsfördelning kommer staten att stärka sitt ansvarstagande för professionsutvecklingen på både individnivå och professionsnivå, medan huvudmannen fortsatt ansvarar för utvecklingen av kvaliteten i den verksamhet huvudmannen ansvarar för. Det blir också tydligt att arbetsgivaren eller huvudmannen har ett odelat ansvar för att se till att de anställda får kompetensutveckling. En förutsättning för denna ansvarsfördelning är att den anställda själv tar ansvar för sin egen långsiktiga professionsutveckling.

Vi är medvetna om att uppdelningen i yrkesutvecklande och verksamhetsinriktad kompetensutveckling är en förenkling. I praktiken kommer förstås individens yrkesutvecklande kompetensutveckling också verksamheten till del (vilket vi behandlar mer utförligt i avsnitt 14.1.2), liksom de verksamhetsinriktade insatserna kan bidra till

27 Lagrådsremiss Nationellt professionsprogram för rektorer, lärare och förskollärare. Stockholm den 30 juni 2022. 28 32 a § förordningen med instruktion för Statens skolverk.

yrkesutveckling hos individen. Vissa insatser, såsom Läslyftet, kan dessutom samtidigt vara både yrkesutvecklande och verksamhetsstärkande. Yrkesutvecklande och verksamhetsinriktad kompetensutveckling står därmed oftast inte i motsatsförhållande till varandra, utan kan ses som kompletterande.

Anledningen till att vi ändå talar om yrkesutvecklande och verksamhetsinriktad kompetensutveckling är att begreppen hjälper oss att resonera om hur kompetensutveckling kan fylla olika syften, och att det har betydelse vem som definierar behoven och med vilken tidshorisont. Ibland sker också kollisioner, till exempel när huvudmännens ekonomi kräver prioriteringar i vilken kompetensutveckling som ska ske, vilket vi utvecklar i avsnittet om finansiering nedan.

Här gör vi ett försök att definiera de två typerna av kompetensutveckling.

Yrkesutvecklande kompetensutveckling syftar till att utveckla yrkeskunnandet och yrkesskickligheten – både på individnivå och professionsnivå

När utredningen talar om yrkesutvecklande kompetensutveckling avser vi sådan kompetensutveckling som syftar till att utveckla yrkes-

kunnande eller yrkesskicklighet, och främst utgår från den individuella

yrkesutövarens eller professionens behov och intressen. Kompetensutvecklingsbehovet behöver därmed inte ha sitt ursprung i brister eller behov i verksamheten där läraren eller rektorn är verksam. Av den anledningen är den yrkesutvecklande kompetensutvecklingen ofta mer långsiktig till sin karaktär. Vanligen syftar den till att stärka lärares didaktiska skicklighet. Den skulle också kunna bidra till att öka forskningslitteraciteten, det vill säga förmågan att förstå, värdera och använda forskning.

29

En möjlig insats skulle kunna vara fortbildning som leds av forskare där deltagande lärare tar del av ämnesdidaktiska forskningsresultat genom föreläsningar och läsning av vetenskapliga artiklar. Vidare prövar läraren kunskaperna i sin egen undervisning, utvecklar undervisningen, testar den systematiskt och sprider de resulterande kunskaperna i sina nätverk eller på andra sätt.

29 Skolverket (2022): Att använda sig av forskning. www.skolverket.se (hämtad 2022-09-12).

På så sätt anser vi att kompetensutveckling som syftar till att öka yrkesskickligheten för den individuella läraren eller rektorn kan ses som en investering. När det gäller lärare kan denna investering ge avkastning på flera nivåer och på kort och lång sikt för:

  • den individuella läraren och dennas elever
  • lärarkollegor och deras elever
  • lärarkåren och Sveriges elever.

För det första kan investeringen ge omedelbar avkastning på lokal nivå i form av förbättrad undervisning för lärarens egna elever. Med ett lokalt kollegialt lärande kan den också bidra till att utöka kollegors yrkesskicklighet och på så sätt gynna fler elever på skolan eller i verksamheten inom komvux, och hos huvudmannen.

På längre sikt är det rimligt att tänka sig att hela lärarkårens kunnande ökar, i takt med att allt fler lärare tar del av kompetensutveckling som stärker yrkesskickligheten. Förutsättningarna för detta kan öka om staten ger stöd till ett systematiskt förhållningssätt till skolutveckling där kunskaper och erfarenheter som lärare utvecklar i olika professionsutvecklande insatser bidrar till att utveckla undervisningen, enligt vår bedömning i avsnitt 14.1.2 nedan. Därmed bör också lärarnas professionella kunskapsbas kunna utökas. Detta är viktigt för att stärka läraryrket som profession och kan i förlängningen bidra till att läraryrket blir mer attraktivt.

Utifrån detta resonemang menar vi att investeringar i kompetensutveckling som stärker lärares yrkesskicklighet kan bidra till bättre förutsättningar för undervisning av hög kvalitet och därmed förbättrade kunskapsresultat och ökad likvärdighet.

Verksamhetsinriktad kompetensutveckling syftar till att förbättra verksamheten – ofta utifrån en brist eller ett lokalt behov

När utredningen talar om verksamhetsinriktad kompetensutveckling menar vi kompetensutveckling vars syfte är att förbättra verksam-

heten, ofta utifrån ett mer kortsiktigt perspektiv: i verksamheten

finns en brist eller ett behov som behöver åtgärdas. Det skulle som exempel kunna gälla en skolas lokala utvecklingsarbete. Även sådan kompetensutveckling kan förstås bidra till bättre förutsättningar för

undervisning av hög kvalitet. Men, till skillnad från det vi benämner som yrkesutvecklande kompetensutveckling, initieras den av huvudmannen och utgår inte från den individuella lärarens behov av utveckling i yrket.

Anledningen till att vi anser att ansvaret för den verksamhetsinriktade kompetensutvecklingen bör ligga hos huvudmannen är att den utgör ett viktigt verktyg i det systematiska kvalitetsarbete som åligger huvudmän, rektorer och lärare. Även när professionsprogrammet är infört kommer det att finnas behov av kompetensutveckling som inte primärt är yrkesutvecklande utifrån individens eller professionens intressen, utan som har till syfte att åtgärda behov eller brister i verksamheten. Då är det viktigt att huvudmannen har detta verktyg inom sitt ansvarsområde.

Även om ansvaret för den verksamhetsinriktade kompetensutvecklingen ligger hos huvudmannen, anser vi att staten vid ett fullgånget förstatligande kan bidra även till denna typ av kompetensutveckling. Det skulle kunna ske genom att staten, inom ramen för kvalitetsdialoger med huvudmännen, fångar upp verksamheternas behov av kompetensutveckling och erbjuder sådana insatser. I detta arbete är det viktigt att statens kompetensutvecklingsutbud inte bara vänder sig till lärare och rektorer. Även andra yrkesgrupper i skolan har behov av kompetensutveckling, exempelvis personalen inom elevhälsan.

Lärare och rektorer bör ges ett större ansvar för och inflytande över sin professionsutveckling

I kapitel 2 hänvisar utredningen till Håkansson och Sundberg som i boken Utmärkt skolutveckling lyfter vikten av att lärare har kontroll över sitt eget lärande.

30

Enligt författarna behöver lärarna manöver-

utrymme när de arbetar med utveckling av undervisningspraktiker och förståelsen av det egna arbetet. Vi instämmer med Håkansson och Sundberg, och gör därför bedömningen att lärare och rektorer vid ett fullgånget förstatligande bör ges ett större ansvar för och inflytande över sin professionsutveckling.

Vi anser att ett ökat statligt ansvarstagande för lärares professionsutveckling kan komma att öka möjligheterna för individen att ha in-

30 Håkansson, Jan & Sundberg, Daniel (2016): Utmärkt skolutveckling. Forskning om skolför-

bättring och måluppfyllelse.

flytande över innehållet i kompetensutvecklingen, samt medföra att lärare och rektorer får ett stärkt inflytande över sin professionsutveckling.

När det gäller innehållet i kompetensutvecklingen kan ett ökat statligt ansvarstagande för finansieringen bidra till ökat inflytande för den individuella läraren, exempelvis genom att förbättra lärares och rektorers möjligheter till yrkesutvecklande kompetensutveckling även om huvudmannen prioriterar annorlunda. Till exempel skulle läraren X, inom professionsprogrammets ramverk, kunna välja att fortbilda sig ämnesdidaktiskt inom svenskämnet ett givet läsår, även om huvudmannen prioriterar matematikundervisningen just det året.

Avseende ett ökat inflytande för professionen som helhet kommer Rådet för professioner i skolväsendet att ha till uppgift att bistå Skolverket med att ta fram innehållet i den nationella strukturen för kompetensutveckling och utreda frågor om meriteringssystemet. I rådet kommer det, som framgår ovan, att finnas representanter för bland annat lärare och rektorer.

31

När det gäller individens inflytande, föreslår regeringen i lagrådsremissen en skollagsändring som innebär att huvudmannens befintliga skyldighet gällande kompetensutveckling till viss del ska preciseras. Enligt förslaget ska huvudmannen se till att legitimerade lärare och förskollärare har möjlighet att delta i kompetensutveckling inom professionsprogrammet som bidrar till att öka yrkesskickligheten och kan ligga till grund för meritering.

Sammantaget bedömer vi att förslagen som gäller professionsprogram är steg i rätt riktning för att öka lärarnas inflytande över sin professionsutveckling. Men vi anser också att staten bör verka för att lärar- och rektorsprofessionernas inflytande ökar ytterligare.

Kan individens tillgång till kompetensutveckling som utvecklar yrkesskickligheten säkerställas genom reglering?

Vid ett fullgånget förstatligande skulle regleringen om huvudmannens skyldighet gällande kompetensutveckling inom professionsprogrammet kunna preciseras ännu tydligare. På så sätt skulle lärarnas möjligheter att ställa krav på både den statliga huvudmannen och de enskilda huvudmännen i detta avseende öka. Eventuell skärpt reglering behöver i så fall utredas.

31 32 a § förordningen med instruktion för Statens skolverk.

En sådan utredning skulle även kunna se över om regleringen också bör gälla skolledare. Det aktuella förslaget om preciserad reglering om huvudmannens befintliga skyldighet gällande kompetensutveckling gäller nämligen inte skolledare. Det beror på att förslaget knyter skyldigheten till möjligheten till meritering. Eftersom regeringen inte föreslår att skolledare ska kunna meritera sig, innefattas de därmed inte heller av huvudmannens preciserade ansvar att se till att lärare och förskollärare ges möjlighet att delta i sådan kompetensutveckling inom professionsprogrammet som har till syfte att stärka yrkesskickligheten. Utredningen anser att detta är olyckligt, och menar att regeringen kan överväga att komplettera skollagen med en precisering som innebär ett stärkt ansvar för huvudmännen att se till att även rektorer har möjlighet att ta del av sådan kompetensutveckling som utvecklar yrkesskickligheten.

Kan regleringen gällande kompetensutveckling som utvecklar yrkesskickligheten knytas till individen?

I förslaget om nationellt professionsprogram, liksom i dagens reglering om kompetensutveckling, ligger fokus på att det är huvudmannen som ska ge möjlighet till kompetensutveckling. En stor del av ansvaret för och inflytandet över lärares kompetensutveckling kommer därmed även i fortsättningen att ligga hos huvudmannen.

Möjligen skulle ett sätt att vid ett fullgånget förstatligande öka lärares och rektorers inflytande och ansvar över den kompetensutveckling som syftar till att stärka yrkesskickligheten, kunna vara att i stället knyta denna reglering till individen. Skulle man vid ett fullgånget förstatligande av skolan kunna utforma regleringen som en rätt för den individuella läraren eller rektorn att få viss kompetensutveckling som stärker yrkesskickligheten? Eller som en skyldighet för lärare att efter en viss tid i yrket delta i yrkesutvecklande kompetensutveckling för att behålla legitimationen?

Skärpt reglering i form av en rättighet eller skyldighet har både för- och nackdelar. En fördel är att individens ansvar för, och inflytande över, kompetensutvecklingen stärks. Vidare skulle sannolikheten att den yrkesutvecklande kompetensutvecklingen verkligen blir av öka. Dessutom skulle kompetensnivån i yrkesgruppen som helhet höjas. Särskilt gäller det vid en skyldighet, då även individer med lägre ambitioner skulle tvingas kompetensutveckla sig.

En nackdel med skärpt reglering är att man riskerar att ta ifrån huvudmannen kontrollen över bemanningen av verksamheten. Man skulle då behöva hitta lösningar på hur huvudmannen fortsatt kan se till att eleverna får undervisning av behöriga lärare, samtidigt som lärare deltar i obligatorisk kompetensutveckling. En annan farhåga är att krav på lärare att genomföra kompetensutveckling för att få behålla legitimationen skulle kunna medföra att det blir mindre attraktivt att bli lärare.

Vidare skulle man behöva se över möjligheterna till finansiering. Med tanke på hur stora yrkesgrupper det handlar om skulle en rättighet eller skyldighet vara mycket kostsam. För att hålla nere kostnaderna skulle rätten eller skyldigheten att delta i viss kompetensutveckling kunna begränsas till att gälla någon gång i karriären, en viss tid eller efter ett visst antal år som verksam.

Det finns också en risk för att administrationen skulle bli omfattande, särskilt vid en skyldighet som är kopplad till lärarlegitimationen. Staten skulle då fortlöpande behöva kontrollera att varje lärare fullgör den kompetensutveckling som skulle krävas för att behålla legitimationen.

Sammanfattningsvis skulle såväl möjligheterna som riskerna med skärpt reglering behöva utredas noggrant. En annan väg, som utredningen ser som mer framkomlig på kort sikt, är att säkerställa möjligheterna till finansiering för den kompetensutveckling som stärker yrkesskickligheten.

Staten bör säkerställa lärares möjligheter till finansiering av kompetensutveckling som stärker yrkesskickligheten

När lärare deltar i längre, sammanhängande kompetensutveckling, vilket kan vara fallet med sådan kompetensutveckling som utvecklar yrkesskickligheten, kan man inte ställa in elevernas undervisning. Antingen får man anställa en vikarie eller så får läraren studera på sin fritid. Den tid en lärare ägnar åt fortbildning innebär alltså en kostnad, antingen för huvudmannen, eller för läraren, eller för båda. För att underlätta för både lärare och huvudmän gör utredningen bedömningen att staten, vid ett fullgånget förstatligande, bör säkerställa lärares möjligheter till finansiering av kompetensutveckling som stärker yrkesskickligheten.

Huvudmän kan ansöka om statsbidrag för lärares deltagande i fortbildning

Ett sätt för staten att bidra till finansieringen är genom riktade statsbidrag. I dag finns flera sådana som ska underlätta för lärares deltagande i fortbildning. Det handlar till exempel om statsbidrag för

  • fortbildning av lärare, som kan användas för deltagande i Lärarlyftet

32

  • behörighetsgivande utbildning för lärare i yrkesämnen

33

  • personalförstärkning inom elevhälsan och när det gäller specialpedagogiska insatser och för fortbildning när det gäller sådana insatser

34

  • fortbildning av lärare när det gäller svenska som andraspråk och komvux i svenska för invandrare (sfi)

35

  • fortbildning av förskollärare.

36

Vissa statsbidrag erbjuder lärare generösa möjligheter för studier, eftersom de ger huvudmannen möjlighet att få ersättning för att anställa en vikarie under den tid läraren studerar. Andra bidrag ger endast möjlighet till ersättning för omkostnader, till exempel för resor och litteratur. Ersättningsnivåerna kan bero på vilket ämne läraren studerar: för vissa ämnen med brist på behöriga lärare, till exempel i svenska som andraspråk, har regeringen gjort särskilda satsningar och höjt ersättningsnivån. Målgrupperna, reglerna, ersättningsformerna och nivåerna ser alltså olika ut för olika statsbidrag.

Sammantaget har statsbidragens nuvarande utformning skapat ett spretigt och snårigt system. En konsekvens av detta är att medel ibland ”låses in” för vissa ändamål. Om inte tillräckligt många huvudmän kan eller vill söka och beviljas statsbidraget fryser medlen inne. Det innebär att vissa medel som avsatts för lärares fortbildning inte an-

32 Förordningen (2007:222) om statsbidrag för fortbildning av lärare. 33 Förordningen (2013:60) om statsbidrag för behörighetsgivande utbildning för lärare i yrkesämnen. 34 Förordningen (2016:400) om statsbidrag för personalförstärkning inom elevhälsan och när det gäller specialpedagogiska insatser och för fortbildning när det gäller sådana insatser. 35 Förordningen (2016:709) om statsbidrag för fortbildning av lärare när det gäller svenska som andraspråk och kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare. 36 Förordningen (2021:151) om statsbidrag för fortbildning av förskollärare.

vänds. Med enklare reglering skulle medlen kunna komma fler lärare och därmed fler elever till nytta.

Regeringen har aviserat ett samlat statsbidrag för lärares deltagande i fortbildning

Under senare år har regeringen bedrivit ett arbete för att förenkla regleringen av statsbidragen. Enligt budgetpropositionen för 2018 ska de riktade statsbidragen på utbildningsområdet bli betydligt färre och enklare.

37

I budgetpropositionen för 2022 aviserar regeringen också

ett samlat statsbidrag för lärares och förskollärares deltagande i fortbildning. Detta bidrag ska presenteras under 2023.

38

Parallellt med det arbetet pågår Skolverkets arbete med att ta fram en nationell struktur för professionsutveckling inom ramen för professionsprogrammet för rektorer, lärare och förskollärare.

39

Utred-

ningen anser att det framtida, samlade statsbidraget för lärares fortbildning har potential att utgöra en bra bottenplatta för lärares deltagande i professionsprogrammets utbud av kompetensutveckling. Vi gör därför bedömningen att regeringen bör fortsätta på den inslagna vägen med ett samlat statsbidrag för fortbildning, och på ett tydligt sätt knyta detta till professionsprogrammets nationella struktur för kompetensutveckling.

För att det samlade statsbidraget i praktiken ska kunna utgöra denna bottenplatta är det viktigt att det är tillräckligt stort. Nivån på statsbidraget bör därmed ses över löpande i relation till behoven. Det kan till exempel handla om att statsbidraget behöver vara något större under perioder när elevkullarna är små och det råder ett lägre tryck i skolverksamheten. När elevkullarna är stora och trycket högt bör det i stället vara något mindre.

37Prop. 2017/18:1Budgetpropositionen för 2018. Utgiftsområde 16. 38Prop. 2021/22:1 Budgetpropositionen för 2022. Utgiftsområde 16. 39 Regeringen (2022): Uppdrag om ett nationellt professionsprogram. Regeringsbeslut 2022-06-09. U2018/01224 (delvis). U2020/00908 (delvis). U2020/02156 (delvis). U2021/00754 (delvis). U2021/03373 (delvis). U2022/02319.

Möjligheten till finansiering för långsiktig, yrkesutvecklande kompetensutveckling som utgår från individen bör stärkas

I detta kapitel tar utredningen ställning för att lärare och rektorer, vid ett fullgånget förstatligande av skolan, bör få större inflytande över och ansvar för sin professionsutveckling. Eftersom tiden för fortbildning kostar bör ett ökat inflytande kunna åstadkommas genom att lärare och rektorer får möjlighet till finansiering av fortbildning som utgår från den individuella lärarens eller rektorns behov och önskemål. Staten kan bidra genom att erbjuda möjligheter till sådan finansiering.

Dagens system med riktade statsbidrag har nackdelar när det gäller lärares möjlighet till inflytande över sin fortbildning. De riktade statsbidragen söks nämligen av huvudmannen. Huvudmannen, rektorn och läraren måste komma överens om läraren ska studera eller inte,

vad studierna ska innehålla och hur lärarens tid ska disponeras mellan

arbete och studier. En lärare kan inte utan huvudmannens godkännande ansöka till en insats med tillhörande statsbidrag, exempelvis Lärarlyftet.

Om huvudmannen och rektorn, som har ansvar för utbildningens kvalitet i den aktuella skolan, bedömer att lärarens önskemål om studier inte kan prioriteras i relation till sådan kompetensutveckling som i ett kortsiktigt perspektiv är mer angelägen för verksamheten, kan de säga nej. Av Skolverkets utvärdering av Lärarlyftet framkommer att huvudmännens och rektorernas uppfattningar om behovet av utökade ämnesbehörigheter inte alltid stämmer överens med de ämnen som lärarna själva är intresserade av att utöka sina behörigheter inom. Enligt rapporten händer det att rektorer ibland nekar lärare deltagande i Lärarlyftet på grund av att behov saknas av den kompetens som läraren önskar tillägna sig.

40

Här ställs alltså individens

önskan om att vidareutbilda sig mot verksamhetens behov av kompetens (se diskussionen om yrkesutvecklande respektive verksamhetsinriktad kompetensutveckling ovan).

Lärarbristen är ytterligare en anledning till att huvudmän ibland nekar lärare fortbildning, vilket också framgår av utvärderingen av Lärarlyftet. Huvudmannen har ju ansvar för att eleverna ska undervisas av legitimerade och behöriga lärare, och det kan vara svårt att avvara en behörig lärare från undervisningen. En lösning för huvudmannen kan vara att tillåta deltagande i själva utbildningen, men inte

40 Skolverket (2021): Utvärdering av Lärarlyftet Delstudie 2 – Incitament för deltagande. Rapport 2021:6.

avsätta den arbetstid som krävs för studierna. Läraren fortsätter då verka i skolan med samma tjänstgöringsgrad (och lön) som tidigare och får studera på sin fritid.

41

I det fallet är det alltså läraren själv som

står för finansieringen av den tid som fortbildningen tar.

Det är förstås bra att de som ansvarar för att planera verksamheten har inflytande över kompetensutvecklingen. För att den undervisning eleverna får ska hålla hög kvalitet behöver lärarna finnas i klassrummen.

I fallet med Lärarlyftet är det dock intressant att notera att kurser och utbildningar kan sökas av den enskilda läraren, men att ansökan samtidigt kräver huvudmannens godkännande. Enligt Skolverket tillämpas denna ordning bland annat för att underlätta huvudmannens möjlighet till planering av den egna verksamheten, för att minska bortfallet mellan antagning och kursstart, och eftersom det är huvudmannen som ansöker om statsbidrag.

42

Men huvudmannen måste

godkänna lärarens ansökan även i de fall läraren studerar på sin fritid och därmed själv finansierar deltagandet. Här är alltså läraren beroende av sin arbetsgivares godkännande trots att denna inte står för någon investering i fortbildningen alls.

Nackdelen med ett system där fortbildning knyts till huvudmannen är att det finns en risk att huvudmannen alltför ofta säger nej till sådan fortbildning som är mer långsiktig och utgår från individens önskemål om förkovran. Som vi resonerar om i kapitlet tar yrkesutvecklande kompetensutveckling ibland snarare sikte på utveckling i det långa perspektivet, än på huvudmannens verksamhet här och nu. Huvudmannen kanske då befarar att investeringen i lärarens fortbildning kommer att komma först nästa arbetsgivare till del, och därför säger nej.

Dagens system med riktade statsbidrag som söks av huvudmannen, är alltså inte optimalt om man ser till behovet att stärka lärares och rektorers möjlighet till inflytande och ansvar för sin professionsutveckling.

Mot bakgrund av detta, och det faktum att professionsprogram för rektorer, lärare och förskollärare är nationellt prioriterade, gör vi bedömningen att möjligheten till finansiering för lärares och rektorers långsiktiga, yrkesutvecklande kompetensutveckling som utgår från individen bör stärkas.

41 Ibid. 42 Skolverket (2020): Utvärdering av Lärarlyftet. Delrapport 1 – Utveckling över tid. Rapport 2020:6.

Omställningsstudiestödet ska finansiera studier som kan stärka individens ställning på arbetsmarknaden

En reform som kan komma att få betydelse för lärares och rektorers möjligheter till inflytande och ansvar för sin fort- och vidareutbildning, är det nya omställningsstudiestöd som riksdagen beslutade i juni 2022. Omställningsstudiestödet, som beskrivs i propositionen Flexibilitet, omställningsförmåga och trygghet på arbetsmarknaden, bygger på en överenskommelse som träffades 2020 mellan arbetsmarknadens parter om trygghet, omställning och anställningsskydd. I överenskommelsen ingår både delar som gäller arbetsrätten och delar som gäller omställning på arbetsmarknaden.

43

Utredningen foku-

serar här endast på det statliga omställningsstudiestödet.

Det nya omställningsstudiestödet ska komplettera det reguljära studiestödet och finansiera studier som kan stärka vuxnas framtida ställning på arbetsmarknaden med beaktande av arbetsmarknadens behov. Det är avsett för en begränsad utbildningstid med fokus på utveckling eller omställning. Ett krav för att få ta del av stödet är att personen är etablerad på arbetsmarknaden. Som lägst ska personen ha arbetat i Sverige under åtta år de senaste fjorton åren.

44

Till skillnad från de statsbidrag som beskrivs ovan är det inte arbetsgivare, utan individer, som ska ansöka om omställningsstudiestöd. Lärare och rektorer kommer därmed inte att vara beroende av en arbetsgivares godkännande för att kunna ansöka om stödet. De behöver dock ansöka om tjänstledighet för sina studier utifrån gällande regler och kollektivavtal. Omställningsstudiestödet erbjuder inte i sig rätt till tjänstledighet.

När det gäller studiernas syften ska omställningsstudiestödet möjliggöra för fler vuxna yrkesverksamma att förbättra sin kompetens och stärka sin ställning på arbetsmarknaden. En utbildning som finansieras med omställningsstudiestöd kan antingen syfta till att stärka personens ställning inom det arbetsområde där personen redan arbetar eller har arbetat, eller till att personen ska stärka sin kompetens på andra arbetsområden för att kunna söka nya arbeten.

Omställningsstudiestödet syftar inte till att gynna en specifik eller aktuell arbetsgivare. Enligt propositionen ska en person inte kunna få omställningsstudiestöd för en utbildning som

43Prop. 2021/22:176Flexibilitet, omställningsförmåga och trygghet på arbetsmarknaden. 44 Ibid.

  • enbart syftar till att möta kompetensbehoven hos en specifik arbetsgivare
  • den studerandes arbetsgivare borde tillhandahålla för att personen ska klara av att utföra sina ordinarie arbetsuppgifter.

Stödet ska i stället underlätta omställning på arbetsmarknaden som helhet. De studier som lärare eller rektorer ansöker om omställningsstudiestöd för ska alltså inte utgå från huvudmannens bedömningar om verksamhetens behov. I propositionen pekar dock regeringen på att en persons kompetensutveckling som sker med omställningsstudiestöd kan bidra till nya möjligheter också hos en befintlig arbetsgivare.

Hur stor betydelse reformen kan komma att få för lärares och rektorers fortbildning vet vi ännu inte, eftersom reglerna som ska möjliggöra omställningsstudiestödet har trätt i kraft den 30 juni 2022 och ska tillämpas för första gången den 1 oktober 2022.

45

Utifrån ovanstående beskrivning av principerna för omställningsstudiestödet anser vi dock att verksamma lärare och rektorer borde kunna vara målgrupper för omställningsstudiestöd, inte minst för att dessa yrken är bristyrken. Att bredda eller fördjupa sin kompetens bör vara ett sätt för den individuella läraren eller rektorn att stärka sin ställning inom skolans arbetsområde.

Hur många lärare och rektorer som kan komma i fråga för omställningsstudiestöd kan vi inte heller uttala oss om. Utbildningsdepartementets statistiska analyser över befintliga studerande som uppfyller kraven för omställningsstudiestöd indikerar dock att studier är ungefär dubbelt så vanligt bland personer som redan har en eftergymnasial utbildning som bland dem med en gymnasial utbildning. Studier är vanligast bland de som har en utbildning med inriktning mot pedagogik och lärarutbildning, humaniora och konst eller hälso- och sjukvård och social omsorg.

46

Av det drar vi slutsatsen att det är

vanligt att lärare och rektorer fortsätter studera efter att de tagit examen. Vi anser också att det är troligt att många lärare kan komma att vara intresserade av att ansöka om omställningsstudiestöd.

Stödet ska dock inte vara rättighetsbaserat, utan lämnas i mån av tillgång på medel. Det betyder att lärare och rektorer kommer att ansöka om omställningsstudiestöd i konkurrens med många andra

45 Lagen (2022:856) om omställningsstudiestöd. 46 Utbildningsdepartementet (2021): Omställningsstudiestöd – för flexibilitet, omställningsförmåga

och trygghet på arbetsmarknaden. Ds 2021:18.

yrkesgrupper på arbetsmarknaden. Av propositionen framgår att det ska finnas två potter: en för offentligt anställda och en för privat anställda. Potternas storlek ska avspegla andelen förvärvsarbetande i offentlig respektive privat sektor. I övrigt finns inga riktlinjer om hur stödet ska prioriteras ifall fler söker stöd än medlen räcker till. Ett vanligt förfaringssätt med sådana stöd är att medlen fördelas i den turordning ansökningar kommer in.

47

Sammanfattningsvis uppfattar vi att omställningsstudiestödet, som det beskrivs i förarbetena, borde kunna komplettera statsbidragen för fortbildning, och ge lärare och rektorer stärkta möjligheter till yrkesutvecklande kompetensutveckling. Eftersom omställningsstudiestödet är knutet till individen ser det också ut att ha potential för att stärka individuella lärares och rektorers inflytande över och ansvar för sin långsiktiga, yrkesutvecklande kompetensutveckling.

Staten bör säkerställa lärares och rektorers möjligheter att ta del av insatser inom professionsprogrammet med finansiering från omställningsstudiestöd

Såväl förslaget om professionsprogram som omställningsstudiestödsreformen tar sikte på att öka möjligheterna för yrkesverksamma att bredda och fördjupa sin kompetens. För att reformerna ska ge största möjliga utväxling är det viktigt att de kan kombineras med varandra. Utredningen bedömer att staten bör säkerställa lärares och rektorers möjligheter att ta del av insatser inom professionsprogrammets nationella struktur för kompetensutveckling med finansiering från omställningsstudiestödet.

Vilka möjligheter och hinder ser vi då för att lärare och rektorer ska kunna använda omställningsstudiestödet för insatser inom professionsprogrammet? Nedan sammanfattar vi några grundläggande förutsättningar för studier med omställningsstudiestöd, utifrån syftet att få syn på lärares och rektorers möjligheter att använda stödet för insatser inom professionsprogrammets framtida nationella struktur för kompetensutveckling. Vi kan inte redogöra för alla detaljer i omställningsstudiestödet, eftersom det innehåller detaljerad reglering om målgrupper, tidsgränser, inkomstgränser, återkrav och så vidare, utan

47 Prop. 2021/22:176 Flexibilitet, omställningsförmåga och trygghet på arbetsmarknaden.

nöjer oss med några grundläggande förutsättningar som kan hjälpa oss med vår analys.

Först redogör vi kortfattat för vilka krav som finns på utbildningar för att de ska berättiga till stöd, och därefter för i vilken utsträckning stödet kan ge ersättning för inkomstbortfall vid studier. Slutligen sammanfattar vi vår uppfattning om möjligheterna för lärare och rektorer att kunna ta del av insatser inom professionsprogrammet med hjälp av omställningsstudiestöd. Vi gör också några bedömningar om hur dessa möjligheter kan öka.

Utbildningen ska stärka den studerandes framtida ställning på arbetsmarknaden

Enligt regeringens proposition ska en person kunna få omställningsstudiestöd för en utbildning i Sverige som

48

  • kan antas stärka den studerandes framtida ställning på arbetsmarknaden med beaktande av arbetsmarknadens behov
  • ges antingen på heltid eller deltid
  • är högst 80 heltidsveckor lång till och med det kalenderår då den studerande fyller 39 år och från och med det kalenderår då den studerande fyller 40 år ska det inte finnas någon begränsning i fråga om utbildningens längd (se dock begränsningen i veckor för att få stöd nedan)
  • ger rätt till studiemedel enligt studiestödslagen eller finansieras av en omställningsorganisation.

Det är CSN som ska administrera omställningsstudiestödet, och som kommer att fatta beslut om en ansökan ska beviljas eller inte. Om en studerande är anknuten till en omställningsorganisation ska CSN ge den organisationen tillfälle att yttra sig angående om och hur en utbildning kommer att stärka den studerandes framtida ställning på arbetsmarknaden med beaktande av arbetsmarknadens behov.

48 Ibid.

Omställningsstudiestödet ska kompensera för inkomstbortfall vid studier

  • Omställningsstudiestödet ska kompensera för inkomstbortfall vid studier. Den som får omställningsstudiestöd ska alltså avstå från arbete under den tid personen får stöd för.
  • Stödet ska utgöras av en bidragsdel och en lånedel.
  • Den som tar helt tjänstledigt från sitt arbete för att studera på heltid ska kunna få omställningsstudiebidrag motsvarande 80 procent av sitt inkomstbortfall, men högst 80 procent av en inkomst motsvarande 4,5 inkomstbasbelopp. Under 2022 motsvarar det 21 298 kronor per månad, före skatt.

49

  • Maxbeloppet för omställningsstudielånet ska vara 12 514 kronor per månad räknat på 2022 års belopp (5,98 procent av prisbasbeloppet).

50

  • Det statliga omställningsstudiestödet ska kunna fyllas ut med ett kollektivavtalat kompletterande studiestöd från en omställningsorganisation. Den som via en omställningsorganisation får rätt till kollektivavtalat kompletterande studiestöd får normalt sett en högre ersättning under studietiden än den som endast har rätt till det offentliga stödet.
  • Omställningsstudiestöd får lämnas i högst 44 veckor för den som har helt stöd.

Omställningsstudiestöd kan vara ett sätt att finansiera deltagande i vissa insatser inom professionsprogrammet

Professionsprogrammets nationella struktur för kompetensutveckling är ännu inte utarbetad, så utredningen vet varken hur omfattande insatserna kommer att vara, eller hur efterfrågan kommer att se ut från lärare och rektorer. Men vi föreställer oss att många lärare kommer att vilja vidareutbilda sig till speciallärare, bredda sin ämnesbehörighet med ytterligare ett ämne, eller ta steget till att bli rektor genom en rekryteringskurs för blivande rektorer. Rektorer kan vilja fördjupa sig i skolledarskap i poänggivande kurser.

49 CSN (2022): Förslag om ett nytt omställningsstudiestöd. www.csn.se (hämtad 2022-05-13). 50 Ibid.

Sannolikt är det till största delen högskolans kurser som kommer att vara aktuella för lärare och rektorer med omställningsstudiestöd, men även andra utbildningsformer kan vara relevanta. Exempelvis kan lärare i yrkesämnen ha behov av att bredda och fördjupa sin kompetens i själva yrkeskunnandet, vilket de i många fall inte kan göra i högskolan. Yrkeshögskolan kan då vara ett alternativ.

Sammanfattningsvis uppfattar vi att verksamma lärare och rektorer som uppfyller kraven för omställningsstudiestöd kommer att ha möjlighet att få omställningsstudiestöd för insatser inom professionsprogrammet om insatserna ger rätt till studiemedel och om de av CSN bedöms stärka lärarens eller rektorns framtida ställning på arbetsmarknaden med beaktande av arbetsmarknadens behov. Frågan om rätten till studiestöd återkommer vi till nedan.

Eftersom CSN och omställningsorganisationerna kommer att göra sina bedömningar utifrån individens situation på arbetsmarknaden kan situationer uppkomma där en lärare beviljas omställningsstudiestöd för en kurs eller utbildning, medan en annan lärare får avslag för samma kurs eller utbildning.

Vissa av omställningsstudiestödets regler kan dock begränsa möjligheterna till användning av stöd för insatser inom professionsprogrammet. Vi redogör för dem nedan.

Utbildningar som sträcker sig över längre tid än ett år kräver kompletterande finansiering

I punktlistan ovan beskriver utredningen två tidsgränser för omställningsstudiestödet: en som gäller hur lång utbildningen får vara (högst 80 veckor för studenter upp till 39 år, för äldre studenter ingen begränsning), och en som gäller hur lång tid man kan få stöd (högst 44 veckor).

När det gäller själva utbildningstiden om högst 80 veckor ser vi det som rimligt att såväl speciallärarutbildningen (90 högskolepoäng [hp]) som rekryteringsutbildningen för blivande rektorer (7,5 hp) och ämneskurser för breddad behörighet (upp till 120 hp) borde rymmas inom tidsgränsen. Det borde också vara möjligt för lärare och rektorer att studera längre poänggivande kurser och utbildningar. Enligt propositionen ryms exempelvis masterutbildningar vid högskolan inom tidsgränsen 80 veckor. När det gäller yrkeshögskolan finns både

kortare kurser och längre utbildningar, vilka båda bör vara möjliga att hinna med.

51

Tidsgränsen som gäller hur lång tid en person kan få omställningsstudiestöd innebär dock en begränsning. Enligt propositionen som föregick reformen ska omställningsstudiestöd få lämnas i högst 44 veckor, det vill säga i ett år, för den som får helt stöd. För den som får 75 procent av stöd gäller en tidsgräns om 58 veckor och så vidare. Med tanke på denna regel är det inte möjligt att studera utbildningar som är längre än ett år med omställningsstudiestöd. Utifrån våra exempel skulle en person kunna hinna med rekryteringsutbildningen för blivande rektorer, ämnesstudier för behörighet i de flesta ämnen i grundskolan, och kurser inom yrkeshögskolan. Ämneslärare i gymnasieskolan, där det som regel krävs minst 90 hp för ämnesbehörighet, kommer dock inte att kunna bredda sin behörighet med ett nytt ämne med omställningsstudiestöd under en sammanhängande period. Detsamma gäller för blivande speciallärare.

I de fallen krävs kompletterande finansiering. I vissa fall kanske huvudmannen kan tänka sig att finansiera den sista terminen för en blivande speciallärare som redan har fullgjort två tredjedelar av utbildningen. Sannolikt kommer det samlade statsbidraget för deltagande i fortbildning då att kunna användas. I andra fall kan personen förhoppningsvis få studiemedel enligt det ordinarie studiestödet.

Man kan också fundera på om möjligheten att få omställningsstudiestöd skulle kunna utsträckas under längre tid för yrkesgrupper som är särskilt efterfrågade på arbetsmarknaden, exempelvis speciallärare. Det är i så fall en fråga för regeringen att följa och överväga. Parterna på arbetsmarknaden skulle också i kollektivavtal kunna välja att avtala om att komplettera omställningsstudiestödet för att öka lärares möjligheter till finansiering av mer omfattande yrkesutvecklande kompetensutveckling.

Insatser som ges inom professionsprogrammets nationella struktur för kompetensutveckling bör vara allmänt sökbara

Som utredningen nämnt ovan ska en förutsättning för omställningsstudiestöd vara att kursen eller utbildningen ger rätt till studiemedel enligt studiestödslagen.

51 Prop. 2021/22:176 Flexibilitet, omställningsförmåga och trygghet på arbetsmarknaden.

Eftersom professionsprogrammets nationella struktur för kompetensutveckling bland annat ska kunna innehålla insatser i form av poänggivande högskolekurser som tagits fram som uppdragsutbildning,

52

kan detta innebära en begränsning. Normalt är det inte möj-

ligt att få studiemedel för att studera kurser och utbildningar som ges som uppdragsutbildning.

53

Vi drar slutsatsen att det då inte heller

kommer att vara möjligt att bli beviljad omställningsstudiestöd för kurser och utbildningar som ges som uppdragsutbildning inom professionsprogrammet.

Detta innebär att en lärare som studerar en högskolekurs som läraren har sökt till utifrån lärosätenas ordinarie utbud, kommer att ha möjlighet att göra det med omställningsstudiestöd. En annan lärare, som studerar en kurs som ges som uppdragsutbildning, kommer däremot inte att ha den möjligheten.

Vi anser att formen för hur utbildningen anordnas inte bör sätta upp hinder för lärare och rektorer att kunna få omställningsstudiestöd för insatser inom professionsprogrammet.

Därför gör vi bedömningen att alla insatser inom professionsprogrammet bör vara allmänt sökbara för individuella lärare och rektorer, oavsett om de tas fram som uppdragsutbildning eller erbjuds i ett öppet utbud. Det bör gälla både sådana insatser som föreslås ingå i professionsprogrammets nationella struktur för kompetensutveckling, och sådana som föreslås vara meriterande inom professionsprogrammet. Samma sak bör gälla oavsett om insatserna gäller kurser och utbildningar inom universitet och högskolor, eller inom andra utbildningsformer. Vidare gör vi bedömningen att poänggivande kurser bör utformas så att de ger rätt till studiemedel enligt studiestödslagen.

Att lärare och rektorer på egen hand kan söka till insatserna inom professionsprogrammet, utan huvudmannens godkännande, har också potential att bidra till ett generellt större inflytande över professionsutvecklingen för lärare och rektorer.

52 Regeringen (2022): Uppdrag om ett nationellt professionsprogram. Regeringsbeslut 2022-06-09. U2018/01224 (delvis). U2020/00908 (delvis). U2020/02156 (delvis). U2021/00754 (delvis). U2021/03373 (delvis). U2022/02319. 53 Bilagan till Studiestödsförordningen (2000:655).

Rådet för professioner i skolväsendet bör ges möjlighet att bidra med kunskap om vilka yrkeskompetenser som kan stärka lärares och rektorers utveckling i yrket

Som nämns ovan ska CSN ge en persons omställningsorganisation tillfälle att yttra sig angående om och hur en utbildning kommer att stärka den studerandes framtida ställning på arbetsmarknaden med beaktande av arbetsmarknadens behov. Utredningen anser att även Rådet för professioner i skolväsendet bör ha möjlighet att bidra med kunskap som CSN kan använda när de fattar beslut om lärares och rektorers ansökningar om omställningsstudiestöd.

I lagrådsremissen om ett nationellt professionsprogram bedömer regeringen att Rådet för professioner i skolväsendet kommer att kunna vara ett forum för nära samverkan mellan företrädare för professionerna, huvudmän, universitet och högskolor samt företrädare för den ansvariga myndigheten. Regeringen uttrycker vidare att rådet därmed kan utgöra en förutsättning för att relevanta kompetensutvecklingsinsatser för lärare och rektorer av hög vetenskaplig kvalitet kan tas fram och ha ett sådant format som gör dem möjliga att nyttja för förskollärare, lärare och rektorer utifrån sina respektive roller.

54

Mot bakgrund av den bedömningen är det troligt att rådet

kommer att vara en instans som sitter inne med kunskaper som även kan vara användbara för CSN när de tar ställning till i vilken mån de utbildningar som lärare och rektorer ansöker om omställningsstudiestöd för kan antas stärka deras ställning på arbetsmarknaden.

Vi gör därför bedömningen att Rådet för professioner bör ges möjlighet att bidra med kunskap om vilken utbildning och kompetensutveckling som kan stärka lärares och rektorers utveckling i yrket. Antingen kan rådet bidra med kunskaper till CSN, eller till berörda omställningsorganisationer. Rådet för professioner i skolväsendet bör däremot inte ta ställning till lärares och rektorers individuella ansökningar, utan den kunskap rådet bidrar med bör ske i form av övergripande principer.

54 Lagrådsremiss Nationellt professionsprogram för rektorer, lärare och förskollärare. Stockholm den 30 juni 2022.

Den systemansvariga myndigheten bör ansvara för att följa upp och utvärdera hur omställningsstudiestödet fungerar för fort- och vidareutbildning för skolans yrkesgrupper

Utredningen anser alltså att reformen med omställningsstudiestöd kan komma att bli en viktig möjlighet för att stärka lärares och rektorers yrkesutvecklande fortbildning. Med tanke på detta är det viktigt att staten följer upp och utvärderar hur väl omställningsstudiestödet fungerar för personal i skolan. I avsnitt 14.1.4 gör vi bedömningen att den systemansvariga myndigheten bör få ett nationellt och strategiskt ansvar för kompetensförsörjningen till skolan. Vi bedömer vidare att den systemansvariga myndigheten bör vara den statliga aktör som ansvarar för att följa upp och utvärdera hur väl omställningsstudiestödet fungerar för fort- och vidareutbildning för skolans yrkesgrupper.

14.1.2. Staten bör stödja ett systematiskt förhållningssätt till skolutveckling

Utredningens bedömning: Vid ett fullgånget förstatligande av

skolan bör staten stödja ett systematiskt förhållningssätt till skolutveckling där kunskaper och erfarenheter som lärare utvecklar i olika professionsutvecklande insatser bidrar till att utveckla undervisningen. Staten bör därmed främja lärares deltagande i undervisningsutvecklande forskning och utveckling så att fler lärare än i dag får möjlighet att delta antingen i praktiknära forskning eller i annan systematisk utveckling av undervisningen.

Regeringen bör därför fortsätta stödja försöksverksamheten för praktiknära forskning (ULF) som nu förlängts till 2024 som en övergång till permanent verksamhet.

Högre krav bör också ställas på huvudmän att medverka i samverkan om forskning och utveckling samt verksamhetsförlagd utbildning (vfu). Detta bör gälla både den statliga huvudmannen och de enskilda huvudmännen. Om kraven ska regleras som en skyldighet i skollagen bör det utredas.

Forskning om kommunal vuxenutbildning (komvux) sker i dag i begränsad omfattning. Alla aktörer som på något sätt ansvarar för, eller samverkar om, forskning och utveckling i skolan, bör därför uppmärksamma komvux i större utsträckning än i dag.

Vidare bör den systemansvariga myndigheten få till uppgift att möjliggöra att fler lärare får utveckla och dokumentera beprövad erfarenhet. Myndigheten bör därför ge stöd för systematisk kollegial utveckling, utprövning av undervisningsmetoder och dokumentation av dessa. För att stödet ska bli verkningsfullt bör det byggas in i professionsprogrammet. Myndigheten bör också främja lärares möjligheter att sprida den utvecklade och dokumenterade beprövade erfarenheten. I sitt stöd och sina främjande insatser för det systematiska undervisningsutvecklande arbetet bör myndigheten särskilt fokusera på huvudmän och skolenheter med svaga förutsättningar för detta, exempelvis i glesbygd.

Ovan har utredningen talat om vikten av stärkt kompetensutveckling för en skola av högre kvalitet. Men det räcker inte med att enskilda lärare får kompetensutveckling – för att undervisningen ska förbättras måste kunskap och nyvunna erfarenheter nå ut i vardagen och bli en del av undervisningspraktiken.

Skolutvecklingsforskarna Håkansson och Sundberg talar om vikten av systematik i skolutveckling. De beskriver det som att bygga system som kontinuerligt lär och successivt förbättrar sig. Det handlar om kapacitetsbyggande – att såväl individer som grupper, skolor och system etablerar en infrastruktur för förbättringsarbete över tid.

Kapacitetsbyggande för skola eller utbildning av hög kvalitet behöver innehålla många byggstenar: forskning och utveckling som bygger upp professionernas kunskapsbas, kompetensutveckling för de verksamma samt ett systematiskt kvalitetsarbete där ny kunskap arbetas in i skolpraktiken och undervisningsmetoder utprövas och utvecklas.

Skolutveckling och lärares professionsutveckling ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet

Utbildningen i skolan ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet.

55

Skolutveckling och lärarnas professionsutveckling är där-

för nära knutna till dessa begrepp. Både innehållet i undervisningen och de metoder lärarna använder ska vila på vetenskaplig grund. Vetenskapen kan också bidra med såväl metoder för att utveckla undervisningen som till att stärka professionens kunskapsbas.

551 kap. 5 § skollagen.

Utredningen om praktiknära skolforskning i samverkan beskriver lärarnas kunskap som central för en skola på vetenskaplig grund:

Utredningen vill understryka att lärarprofessionen är central för en skola på vetenskaplig grund. Det är därför av största vikt att alla lärare får en utbildning som rustar dem att verka i ett utbildningssystem på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet i en föränderlig värld. Vidare bör lärarkåren ges förutsättningar att få kontinuerliga möjligheter till utveckling och fördjupning. För utveckling av både lärares personliga kompetens och professionens kunskapsbas behöver ett mer systematiskt förhållningssätt prägla skolväsendets organisation och verksamheternas genomförande.56

För att ett vetenskapligt förhållningssätt ska kunna byggas in i klassrumspraktiken behöver det finnas insatser som stöttar med professionell kompetensutveckling. 57

Praktiknära skolforskning kan stärka skolans vetenskapliga grund, professionens kunskapsbas och enskilda lärares kunskap

Om vetenskapen ska kunna bidra till skolutveckling och professionsutveckling behöver den vara relevant för skolan och yrkesutövningen. Det kan den vara om den utgår från lärares frågor och från undervisningspraktiken.

Praktiknära skolforskning kännetecknas av ett kunskapsintresse som i första hand avser att bidra med kunskap om hur undervisningen kan utvecklas och förbättras, i syfte att främja barns och elevers utveckling och lärande. Detta innebär att forskningen ska bedrivas i direkt anslutning till undervisningen. Genom att involvera skolans verksamma i forskningsprojekten tillvaratas och integreras professionernas språk, kunskaper och beprövade erfarenheter som därmed på sikt kan utvecklas till en alltmer forskningsbaserad kunskap. Som en konsekvens kan den praktiknära skolforskningen genom sitt upplägg också bidra till professionsutveckling för de medverkande lärarna.

58

56SOU 2018:19Forska tillsammans – samverkan för lärande och förbättring, s. 23. 57 Håkansson, Jan & Sundberg, Daniel (2016): Utmärkt skolutveckling. Forskning om skolför-

bättring och måluppfyllelse.

58 SOU 2018:19 Forska tillsammans – samverkan för lärande och förbättring.

Utredningen om praktiknära skolforskning i samverkan sammanfattar praktiknära forskning med att den är

tydligt kopplad till att förbättra undervisningen så att varje barn/elev/ student ges likvärdiga möjligheter att utveckla sina förmågor och bygga kunskap och förståelse för ett livslångt lärande. Den praktiknära forskningen är ett forskningsområde som är starkt kopplat till utvecklingen av lärarnas professionella kunskapsbas.59

Systematisk skolutveckling kan ske med olika ansatser, ställa olika frågor och generera olika kunskapsresultat

Med praktiknära forskning kan alltså skolpraktiken beforskas med vetenskapliga metoder. Kunskapen som utvecklas kan i nästa steg komma till användning i undervisningen och i lärares undervisningsutvecklande arbete. Lärare med forskarutbildning fyller en viktig roll i att leda kollegor i sådan skolutveckling. Kunskapen som genereras bidrar också till den sammantagna vetenskapliga kunskapen om skolan.

Men för att förbättra kvaliteten i den svenska skolan räcker det inte med att forskarutbildade lärare bedriver praktiknära forskning. Det systematiska kvalitetsarbetet utgår från att varje lärare bedriver skolutveckling där läraren kontinuerligt utvärderar och förbättrar sin undervisning.

Systematisk skolutveckling kan också ske med olika ansatser, såväl kvalitativa som kvantitativa, svara på olika frågor och ge olika kunskapsresultat. Medan vetenskapen, till exempel i form av praktiknära forskning, kan resultera i forskningsresultat som kan vara både praktik- och teoriutvecklande, kan det systematiska undervisningsutvecklande arbete som bedrivs med syftet att utveckla den egna undervisningen bidra till att lärare utvecklar sin beprövade erfarenhet. Enligt Skolverket består beprövad erfarenhet av kunskap som har vuxit fram i det vardagliga arbetet i förskola och skola, genom att de verksamma tillsammans prövar och omprövar, diskuterar och kritiskt granskar sin egen verksamhet. Det är alltså professionens egen, gemensamma kunskap som växer fram över tid. 60

I både praktiknära forskning och i undervisningsutvecklande arbete som sker med syftet att utveckla den egna undervisningen är det kollegiala samarbetet centralt och nödvändigt. På ett sätt kan man också

59SOU 2018:19Forska tillsammans – samverkan för lärande och förbättring, s. 11. 60 Skolverket (2022): Vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. www.skolverket.se (hämtad 2022-08-12).

hävda att de två ansatserna förutsätter varandra, eftersom lärare som ska delta i, eller själva leda, praktikutvecklande forskning behöver erfarenhet av undervisningsutvecklande arbete.

Ett exempel på ett systematiskt angreppssätt för utveckling av undervisningen är så kallad learning study. Detta är ett sätt att organisera och systematisera utveckling av undervisningen som kan vara både forskning och skolutveckling. Det är även en form för kollegialt lärande. Om den genomförs med teoretiskt stöd och utifrån tidigare forskning kan den vara vetenskapligt underbyggd och generera vetenskapliga kunskapsresultat, men en learning study kan också genomföras som ren skolutveckling med syftet att utveckla undervisningen.

En fördel med ett sådant angreppssätt är att det inte är bundet till en viss skola eller huvudman. Deltagare kan komma från olika skolor och verksamheter, olika huvudmän samt från olika delar av landet.

En rad statliga satsningar kan stärka lärares lärande, professionernas kunskapsbas och skolans vetenskapliga grund

Under senare år har staten gjort en rad satsningar som kan bidra till att stärka lärares lärande, professionernas kunskapsbas och skolans vetenskapliga grund.

Här sammanfattar utredningen några av dem.

Skolforskningsinstitutet verkar för en skola på vetenskaplig grund

År 2015 inrättades Skolforskningsinstitutet, som är en statlig myndighet som verkar för att undervisningen i förskolan och skolan bedrivs på vetenskaplig grund. Myndigheten sammanställer forskningsresultat och fördelar forskningsbidrag för praktiknära forskning av högsta vetenskapliga kvalitet (se vidare kapitel 8).

Försöksverksamheten med praktiknära forskning (ULF) utvecklar modeller för samverkan mellan högskola och skola

En förutsättning för att praktiknära forskning ska komma till stånd är samverkan mellan forskare och lärare som är verksamma i skolan.

Mellan 2017 och 2021 satsade regeringen på en försöksverksamhet med syfte att utveckla och pröva olika modeller för långsiktig

samverkan mellan universitet och högskolor och huvudmän inom skolväsendet kring praktiknära forskning.

61

Försöksverksamheten ULF (Utbildning Lärande Forskning) har under försökstiden tagit fram modeller för långsiktig samverkan kring praktiknära forskning inom skolområdet. Närmare 150 huvudmän och 25 lärosäten har deltagit.

Försöksverksamheten har arbetat med

  • aktiviteter för att bedriva och stärka praktiknära forskning utifrån förskolans och skolans behov
  • skapandet av långsiktiga strukturer för att möjliggöra för lärare, lärarstudenter och forskare att kunna samverka i praktiknära forskning och verksamhetsutveckling
  • särskilda anställningar och uppdrag.

62

Av forskningspropositionen 2020 framgår att regeringen bedömer att satsningen mött förväntningarna och har stora möjligheter att utvecklas. Regeringen anser därför att verksamheten bör fortsätta, och tillförde i budgetpropositionen för 2021 ytterligare medel. Enligt forskningspropositionen innebär detta att fler skolhuvudmän kommer att kunna delta och att samarbetsavtalen mellan lärosäten och skolhuvudmän kan bli mer stabila och långsiktiga.

63

Statsbidrag för praktiknära forskning och utveckling kan möjliggöra forskning för verksamma lärare

Under 2021 införde regeringen ett statsbidrag för praktiknära forskning och utveckling. Med detta ska lärare och förskollärare med forskarutbildning kunna använda en del av sin arbetstid åt praktiknära forskning och utvecklingsarbete.

64

Skolverket hanterar statsbidraget inom ramen för sina insatser för att förbereda för det framtida professionsprogrammet. Syftet med statsbidraget är att främja forskning och utvecklingsarbete i skol-

61Prop. 2020/21:60Forskning, frihet, framtid – kunskap och innovation för Sverige. 62 Nationella samordningsgruppen för ULF (2022): Slutredovisning av försöksverksamhet med

praktiknära forskning (ULF)2017–2021. Rapport sammanställd av Nationella samordningsgruppen för ULF.

63Prop. 2020/21:60Forskning, frihet, framtid – kunskap och innovation för Sverige. 64 Skolverket (2022): Insatser för fortsatta förberedelser av de framtida professionsprogrammen. Redovisning av regeringsuppdrag.

väsendet. Statsbidraget riktar sig mot forsknings- och utvecklingsarbete som genererar direkt nytta och användbarhet i verksamheten och som bidrar till att stärka utbildningens vetenskapliga grund. Det kan exempelvis handla om att generera kunskap om barns och elevers utveckling och lärande samt hur detta kan utvecklas i olika undervisningspraktiker. Det kan också handla om att undersöka frågor som berör likvärdighet, demokrati och värdegrund.

Kollegiala lärprocesser stärker lärares lärande och bidrar till att kunskapen når ända in i klassrummet eller verksamheten

Satsningarna på praktiknära forskning är viktiga, inte minst för uppbyggnaden av professionens kunskapsbas. Med förlängningen av försöksverksamheten med praktiknära forskning (ULF), som övergång till en permanent verksamhet, kan den nå ut ännu bredare i skolväsendet. Samtidigt är det endast ett fåtal av Sveriges lärare som kan medverka i forskning. Samverkan med universitet och högskolor kräver också kapacitet hos såväl lärosätet som på skolverksamhetsnivån. Som utredningen berör på flera ställen i betänkandet är det i dag många huvudmän och skolor, inte minst små sådana, som saknar denna kapacitet, vilket bland annat är en erfarenhet från försöksverksamheten med praktiknära forskning (ULF).

65

Det är därför angeläget att det finns fler sätt att stärka utvecklingen av undervisningen. Kollegiala lärprocesser framstår här som en nyckel. Håkansson och Sundberg noterar att det har blivit alltmer uppenbart att uppbyggnaden av lärares individuella och kollektiva lärande och kapacitet är strategiskt viktig för skolor med ambitioner att stödja och förbättra elevers lärande.

66

Med tanke på detta är det

positivt att Talis 2018 visar att de svenska högstadielärarnas samarbete har ökat.

67

65 Nationella samordningsgruppen för ULF (2022): Slutredovisning av försöksverksamhet med

praktiknära forskning (ULF) 2017–2021. Rapport sammanställd av Nationella samordningsgruppen för ULF.

66 Håkansson, Jan & Sundberg, Daniel (2016): Utmärkt skolutveckling. Forskning om skolför-

bättring och måluppfyllelse.

67 Skolverket (2014): TALIS 2013. En studie av undervisnings- och lärmiljöer i årskurs 7–9. Rapport 408. Skolverket (2019): TALIS 2018. En studie om lärares och rektorers arbete i grund-

och gymnasieskolan. Delrapport 1. Rapport 481.

Men det finns ingen direktlänk mellan det kollegiala lärandet och förändring av undervisningen. För att kollegialt lärande ska kunna påverka undervisningen krävs att det skapas en miljö som stödjer lärande genom förnyelse och experimenterande.

68

De nationella skolutvecklingsprogrammen samlar insatser för bland annat kollegialt lärande

Flera av 2010-talets statliga skolsatsningar har fokus på det kollegiala lärandet, antingen genom kompetensutvecklingsinsatser eller genom att främja förutsättningarna för kollegialt lärande.

  • Inom de nationella skolutvecklingsprogrammen finns en rad insatser för kollegialt lärande, exempelvis Läslyftet och Matematiklyftet, samt Specialpedagogik för lärande. Gemensamt för de ingående modulerna är att teori varvas med kollegial diskussion samt handfast prövande i den egna undervisningspraktiken.
  • Leda kollegialt lärande är en utbildning för lärare som ska leda grupper som arbetar med de kollegiala insatserna inom de nationella skolutvecklingsprogrammen.
  • Med statsbidragen för karriärsteg för lärare kan utsedda förstelärare och lektorer bland annat medverka till att stödja lärare att förankra undervisningen i forskning och beprövad erfarenhet, till att skapa förutsättningar för lärare att gemensamt utveckla sin egen praktik och till att lärare tillsammans driver sin egen professionsutveckling.

69

Professionsprogrammet kan erbjuda befintliga satsningar och reformer den systematik som tidigare saknats

En av de svagheter i det svenska skolväsendet som både OECD och 2015 års skolkommission identifierade var bristen på systematik i svenska lärares professionsutveckling och i de reformer som då sjö-

68 Håkansson, Jan & Sundberg, Daniel (2016): Utmärkt skolutveckling. Forskning om skolför-

bättring och måluppfyllelse.

69 Skolverket: Förstelärarens uppdrag. www.skolverket.se/skolutveckling/leda-och-organiseraskolan/leda-personal/forstelararens-uppdrag (hämtad 2022-05-16).

satts.

70

Båda ansåg att reformerna var bra, men att de införts var och en

för sig, och skulle kunna ge större kraft om de hakade i varandra bättre.

Enligt lagrådsremissen om ett nationellt professionsprogram är regeringens avsikt att programmet ska erbjuda ett ramverk som ska bidra till att stärka rektorers, lärares och förskollärares yrkesskicklighet. I skälen för förslagen uttalar regeringen att den anser att:

en formaliserad, gemensam och hållbar struktur för kompetensutveckling och meritering på ett konstruktivt sätt kan förväntas bidra till att både stärka attraktiviteten för skolans professioner samt lärarkårens undervisningsskicklighet och därmed bidra till att kvaliteten i hela skolväsendet höjs. Regeringen anser också, i linje med universitet, att den föreslagna strukturen kan antas skapa bättre förutsättningar för att skollagens krav på ett skolväsende förankrat på vetenskaplig grund kan uppfyllas.71

Utredningen instämmer med regeringen, och anser också att det föreslagna professionsprogrammet har potential att erbjuda befintliga satsningar och reformer den systematik som tidigare saknats. Tillsammans med skolmyndigheternas stöd för skolutveckling borde professionsprogrammet kunna bidra till att stärka såväl skolprofessionerna som undervisningens kvalitet och skolans vetenskapliga grund. Exempelvis borde programmet kunna samspela med myndigheternas stärkta regionala närvaro och kvalitetsdialogerna, och därmed bidra till förbättrad skolutveckling. I kommande avsnitt ger vi exempel på hur detta kan gestalta sig. När det gäller stärkt vetenskaplig grund kan vi se vinster med att låta insatser inom professionsprogrammets ramverk vila på Skolforskningsinstitutets forskningssammanställningar, och på forskningsresultat från praktiknära forskning finansierad med medel som fördelats av institutet.

Med en statlig huvudman finns också möjligheten att samarbetet mellan skolan och andra statliga aktörer, såsom universitet och högskolor, underlättas, exempelvis i praktiknära forskning. Vi anser också att universitet och högskolor genom samverkan med den statliga huvudmannen och enskilda huvudmän kan få återkoppling som gäller studenternas lärande under lärarutbildningen. Med en helhetssyn på lärares lärande under hela lärarkarriären kanske vissa kunskaper och

70 Utbildningsdepartementet (2021): Professionsprogram för rektorer, lärare och förskollärare. Dnr U2021/03373. OECD (2015): Improving Schools in Sweden: an OECD Perspective. SOU 2016:38Samling för skolan. Nationella målsättningar och utvecklingsområden för kunskap

och likvärdighet.

71 Lagrådsremiss Nationellt professionsprogram för rektorer, lärare och förskollärare. Stockholm den 30 juni 2022, s. 27.

färdigheter kan få mer fokus under lärarutbildningen medan andra kräver mer lärarerfarenhet och bättre kan utvecklas inom professionsprogrammet?

Vidare anser vi att en förutsättning för att professionsprogrammet ska erbjuda den systematik som behövs är att det bygger in och förhåller sig till befintliga insatser för lärares professionsutveckling. Exempelvis föreslår regeringen i lagrådsremissen att karriärstegsreformen ska kopplas till det nationella meriteringssystemet. Det framgår också att insatser för kollegialt lärande kan komma att vara en del av den framtida strukturen för kompetensutveckling och ligga till grund för meritering (det är dock, som nämns ovan, Rådet för professioner i skolväsendet som har till uppgift att bistå Skolverket i arbetet med att ta fram innehållet i en nationell struktur för kompetensutveckling).

72

Hur kan då denna systematiska professionsutveckling gestalta sig för enskilda lärare i framtiden?

Professionsprogrammet kan utgöra en röd tråd mellan kompetensutveckling, meritering och utvecklingsarbete som når ända in i klassrummet eller verksamheten

Utredningen föreställer sig att en lärares väg genom professionsprogrammet i framtiden skulle kunna se ut så här:

  • En lärare deltar i insatser som kan komma att ingå i professionsprogrammets nationella struktur för kompetensutveckling, till exempel moduler för kollegialt lärande, eller en poänggivande kurs på ett universitet eller en högskola.
  • Läraren använder deltagandet som grund för meritering inom professionsprogrammet (tillsammans med övriga krav för meritering).
  • Läraren, som nu är meriterad på en av de kommande meriteringsnivåerna (som inte kräver examen på forskarnivå), kan utses till förstelärare.
  • Som förstelärare handleder läraren sina kollegor i utvecklingen av undervisningen. Forskningssammanställningar från Skolforskningsinstitutet finns tillgängliga som underlag.

72 Lagrådsremiss Nationellt professionsprogram för rektorer, lärare och förskollärare. Stockholm den 30 juni 2022.

  • Läraren utvecklar sig som handledare genom att gå den utbildning för att leda kollegialt lärande som den systemansvariga myndigheten erbjuder.

De lärare som deltagit i någon form av professionsutvecklande insats kommer att ha med sig såväl teoretiska som praktiska kunskaper till sin undervisningspraktik. Lika viktiga är processkunskaperna från själva utvecklingsarbetet, vilka kommer att kunna användas i handledning i skolutveckling, som mentor åt en nyexaminerad lärare, eller som vfu-handledare. Det är rentav tänkbart att stärkt kompetens och möjligheten till meritering kan bidra till att fler lärare i och med professionsprogrammet väljer att bli vfu-handledare, och att vfu-platserna därmed blir fler och mer kvalitativa. Professionsprogrammet kan då bidra till fler utbildade lärare på ett mer direkt sätt än enbart genom att stärka attraktionskraften i yrket.

På så sätt kan professionsprogrammet utgöra en röd tråd mellan kompetensutveckling, meritering och ett utvecklingsarbete som når ända in i klassrummet. Den enskilda lärarens yrkesskicklighet stärks, liksom lärargruppens och organisationens.

Programmet kan också stärka den vetenskapliga grunden och professionens kunskapsbas

I lagrådsremissen formulerar regeringen att professionsprogrammets föreslagna struktur kan antas skapa bättre förutsättningar för att skollagens krav på ett skolväsende förankrat på vetenskaplig grund kan uppfyllas. Vidare lyfter regeringen att ett nationellt och sammanhållet professionsprogram bland annat förväntas stärka evidensbaserad fortbildning, lärosätenas roll i professionsutvecklingen och samarbete mellan akademi och skola samt ha möjlighet att bidra till en förbättring av både skolans kvalitet och professionernas arbetsvillkor.

73

Även utredningen anser att professionsprogrammet, genom den systematik det kan erbjuda, har potential att i samspel med forskningen bidra till att utöka professionens kunskapsbas, och dessutom till att utveckla undervisningen.

73 Ibid.

Så här föreställer vi oss att en sådan väg genom professionsprogrammet skulle kunna se ut:

  • En lärare studerar poänggivande högskolekurser som kan komma att ingå i professionsprogrammets nationella struktur för kompetensutveckling, och som kan komma att ge grundläggande eller särskild behörighet till forskarutbildning.
  • Inom ramen för den högre utbildningens ordinarie verksamhet

– ansöker läraren till forskarutbildning vid ett lärosäte och antas – bedriver läraren avhandlingsarbete i form av praktiknära forsk-

ning utifrån frågor läraren har med sig från sin undervisningserfarenhet – avlägger läraren examen med en avhandling som bidrar med

kunskaper som utökar professionens kunskapsbas.

  • Den nu forskarutbildade läraren ansöker om att meritera sig inom professionsprogrammet på den meriteringsnivå som förutsätter en examen på forskarnivå.
  • Läraren, som nu är meriterad på den meriteringsnivå som förutsätter en examen på forskarnivå, kan utses till lektor.
  • Som lektor leder läraren utveckling av undervisningen. Forskningssammanställningar från Skolforskningsinstitutet finns tillgängliga som underlag, till exempel för forskningscirklar.
  • Läraren bedriver och leder också praktiknära forskning. Medel för forskning kan sökas från Skolforskningsinstitutet. Med hjälp av statsbidraget för praktiknära forskning och utveckling kan läraren få arbetstid avsatt för arbetet. Via verksamheten med praktiknära forskning (ULF) knyts skolan samman med universitet och i gemensamma projekt.

Staten bör stödja ett systematiskt förhållningssätt till skolutveckling där kunskap och erfarenhet från olika typer av professionsutveckling bidrar till att utveckla undervisningen

Syftet med det föreslagna professionsprogrammet är att utveckla undervisningens kvalitet, stärka professionerna, öka yrkenas attraktionskraft och därigenom öka likvärdigheten i utbildningen för eleverna.

74

Som beskrivs ovan anser utredningen att professionsprogram-

met dessutom har potential att utgöra den systematik som behövs för att knyta samman olika insatser för professionsutveckling. Det gäller både statliga insatser som initieras av regeringen, myndigheter eller Rådet för professioner i skolväsendet, och sådana som initieras i samverkan mellan universitet och högskolor och huvudmän. Exempelvis kan den praktiknära forskningen förväntas samspela med det nationella professionsprogrammet, även om själva forskningen inte formellt är en del av professionsprogrammet. Samspelet kan bland annat ske genom att lärare inom ramen för professionsprogrammet skaffar sig behörighet för forskarutbildning, och genom att forskningsresultat från den praktiknära forskningen bidrar till kompetensutvecklingsutbudet och i förlängningen till professionens kunskapsbas.

Men för att den kunskap och de erfarenheter som lärare utvecklar inom olika professionsutvecklande insatser ska komma eleven till del, måste de införlivas i skolpraktiken. Vi gör därför bedömningen att staten bör stödja ett systematiskt förhållningssätt till skolutveckling där dessa kunskaper och erfarenheter bidrar till att utveckla undervisningen. Staten bör därmed främja lärares deltagande i undervisningsutvecklande forskning och utveckling så att fler lärare än i dag får möjlighet att delta antingen i praktiknära forskning eller annan systematisk utveckling av undervisningen. Detta bör bland annat inbegripa högre krav på huvudmän, fortsatt stöd till försöksverksamheten med praktiknära forskning (ULF) och att den systemansvariga myndigheten får i uppgift att stödja lärare i att utveckla och dokumentera den beprövade erfarenheten.

74 Ibid.

Högre krav bör ställas på huvudmän att medverka i undervisningsutvecklande forskning och utveckling samt vfu

Lärarnas möjligheter att arbeta med undervisningsutvecklande forskning och utveckling är i dag i hög utsträckning en fråga om vilka förutsättningar som finns hos huvudmannen och den specifika skolan eller verksamheten. Det handlar om hur huvudmannen prioriterar resurserna, hur den organiserar och bemannar verksamheten samt hur den bedriver det systematiska kvalitetsarbetet. Även vid ett fullgånget förstatligande kommer huvudmannens roll att vara central.

Men för att undervisningsutvecklande forskning och utveckling ska komma till stånd kan huvudmän och skolor inte stå ensamma: samverkan med universitet och högskolor och med andra huvudmän är central. Som utredningen har beskrivit ovan är den nu förlängda försöksverksamheten med praktiknära forskning (ULF) ett initiativ som bidrar till att underlätta denna samverkan. Vi gör bedömningen att regeringen bör fortsätta stödja denna verksamhet så att ännu fler lärare får möjlighet att medverka i praktiknära forskning.

Det krävs också att huvudmännen tar sitt ansvar och medverkar i samverkan med såväl andra huvudmän som med universitet och högskolor. Det faktum att de offentliga skolorna, och verksamheterna inom komvux, vid ett fullgånget förstatligande kommer att ha en och samma huvudman, borde innebära att samverkan med statliga universitet och högskolor underlättas.

Mot bakgrund av detta gör vi bedömningen att högre krav bör ställas på huvudmän att medverka i samverkan om forskning och utveckling samt verksamhetsförlagd utbildning (vfu). Detta bör gälla både staten och de enskilda huvudmännen. Om kraven ska regleras som en skyldighet i skollagen bör det utredas.

Som nämns i kapitel 7 har statliga utredningar, forskare, och även regeringen, uttalat att det behövs mer forskning om komvux så att kvalitet och evidens kan säkerställas och utvecklas framgent. Vi instämmer i detta och gör bedömningen att alla aktörer som på något sätt ansvarar för, eller samverkar om, forskning och utveckling i skolan, bör uppmärksamma komvux i högre utsträckning än i dag.

Den systemansvariga myndigheten bör stödja lärare i att utveckla och dokumentera den beprövade erfarenheten

För att så många lärare som möjligt ska kunna dra nytta av de kunskaper som genereras i olika typer av systematisk utveckling av undervisningen, både sådan som sker med en vetenskaplig ansats och sådan som sker med syftet att utveckla den egna undervisningen, är det nödvändigt att kunskaperna formuleras och kommuniceras. I fallet med den praktiknära forskningen sker detta i etablerade processer där resultat diskuteras i seminarier och konferenser och i många fall publiceras i vetenskapliga tidskrifter. Som nämnts ovan arbetar Skolforskningsinstitutet med att sammanställa och tillgängliggöra resultaten för skolans professionella. Även Skolverket och Specialpedagogiska skolmyndigheten har i uppgift att sammanställa och sprida kunskap om resultat av forskning (se vidare kapitel 16).

Men de kunskaper som genereras i grupper av lärare som i kollegialt arbete bedriver undervisningsutveckling som inte har vetenskapliga syften, utan som sker för att förbättra den egna undervisningen, stannar inte sällan hos de deltagande lärarna. Utredningen anser att även denna kunskap i högre utsträckning än i dag borde synliggöras, formuleras och spridas.

Vi bedömer därför att den systemansvariga myndigheten bör få till uppgift att möjliggöra att fler lärare får utveckla och dokumentera beprövad erfarenhet. För att erfarenhet ska kunna kallas beprövad krävs, enligt Skolverket

att undervisningen eller verksamheten problematiseras och prövas på ett strukturerat sätt. För att få syn på det som görs och vad det leder till ska arbetet dokumenteras i någon form. Dokumentationen gör också att arbetet kan diskuteras med andra och spridas vidare.75

Den systemansvariga myndigheten bör därför ge stöd för systematisk kollegial utveckling, utprövning av undervisningsmetoder och dokumentation av dessa.

Vilken erfarenhet som ska anses som beprövad är en fråga som myndigheten då kommer att behöva arbeta vidare med. I det arbetet kan det vara gynnsamt att ta del av erfarenheter från andra yrkesgrupper, inom och utanför skolan, när det gäller att bepröva erfarenhet. På Skolverkets webbplats finns tre rapporter om skolchefers be-

75 Skolverket (2022): Vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. www.skolverket.se (hämtad 2022-08-12).

prövade erfarenhet, som mynnar ur en pilotverksamhet som myndigheten genomfört tillsammans med sina skolchefsnätverk.

76

Liknande

pilotverksamheter skulle kunna generera ny kunskap utifrån lärares erfarenheter. Det skulle också kunna vara värdefullt att ta del av erfarenheter från yrkesgrupper utanför skolan, till exempel från hälso- och sjukvårdsområdet, när det gäller att bepröva erfarenhet.

För att stödet för systematisk kollegial utveckling, utprövning av undervisningsmetoder och dokumentation av dessa ska bli verkningsfullt bör det byggas in i professionsprogrammet. Det kan till exempel handla om att befintliga kollegiala insatser, såsom Läslyftet, vidareutvecklas, om myndigheten och Rådet för professioner i skolväsendet bedömer att de ska ingå i den nationella strukturen för kompetensutveckling. Vidare kan det handla om att myndigheten inom ramen för det kommande meriteringssystemet ger stöd för att formulera och dokumentera den beprövande erfarenheten. På så vis kan den dokumenterade utvecklade beprövade erfarenheten både bidra till lärarens meritering inom professionsprogrammet och vara användbar för andra än de individer som genomfört det aktuella undervisningsutvecklande arbetet.

För att den utvecklade och dokumenterade beprövade erfarenheten ska nå ut brett och komma många lärare (och elever) till del anser vi att den systemansvariga myndigheten också bör främja lärares möjligheter att sprida erfarenheten. Myndigheten skulle exempelvis i kvalitetsdialogerna kunna förmedla kontakt mellan huvudmän och lärosäten, och mellan olika skolor, som i sin tur kan skapa mötesplatser där lärare delar sina resultat med andra lärare. Spridning skulle också kunna ske i myndighetens ordinarie spridning av forskning och kunskap, och i utvecklingen av fortbildnings-, kompetensutvecklings- och stödinsatser.

Den systemansvariga myndigheten bör särskilt fokusera på huvudmän, skolenheter och verksamheter med svaga förutsättningar för ett systematiskt undervisningsutvecklande arbete

Möjligheterna för huvudmän, skolor och verksamheter att bedriva ett systematiskt undervisningsutvecklande arbete handlar inte bara om organisation och prioriteringar i verksamheten. Som utredningen visar

76 Ibid.

på olika ställen i betänkandet, har huvudmän, skolor och verksamheter i dagens system också varierande kapacitet och förutsättningar. Vissa huvudmän, exempelvis i storstäder, har egna verksamheter för forskning och utveckling, medan andra inte har förutsättningar för det. Ett hinder kan vara att huvudmannen är liten och därmed saknar kapacitet. Ett annat hinder kan vara ett geografiskt läge som gör det svårt att rekrytera skickliga lärare som kan bidra i skolutvecklingen. Brist på behöriga lärare gör det också svårt för huvudmän och rektorer att avvara dessa från undervisningen. Dessutom kan långa avstånd från lärosäten försvåra samverkan om praktiknära forskning och rekrytering av forskarutbildade lärare.

Vid ett fullgånget förstatligande av skolan kommer alla offentliga skolor, och verksamheter inom komvux, att ha en och samma huvudman. Samtidigt kommer huvudmän, skolenheter och verksamheter i glesbygd sannolikt även då att ha sämre förutsättningar för forskning och utveckling än i storstadsområden. Många enskilda huvudmän kommer också fortfarande att vara små och kan bestå av en enda skola. Att åstadkomma systematisk utveckling av undervisningen kan då vara en utmaning.

För att jämna ut förutsättningarna gör vi bedömningen att den systemansvariga myndigheten i sitt stöd och sina främjande insatser för det systematiska undervisningsutvecklande arbetet särskilt bör fokusera på huvudmän, skolenheter och verksamheter med svaga förutsättningar, exempelvis i glesbygd.

Som nämns ovan är medverkan i olika typer av samverkan central för att huvudmän ska få till stånd forskning och utveckling. Genom samverkan med andra huvudmän kan också skolor, verksamheter och huvudmän som i den egna verksamheten saknar kompetens för forskning och utveckling ändå få tillgång till sådan kompetens. Den systemansvariga myndigheten kan här spela en viktig roll i att sammanföra skolenheter, verksamheter och huvudmän med varandra.

14.1.3. Staten bör säkerställa att lärare inom komvux har didaktisk kompetens för att undervisa inom komvux

Utredningens bedömning: Vid ett fullgånget förstatligande av

skolan bör staten säkerställa att lärare inom kommunal vuxenutbildning (komvux) har didaktisk kompetens för att undervisa vuxna, enligt komvux särskilda förutsättningar. Behov finns både av stärkt generell didaktisk kompetens avseende komvux och vuxnas lärande, och av specialiserad didaktisk kompetens på området.

Universitet och högskolor med examenstillstånd för ämnes- och yrkeslärarutbildningar bör därför se till att dessa utbildningar förbereder alla studenter för att undervisa inom komvux.

Vidare bör den systemansvariga myndigheten säkerställa att kompetensutvecklingsutbudet som myndigheten ansvarar för innehåller insatser som är relevanta för lärare inom komvux, enligt de didaktiska krav som skolformen ställer.

I kapitel 2 och 7 klargör utredningen att förutsättningarna för undervisning inom komvux på flera sätt skiljer sig från skolformer som riktar sig till barn och unga. Komvux särskilda förutsättningar ger, enligt flera utredningar och myndighetsrapporter, konsekvenser för undervisningen som borde avspegla sig i kompetensutvecklingsutbudet.

77

Ändå kommer Komvuxutredningen fram till att det i dag finns ett ouppfyllt kompetensbehov inom komvux, särskilt som kunskapsbildningen om komvux är otillräcklig, och lärarutbildningarna i låg utsträckning förbereder blivande lärare för undervisning inom skolformen. Även andra utredningar och myndigheter pekar på behovet av kompetensutveckling. Men endast en liten del av den statliga kompetensutveckling som erbjuds lärare inom komvux utgår från skolformens särskilda förutsättningar. I stället är lärarna i hög utsträckning hänvisade till generell kompetensutveckling för alla lärare.

78

Vissa huvudmän tar fram och genomför egen kompetensutveckling för lärare inom komvux. Som vi har nämnt på många ställen i betänkandet skiljer sig dock kapaciteten mellan olika huvudmän. Skolinspektionen har också visat att det är ovanligt att huvudmannen be-

77 Skolinspektionen (2022): Lärares kompetensutveckling. Skolor och huvudmäns strategiska

arbete med kompetensutveckling inom gymnasieskola och kommunal vuxenutbildning. SOU 2018:71En andra och en annan chans – ett komvux i tiden. SOU 2020:66. Samverkande krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk.

78 Ibid.

driver ett strategiskt kompetensutvecklingsarbete utifrån komvux behov.

79

Lärarna inom komvux är därför i många fall även hos huvud-

männen hänvisade till generella satsningar för alla lärare.

Mot bakgrund av dessa förhållanden anser utredningen att det i dagens system finns risk för att det ouppfyllda kompetensbehovet medför likvärdhetsproblem, det vill säga att kvaliteten i undervisningen skiljer sig mellan olika huvudmän.

Vid ett fullgånget förstatligande av skolan kommer staten att vara huvudman för komvux. För att ge förutsättningar för stärkt kvalitet och högre likvärdighet inom skolformen bedömer utredningen att staten bör säkerställa att lärare inom komvux har didaktisk kompetens för att undervisa vuxna inom komvux, enligt skolformens särskilda förutsättningar. Behov finns både av stärkt generell didaktisk kompetens avseende komvux och vuxnas lärande, och av specialiserad didaktisk kompetens på området.

Alla studenter på yrkes- och ämneslärarutbildningen bör få kunskaper för att undervisa inom komvux

När det gäller generell kompetensförstärkning avseende komvux och vuxnas lärande gör utredningen bedömningen att universitet och högskolor med examenstillstånd för ämnes- och yrkeslärarutbildningar bör se till att dessa utbildningar förbereder alla studenter för att undervisa inom komvux. Enligt en rapport från Universitetskanslersämbetet (UKÄ) har komvux och vuxnas lärande en undanskymd plats på både ämnes- och yrkeslärarutbildningen. Bristerna gäller såväl innehållet i den utbildningsvetenskapliga kärnan som den verksamhetsförlagda utbildningen och de ämnesinriktade studierna.

80

Ändå har dessa två utbildningar enligt respektive examensordning i uppdrag att ge studenterna ”sådan kunskap och förmåga som krävs för att självständigt arbeta som yrkes- eller ämneslärare i den verksamhet som utbildningen avser”.

81

79 Skolinspektionen (2022): Lärares kompetensutveckling. Skolor och huvudmäns strategiska arbete

med kompetensutveckling inom gymnasieskola och kommunal vuxenutbildning.

80 Universitetskanslersämbetet (2021): Hur förbereder lärarutbildningarna för arbete i den

kommunala vuxenutbildningen? Redovisning av ett regeringsuppdrag.

81Högskoleförordningen (1993:100), bilaga 2, examensordningen för ämneslärarexamen respektive yrkeslärarexamen.

Vi anser att det är angeläget att alla studenter på ämneslärar- och yrkeslärarutbildningarna får kunskaper för att kunna undervisa inom komvux. Som kommer att framgå senare i avsnittet anser vi att det finns behov av möjligheter för examinerade ämnes- och yrkeslärare att bygga på sin examen med en specialisering för undervisning inom komvux. Men även lärare som inte väljer att specialisera sig för komvux kan under kortare eller längre perioder komma att undervisa inom skolformen. Sådana tillfällen uppstod exempelvis i mitten av 2010-talet, då rekryteringsbehovet inom sfi var mycket stort till följd av flyktinginvandringen. Nu, i början av 2020-talet, talar många om kompetensförsörjningen till industrin som en stor utmaning, och gymnasial yrkesutbildning inom komvux lyfts fram som en lösning. Samtidigt pekar Skolverkets prognos över framtida lärarbehov ut yrkeslärare som en av de lärarkategorier där bristen på behöriga lärare kommer att vara störst fram till 2035.

82

För att komvux ska kunna uppfylla dessa högt ställda förväntningar krävs att där finns lärare med kompetens för att undervisa vuxna. Behovet av kunniga lärare inom komvux handlar därmed inte bara om kompetensförsörjningen till skolan, utan lika mycket om kompetensförsörjningen till arbetslivet.

Den systemansvariga myndigheten bör se till att det finns kompetensutvecklingsinsatser som är relevanta för lärare inom komvux

Det är alltså angeläget att alla ämnes- och yrkeslärare under sin lärarutbildning får kunskaper som förbereder dem för att undervisa inom komvux. Men, mot bakgrund av att många ämnes- och yrkeslärare som redan har examinerats inte har förberetts för undervisning inom komvux, behöver verksamma lärare inom komvux få kompetensutveckling. Som framgår av kapitel 7 erbjuder Skolverket på sin lärportal viss kompetensutveckling som särskilt tagits fram för komvux. Ett exempel är modulen Grundläggande litteracitet för vuxna, ett annat kursen Flexibla studieformer inom kommunal vuxenutbildning.

83

Utbudet av kompetensutveckling som är relevant utifrån kom-

82 Skolverket (2021): Lärarprognos 2021. Redovisning av uppdrag att ta fram återkommande

prognoser över behovet av förskollärare och olika lärarkategorier.

83 Skolverket (2022): Lärportalen. Alla moduler. https://larportalen.skolverket.se/#/moduler/alla/alla/alla (hämtad 2022-09-02).

vux särskilda förutsättningar är dock begränsat, vilket både Komvuxutredningen och KLIVA-utredningen påtalat.

84

Utredningen gör i avsnitt 14.1.1 bedömningen att den systemansvariga myndigheten, vid ett fullgånget förstatligande, bör få till uppgift att säkerställa att det finns ett utbud av kompetensutvecklingsinsatser av hög kvalitet för lärares och rektorers professionsutveckling. Vi bedömer vidare att den systemansvariga myndigheten i detta arbete bör säkerställa att kompetensutvecklingsutbudet innehåller insatser som är relevanta för lärare inom komvux, enligt de didaktiska krav som skolformen ställer. Om rådet för professioner i skolväsendet och den systemansvariga myndigheten anser det som relevant kan dessa gärna ingå i professionsprogrammets utbud och vara meriterande. Enligt lagrådsremissen med förslag om ett nationellt professionsprogram kan vissa lärargrupper ha specifika behov av yrkesutvecklande kompetensutveckling, exempelvis lärare i yrkesämnen.

85

Vi an-

ser att lärare inom komvux, både yrkeslärare och ämneslärare, är en sådan grupp. Om insatserna dessutom är allmänt sökbara, och ingår i ett öppet utbud, skulle de även kunna vara tillgängliga för yrkeskunniga personer inom arbetslivet som undervisar inom yrkeshögskolan.

Det vore också bra om genomgångna kompetensutvecklingsinsatser kan tillgodoräknas inom en möjlig framtida specialisering för undervisning inom komvux som vi beskriver i nästa avsnitt.

Det finns behov av möjligheter för examinerade lärare att bygga på sin examen med specialisering för undervisning inom komvux

Ovan talar vi om en generell förstärkning av komvuxspecifik kompetens inom lärarutbildning och kompetensutveckling. Men för att åtgärda det ouppfyllda kompetensbehovet inom komvux anser utredningen att det också krävs en kraftfullare didaktisk förstärkning. Det behövs lärare med specialistkunskaper om undervisning inom komvux som kan stötta verksamheterna didaktiskt på både kort och lång sikt, och som kan bidra till att den eftersatta utvecklingen av undervisningen inom komvux tar fart. Utredningen anser därför att det finns

84SOU 2018:71En andra och en annan chans – ett komvux i tiden. SOU 2020:66. Samverkande

krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk.

85 Lagrådsremiss Nationellt professionsprogram för rektorer, lärare och förskollärare. Stockholm den 30 juni 2022.

behov av möjligheter för examinerade lärare att bygga på sin examen med utbildning som ger specialisering för undervisning inom komvux.

Regeringen kan därför överväga att ge några lärosäten i uppdrag att ta fram och genomföra en försöksverksamhet där examinerade lärare kan bygga på sin examen med en utbildning som innebär specialisering för undervisning inom komvux. Syftet med försöksverksamheten skulle vara att dels säkerställa lärarkompetensen inom komvux, dels stimulera universitet och högskolor att erbjuda kurser om vuxnas lärande både inom och utanför lärarutbildningarna. Om regeringen väljer att gå vidare med detta behöver försöksverksamheten finansieras. Över tid är det dock, enligt utredningen, rimligt att verksamheten finansieras inom ramen för högskolors och universitets ordinarie anslag.

Utbildningen skulle, liksom speciallärarutbildningen, kunna finnas tillgänglig inom det kommande professionsprogrammets struktur för kompetensutveckling, om den systemansvariga myndigheten och Rådet för professioner i skolväsendet anser att det är lämpligt.

Om specialiseringen dessutom skulle ligga till grund för meritering inom professionsprogrammet skulle meriterade lärare med specialisering för undervisning inom komvux kunna utnämnas till förstelärare med uppdrag att exempelvis leda kollegialt lärande, vara mentorer för nya lärare och handleda vfu-studenter. Vissa sådana lärare kanske väljer att gå vidare till att bedriva praktiknära forskning, och kan då bidra till att utveckla den i dag knappa kunskapsbildningen om komvux som bland annat Komvuxutredningen påtalar.

Möjligheten till specialisering skulle därmed kunna utgöra ett kraftfullt bidrag till att åtgärda det ouppfyllda kompetensbehovet inom komvux, både i verksamheterna och inom lärarutbildningen. På sikt skulle en sådan satsning även kunna bidra till att bygga ut professionens kunskapsbas, och till att göra det mer attraktivt att bli lärare inom komvux.

Vi anser att en framtida utbildning som leder till specialisering för undervisning inom komvux, liksom speciallärarutbildningen, borde kräva en lärarexamen eller motsvarande för behörighet. Omfattning, former och innehåll för denna utbildning kan utredas vidare.

14.1.4. En statlig myndighet bör få ett nationellt och strategiskt ansvar för kompetensförsörjningen till skolan

Utredningens bedömning: Vid ett fullgånget förstatligande av

skolan bör staten, inom ramen för sitt systemansvar, öka sitt ansvarstagande för kompetensförsörjningen till skolan.

En statlig myndighet bör därför få ett nationellt och strategiskt ansvar för kompetensförsörjningen till skolan. Det bör vara den systemansvariga myndigheten som får detta ansvar. I ansvaret bör ingå att ha överblick över skolans kompetensbehov, samverka med relevanta aktörer och stödja skolans huvudmän i den strategiska kompetensförsörjningen.

Myndigheten bör

  • ansvara för prognoser över behovet av lärare och förskollärare och bredda dessa till att också innefatta analyser av skolans kompetensbehov utöver lärare. Vidare bör den systemansvariga myndigheten klarlägga vilka yrkesroller som behövs i skolor och i verksamheter inom kommunal vuxenutbildning (komvux) utöver lärare och skolledare, vilka kompetenskrav som bör ställas på dem samt om krav på kvalifikationer i form av viss utbildning bör ställas för dessa yrkesroller.
  • samverka med andra relevanta myndigheter och aktörer, till exempel universitet och högskolor, om kompetensförsörjningen till skolan samt samla, sammanställa och tillgängliggöra information från dessa aktörer.
  • stödja skolans huvudmän i arbetet med strategisk kompetensförsörjning, i synnerhet i perioder då elevantalen fluktuerar. Stödet bör särskilt fokusera på områden där huvudmän, skolenheter och verksamheter har svåra förutsättningar för rekrytering, exempelvis utsatta områden och glesbygd.
  • genomföra insatser för lång- och kortsiktig kompetensförsörjning till skolan samt ta fram förslag till insatser för kompetensförsörjningen till skolan på nationell och regional nivå. Insatser för att öka läraryrkets attraktionskraft bör utgå från prognoserna över behovet av lärare och förskollärare, och omfatta skolformer, ämnen och lärarkategorier där brist beräknas uppstå.

Som framgår av kapitel 2 och 7 är kompetensförsörjningsfrågan en stor utmaning för skolväsendet både på kort och lång sikt. Även om elevantalen nu minskar väntas fortsatt brist på lärare.

Till stor del handlar kompetensförsörjningsfrågan om att säkerställa att det finns tillräckligt många legitimerade och behöriga lärare i skolor, och i verksamheter inom komvux, och att det finns rektorer som kan leda verksamheten. Detta arbete syftar både till utbildning av hög kvalitet, och till ökad likvärdighet. Enligt Skolverket är det tydligt att det finns skillnader i elevers tillgång till utbildade lärare, vilket påverkar likvärdigheten och förutsättningarna för undervisning av god kvalitet. Skillnaderna är tydligt kopplade till var i landet eleverna går i skolan, och till föräldrarnas utbildningsbakgrund.

86

Men kompetensförsörjningsfrågan handlar inte bara om att rekrytera fler till läraryrket, eller hur huvudmän kan rekrytera fler till de egna skolorna – lika viktigt är att värna de verksamma lärarnas tid. Särskilt vid lärarbrist är det angeläget att de behöriga lärare som finns används till sådana uppgifter som verkligen kräver en utbildad lärare. Arbetstiden får inte bindas upp av sådant som tar tid från undervisningsprocessen, till exempel onödig dokumentation, administration som skulle kunna minskas med mer effektiva it-verktyg, eller uppgifter som andra yrkesgrupper kan utföra.

Under senare år har också annan pedagogisk personal, i form av exempelvis lärarassistenter och yrkesgrupper med beteendevetenskaplig kompetens, ökat i skolorna. Den huvudsakliga anledningen är sannolikt att lärarna behöver avlastning. Men annan pedagogisk personal kan också tillföra kompetens till skolorna.

Vidare ingår också yrkesgrupper med annan kompetens än pedagogisk i skolans personal, och utredningen konstaterar att det råder brist även på andra yrkesgrupper, exempelvis elevhälsopersonal samt studie- och yrkesvägledare.

Vi har därför ett brett anslag i kompetensförsörjningsfrågan. I stället för att begränsa oss till lärarförsörjning lämnar vi bedömningar som gäller kompetensförsörjningen till skolan.

86 Skolverket (2020): Skolverkets lägesbedömning 2020. Rapport 2020:1.

Ansvaret för kompetensförsörjningen till skolan är fördelat på många aktörer

För att säkerställa kompetensförsörjningen till skolan måste alla aktörer med ansvar för skolan samlas runt frågan. I dag har ingen myndighet ett övergripande ansvar. I stället är det fördelat på många aktörer. Inte heller finns det någon etablerad branschkonstellation som hanterar kompetensförsörjningsfrågorna på skolans område, något som finns i näringslivet och i andra delar av offentlig sektor, exempelvis inom vård och omsorg.

Kompetensförsörjningsarbetet måste ske på både kort och lång sikt. Det långsiktiga arbetet utgörs till stor del av lärarutbildning, vilket redan i dag är ett statligt ansvar. Men för att verksamheten ska kunna bedrivas i skolor, och i verksamheter inom komvux, är även det kortsiktiga kompetensförsörjningsarbetet, som i dagens system till stor del bedrivs av huvudmän och enskilda utbildningsanordnare, av stor vikt.

Här beskriver vi olika aktörers roller i kompetensförsörjningen, utifrån hur det ser ut i dag.

I kompetensförsörjningen ”här och nu” är huvudmännen och de enskilda utbildningsanordnarna nyckelaktörer

På kort sikt handlar kompetensförsörjningen till skolan om att bemanna skolor och verksamheter inom komvux med rätt kompetens, och att se till att arbetsmiljön och förutsättningarna för arbetet är så goda att de professionella stannar i sina tjänster och i yrkena. Vid ett fullgånget förstatligande kommer detta ansvar att vara den statliga huvudmannens samt de enskilda huvudmännens respektive utbildningsanordnarnas.

Skollagen ställer krav på att endast legitimerade och behöriga lärare ska bedriva undervisning, och att rektorer ska ha pedagogisk insikt från både utbildning och erfarenhet. Att bemanna skolor, och verksamheter inom komvux, är minst sagt en stor utmaning när elevantalen ökar och det saknas behöriga lärare. Undervisningen kan inte ställas in bara för att det är lärarbrist. I motsatt läge, när elevantalen i stället minskar, riskerar huvudmännen att stå med överkapacitet.

I dag är de vanligaste insatserna huvudmän och rektorer gör på lärarförsörjningsområdet olika rekryteringsaktiviteter och satsningar

på behörighetsgivande utbildning. Av Skolinspektionens kartläggning från 2015 av huvudmäns och skolledares arbete med att säkra tillgången till behöriga lärare och förskollärare för undervisningen, framgår att huvudmän och rektorer många gånger har ett ostrukturerat tillvägagångsätt vad gäller att tillgodose nuvarande och förutse framtida rekryterings- och kompetensutvecklingsbehov. Endast hälften av huvudmännen som besvarat Skolinspektionens enkät uppger att de har någon form av central samordning av kompetensutvecklingsinsatser.

87

Det finns förstås också huvudmän och rektorer som bedriver ett strukturerat och strategiskt arbete med kompetensförsörjning, många gånger i samverkan med universitet och högskolor. Ett exempel från senare år är initiativ till arbetsintegrerad lärarutbildning, där lärarstudenter anställs i skolor på deltid och kombinerar arbetet som lärare med lärarutbildning. Arbetsintegrerad lärarutbildning fanns 2022 på ett tiotal orter.

88

Utredningen kan också konstatera att kompetensförsörjningsutmaningen synliggör de skilda förutsättningar och den varierande kapacitet som råder hos dagens huvudmän och anordnare. Som vi tidigare nämnt slår lärarbristen hårdare mot huvudmän och skolor som har svårt att rekrytera lärare, nämligen skolor på landsbygden och skolor med en mindre gynnsam elevsammansättning. Dessutom är det ovanligt att huvudmän har ett väl fungerande arbete med att stärka lärarresurser och stimulera rekrytering i skolor med utmaningar.

Skolverket stödjer huvudmännen i det strategiska kompetensförsörjningsarbetet

I dag erbjuder staten genom Skolverket stöd till huvudmännen i deras arbete med att hantera lärarförsörjningen. Skolverket ska vidare bidra till att alla som är verksamma som lärare och förskollärare har goda förutsättningar att utföra sitt arbete.

89

87 Skolinspektionen (2015): Kompetensförsörjningen – en nyckelfråga för skola och Förskola. Dnr 402–2014:4207. 88 Lärarutbildning.nu (2022): Arbetsintegrerad lärarutbildning. https://lararutbildning.nu/aiu/ (hämtad 2022-05-16). 89 Förordningen med instruktion för Statens skolverk.

Inom ramen för detta uppdrag har Skolverket tagit fram flera stöd för huvudmännen.

90

Koll på kompetens heter ett självvärderings-

verktyg som är avsett att främja och underlätta huvudmäns och rektorers arbete med kompetensförsörjning.

91

Andra exempel är ett

stödmaterial för introduktion av obehöriga lärare och förskollärare

92

samt en vägledning för inventering av lärares avlastningsbehov.

93

Skolverket ansvarar också för insatser för fortbildning och vidareutbildning som en huvudman kan använda för att utveckla befintlig personal. Genom behörighetsgivande utbildning inom Lärarlyftet kan en lärare utbilda sig för att bli behörig i ett till ämne, eller vidareutbilda sig till speciallärare.

94

Vidare hanterar Skolverket statsbidrag som kan användas för att stärka kompetensen på skolor, och inom komvux. Exempelvis kan statsbidrag för fortbildning underlätta medan läraren skaffar sig behörighet i ett till ämne inom Lärarlyftet.

95

I vissa fall ersätter stats-

bidragen en del av kostnaderna för vikarier. Ett annat exempel på statsbidrag som kan underlätta kompetensförsörjningen är olika bidrag som kan användas för personalförstärkning. Dit hör statsbidraget för lärarassistenter samt statsbidraget för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling.

96

Även statsbidraget för karriärsteg är tänkt att

bidra till huvudmännens möjligheter att rekrytera lärare till skolor med särskilt svåra förutsättningar.

97

90 Skolverket (2021): Strategisk kompetensförsörjning. www.skolverket.se/skolutveckling/ledaoch-organisera-skolan/leda-personal/strategisk-kompetensforsorjning (hämtad 2022-05-16). Skolforskningsinstitutet, Skolinspektionen, Skolverket och Specialpedagogiska skolmyndigheten (2020): Redovisning av uppdrag till skolmyndigheterna om kvalitet och likvärdighet. U2020/00734/S. 91 Skolverket (2021): Koll på kompetens. www.skolverket.se/skolutveckling/inspiration-ochstod-i-arbetet/stod-i-arbetet/koll-pa-kompetens (hämtad 2022-05-16). 92 Skolverket (2021): Stödmaterial för introduktion av obehöriga lärare och förskollärare. www.skolverket.se/skolutveckling/leda-och-organisera-skolan/leda-personal/stodmaterialfor-introduktion-av-obehoriga-larare-och-forskollarare (hämtad 2022-05-16). 93 Skolverket (2022): Avlasta lärare med lärarassistenter och andra kompetenser. www.skolverket.se/skolutveckling/leda-och-organisera-skolan/leda-personal/avlasta-lararemed-lararassistenter-och-andra-kompletterande-kompetenser (hämtad 2022-05-16). 94 Skolverket (2022): Lärarlyftets kurser och utbildningar. www.skolverket.se/skolutveckling/kurser-och-utbildningar/lararlyftets-kurser-ochutbildningar#h-Lararlyftetbehorighetsgivandekurserforlarare (hämtad 2022-05-16). 95 Förordningen om statsbidrag för fortbildning av lärare. Förordningen om statsbidrag för personalförstärkning inom elevhälsan och när det gäller specialpedagogiska insatser och för fortbildning när det gäller sådana insatser. Förordningen om statsbidrag för fortbildning av lärare när det gäller svenska som andraspråk och kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare. 96 Förordningen (2019:551) om statsbidrag för anställning av lärarassistenter. Förordningen (2018:49) om statsbidrag för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling. 97 Förordningen (2019:1288) om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare.

Universitet och högskolor samt andra statliga myndigheter har viktiga roller för den långsiktiga kompetensförsörjningen till skolan

Kompetensförsörjningen till skolan på längre sikt handlar till stor del om att säkerställa återväxten av nya lärare. När elevantalen väntas öka gäller det att tillräckligt många utbildar sig till lärare.

Lärarutbildning är ett statligt ansvar, och universitet och högskolor har förstås nyckelroller. Regering och riksdag anger övergripande mål för verksamheten, medan lärosätena har stor frihet när det gäller hur målen nås. Dimensionering av utbildningsplatser styrs i grunden av lärosätena själva, men regeringens resurstilldelning anger förutsättningar. Under senare år har regeringen satsat på utbyggnad av den högre utbildningen.

98

Till stor del har denna varit inriktad mot brist-

yrken varav ett är läraryrkena. I kapitel 7 beskriver utredningen att denna utbyggnad inte gett den önskade ökningen av antalet lärarutbildade, mycket på grund av det nuvarande låga söktrycket till lärarutbildningarna.

Regeringen har också under senare år gett universitet och högskolor uppdrag med syftet att öka inflödet till lärarutbildningarna. Bland dessa kan nämnas ett uppdrag om att skapa fler vägar in i läraryrket.

99

Fler vägar in är ett nationellt projekt som ska skapa fler alter-

nativ för den som vill bli förskollärare eller lärare. Inom projektet finns kortare kurser med flexibla upplägg som ska kunna tillgodoräknas i ett förskollärar- eller lärarprogram.

100

Lärosäten har också fått sär-

skilda medel för att bedriva arbetsintegrerad lärarutbildning, det upplägg där personer arbetar i en skola och parallellt studerar på en lärarutbildning som beskrivs ovan.

101

För personer som redan har en högskoleutbildning och väljer att ställa om till lärare med hjälp av exempelvis en kompletterande lärarutbildning (KPU), är finansieringen viktig. Utredningen anser att omställningsstudiestödet, som beskrivits tidigare i kapitlet, är ett lika viktigt instrument för nyrekryteringen till läraryrket som för fort- och vidareutbildning av verksamma. Framöver blir det viktigt att följa

98SOU 2019:6En långsiktig, samordnad och dialogbaserad styrning av högskolan. 99 Utbildningsdepartementet (2018): Uppdrag om att skapa fler vägar in i läraryrket. Dnr U2018/03202/UH. 100 Stockholms universitet (2022): Fler vägar in i läraryrket. www.su.se/utbildning/l%C3%A4rarutbildningar/vidareutbildning/fler-v%C3%A4gar-in-il%C3%A4raryrket-1.544552 (hämtad 2022-05-16). 101 Utbildningsdepartementet (2019): Satsningar för fler lärare och ökad tillgång till utbildning

i hela landet. www.regeringen.se/pressmeddelanden/2019/12/satsningar-for-fler-larare-och-

okad-tillgang-till-utbildning-i-hela-landet/ (hämtad 2022-05-16).

omställningsstudiestödet och hur väl det fungerar för att underlätta för personer som vill bli lärare. Såväl den systemansvariga myndigheten som CSN kommer att ha nyckelroller i detta.

På universitet och högskolor sker också en hel del fort- och vidareutbildning för skolans redan verksamma personal. Vissa utbildningar upphandlas av Skolverket, till exempel Lärarlyftet och Rektorsprogrammet, medan andra helt sker i lärosätenas egen regi.

För inflödet till lärarutbildningarna har Universitets- och högskolerådet (UHR) en viktig roll. UHR ska, enligt sin instruktion, informera om högskoleutbildning i syfte att enskilda individer ska kunna göra välavvägda val.

102

Ett konkret exempel på UHR:s arbete

med lärarutbildningarna är Lärarutbildningsguiden, som informerar om olika vägar till läraryrket på myndighetens webbplats Studera.nu.

Även Skolverket har i uppdrag att informera om vägar in i lärar- och förskolläraryrkena, och ska dessutom genomföra insatser för att attrahera fler till dessa yrken. Vidare ska Skolverket göra prognoser om skolans och förskolans behov av legitimerade och behöriga lärare och förskollärare. Prognoserna är ett viktigt instrument för olika aktörers arbete med kompetensförsörjningen till skolan.

Yrkeshögskolan och folkhögskolan står för kompetensförsörjningen av yrkesgrupper som kan avlasta lärare

När det saknas behöriga lärare kan annan pedagogisk personal avlasta lärare genom att utföra sådana uppgifter som inte kräver en lärare. Dessa yrkeskategorier kan förstås inte ersätta lärare, men kan tillföra annan kompetens som skolan behöver. Skolverket har visat att andra än lärare, i enlighet med skolförfattningarna, kan utföra uppgifter inom en rad områden. Dit hör till exempel områdena trygghet och studiero, praktiskt arbete i anslutning till undervisningen samt mentorskap. Skolverket benämner dessa yrkeskategorier komplet-

terande kompetenser.

103

Under senare år har Myndigheten för yrkeshögskolan (MYH) noterat ett ökat intresse för att bedriva utbildningar med anknytning

102 Förordningen (2012:811) med instruktion för Universitets- och högskolerådet. 103 Skolverket (2020): Redovisning av uppdrag om att ta fram stödmaterial för hur lärarassistenter,

socionomer och andra yrkesgrupper ska kunna avlasta lärare. Dnr U2019/02106/GV.

till skolområdet inom yrkeshögskolan.

104

MYH ska, enligt sin in-

struktion, analysera arbetsmarknadens behov av utbildningar inom yrkeshögskolan och främja utvecklingen av utbildningarna inom yrkeshögskolan.

105

År 2018 publicerade MYH en kartläggning av yrkes-

högskoleutbildningar som svarar mot behov av specialistkompetens inom välfärdssektorn eller mot behov av kompetens för arbete som bidrar till att avlasta yrkesgrupper inom välfärdssektorn. Myndigheten drar slutsatsen att flera yrkesroller på välfärdsområdet, bland annat inom skolan, är lämpade att kompetensförsörjas med yrkeshögskoleutbildningar med nationellt likvärdigt innehåll.

106

Vidare pekar MYH på att flera nya yrkesroller just nu växer fram på skolområdet. Till stor del syftar dessa till att komplettera och avlasta lärarna. Ännu finns inga fastlagda kompetenskrav för dessa yrkeskategorier, utan utbildningar växer fram ”organiskt” inom både yrkeshögskolan och folkhögskolan. Yrkeskategorier som nämns i MYH:s rapport är lärarassistent och studiehandledare på modersmålet. Liknande yrkeskategorier utbildas inom folkhögskolan, där också elevassistentutbildningar är vanliga.

För vägen framåt är det, enligt MYH, viktigt att aktörer i det aktuella yrkeslivet kommer överens om yrkesrollernas innehåll och ansvar samt relevanta utbildningsmål. MYH drar slutsatsen att det behövs en gemensam struktur för yrkesroller eller yrkesbenämningar samt en samlad bild av kvalifikationskrav.

107

En statlig myndighet bör få ett nationellt och strategiskt ansvar för kompetensförsörjningen till skolan

Ansvaret för kompetensförsörjningen till skolan är i dag alltså fördelat på många aktörer, där var och en har sin roll. Under de senaste åren har en rad angelägna insatser gjorts såväl för att utbilda fler nya lärare som för att avlasta, vidareutbilda och behålla verksamma lärare. Inte minst gör huvudmännen viktiga insatser för att hantera rekryteringsutmaningen här och nu, i de verksamheter de ansvarar för.

104 Myndigheten för yrkeshögskolan (2018): Kartläggning av förekomst av yrkeshögskoleutbild-

ningar som svarar mot behov av specialistkompetens inom välfärdssektorn eller mot behov av kompetens för arbete som bidrar till att avlasta andra yrkesgrupper inom välfärdssektorn m.m.

105 Förordningen (2011:1162) med instruktion för Myndigheten för yrkeshögskolan. 106 Myndigheten för yrkeshögskolan (2018): Kartläggning av förekomst av yrkeshögskoleutbild-

ningar som svarar mot behov av specialistkompetens inom välfärdssektorn eller mot behov av kompetens för arbete som bidrar till att avlasta andra yrkesgrupper inom välfärdssektorn m.m.

107 Ibid.

Men dagens huvudmän har som sagt varierande kapacitet och förutsättningar för att rekrytera behöriga lärare. Huvudmännens möjligheter är också avhängiga de statliga insatserna för den långsiktiga kompetensförsörjningen till skolan. Att en huvudman eller enskild utbildningsanordnare lockar till sig en behörig lärare från en annan huvudman eller anordnare ger inte fler behöriga lärare på totalen. Utredningen bedömer därför att staten vid ett fullgånget förstatligande behöver ta ett sammanhållet ansvar för kompetensförsörjningen till skolan.

När det gäller en långsiktig kompetensförsörjning som möter skolans behov pågår mycket viktigt arbete att bygga vidare på. Lärosätenas arbete med lärarutbildningarna och UHR:s information om vägarna in i läraryrket är centrala, liksom Skolverkets återkommande prognoser över behovet av lärare och förskollärare.

I sin lägesbedömning för 2020 bedömer Skolverket att regeringen bör säkerställa ett strategiskt och långsiktigt arbete för att säkra lärarförsörjningen. Vi instämmer med Skolverket och anser att det till viss del saknas en statlig aktör med ett tydligt utpekat uppdrag för detta arbete. Därför gör vi bedömningen att den systemansvariga myndigheten bör få ett nationellt och strategiskt ansvar för kompetensförsörjningen till skolan.

Den systemansvariga myndigheten bör ha överblick över skolans behov av kompetens

Som framgår av kapitel 2 är en av utmaningarna med kompetensförsörjningen till skolan att elevantalen fluktuerar. Fluktuationerna kan bero på både skiftande födelsetal och omfattningen av invandring. När elevantalet ökar behövs fler lärare, och när det minskar behövs färre. Eftersom en lärarutbildning tar flera år måste arbetet med kompetensförsörjning ligga steget före. Utredningen bedömer därför att en viktig uppgift för den systemansvariga myndigheten kommer att vara att ha överblick över skolans behov av kompetens på både lång och kort sikt.

Detta är inte en lätt uppgift, särskilt som det är en stor utmaning att förutse de fluktuationer i elevantal som beror på ökad och minskad migration. Vi anser dock att de återkommande prognoser över behovet av lärare och förskollärare som Skolverket gör i dag, utgör ett bra underlag för ett långsiktigt och strategiskt arbete med kompetensförsörjningen till skolan.

För att bli ännu mer verkningsfulla som strategiska instrument bör prognoserna vid ett fullgånget förstatligande breddas med analyser av skolans kompetensbehov utöver lärare, exempelvis behovet av personal inom elevhälsan, av studie- och yrkesvägledare samt av annan pedagogisk personal. Kompetensbrist råder ju inte bara när det gäller lärare, utan konkurrensen mellan skolenheter är stor om såväl elevhälsopersonal som studie- och yrkesvägledare.

Analysarbetet bör också innefatta förslag till insatser som möter de beräknade behoven. I det arbetet bör myndigheten samverka med andra relevanta myndigheter och aktörer. Den samverkan som behöver komma till stånd mellan skolor, huvudmän, lärarutbildning och forskning bör kunna underlättas med en stor statlig huvudman.

Vidare bör den systemansvariga myndigheten samla och sammanställa information om kompetensbehov och insatser från relevanta myndigheter och aktörer, och tillgängliggöra denna. Inte minst är universitet och högskolor centrala för detta arbete.

Insatser bör ha både ett långsiktigt och ett kortsiktigt perspektiv samt ta höjd för fluktuerande elevantal

Den systemansvariga myndighetens insatser bör vid ett fullgånget förstatligande både omfatta ett långsiktigt perspektiv och ett mer kortsiktigt ”här och nu”-perspektiv. På så sätt kan myndigheten både erbjuda stöd till den statliga huvudmannens och de enskilda huvudmännens lokala kompetensförsörjningsarbete, och bidra till långsiktiga satsningar på exempelvis utbildning och kompetensutveckling. Den systemansvariga myndigheten bör också kunna föreslå insatser till regeringen.

Utredningen anser att stödet till huvudmännens lokala kompetensförsörjningsarbete kan utvecklas utifrån det stöd för strategisk kompetensförsörjning som Skolverket ger i dag. Med den regionala organisation som är under uppbyggnad borde stödet kunna bli ännu mer träffsäkert och praktiskt orienterat. I tider då elevantalen ökar kan det syfta till strategisk rekrytering, kompetensutveckling och avlastning för lärare. När det gäller att avlasta lärare kan det exempelvis handla om att stödja huvudmännen i att utforma en organisation där lärarnas tid värnas för undervisningsprocessen.

När elevantalen i stället minskar skulle stödet kunna innebära en utökning av kompetensutvecklingsinsatserna, vilket vi nämner i avsnitt 14.1.1.

Vi bedömer att stödet till huvudmännens lokala kompetensförsörjningsarbete särskilt bör fokusera på områden med svåra förutsättningar för kompetensförsörjningen, exempelvis utsatta områden och glesbygd. Där kan det finnas anledning för den systemansvariga myndigheten att stödja huvudmän i att använda fler verktyg för att bidra till att öka attraktionskraften för att arbeta i området. Det kan handla om skräddarsydda tjänster eller att arbetsvillkoren på annat sätt behöver anpassas. Det kan också handla om att ge stöd för utformningen av skolenheternas och verksamheternas organisation för att hålla hög kvalitet i undervisningen trots de utmaningar kompetensförsörjningen medför.

I det långsiktiga perspektivet bör myndigheten ha till uppgift att arbeta för att kompetensförsörjningsarbetet i god tid tar höjd för ökande eller minskande elevantal. Det kan till exempel handla om att genomföra insatser för att öka läraryrkets attraktionskraft. Utredningen menar att sådana insatser bör utgå från prognoserna över behovet av lärare och förskollärare, och omfatta skolformer, ämnen och lärarkategorier där brist beräknas uppstå. Som vi redogör för i kapitel 2 och 7 exkluderas komvux i dag från vissa satsningar, till exempel Lärarlönelyftet, trots regeringens omfattande satsningar på komvux, där inte minst yrkeslärare är centrala för att satsningarna ska lyckas. Vi anser att det är angeläget att komvux i framtiden inkluderas i olika satsningar på läraryrket.

Den systemansvariga myndighetens arbete kan också innebära samverkan med universitet, högskolor och andra myndigheter för att antalet utbildningsplatser på olika lärarutbildningar ska möta behoven. Samverkan kan också ske regionalt, i fråga om kompetensutveckling och om fler platser för verksamhetsförlagd utbildning (vfu). Bristen på vfu-platser utgör i dag en flaskhals för att utbilda fler lärare. Som vi nämner ovan finns möjligheten att sådan samverkan kan förenklas om den offentliga skolan i likhet med lärosätena, får en statlig huvudman. Även högre krav på huvudmän att medverka i samverkan om forskning och utveckling samt verksamhetsförlagd utbildning (vfu), enligt utredningens bedömning i avsnitt 14.1.2, kan bidra till fler vfu-platser.

Vi menar att särskilt det långsiktiga arbetet med kompetensförsörjningen till skolan skulle ha mycket att vinna på att en statlig aktör har ett sammanhållande ansvar. Samtidigt är det viktigt att värna andra aktörers insatser och engagemang. Den systemansvariga myndighetens ansvar bör vara just sammanhållande – staten kan och bör inte ersätta andra aktörers insatser.

Det bör klarläggas vilka yrkesroller skolan behöver, och krav på kvalifikationer bör knytas till dem

Som utredningen konstaterar i kapitel 2 har skolans uppdrag växt under senare år, och nya uppgifter tillkommit. Alla uppgifter kan inte utföras av lärare. Vi anser att de nya yrkeskategorier som under senare år i allt större utsträckning anställts i skolan, har potential att tillföra kompetens till skolans omfattande uppdrag.

I dag utgör dessa nya yrkeskategorier en heterogen grupp med olika titlar, yrkesbeskrivningar och kvalifikationskrav. Det innebär bland annat att det är svårt att följa upp om införandet av exempelvis lärarassistenter verkligen bidrar till att avlasta lärare och i förlängningen ökar förutsättningarna för bättre elevresultat.

För att de framväxande yrkesrollerna verkligen ska finna sina platser i skolan som organisation, anser vi att deras ramar behöver klarläggas. Vi menar därför att det bör ingå i den systemansvariga myndighetens uppdrag att klarlägga vilka kunskaper, färdigheter och kompetenser som behövs i skolor och i verksamheter inom komvux, utöver lärares och skolledares. Vilka yrkesroller behövs, och hur ser behoven ut över tid? Ett första steg skulle kunna vara att bredda de återkommande prognoserna över behovet av lärare och förskollärare med analyser av vilken kompetens, utöver lärares och skolledares, som behövs i skolan. I detta skulle Skolverkets utredning om hur andra yrkesgrupper kan avlasta lärarna, som vi beskriver ovan, kunna vara ett referensmaterial. Skolverket identifierar där vilka uppgifter i skolförfattningarna som behöver utföras av lärare och vilka som skulle kunna utföras av andra.

108

I det vidare arbetet bör den systemansvariga myndigheten också klargöra om det finns anledning att fastställa vilka kvalifikationer skolans yrkesroller bör ha, och vilka krav som i så fall bör ställas. Bör

108 Skolverket (2020): Redovisning av uppdrag om att ta fram stödmaterial för hur lärarassistenter,

socionomer och andra yrkesgrupper ska kunna avlasta lärare.

det exempelvis ställas krav på kvalifikationer för lärarassistenter? Vilka utbildningar bör i så fall knytas till yrkesrollen, och vilka krav bör ställas på utbildningen? Här är det viktigt att beakta att alltför detaljerad styrning kan minska flexibiliteten för verksamheten.

Krav på kvalifikationer bör inte försvåra för huvudmännen att bemanna verksamheten med de personer som är lämpligast för uppgiften. Däremot skulle ett tydligare, nationellt ramverk kunna underlätta för lärosäten, folkhögskolor och utbildningsanordnare inom exempelvis yrkeshögskolan att utforma utbildningar som i högre utsträckning stämmer överens med kraven på yrkesrollen. Tydligare ramar borde också kunna bidra till att förenkla uppföljning av om de nya yrkesrollerna verkligen bidrar till att avlasta lärare, och därmed till att öka förutsättningarna för bättre elevresultat.

14.1.5. Lärarlegitimationen bör utvärderas i relation till reformens syften

Utredningens bedömning: Regeringen bör tillsätta en utredning

som utvärderar om lärarlegitimationen i dess nuvarande utformning i tillräcklig utsträckning bidrar till att öka läraryrkets attraktionskraft och till högre kvalitet i undervisningen.

Utredningen bör också ta ställning till om det finns skäl att göra justeringar för att förbättra förutsättningarna för en effektiv och ändamålsenlig handläggning av lärarlegitimationsärenden. I frågan om handläggning är ett alternativ till utredning att regeringen i stället lämnar i uppdrag till den systemansvariga myndigheten att se över handläggningsprocesserna.

Utredningen bör tillsättas vid en tidpunkt när regeringen bedömer att det är möjligt att dra slutsatser om införandet av krav på lärarlegitimation har bidragit till att öka läraryrkets attraktionskraft och till högre kvalitet i undervisningen.

Lärares kompetens är alltså en mycket angelägen fråga för skolväsendet. I kapitel 7 beskrivs reglerna för legitimation och behörighet för lärare och förskollärare översiktligt. Systemet beslutades av riksdagen

2011 och infördes 2013.

109

Av propositionen som föregick reformen

framgår att det huvudsakliga motivet var att alla elever och barn i skola och förskola skulle undervisas av väl kvalificerade och lämpliga lärare och förskollärare. Den dåvarande regeringen bedömde att en lärar- eller förskollärarutbildning var ett steg på vägen mot det målet, men att det också behövdes en ytterligare prövning av lärares och förskollärares lämplighet. Vidare gjorde regeringen bedömningen att ett legitimationssystem sannolikt också skulle kunna höja statusen på lärar- och förskolläraryrkena och bidra till en bättre rekryteringsbas där fler väl motiverade personer söker sig till dessa yrken.

110

Reglerna för lärarlegitimation har justerats många gånger sedan införandet

Redan under åren efter riksdagsbeslutet 2011 gjordes flera justeringar i bestämmelserna om legitimation, eftersom problem identifierades som försvårade införandet. Utredningen kan inte beskriva hela förloppet här, eftersom det skulle bli alltför omfattande. Vi ger däremot några exempel.

Ett av problemen gällde handläggningen. Skolverket hade svårt att hinna med att handlägga alla befintliga lärares legitimationer, och datumet då kraven skulle börja tillämpas sköts därför upp från den 1 juli 2012 till den 1 december 2013.

111

Ändå var handläggningstiderna

långa, och Skolverket arbetade under flera år med att korta dessa.

Andra justeringar gjordes för att vissa av de nya kraven visade sig vara svåra att uppfylla i vardagen för skolor och för verksamheter inom komvux. Till exempel var det problematiskt för nyexaminerade lärare att få möjlighet att fullgöra den introduktionsperiod som enligt skollagen krävdes för legitimation. Redan under reformens första år avskaffades detta krav, och sedan den 1 juli 2014 räcker det med en behörighetsgivande examen för att få legitimation. Orsaken till ändringen angavs till att kravet medförde att nyexaminerade lärare inte kunde få tillsvidareanställning trots att de hade examen.

112

109 Baltzer, Charlotte (2020): Lärarlegitimation som facklig professionsstrategi. En analys av den

svenska legitimationsreformen som argument för lärares (re)professionalisering. Avhandling från

Åbo akademi. 110Prop. 2010/11:20Legitimation för lärare och förskollärare. 111Prop. 2011/12:144Senare tillämpning av vissa bestämmelser om legitimation för lärare och

förskollärare och om särskild utbildning för vuxna.

112 Ibid.

Genom åren har sedan reglerna justerats ytterligare, i flera fall i form av undantag, övergångsbestämmelser och försöksverksamheter. Ett av skälen har varit att det inte finns tillräckligt många legitimerade och behöriga lärare att tillgå. Eftersom legitimation är ett krav för att kunna vara tillsvidareanställd som lärare, har justeringar gjorts för att underlätta bemanningen under en period då det har varit brist på behöriga lärare.

Ett exempel på en sådan justering är övergångsbestämmelserna om undantag från krav på legitimation och behörighet för att få bedriva undervisning och besluta om betyg i grundsärskolan, specialskolan, gymnasiesärskolan och komvux som särskild utbildning.

113

Övergångsbestämmelser infördes första gången 2013. De förlängdes 2021, och gäller nu till utgången av juni 2028.

114

Reformvård har genomförts, men ingen utvärdering i relation till reformens syften

Redan 2016, tre år efter införandet av krav på lärarlegitimation, tillsattes en utredning med uppdraget att se över och vid behov lämna förslag på justeringar av legitimations- och behörighetsreglerna. Av direktivet till utredningen framgår att grundprincipen för reformen, att en behörighetsgivande examen krävs för legitimation, skulle gälla även fortsättningsvis, men att det var angeläget att en så pass genomgripande reform analyserades och vid behov justerades. Utredningen föreslog en rad mindre justeringar av reglerna, bland annat den förlängning av övergångsregler som nyss nämnts. I delbetänkandet skriver utredningen:

Flertalet förändringar är att betrakta som reformvård och lösningar på problem som följer av hur reglerna för legitimation och behörighet är utformade. De föreslagna ändringarna förväntas öka lärares och förskollärares möjlighet att utöka sina behörigheter, utan att därmed eftersätta legitimationsreformens grundprincip, att barn och elever ska ha rätt att undervisas av väl kvalificerade lärare och förskollärare.115

113 Den 2 juli 2023 byter grundsärskolan namn till anpassad grundskola, gymnasiesärskolan byter namn till anpassad gymnasieskola och komvux som särskild utbildning byter namn till komvux som anpassad utbildning. 114Prop. 2020/21:152Vissa insatser för ökad lärarkompetens. 115SOU 2017:51Utbildning, undervisning och ledning – reformvård till stöd för en bättre skola, s. 12.

En rad justeringar av reglerna för legitimation och behörighet har alltså genomförts i reformvårdande anda redan under systemets första decennium. Detta har resulterat i ett system som är komplext och svåröverskådligt.

Lärarlegitimationen bör utvärderas i relation till reformens syften

Någon mer djupgående utvärdering i relation till reformens syften har ännu inte gjorts. Som tidigare nämnts var det huvudsakliga skälet till att legitimationen infördes att alla elever och barn i skola och förskola ska undervisas av väl kvalificerade och lämpliga lärare och förskollärare. Vidare fanns förväntningar på att reformen skulle kunna bidra till att höja statusen på lärar- och förskolläraryrkena samt till ökad rekrytering. Men även utan en djupgående utvärdering kan utredningen konstatera att endast drygt 70 procent av lärarna i grundskolan, ett tiotal år efter sjösättningen av reformen, har legitimation och rätt behörighet för den undervisning de bedriver.

116

Söktrycket

till lärarutbildningarna är också lågt, även om många vill bli lärare och tillflödet har ökat.

Vidare innehåller systemet efter alla justeringar en rad undantag, övergångsregler och försöksverksamheter som tillkommit för att kraven har varit svåra att uppfylla i skolans vardag. Som nämns ovan har justeringarna resulterat i ett komplext system som är svårt att överblicka. En utvärdering skulle kunna ta ett större grepp med utgångspunkt i den kunskap som i dag finns om de utmaningar som uppstår när detaljerade behörighetsregler möter en situation med lärarbrist. Kanske går det att anpassa kraven så att de många undantagen och övergångsreglerna förenklas?

Mot bakgrund av ovanstående anser vi att kan finnas behov av att se över bestämmelserna i relation till reformens syften. En sådan översyn skulle kunna ge värdefull kunskap om förutsättningarna för en skola av hög kvalitet och för ett attraktivt läraryrke.

Vi gör därför bedömningen att en utredning bör tillsättas som utvärderar om lärarlegitimationen i dess nuvarande utformning i tillräcklig utsträckning bidrar till att öka läraryrkets attraktionskraft och till högre kvalitet i undervisningen.

116 Skolverket (2020): Pedagogisk personal i skola och vuxenutbildning läsåret 2019/20.

Vi bedömer att utredningen bör tillsättas vid en tidpunkt när regeringen anser att det är möjligt att dra slutsatser om införandet av krav på lärarlegitimation har bidragit till att öka läraryrkets attraktionskraft och till högre kvalitet i undervisningen. Denna tidpunkt bör ta hänsyn till att en sådan utvärdering inte kan ske för tidigt efter införandet av reglerna. För det första har det tagit tid för reglerna för lärarlegitimation att sätta sig, vilket har framkommit i kapitlet. För det andra är det fortfarande endast en liten del av lärarkåren som utbildats i de lärarutbildningar som utformats utifrån kraven för lärarlegitimation, det vill säga enligt de examensmål som infördes 2011. Större delen av den nuvarande lärarkåren fick sin utbildning enligt tidigare behörighetskrav. För det tredje tar det tid för nyexaminerade lärare att förfina sin yrkesskicklighet, och de flesta av de lärare som utbildats enligt 2011 års examensmål är ännu nya i yrket. Frågan är om man kan förvänta sig att de i någon större utsträckning ännu har hunnit bidra till högre kvalitet i undervisningen och bättre elevresultat.

Utredningen eller den systemansvariga myndigheten skulle också kunna se över om handläggningen av lärarlegitimationen kan bli mer effektiv och ändamålsenlig

En utredning som utvärderar lärarlegitimationen skulle också kunna se över hur förutsättningarna för en effektiv och ändamålsenlig handläggning av legitimationen kan förbättras.

De första årens stora utmaningar med långa handläggningstider är visserligen historia. Den genomsnittliga handläggningstiden uppvisar nu god marginal till det förordningsstyrda kravet på fyra månader. Kortast tid (67 dagar) tar det att handlägga ansökningar för lärare och förskollärare med svensk examen. Ansökningar för lärare och förskollärare med utländsk examen tar längre tid, 114 dagar.

117

Skolver-

ket tycks alltså ha utarbetat fungerande procedurer och en ändamålsenlig organisation för handläggningen.

I stället står legitimations- och behörighetssystemet nu inför nya utmaningar som också får följder för handläggningen.

117 Skolverket (2021): Skolverkets årsredovisning 2020.

Lärares behörigheter påverkas av vissa strukturella förändringar i skolsystemet

En utmaning gäller hur behörighetsfrågan ska hanteras vid strukturella förändringar i skolsystemet.

Ett exempel kan hämtas från gymnasieskolan, där det inte är ovanligt att ämnen ändras, tas bort eller tillkommer vid löpande översyner av program och vid reformer. Ändringar i ämnena sker eftersom gymnasieskolans utbildningar behöver anpassas till utvecklingen i omvärlden. Inte minst gäller det yrkesämnena som måste följa med i yrkeslivets krav. Eftersom lärarbehörigheten är knuten till undervisningsämnet uppstår vid ämnesjusteringar frågor om hur lärarbehörigheten bör bedömas i relation till den nya strukturen. Ska enskilda lärares tidigare bedömda behörighet ”följa med” från ett borttaget ämne till ett nytt, eller behöver behörigheten bedömas om? Ska avgifter tas ut av lärare även i de fall det är staten som initierar förändringarna?

En aktuell större reform där denna typ av frågor uppstår, och som kommer att påverka ett stort antal lärare i gymnasieskolan, är införandet av ämnesbetyg. En övergång till ämnesbetyg kräver nämligen att Skolverket ser över såväl ämnesplaner som examensmål, programmål och programstrukturer.

118

Ändringar kommer med stor sanno-

likhet att påverka lärares behörigheter. Ett annat aktuellt exempel som kommer att påverka många lärare är införandet av den tioåriga grundskolan. Ett stort antal förskollärare som i dag undervisar i förskoleklass kommer då att behöva behörighetsgivande utbildning som leder till lärarlegitimation.

Handläggningen kan behöva anpassas till hur reglerna ser ut i dag

Vidare har vissa av de regeljusteringar som gjorts efter att systemet ursprungligen utformades, ändrat förutsättningarna för själva systemet. Exempelvis räcker det, sedan kravet på genomförd introduktionsperiod avskaffades, med en behörighetsgivande examen för att få legitimation. Man kan fråga sig om det då ska behövas en särskild handläggningsprocedur hos en myndighet, eller om lärosätet som utfärdar examen också skulle kunna meddela legitimation. Läraren skulle då kunna ansöka om lärarexamen och lärarlegitimation vid ett

118 Skolverket (2022): Ämnesbetygsreformen. www.skolverket.se (hämtad 2022-08-12).

och samma tillfälle. Sannolikt skulle handläggningstiden med en sådan förändring bli ännu kortare än i dag.

En utredning skulle kunna ta ställning till om en sådan ordning också vore mer effektiv på systemnivå. Utredningen skulle i så fall behöva beakta hur handläggning ska ske i de fall ärendet inte är knutet till ett visst lärosäte. Det gäller till exempel när lärare med en utländsk examen ansöker om legitimation, och när redan legitimerade lärare ansöker om att komplettera sin legitimation med fler ämnen.

Förutsättningarna för en mer effektiv och ändamålsenlig handläggning av lärarlegitimationer bör ses över

Mot bakgrund av ovanstående kan det, i samband med en styrnings- och strukturreform för skolan, finnas anledning att se över möjligheterna att förbättra förutsättningarna för en mer effektiv och ändamålsenlig handläggning av lärarlegitimationer, inte minst för att dra nytta av erfarenheter från det första decenniet med krav på lärarlegitimation. Vi anser därför att en utredning som utvärderar lärarlegitimationsreformen utifrån dess syften även bör innefatta detta perspektiv. En sådan översyn skulle även kunna genomföras oberoende av en utvärdering av lärarlegitimationsreformen. Ett alternativ till utredning är i det fallet att regeringen i stället lämnar i uppdrag till den systemansvariga myndigheten att se över handläggningsprocesserna.

15. Alternativ 1 – statligt huvudmannaskap för offentliga skolor och komvux

I detta kapitel beskriver utredningen en del av det första alternativet som innebär ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap för skolan. Här handlar det om det statliga huvudmannaskapet för offentliga skolor och kommunal vuxenutbildning (komvux), inklusive det statliga arbetsgivaransvaret för offentligt anställd skolpersonal. Vi gör i kapitlet bedömningar om dessa delar.

Kapitlet avslutas med några bedömningar som rör enskilda huvudmän.

15.1. Den statliga huvudmannens ansvar

15.1.1. Vid ett fullgånget förstatligande bör staten vara huvudman för offentliga skolor och komvux

Utredningens bedömning: Vid ett fullgånget förstatligande bör

staten ta över huvudmannaskapet för de offentliga skolorna och kommunal vuxenutbildning (komvux). Det innebär att staten blir huvudman för förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola och fritidshem. Staten blir också huvudman för komvux på grundläggande nivå, på gymnasial nivå, som särskild utbildning på grundläggande nivå, som särskild utbildning på gymnasial nivå och i svenska för invandrare. Dessutom bör staten liksom i dag vara huvudman för specialskola och sameskola.

Statens huvudmannaskap bör omfatta det ansvar som huvudmannen har i dag och alla delar av utbildningen.

Eftersom ett statligt huvudmannaskap för komvux innebär att

kommunal vuxenutbildning upphör bör en större genomgripande

översyn av skolformen övervägas.

Skolsystemet har blivit alltmer komplext

Huvudmannen har enligt skollagen det yttersta ansvaret för att utbildningen lever upp till författningarna. Inom de ramar som ges av mål, regler och resurser är det huvudmannen som ansvarar för att leda, följa upp och utveckla utbildningen så att målen för utbildningen kan nås.

Det svenska skolsystemet är präglat av stora skillnader mellan huvudmän när det kommer till faktorer som storlek, resurser och kompetens. I de skolformer och verksamheter som ingår i utredningens uppdrag organiserar, leder och bedriver 1 100 olika huvudmän skolverksamhet på olika håll i landet. Det är därmed svårt att tala om ett sammanhållet nationellt skolsystem.

Antalet huvudmän och skolor har ökat över tid sedan 1990-talets reformer. Varje år är det huvudmän och skolor som kommer till eller försvinner, vilket innebär att skolsystemet hela tiden förändras. Det finns fog för att anta att den mycket stora ökningen av huvudmän och skolor som har skett sedan 1990-talet har påverkat skolsystemets samlade funktion.

Kommunernas förutsättningar som huvudmän varierar mycket. Särskilt utmanande är situationen för små kommuner och kommuner i utflyttningens glesbygd, där resurserna är knappa, såväl de rent ekonomiska resurserna som de personella och administrativa. Därmed inte sagt att sambandet mellan storlek, kapacitet och effektivitet är självklart. Små kommuner kan genom engagemang, närvaro och flexibilitet kompensera för små resurser. Men verksamheten riskerar att bli sårbar och personberoende.

Om kommunerna har varierande förutsättningar blir den samlade bilden av skolsystemet ännu mer splittrad när man lägger till de enskilda huvudmännen. De stora koncernerna har omfattande resurser och kan bedriva en verksamhet i paritet med en större kommun. Samtidigt finns det ett stort antal enskilda huvudmän med bara en enda skola och få elever.

Sammantaget ser utredningen att skolsystemet inte är tillräckligt stabilt. Samma krav ställs på alla huvudmän, men resurser och kapacitet är asymmetriskt fördelade. Det innebär att förutsättningarna för eleverna inte blir fullt ut likvärdiga.

Ett statligt huvudmannaskap för offentliga skolor kan stärka skolsystemet

Mot ovanstående bakgrund gör utredningen bedömningen att staten vid ett fullgånget förstatligande bör ta över huvudmannaskapet för de offentliga skolorna och komvux från kommunerna. Det innebär att staten blir huvudman för förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola

1

och fritidshem. Staten blir också

huvudman för komvux på grundläggande nivå, på gymnasial nivå, som särskild utbildning på grundläggande nivå, som särskild utbildning på gymnasial nivå

2

och i svenska för invandrare (sfi). Dessutom

bör staten liksom i dag vara huvudman för specialskola och sameskola. I och med detta kommer staten, utöver det systemansvar och den samlade styrning av skolan som vi beskriver i kapitel 12, att ta ansvaret för att leda och driva den offentliga skolverksamheten, om skolan förstatligas helt.

Ett statligt huvudmannaskap har potentiella fördelar men också risker

Ett statligt huvudmannaskap för offentliga skolor och komvux kan tänkas stärka skolsystemet i flera avseenden.

  • Ett statligt huvudmannaskap för skolan innebär en väsentlig minskning av antalet huvudmän i jämförelse med dagens system. Det kan i sig medföra ett tydligare och mer lättöverskådligt skolsystem.
  • Ett statligt huvudmannaskap kan också bidra till ett mer sammanhållet skolsystem som kan ta höjd för, och i större utsträckning kompensera, skillnader i skolors och verksamheters förutsättningar. Det kan minska skillnaden i utbildningens kvalitet och öka likvärdigheten.

1 Den 2 juli 2023 byter grundsärskolan namn till anpassad grundskola och gymnasiesärskolan byter namn till anpassad gymnasieskola. 2 Den 2 juli 2023 byter komvux som särskild utbildning namn till komvux som anpassad utbildning.

  • Ett statligt huvudmannaskap innebär ökade möjligheter att samla resurser och kompetens kring ledning, uppföljning och utveckling. Därmed kan kapaciteten i skolsystemet jämnas ut och höjas.
  • Ett statligt huvudmannaskap skapar möjligheter för en tydligare styrning av skolan med större genomslag för skolans nationella mål.

Men det går också att se att ett samlat statligt huvudmannaskap har risker.

  • Ett statligt huvudmannaskap kan inte kompensera för alla skillnader mellan skolor. Oavsett vem som är huvudman kommer det fortfarande att finnas geografiska och demografiska skillnader i skolors förutsättningar. Det gäller exempelvis möjligheterna att rekrytera behörig personal till glesbygd.
  • En stor statlig huvudmannaorganisation kan bli trög och byråkratisk med långa beslutsvägar och stort avstånd mellan huvudmannaorganisationens högsta ledning och den dagliga verksamheten i skolorna och komvux.
  • Ett statligt huvudmannaskap innebär att skolverksamheten organisatoriskt frikopplas från sitt sammanhang i kommunen. Skolan får också en annan huvudman än andra medborgarnära verksamheter i kommunen, såsom förskola och socialtjänst. Det kan försämra verksamhetens anpassning till lokala behov och möjligheterna till lokal samverkan, inflytande och ansvarsutkrävande för dem som berörs av verksamheten.
  • Ett statligt huvudmannaskap innebär att det försvinner en nivå för politiskt ansvarsutkrävande. Vid missnöje med den lokala offentliga skolverksamheten blir regeringen den första politiskt ansvariga instans som medborgarna kan vända sig till. Det kan leda till ett demokratiskt underskott som påverkar tilliten till skolsystemet negativt.
  • Ett statligt huvudmannaskap innebär en mycket stor förändring av skolsystemet som i sig kommer att vara svår och krävande att hantera och som kommer att ta lång tid att genomföra. Eftersom reformen är unik i sitt slag, åtminstone i en svensk kontext, finns det begränsade erfarenheter att dra nytta av. Genomförandet kommer därför att behöva ha beredskap för att hantera oförutsedda risker och problem.
  • Ett statligt huvudmannaskap innebär också stora förändringar för både den kvarvarande kommunsektorn och staten. Därmed påverkas inte bara skolsystemet utan även andra frågor och politikområden av en sådan reform. Den framtida kommunsektorns finansiering och organisation hör till de områden som skulle behöva utredas vidare.

Utmaningen för ett statligt huvudmannaskap är att realisera de möjliga fördelarna och hitta sätt att hantera och parera nackdelar och risker.

Erfarenheter från storstadskommuners centraliseringsreformer visar på tydligare styrning men försvårad samverkan

Ett förstatligande av skolan skulle innebära en organisatorisk reform utan motstycke. Närmast kanske Ädelreformen kommer, där kommunerna övertog visst ansvar för hälso- och sjukvård från landstingen. Men det finns erfarenheter i mindre skala av att omorganisera och centralisera skolan i Sverige. De tre storstadskommunerna Stockholm, Göteborg och Malmö har alla under perioden 2007–2018 flyttat ansvaret för grundskolan från stadsdelar till centrala facknämnder och förvaltningar. Återkommande motiv för förändringarna har varit en önskan om ökad kvalitet i undervisningen, tydligare ansvarsfördelning och styrning mot de nationella målen samt en ökad likvärdighet mellan skolor.

3

Sist ut var Göteborg som inför sitt beslut 2016 lät undersöka erfarenheterna från Stockholms omorganisation 2007 och Malmös 2013. En slutsats från Göteborgs utredning var att både Stockholm och Malmö upplevde att styrningen av skolan hade blivit enklare och tydligare med färre mål. I Malmö lyfte intervjuade personer en tydligare styrkedja från kommunfullmäktige till rektor, större likvärdighet, ökad kompetens och bättre fokus för såväl nämnd som förvaltning. Erfarenheterna från Stockholm var i stor utsträckning liknande dem i Malmö. Rektorerna uppskattade bland annat en ökad professionalitet hos centrala funktioner såsom ekonomi, personal och skoljuridik. Men de upplevde också ett ökat avstånd till nämnd och förvaltning och uttryckte en farhåga för att de centrala funktionerna tenderade att svälla och tog en större del av de samlade resurserna.

3 Göteborgs Stad (2016): Utredning av skolverksamheten inom ramen för stadsdelsnämndernas

ansvar. Stadsledningskontoret, dnr 1111/15.

Ett område som både Malmö och Stockholm menade hade påverkats mer negativt av centraliseringen var samverkan mellan skolan och de kommunala verksamheter som låg kvar på stadsdelarna, såsom förskolan samt individ- och familjeomsorgen. I Stockholm, där det hade gått längre tid sedan omorganisationen, upplevde dock de intervjuade personerna att samverkan till viss del hade återhämtat sig.

4

Centraliseringsreformerna i storstäderna ger vissa indikationer om de möjliga vinsterna och riskerna med ett förstatligande av skolan. Medan de positiva effekterna i första hand handlar om skolans interna styrning och ledning, handlar de största riskerna om samverkan mellan skolan och andra verksamheter. Vid ett förstatligande tillkommer en ytterligare komplikation genom att skolan inte bara kommer att ha en avvikande organisation, utan också en annan huvudman än angränsande kommunala verksamheter. En slutsats som utredningen kan dra är att det rimligen bör innebära en ännu större utmaning för den lokala samverkan.

Erfarenheter från myndighetssammanslagningar visar att organisatoriska reformer kan lösa vissa problem, men inte alla

Lärdomar om möjliga vinster och risker med en centralisering av skolan går också att hämta från de myndighetsreformer som har ägt rum inom statsförvaltningen under de senaste decennierna, där flera regionala myndigheter har slagits samman till en gemensam rikstäckande myndighet, en så kallad enmyndighet.

När Statskontoret 2010 sammanställde erfarenheter från bildandet av bland annat Skatteverket, Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen var det ett antal motiv för reformerna som återkom flera gånger:

  • Tydligare ledning och styrning.
  • Mer effektivt resursutnyttjande.
  • Ökad rättssäkerhet och enhetlig rättstillämpning.
  • Förbättrad service till medborgare och företag.

4 Ibid.

Uppföljningen av reformerna visade att styrningen av myndigheterna visserligen hade blivit tydligare, men att det fortfarande efter flera år kunde finnas kvar otydligheter i roller och ansvar. En iakttagelse var att de centrala funktionerna hade haft svårt att hitta sin roll i den nya myndigheten. Det var också svårt att få genomslag för styrsignalerna ute i organisationen när avståndet ökade mellan enmyndighetens högsta ledning och den operativa nivån.

En annan iakttagelse var att ombildandet till enmyndighet hade förbättrat möjligheterna för myndigheterna att omfördela resurser och uppgifter inom organisationen och anpassa organisationen efter behov. Myndigheterna hade också kunnat koncentrera delar av den administrativa verksamheten, framför allt ekonomi- och löneadministrationen och i viss mån även personalfunktionen och därmed i flera fall kunnat göra betydande ekonomiska besparingar. Däremot hade kostnaderna för själva omorganisationen underskattats och myndigheterna hade sällan fått medel för själva omställningen.

Statskontorets slutsats var att enmyndighetsorganisationen gav vissa grundförutsättningar, till exempel när det gäller styrning och uppföljning av verksamheten. Men andra faktorer, exempelvis verksamhetens karaktär, ledning och kultur, spelade en avgörande roll för hur väl reformerna hade fallit ut. Enmyndigheten kunde lösa vissa problem, men var inte svaret på allt och inte heller någon snabb lösning för en verksamhet med problem.

5

Motiven för enmyndighetsreformerna under 1990- och 2000-talen påminner om argumenten för ett förstatligande av skolan. Tydligare ledning och styrning, förbättrad resursfördelning och ökad likvärdighet är också argument för en statlig skola. Men det finns även vissa skillnader. Fokus för de statliga myndighetsreformerna har ofta legat på organisationernas inre liv och effektivitet. På skolans område betonas i stället verksamhetens leverans till medborgarna, i form av ökad kvalitet och likvärdighet i utbildningen.

En av erfarenheterna från ombildningen av Polisen till en samlad myndighet 2015 är att det kan vara svårt att omsätta organisatoriska förändringar i förbättrade verksamhetsresultat. Statskontorets uppföljning av Polisen visade att ombildningen visserligen uppnått de mål som syftade till att förbättra förutsättningarna för myndighetens verksamhet. Men verksamhetens kvalitet och resultat hade inte blivit bättre. Statskontoret såg flera skäl till de uteblivna resultaten.

5 Statskontoret (2010): När flera blir en – om nyttan med enmyndigheter. Om offentlig sektor.

  • Polismyndigheten hade inte fullt ut kunnat utnyttja de fördelar som den samlade organisationen gav för att styra verksamheten. Utvecklingen av styrningen hade gått för långsamt.
  • Det hade inte funnits tillräckligt med resurser för att infria flera av målen. Den tillgängliga personalen hade inte varit tillräcklig för att bemanna den nya organisationen. Ombildningen hade inte heller frigjort resurser i den omfattning som Genomförandekommittén förväntade sig.
  • Omorganiseringen hade också i delar varit svårare att genomföra än beräknat, bland annat för att chefer och personal inte hade haft förtroende för omorganisationen.

6

Erfarenheter från de statliga reformerna pekar på vikten av att inte se ett förändrat huvudmannaskap för skolan som slutpunkten för en förändring, utan som startpunkten. För att realisera de potentiella fördelarna kommer det att krävas ett aktivt och uthålligt arbete. Det kommer sannolikt också att krävas resurser (se kapitel 19 om genomförandet).

Exemplet från Polisen visar också att även om en organisatorisk förändring förbättrar förutsättningarna för verksamheten så ger det inte per automatik utslag på verksamhetens kvalitet och resultat, åtminstone inte efter en begränsad tid.

Det som skiljer ett förstatligande av skolan från både de organisatoriska reformerna i storstadskommunerna och myndighetssammanslagningarna inom statsförvaltningen är att ett förstatligande inte bara handlar om en centralisering inom ramen för en och samma huvudman utan också en övergång från kommunal till statlig verksamhet. I jämförelse med olika myndighetsreformer innebär omorganisationen av skolan därmed en ännu större förändring. Hur den statliga huvudmannen organiseras och arbetar kommer att få stor betydelse för möjligheterna att nå målen om ökad likvärdighet och kvalitet. Att utveckla styrformer som är anpassade till den nya organisationen och att förankra reformen hos de som styr, leder och driver utbildningen framstår som särskilt viktigt.

6 Statskontoret (2018): Ombildningen till en sammanhållen polismyndighet. Slutrapport. 2018:18.

Ett statligt huvudmannaskap bör vara förenat med möjlighet till lokal anpassning

Ett statligt huvudmannaskap för skolan syftar bland annat till att stärka likvärdigheten. Det innebär också att skillnader i kommunernas ambition, ekonomi och kapacitet att bedriva skola får mindre betydelse för verksamheten.

Men de regionala och lokala skillnader som finns beroende på geografi, demografi och befolkningstäthet kommer att finnas kvar även i ett skolsystem där staten är huvudman. Det innebär att den statliga huvudmannen kommer att behöva ta hänsyn till att behoven och förutsättningarna ser olika ut på olika platser i landet och också ha utrymme för vissa lokala anpassningar och prioriteringar för att systemet verkligen ska erbjuda en likvärdig utbildning.

Huvudmannen bör därför vara organiserad så att den har kännedom om betydelsefulla lokala eller regionala förhållanden och kan ta hänsyn till dessa, samtidigt som det behöver vara tydligt var i organisationen som mandatet för olika beslut finns.

Ett statligt huvudmannaskap bör organiseras för att ge utrymme åt professionen

Ett statligt huvudmannaskap för skolan innebär en centralisering av huvudmannafunktionen. Avståndet mellan högsta ledningen och den operativa verksamheten kommer att bli längre än i dag.

För rektorer och lärare bör en enklare styrkedja leda till att de kan fokusera på de nationella målen för skolan utan att behöva ta hänsyn till lokala politiska prioriteringar. Det kan ge ett större professionellt handlingsutrymme. En mer träffsäker resursfördelning kan samtidigt ge bättre förutsättningar för att utveckla kvaliteten i verksamheten. Utvecklade stödfunktioner kan också medföra att rektorer får mer tid till att utöva ett aktivt pedagogiskt ledarskap.

Men ur rektorers och lärares perspektiv kan det också finnas risker med en statlig huvudmannaorganisation. En sådan risk är att en stor statlig huvudman inte förmår att anpassa styrning och stöd till skolornas skiftande behov, utan i alltför hög grad utvecklar och tillämpar standardiserade lösningar som ska passa alla. Det kan i sin tur hämma den lokala utvecklingskraften på skolan och upplevelsen av lokalt ägarskap.

Enligt utredningen är det därför både nödvändigt och önskvärt att rektorer och lärare har ett professionellt handlingsutrymme att utifrån gällande regelverk och riktlinjer utforma den dagliga verksamheten på skolorna. De behöver också utnyttja det utrymme de har. Tidigare studier av rektorsrollen har exempelvis visat att rektorer inte fullt ut utnyttjat det mandat som skollagen ger dem att utforma skolans inre organisation.

7

En statlig huvudman behöver därför ock-

så vara beredd att stödja sina rektorer i arbetet med att utveckla den egna organisationen.

Erfarenheter från de stora enskilda huvudmännen tyder på att en stor skolorganisation kan förenas med upplevd närhet och korta beslutsvägar. En väl utvecklad dialog mellan styrkedjans olika nivåer, ansvar och befogenheter som hänger ihop samt ett tydligt mandat för rektor verkar vara framgångsfaktorer.

8

När man utformar den statliga huvudmannens organisation bör det således göras utifrån principen att ta tillvara och stärka lärarnas och rektorernas professionalitet, och professionerna som helhet. Den statliga huvudmannen bör

  • ge utrymme för professionell autonomi. För att det ska vara möjligt för en yrkesgrupp att uppträda professionellt krävs att yrkesutövarna kan utöva stort inflytande över sin arbetssituation och med andra ord har en viss yrkesautonomi.

9

  • minska den byråkratiska och administrativa yttre kontrollen eftersom den fungerar deprofessionaliserande.

10

  • undvika införandet av ledarnivåer som etableras med syfte att direkt eller indirekt styra och kontrollera de professionellas arbete.
  • främja lärares och rektorers lärande och deltagande i såväl yrkesutvecklande kompetensutveckling som forskning och utveckling, med syfte att både stärka undervisningen och professionernas kunskapsbas.

7SOU 2015:22Rektorn och styrkedjan. 8 Skolinspektionen (2015): Huvudmannens styrning av grundskolan. Lärarnas Riksförbund och Sveriges Skolledarförbund (2021): Rektorernas olika förutsättningar. 700 högstadierektorer om en

alltmer uppdelad skola. SOU 2015:22Rektorn och styrkedjan.

9 Stenlås, Niklas (2009): En kår i kläm – Läraryrket mellan professionella ideal och statliga re-

formideologier. Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi. 2009:6.

10 Ringarp, Johanna (2011): Professionens problematik. Lärarkårens kommunalisering och väl-

färdsstatens förvandling.

Med ett statligt huvudmannaskap behöver man utveckla nya former för ansvarsutkrävande

Ett statligt huvudmannaskap innebär att skolan inte längre är en fråga för den kommunala politiska organisationen. Den lägsta ansvariga politiska nivån för skolan kommer i stället att vara regeringen. Därmed kommer avståndet mellan de elever som går i skolan och den närmaste politiskt ansvariga nivån för verksamheten att öka. Fler beslut kommer att fattas av tjänstepersoner och färre beslut kommer att fattas på politisk nivå. Medborgarnas möjligheter att påverka den offentliga skolverksamheten kommer också att riktas till den nationella nivån.

Ur ett statligt perspektiv kommer huvudmannaskapet för skolan att vara unikt. Staten bedriver ingen annan verksamhet som omfattar så många individer som skolan och som dessutom i delar är obligatorisk. Över 1 000 000 elever gick i grundskolan läsåret 2021/2022.

11

Det kan jämföras med 5 700 pågående fängelseverkställigheter inom Kriminalvården

12

2021 och 19 800 totalförsvarspliktiga som Plikt-

och prövningsverket mönstrade och prövade under samma år

13

. Skolans omfattning och karaktär ställer krav på formerna för ansvarsutkrävande. De verksamhetsnära formerna för inflytande och ansvarsutkrävande som regleras i skollagen kommer att gälla även för den statliga huvudmannen. Det gäller exempelvis bestämmelserna som rör huvudmannens arbete med klagomålshantering, elevernas inflytande och de forum för samråd med eleverna och vårdnadshavarna som enligt skollagen ska finnas vid varje skolenhet.

14

Tydliga och effektiva rutiner

för att hantera klagomål på verksamheten är sannolikt en viktig faktor för den statliga huvudmannens legitimitet. Det kan potentiellt komma att handla om många enskilda ärenden, eftersom den statliga huvudmannen är så pass stor. Hur arbetet organiseras kommer därför att vara en viktig fråga, både för legitimiteten och för effektiviteten.

Den statliga huvudmannen kommer liksom andra huvudmän också att vara föremål för tillsyn och huvudmannens beslut kan i vissa delar överklagas till Skolväsendets överklagandenämnd. Men avsaknaden av möjligheten till politiskt ansvarsutkrävande på lokal nivå kan

11 Skolverket (2020): Elever och skolenheter i grundskolan läsåret 2020/21. Dnr 5.1.1-2020:1312. 12 Kriminalvården (2022): KOS 2021. Kriminalvård och statistik. 13 Plikt- och prövningsverket (2022): Årsredovisning 2021. 144 kap.7–14 §§skollagen (2010:800).

innebära att frågor som rör enskilda skolor eller individer i stället hamnar på regeringens bord.

För att stärka formerna för insyn kan regeringen välja en ledningsform för den statliga huvudmannen som ökar möjligheterna till allmänhetens insyn (se vidare i kapitel 16 om skolmyndigheter).

15

Regeringen eller den myndighet som fullgör huvudmannaskapet kan också välja att inrätta olika former av råd eller forum för grupper eller intressenter som bedöms ha särskilda behov av insyn i verksamheten (se också avsnitt 15.1.3). Men det rör sig då i första hand om insyn och samverkan, inte om ansvarsutkrävande.

En annan möjlighet till inflytande för elever och vårdnadshavare ges i dag genom lokala skolstyrelser. Enligt kommunallagen får fullmäktige besluta att en nämnd får uppdra åt ett självförvaltningsorgan under nämnden att helt eller delvis sköta driften av en viss anläggning eller en viss institution.

16

Skollagen preciserar att kommunen

får inrätta lokala styrelser inom den del av skolväsendet som man är huvudman för. Beroende på skolform ska en lokal styrelse bestå av företrädare för personalen och företrädare för eleverna eller deras vårdnadshavare. Rektorn på skolan kan delegera uppgifter till styrelsen.

17

Även vid ett statligt huvudmannaskap för skolan skulle en

sådan möjlighet till lokal självförvaltning och brukarinflytande kunna finnas kvar. Detta skulle i så fall behöva regleras i särskild ordning, eftersom kommunallagens bestämmelser om självförvaltningsorgan inte kommer att vara tillämpliga.

Ett mer långtgående alternativ vore direktval till lokala eller regionala skolstyrelser. Det skulle vara en unik konstruktion inom offentlig förvaltning som i så fall skulle motiveras med skolans särställning i samhället och det stora behovet av medborgerligt inflytande. Men det skulle samtidigt innebära en parallell struktur för styrning och ansvarsutkrävande som skulle rimma illa såväl med de övergripande principerna för statsförvaltningens organisation och styrning som med strävan efter ökad likvärdighet i skolsystemet. Det går också att ifrågasätta rimligheten i att flytta ansvaret för skolan från kommunerna till staten för att sedan inför en ny lokal, politisk institution i kommunens ställe.

15Prop. 2009/10:175Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt. 168 kap.4–8 §§kommunallagen (2017:725). 174 kap.15–17 §§skollagen.

Ett statligt huvudmannaskap bör omfatta strukturer för systematiskt erfarenhetsutbyte

Ett av argumenten för ett decentraliserat skolsystem och även för friskolesystemet är att mångfalden av aktörer medför en mångfald i arbetssätt samt pedagogiskt och organisatoriskt nytänkande. Utifrån detta synsätt är en möjlig nackdel med en samlad statlig huvudman att utrymmet för innovation och utveckling i skolsystemet krymper. Den statliga huvudmannen bör därför utforma sin interna styrning på ett sådant sätt att styrningen inte i onödan hämmar den lokala utvecklingskraften. Exempelvis kan den statliga huvudmannen skapa möjligheter för lokal försöksverksamhet.

En utmaning i ett decentraliserat skolsystem är att sprida kunskapen om framgångsrika arbetssätt vidare från det lokala sammanhanget så att det kommer andra delar av skolsystemet till del. Här kan ett samlat statligt huvudmannaskap i stället innebära fördelar, i jämförelse med dagens system med många offentliga huvudmän. Enligt utredningen bör den statliga huvudmannen ta tillvara de möjligheter som en samlad organisation ger och skapa en struktur för kunskapsöverföring och systematiskt erfarenhetsutbyte inom ramen för huvudmannens verksamhet. Det är också kunskap och erfarenheter som bör komma hela skolsystemet till del.

Innebörden av huvudmannaskapet bör ligga fast

Den modell för ett statligt skolsystem som utredningen förordar bygger på att den grundläggande rollen och ansvaret som huvudman i stort sett förblir samma som i dag.

I nuvarande skolsystem kan en huvudman vara offentlig eller enskild. För komvux finns bara offentliga huvudmän, men med enskilda utbildningsanordnare som anordnar utbildning på uppdrag av huvudmännen.

Huvudmannen är den som ytterst ansvarar för att skolverksamheten lever upp till författningarna. Skolans författningar preciserar huvudmannens ansvar och kan sägas utgöra ett slags kontrakt mellan staten och huvudmannen. Enskilda huvudmän behöver leva upp till vissa krav och få tillstånd från staten för att få etablera sig inom skolsystemet. Men några regelrätta avtal utöver författningarna finns inte, varken mellan staten och huvudmännen, eller mellan en kommun

och de enskilda huvudmännen som är verksamma i kommunen. Avtal om entreprenad förekommer visserligen, men främst inom komvux där kommunen också är ensam huvudman.

Vi har övervägt möjligheten att skapa en helt ny struktur för ett statligt skolsystem med en förändrad innebörd av huvudmannaskapet för samtliga skolformer. Huvudmannaskapet för grundskolan och gymnasieskolan skulle då mer likna den modell som redan finns inom komvux. En parallell kan dras till hälso- och sjukvårdsområdet där innebörden av huvudmannaskapet delvis är en annan än inom skolan. Där är huvudmannen den region eller kommun som ansvarar för att erbjuda hälso- och sjukvård. Huvudmannen har det övergripande ansvaret för att en god och säker vård ges. Men inom en huvudmans geografiska område kan en eller flera vårdgivare bedriva verksamhet.

18

Regioner och kommuner kan avtala med någon annan, till exempel ett privat bolag, att utföra hälso- och sjukvården eller tandvården. När uppgifter överlämnas till någon annan övergår ansvaret för utförandet av uppgiften till denna. Men regionen eller kommunen har det fortsatta ansvaret som huvudman för de uppgifter som överlämnats.

19

Regionen eller kommunen har således kvar ett övergripande ansvar för att dess invånare får en god vård. Det kan säkerställas genom utformningen och uppföljningen av avtalen med utförarna.

20

Översatt till skolans område skulle en sådan huvudmannamodell tillämpad på dagens skolsystem innebära att kommunen skulle vara huvudman för de flesta skolformer, men att fristående skolor skulle kunna avtala med kommunen om att få anordna skolverksamhet. Det skulle därmed inte finnas några enskilda huvudmän.

På motsvarande sätt skulle en sådan modell i ett system med statligt huvudmannaskap innebära att staten i rollen som huvudman kunde avtala med olika utbildningsanordnare, offentliga eller privata, om att bedriva skolverksamhet, samtidigt som staten fortfarande skulle ha ansvaret för att erbjuda alla elever en likvärdig utbildning av god kvalitet.

En möjlig fördel med en sådan huvudmannamodell är att den tydligare kommunicerar och kanaliserar den offentliga huvudmannens ansvar för all den utbildning som erbjuds inom skolsystemet. En direkt avtalsrelation mellan staten som huvudman och utbildningsanordnarna kan göra det lättare att ställa krav på anordnarna. Det blir också möj-

182 kap.2–3 §§hälso- och sjukvårdslagen (2017:30). 1915 kap. hälso- och sjukvårdslagen. 2010 kap. 8 § kommunallagen.

ligt att säga upp avtal med utbildningsanordnare som inte lever upp till kraven.

Men det finns också nackdelar med en sådan ordning. Skolverksamhet, i synnerhet grundskola, är ett långsiktigt åtagande som lämpar sig dåligt för tidsbegränsade kontrakt och alltför frekvent omförhandling. Det är också en komplex verksamhet där det kan vara svårt för huvudmannen att specificera kraven och följa upp efterlevnaden i alla delar. Innehållet i huvudmannaskapet, liksom utbildningsanordnarnas ansvar, kan bli otydligt och därmed blir också ansvarsfördelningen mellan staten som huvudman och utbildningsanordnarna otydlig.

Vi ser en fördel i att den som anordnar utbildningen också har hela ansvaret för att utbildningen lever upp till kraven i författningarna. En tydlig ansvarsfördelning minskar risken för att ingen tar ansvar och underlättar ansvarsutkrävande.

En förändring av huvudmannarollen skulle dessutom utgöra en stor principiell förändring av hela skolsystemet. De enskilda huvudmännen skulle förlora status som huvudman och i stället få ansöka om att bli kontrakterade eller auktoriserade utbildningsanordnare. Det skulle i sin tur innebära ett helt nytt förfarande för godkännande av utbildningsanordnare. Principen om lika villkor skulle behöva omförhandlas till att gälla lika villkor mellan utbildningsanordnare, snarare än mellan huvudmän. Den statliga huvudmannen skulle också behöva utveckla ett system för uppföljning av avtalen. Däremot skulle utbildningsanordnarnas uppdrag i praktiken behöva vara väldigt likt det uppdrag som huvudmannen har i dag. Skolans uppdrag är specificerat i skolans styrdokument. Alla huvudmän åtar sig att följa dem. Därmed utgör de en slags parallell till de förfrågningsunderlag och avtal som vårdens huvudmän sluter med vårdgivare.

Att ändra innebörden i ett begrepp kan vara vanskligt, eftersom det riskerar att leda till osäkerhet om vad begreppet står för. Oavsett hur huvudmannaskapet definieras behöver också staten ha kapacitet för att själv erbjuda och tillhandahålla utbildning, eftersom det inte finns någon garanti för att någon annan utbildningsanordnare vill ansluta sig till systemet.

Vi har därför landat i att det inte finns tillräckliga skäl för att genomföra en sådan genomgripande förändring av rollerna inom skolsystemet.

Denna slutsats gäller i första hand för grund- och gymnasieskolan. Innebörden av huvudmannaskapet för komvux skiljer sig redan i dag

från huvudmannaskapet för grund- och gymnasieskolan och ett statligt huvudmannaskap för komvux kan därmed medföra andra förändringar. Vi utvecklar våra resonemang och bedömningar om huvudmannaskapet för komvux i slutet av detta avsnitt samt i avsnitt 15.1.4.

Den statliga huvudmannen bör ha ansvar för alla delar av utbildningen i offentliga skolor

Allt som händer under skoldagen ingår i utbildningen

Huvudmannens ansvar för utbildningen enligt skollagen omfattar

hela skolverksamheten. Utöver undervisning handlar det om elevhälsa,

skolbibliotek, lärverktyg, studie- och yrkesvägledning, lokaler samt skolmåltider. Huvudmannen ansvarar också för att skolans personal har rätt kompetens och nödvändiga insikter i de föreskrifter som gäller för skolväsendet.

Alla delar av utbildningen ska enligt skollagen omfattas av huvudmannens systematiska kvalitetsarbete. Men en återkommande slutsats i utredningar och rapporter som har granskat olika delar av utbildningen är att delarna inte är integrerade med varandra och inte heller omfattas av det systematiska kvalitetsarbetet. Det är framför allt kopplingen mellan undervisningen och utbildningens andra delar som ofta brister. En förklaring är att styrningen från både huvudmannen och rektorn är svag. Det medför att utbildningen inte fullt ut svarar mot elevernas behov.

21

Den statliga huvudmannen bör ha ett samlat ansvar för hela utbildningen

Utredningen gör bedömningen att statens huvudmannaskap bör omfatta det ansvar som huvudmannen har i dag och alla delar av utbildningen. En uppdelning av ansvaret riskerar att leda till ytterligare

21 SOU 2021:11 Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven – aktivt stöd och elevhälso-

arbete samt stärkt utbildning för elever med intellektuell funktionsnedsättning. Skolverket (2016): Redovisning av uppdrag om att genomföra insatser för en förstärkt elevhälsa. Skolinspektionen

(2013): Studie- och yrkesvägledning i grundskolan. Rapport 2013:5.SOU 2019:4 Framtidsval –

karriärvägledning för individ och samhälle. Lärarnas Riksförbund (2017): Vägledning: En förutsättning för att lyckas i skolan och livet. 1 500 gymnasieelever om studie- och yrkesvägledningen de fick i grundskolan. Lärarnas Riksförbund (2017): Vägledning måste bli hela skolans ansvar. Så tycker vägledarna att studie- och yrkesvägledningen fungerar i praktiken. Skolinspektionen (2018): Skolbiblioteket som pedagogisk resurs. Skolinspektionen (2021): Kvalitetssäkring och val av läromedel. Fokus på samhällsorienterande ämnen i årskurs 7–9.

försämrade möjligheter för integrering av utbildningens delar, exempelvis för samverkan mellan elevhälsan och den pedagogiska verksamheten.

I huvudmannaskapet ligger i regel arbetsgivaransvaret för skolans personal. Våra bedömningar när det gäller arbetsgivaransvaret utvecklar vi i avsnitt 15.2. Ett statligt huvudmannaskap innebär också att staten ansvarar för att utbildningen har ändamålsenliga lokaler. Vi utvecklar våra bedömningar kring lokalförsörjningen i avsnitt 15.1.2.

Att staten är huvudman för alla delar av utbildningen innebär att staten också har ansvaret för exempelvis skolmåltider. Men även om den statliga huvudmannen har ansvar för en viss uppgift behöver det inte innebära att staten också utför uppgiften. I exemplet med skolmåltider kan staten ansvara för att eleverna får näringsriktiga måltider, men staten behöver inte laga maten. Här har den statliga huvudmannen alltså möjlighet att välja olika lösningar, inklusive att samverka med kommunen om måltider.

På sikt bör den statliga huvudmannen ha mandat att utifrån kraven i författningarna själv utforma den dagliga driften av utbildningen. Men under en övergångsperiod kan staten behöva ta över befintliga strukturer och system från kommunerna. Det gäller exempelvis de offentliga skolornas it-drift. Hur det ska hanteras rent praktiskt och juridiskt behöver utredas vidare. Men väsentligt är att det hela tiden ska finnas ett ändamålsenligt administrativt stöd för undervisningen och andra processer i skolan. På sikt bör dock den statliga huvudmannen ha mandat att utveckla de administrativa system som den egna verksamheten behöver.

Den statliga huvudmannen kan förstärka ledning, styrning och stöd

Ett statligt huvudmannaskap innebär i första hand en möjlighet att förstärka kapaciteten för ledning, styrning och stöd. En större huvudmannaorganisation har möjlighet att samla kompetens kring olika områden där det i dagens system kan vara svårt för varje huvudman att själv uppbåda tillräcklig kapacitet. En större huvudmannaorganisation har också möjlighet att ta ett samlat grepp om ekonomin och fördela resurser utifrån elevernas och verksamhetens skiftande behov. På så sätt kan förutsättningarna för en ökad likvärdighet i utbildningen förbättras.

För att den samlade kompetensen hos den statliga huvudmannen ska ha möjlighet att påverka elevernas kunskapsutveckling behöver den komma den dagliga verksamheten i skolan till del. Erfarenhet visar att det finns fördelar med att funktioner inom exempelvis elevhälsa samt studie- och yrkesvägledning finns direkt ute på enheterna. Det underlättar samverkan och informationsutbyte mellan professionerna och ger bättre förutsättningar för en helhetsbild om elevens behov och förutsättningar.

22

Men ett statligt huvudmannaskap innebär inte att funktioner och kompetenser kommer att kunna förstärkas direkt ute på varenda enhet. Det blir exempelvis inte per automatik lättare för en liten skola på landsbygden att rekrytera och fylla en tjänst för en skolpsykolog, bara för att staten är huvudman.

Den statliga huvudmannen har dock möjlighet att bygga upp gemensamma stödfunktioner som kan arbeta mot den dagliga verksamheten och komplettera de kompetenser som finns där. Det kan gälla administrativa funktioner såsom ekonomi, personal och juridik som kan underlätta för rektorer och frigöra tid för pedagogiskt ledarskap. Det kan också gälla ledningsstöd i form av stöd till kvalitetsarbetet på skolorna. Vidare kan det handla om centrala elevhälsoteam som kan stödja elevhälsoarbetet ute i verksamheten eller centrala funktioner inom studie- och yrkesvägledningen. Beroende på hur behovet ser ut kan funktioner behöva finnas på olika nivåer i organisationen. Inom den statliga huvudmannaorganisationen kommer det också att finnas goda möjligheter att skapa nätverk för olika kompetenser och områden. Det kan vara särskilt värdefullt för funktioner och kompetenser som kanske är ensamma i sin roll på sin enhet.

En risk med förstärkta huvudmannafunktioner är att de utvecklas till kontrollfunktioner som är mer intresserade av att samla in data och kräva in information från verksamheten än att utgöra ett stöd och ge service till den. Tidigare studier av det organisatoriska stödet till rektorer har exempelvis visat att förstärkt stöd på förvaltningsnivå kan leda till mer arbete för rektorn i form av rapporteringskrav

22 SOU 2021:11 Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven – aktivt stöd och elevhälso-

arbete samt stärkt utbildning för elever med intellektuell funktionsnedsättning. SOU 2020:66Samverkande krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk. SOU 2019:4Framtidsval – karriärvägledning för individ och samhälle. Skol-

inspektionen (2019): Kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå – Granskning av huvud-

mäns och rektorers arbete för flexibilitet och individanpassning.

och tidskrävande möten.

23

Att säkerställa att verksamheten får det

stöd den behöver är en viktig ledningsfråga för huvudmannen.

Den statliga huvudmannen kan fungera normerande för kvalitet

Lagstiftningen lämnar stort utrymme för huvudmannen att själv organisera utbildningens olika delar. Utöver övergripande bestämmelser om att elever ska ha tillgång till olika funktioner och kompetenser finns det få regler kring exempelvis elevhälsans bemanning eller studie- och yrkesvägledningens omfattning. Kartläggningar har också visat att det finns stora skillnader mellan huvudmän och skolor när det gäller elevernas tillgång till sådana resurser som elevhälsa och skolbibliotek.

24

Flera utredningar har därför lagt förslag om ökad lagstift-

ning som på olika sätt ska tydliggöra kraven på huvudmännen för att på så sätt säkra tillgången för eleverna.

25

En anledning till att lagstiftningen är förhållandevis allmänt hållen är att lagstiftaren har velat lämna utrymme för anpassningar till lokala behov och förhållanden. Det är svårt att utforma ett regelverk som är giltigt för alla i alla lägen när förutsättningarna skiljer sig åt. Men vid ett fullgånget förstatligande har staten som huvudman möjlighet att lägga fast de kvalitetskriterier som ska gälla för den statliga skolan och också organisera och fördela resurser på ett sådant sätt att elevernas tillgång till utbildningens olika delar jämnas ut och kvaliteten säkras. Förutom sådana verksamheter som elevhälsa och studie- och yrkesvägledning, kan det också gälla utformningen av skolans lokaler, där regleringen i dag är svag och det finns ett ökat behov av kunskap.

Det arbete som den statliga huvudmannen gör för att utveckla riktlinjer för den egna verksamheten kan både generera värdefull kunskap och fungera normerande för hela skolsystemet, samtidigt som det fortfarande finns möjlighet för andra huvudmän med andra förutsättningar att organisera verksamheten på ett annat sätt.

23SOU 2015:22Rektorn och styrkedjan. Persson, Roger m.fl (2021): Svenska skolledares arbets-

miljö och hälsa: En lägesbeskrivning med förslag på vägar till förbättringar av arbetsmiljön.

Arbets- och miljömedicin Syd, rapport 4/2021. 24 Skolinspektionen (2015): Elevhälsa: Elevers behov och skolans insatser. Granskningsrapport 2015:05. Sveriges Kommuner och Regioner (2021): Nuläge och utmaningar i elevhälsan. Elev-

hälsoundersökning 2021.

25 Se t.ex. SOU 2019:4Framtidsval – karriärvägledning för individ och samhälle. SOU 2021:3

Skolbibliotek för bildning och utbildning.

Vardagen i skolan kommer att vara sig lik även vid ett statligt huvudmannaskap

Ett förstatligande av huvudmannaskapet för de offentliga skolorna är en strukturreform som påverkar skolans ansvarsfördelning och organisation. Det kan på olika sätt påverka förutsättningarna för dem som arbetar i skolan. Vi har lyft några sådana aspekter tidigare i detta kapitel.

Men en stor del av det dagliga arbetet i skolan kommer sannolikt ändå att vara sig likt, även med ett statligt huvudmannaskap. Huvudmannens, rektorns och lärarnas ansvar för utbildningen och undervisningen kommer att vara detsamma, liksom målen för utbildningen och de författningar som styr utbildningens innehåll och utformning. Lärarkåren och eleverna kommer också att vara desamma, oavsett vem som är huvudman. Det innebär att man behöver ha rimliga förväntningar på vilka effekter ett förändrat huvudmannaskap i sig kan ge för lärarnas undervisning och mötet mellan lärare och elev.

Ett statligt huvudmannaskap för komvux ger vissa särskilda förutsättningar

Komvux kommer att ha en enda huvudman

Vid ett fullgånget förstatligande kommer det bara att finnas en huvudman för komvux: staten. Den statliga huvudmannen kommer att ha det fulla ansvaret för att tillhandahålla utbildning inom komvux till dem som har rätt till och behöver det. Med en så stor huvudman som dessutom är ensam aktör kommer det att skapas specifika förutsättningar för komvux och leda till delvis andra konsekvenser än för övriga skolformer och verksamheter.

Att det bara finns en enda huvudman inom komvux bör ge ett mer symmetriskt skolsystem än i dag och skapa stordriftsmöjligheter, inte minst vad gäller resursfördelningen till utbildningen. Samtidigt riskerar ansvarsförhållandet mellan staten som systemansvarig och staten som huvudman att bli otydligt när staten är ensam huvudman. Hur den systemansvariga myndigheten och den statliga huvudmannen ska förhålla sig till varandra när det gäller komvux behöver därför ägnas särskild uppmärksamhet, för att det inte ska uppstå onödig friktion, dubbelarbete eller oklarheter. Vid ett fullgånget förstatlig-

ande kommer även förhållandet mellan huvudman och hemkommun att påverkas. Se vidare avsnitt 15.1.4 där driften av komvux beskrivs.

Vid ett förstatligande bör en större genomgripande översyn av komvux övervägas

En uppenbar konsekvens om staten skulle bli huvudman för komvux är att kommunal vuxenutbildning upphör. Skolformen måste alltså få ett nytt namn, till exempel allmän vuxenutbildning (allvux), och nya förutsättningar.

Komvux har utvecklats mycket de senaste åren. Skolformen har präglats av en kraftig utbyggnad och flera stora reformer har genomförts för att möta de behov som finns. Delar av lagstiftningen har också förändrats liksom målgruppen för utbildningen.

Samtidigt har komvux fått en allt viktigare roll i samhället, bland annat vad gäller kompetensförsörjningen till arbetslivet. Utbildningen ska även främja den personliga utvecklingen och ge förutsättningar för individer att nå sin fulla potential i samhälls- och arbetslivet. Därmed verkar komvux i en bred kontext och en väl utformad vuxenutbildning gör det möjligt för individer att röra sig mellan olika utbildningar, arbeten och praktik.

Organisationen av komvux behöver fungera med såväl arbetsmarknad som andra delar av utbildningssystemet. Det har förekommit, inom ramen för såväl huvudmännens styrning som statliga satsningar och reformer, att komvux ibland fått följa samma mall som andra skolformer. Därigenom kan det bli svårt att uppnå en fullt ut ändamålsenlig styrning utifrån komvux förutsättningar.

Mot denna bakgrund bedömer utredningen att det i samband med ett fullgånget förstatligande även bör övervägas att genomföra en större genomgripande översyn av komvux. En sådan översyn skulle behöva ta ett helhetsgrepp och se över skolformen från grunden, med utgångspunkt i komvux egna förutsättningar och behov, snarare än att enbart revidera befintlig lagstiftning. I detta kan det även ingå att se över roller och funktioner samt ansvarsfördelningen dem emellan. Vid en eventuell översyn bör också komvux roll i förhållande till olika politikområden beaktas, inte minst för att underlätta samverkan mellan komvux och andra aktörer.

Dessutom bör man se över i vilken utsträckning komvux ska hållas ihop med övriga skolformer i skolväsendet eller utvecklas åt ett annat håll. Komvux skiljer sig från grund- och gymnasieskolan när det gäller bland annat målgrupp, förutsättningar, styrning, organisation och genomförande även om innehållet i utbildningen i flera delar ges på grundläggande och gymnasial nivå. Samtidigt har komvux likheter med andra utbildningsformer för vuxna. Det finns därför skäl att överväga om komvux ska ses som ett eget skolväsende för vuxna, parallellt med till exempel högskolan och yrkeshögskolan. Komvux skulle då kunna regleras genom en egen vuxenutbildningslag.

15.1.2. Den statliga huvudmannen bör ha samhällets uppdrag att erbjuda och tillhandahålla utbildning

Utredningens bedömning: Vid ett fullgånget förstatligande bör

den statliga huvudmannen ansvara för att utbildning erbjuds de barn, unga och vuxna som enligt skolans författningar har rätt till eller behöver det. Inom ramen för detta ansvar bör den statliga huvudmannen planera och dimensionera den offentligt anordnade utbildningen för att kunna svara upp mot ansvaret att erbjuda och anordna utbildning.

Den statliga huvudmannen bör ha ansvaret för sin egen lokalförsörjning och mandat att använda olika lokallösningar. Staten bör tillförsäkras förtur till befintliga kommunala skollokaler för att säkerställa att staten kan fullfölja sitt utbudsansvar. Kommunerna bör vidare åläggas en skyldighet att inkludera behov av skolor i sina planeringsprocesser och vid behov av nybyggnation av skollokaler upplåta mark.

Hur kommunernas skyldigheter för lokalförsörjningen ska regleras och vilka villkor som ska gälla behöver utredas vidare. Detsamma gäller hur befintliga regler angående myndigheters lokaler kan anpassas till ett statligt huvudmannaskap för skolan och hur ett eventuellt ägande av skolfastigheter bör organiseras.

Utbudsansvaret i ett statligt skolsystem bör ligga på den statliga huvudmannen

I ett statligt skolsystem har den statliga huvudmannen ansvar för att bedriva utbildning. Därför gör utredningen bedömningen att den statliga huvudmannen också bör ansvara för att utbildning inom olika skolformer erbjuds de barn, unga och vuxna som har rätt till eller behöver det. I dag ligger utbudsansvaret på hemkommunen. Vår bedömning innebär alltså att den statliga huvudmannen tar över denna uppgift från hemkommunen. Förskolan är dock enligt vårt uppdrag inte tänkt att bli en statlig skolform utan där ligger ansvaret kvar hos kommunerna.

Ett grundläggande motiv till att det bör vara den statliga huvudmannen som har utbudsansvaret i ett statligt skolsystem och inte den systemansvariga myndigheten, är att den aktör som är ansvarig för att tillhandahålla utbildning också bör förfoga över utbildningsplatserna. Ansvaret för att tillhandahålla utbildning är också ett ansvar som enbart faller på staten och inte på alla aktörer i skolsystemet.

I utbudsansvaret bör det ingå att planera och dimensionera den offentligt anordnade utbildningen

För att kunna erbjuda och anordna utbildning gör utredningen bedömningen att den statliga huvudmannen bör ha mandatet att planera och dimensionera den offentligt anordnade utbildningen. Huvudmannen behöver därför vara organiserad så att den har kunskap och kännedom om de lokala och regionala förhållanden som är av vikt för olika beslut. Den systemansvariga myndigheten bör i sin tur bland annat tillhandahålla regionala planeringsunderlag (se avsnitt 12.1.2). Den systemansvariga myndigheten bör också ha beredskap för att hantera plötsliga ”utbudschocker”, genom att exempelvis fördela extra resurser för tillfälligt högre kostnader i lägen när man snabbt behöver ordna plats för elever som påverkas av en skolnedläggning eller liknande oförutsedda händelser (se avsnitt 13.1.3 och 13.1.4).

Planering och dimensionering av grundskolan bör även i ett statligt system utgå från en närhetsprincip

Den statliga huvudmannen för grundskolan bör ha i uppdrag att utifrån de lokala förutsättningarna planera och dimensionera de offentliga grundskolorna. Grundprincipen bör liksom i dag vara alla elevers rätt att gå i en allmän skola nära hemmet.

I dag har elever rätt till en plats i grundskolan i sin hemkommun. Men om det finns särskilda skäl, eller om kommunerna kommer överens, kan en elev även tas emot i grundskolan i en annan kommun. Med ett statligt huvudmannaskap behöver skolplaceringar inte, som i dag, begränsas av kommungränser. Den närmaste skolan kan ligga i en annan kommun än hemkommunen. I ett statligt system spelar det ingen roll. Däremot kommer den statliga huvudmannens planering och dimensionering av utbildningen att behöva ta sin utgångspunkt i ett visst geografiskt område. Ett sådant lokalt planeringsområde kan ofta komma att sammanfalla med kommungränserna. Men i vissa fall kan geografiska och demografiska förhållanden medföra att planeringsområdet är större eller mindre än en kommun.

På samma sätt som elever i dag, i mån av plats, har möjlighet att söka sig till en grundskola utanför den egna kommunen, bör elever i ett statligt skolsystem kunna söka en skolplats i ett annat planeringsområde. Så länge ett sådant önskemål inte går ut över andra elevers rätt till en skola nära hemmet bör också elever kunna placeras i ett annat planeringsområde. Till skillnad från i dag är en sådan placering inte förknippad med någon särskild ekonomisk transaktion, eftersom huvudmannen fortfarande är densamma.

I sitt arbete med planering och dimensionering behöver den statliga huvudmannen ha tillgång till grundläggande uppgifter om elever, inklusive uppgifter om elevernas preferenser för skolplaceringar. Sådana uppgifter kommer att finnas i det elevregister och system för önskemål och beslut om placering i grundskolan som den systemansvariga myndigheten ansvarar för (se avsnitt 12.1.2). Huvudmannen behöver också kunskap om den lokala samhällsplaneringen i olika avseenden. Därför kommer den att behöva samverka med kommunerna i sin planeringsverksamhet.

I den statliga huvudmannens ansvar kommer det att ingå ett mandat att besluta om skolnedläggningar. En nedläggning av en skola är ofta en fråga med stor lokalpolitisk betydelse som kan skapa stort engagemang. Förhållandevis många kommuner väljer att behålla små skolenheter på landsbygden, trots att det blir dyrt och inte fullt ut kompenseras av kostnadsutjämningen. Ett skäl till det är den viktiga funktion som kommunen ser att skolan har för det samhälle eller den by där den ligger.

26

En statlig huvudman bör i första hand se till kraven i skollagstiftningen vid beslut om den lokala skolstrukturen och skolors lokalisering. Frågor om likvärdighet, kvalitet och resultat kommer därför rimligen att stå i fokus för huvudmannens utformning av skolstrukturen. Den statliga huvudmannen kommer också att ha krav på sig att hushålla med statens medel och bedriva en effektiv verksamhet, i likhet med all annan statlig verksamhet.

27

Möjliga grunder för en skol-

nedläggning skulle exempelvis kunna vara svårigheter att upprätthålla kvaliteten i en alltför liten skolenhet eller behovet av att organisera verksamheten på ett kostnadseffektivt sätt.

Utrymmet för att ta lokalpolitiska hänsyn är rimligtvis mindre för en statlig huvudman än för en kommun. Möjligheten att ta alltför stor lokal hänsyn påverkas också av att staten bör agera utifrån samma principer i hela landet.

Beslut om skolnedläggningar är erfarenhetsmässigt väldigt svåra att fatta för lokala politiker. En statlig myndighet kan ha lättare att fatta impopulära beslut om man anser att de är motiverade. Men möjligheterna för de personer som berörs av beslutet att påverka och utkräva ansvar blir samtidigt mindre. För kommunen medför också förlusten av mandatet över skolors lokalisering att man förlorar ett verktyg för sin samhällsplanering. Den statliga huvudmannen behöver därför hitta former för att föra dialog med skolans intressenter vid utformningen av skolstrukturen och om möjligt förankra besluten för ökad legitimitet (se vidare avsnitt 15.1.3 om samverkan).

26Dagens Samhälle 2020-01-30 ”Kommunerna med för många skolor – hela listan” www.dagenssamhalle.se/offentlig-ekonomi/kommunal-ekonomi/kommunerna-som-harfor-manga-skolor-hela-listan/ (hämtad 2022-08-17). 273 § myndighetsförordningen (2007:515).

Den statliga huvudmannen kommer att ha goda förutsättningar för att planera och dimensionera utbildning inom gymnasieskolan

I ett statligt skolsystem ansvarar den statliga huvudmannen för planering och dimensionering av den offentligt anordnade gymnasieskolan. Utgångspunkterna för dimensioneringen bör vara individens efterfrågan, arbetsmarknadens behov och en effektiv resursanvändning.

Ett samlat statligt huvudmannaskap bör enligt utredningen kunna underlätta arbetet med planering och dimensionering av gymnasieskolan. Till skillnad från i dag kommer utbildningsutbudet inte att bestämmas av varje kommun för sig, utan kan fullt ut dimensioneras utifrån de regionala behoven, såväl individens behov som arbetsmarknadens. Det bör minska riskerna för såväl över- som underetablering av utbildningsplatser.

I princip skulle man kunna tänka sig att alla statliga gymnasieskolor hade ett riksintag, det vill säga att gymnasieelever skulle ha rätt att på lika villkor söka sig till vilken gymnasieskola som helst i landet. Ett sådant system skulle dock kunna leda till att vissa elever fick orimligt långt till skolan, i det fall gymnasieplatserna på den egna orten togs i anspråk av elever från andra orter. Även i ett statligt skolsystem anser vi att gymnasieskolans planering och dimensionering, liksom ansökan och mottagning, bör vara regional, med vissa undantag för specialistutbildningar som kan vara riksrekryterande.

Planering och dimensionering av utbildning inom komvux behöver ta hänsyn till en lokal, regional och nationell kontext

I ett statligt skolsystem ansvarar den statliga huvudmannen för planering och dimensionering av all utbildning inom komvux. Utgångspunkterna för dimensioneringen bör vara vuxnas behov och efterfrågan, arbetsmarknadens behov och en effektiv resursanvändning.

Komvux finns både i en lokal, regional och nationell kontext. Skolformen består av flera delar och viss utbildning har rättighetslagstiftning, andra inte. Ett samlat statligt huvudmannaskap bör enligt utredningen kunna underlätta arbetet med planering och dimensionering av komvux. Den statliga huvudmannen kan, som ensam ansvarig för utbildning inom komvux, besluta vilka utbildningar som ska ges, antal platser och var dessa ska förläggas för att individer ska ha möjlighet att ta del av utbildning på ett rimligt avstånd från hemorten.

Att en statlig huvudman har hela utbudsansvaret ger förutsättningar att effektivt omfördela resurser när det finns behov av till exempel snabba omställningar. Den statliga huvudmannen har möjlighet att erbjuda utbildning lokalt eller regionalt samt samordna viss utbildning nationellt, exempelvis utbildning inom så kallade smala yrkesområden och distansutbildning. Den statliga huvudmannen har också goda strategiska möjligheter att etablera annan verksamhet, till exempel lärcentrum, som underlättar för den enskilda individen att ta del av utbildning även om den inte anordnas på hemorten.

Komvux har i dag en alltmer regional kontext. Den lokala nivån är ofta för begränsad för att till exempel uppnå ett brett utbud och ett effektivt resursutnyttjande, samtidigt som en nationell nivå riskerar att inte vara tillräckligt snabbfotad och inte ha den lokala och regionala förankring som är viktig för komvux. Komvux bör därför, i ett statligt skolsystem, i huvudsak planeras, dimensioneras och organiseras regionalt. Det inkluderar också mottagande och antagning. Den statliga huvudmannen behöver bygga upp antagningsorganisationer som kan hantera det kontinuerliga flödet av ansökningar och genomföra de individuella bedömningar som ska ligga till grund för beslut om mottagande och antagning.

Planeringen av utbildningen bör omfatta ansvaret för lokaler

En stor del av planering och dimensionering handlar om lokalplanering. I ett statligt skolsystem blir det ett ansvar för den statliga huvudmannen att säkerställa att skolan har ändamålsenliga lokaler.

Planeringen av lokaler är en utmaning i dag

Kommunerna använder i dag olika lösningar för sina lokaler och organiserar också ansvaret för lokalerna på olika sätt. Kommuner kan bygga och äga sina skollokaler själva, eller hyra lokaler av ett fastighetsbolag. Det förstnämnda dominerar. En vanlig modell är att förvaltningen av fastigheterna sköts av en hyresfinansierad fastighetsenhet.

28

Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) har bedömt att många av skolans lokaler är slitna och i behov av renovering. Den kommunala sektorn byggdes ut kraftigt under 1960- och 1970-talen. 50 procent av

28 Sveriges Kommuner och Regioner (2021): Internhyra. Rätt incitament för effektiva lokaler.

verksamhetslokalerna är uppförda under perioden 1960–1980. I vissa fall är lokalerna i så dåligt skick att det enda alternativet är rivning.

29

Utmaningar för kommunerna är bland annat att göra bra prognoser över efterfrågan på skolplatser och hitta mark att bygga på. För att parera osäker och varierande efterfrågan på skolplatser strävar kommunerna efter att bygga flexibla lokaler som kan användas för olika verksamheter beroende på elevkullarnas storlek.

30

Möjligheterna

till sådan flexibilitet är rimligtvis större för en kommun som bedriver många olika verksamheter inom sitt geografiska område, än vad det skulle vara för en statlig huvudman för skolan.

Statliga myndigheter har ansvar för sin egen lokalförsörjning

Den statliga huvudmannen kommer att vara organiserad i myndighetsform (se vidare om myndighetsstrukturen i kapitel 16). Statliga myndigheter har ett eget ansvar att lösa sin lokalförsörjning och förväntas till så låg kostnad som möjligt hålla sig med lokaler som är ändamålsenliga för verksamheten. Myndigheterna har också stor frihet att själva bestämma över sin lokalförsörjning så länge den sker inom ramen för de ekonomiska resurser som myndigheten tilldelats.

31

Grunderna för myndigheternas lokalförsörjning slogs fast under tidigt 1990-tal när riksdagen beslutade att genomföra den så kallade lokalförsörjningsreformen.

32

Reformen syftade till att uppnå ett mer

effektivt resursutnyttjande för myndigheterna och en effektiviserad fastighets- och förmögenhetsförvaltning för staten som helhet. Reformen skulle ge en mer affärsmässig relation mellan fastighetsägare och hyresgäster. Myndigheten Byggnadsstyrelsen avvecklades och statligt ägda bolag grundades för att förvalta statens fastigheter. Bolagen skulle ge en avkastning jämförbar med den som uppnås hos privatägda fastighetsförvaltande bolag. Som hyresgäst skulle staten betala marknadsmässig hyra.

33

De fastigheter som efter fastighets-

reformen kom att förvaltas av myndigheter var de som inte bedömdes kunna föras över till förvaltning i bolagsform utan behövde ägas och

29 Sveriges Kommuner och Regioner (2019): Äga eller hyra verksamhetslokaler? 30 Boverket (2017): Skolans nya plats i staden. Rapport 2017:16. Sveriges Kommuner och Landsting (2014): Det fria skolvalet ur ett fastighetsperspektiv. 31 Se bl.a. 8–9 §§ förordningen (1993:528) om statliga myndigheters lokalförsörjning. 32Prop. 1991/92:44, bet. 1991/92:FiU8, rskr. 1991/92:107. Se också prop. 1992/93:37, bet. 1992/93:FiU8, rskr. 1992/93:123. 33 Riksrevisionen (2018): Lärosätenas lokalförsörjning – rum för utveckling. RiR 2018:15.

förvaltas direkt av staten. Det handlade i första hand om kulturfastigheter med stort symbolvärde, utrikes fastigheter som ambassader, fastigheter med särskilda säkerhetskrav och försvarsfastigheter där bolagsformen inte bedömdes lämplig.

34

Samtidigt övergick den statliga styrningen av myndigheter till mål- och resultatstyrning som gav myndigheterna mandatet att själva välja hur resurser skulle fördelas inom verksamheten för att nå dess mål. De statliga myndigheterna skulle därmed ta ett helhetsansvar för verksamhetens kostnader, inklusive lokalkostnader, och ansvara för sin egen lokalförsörjning i stället för att bli försörjda med lokaler av Byggnadsstyrelsen.

35

Den statliga huvudmannen bör ha ansvaret för skollokalerna

Enligt skollagen är det huvudmannen som har ansvar för att utbildningen har de lokaler och den utrustning som behövs för att syftet med utbildningen ska kunna uppfyllas. I ett statligt skolsystem gör utredningen bedömningen att ansvaret för skollokalerna bör ligga på den statliga huvudmannen. I linje med principerna för myndigheters lokalförsörjning bör den statliga huvudmannen både ha friheten och ansvaret för att hitta olika lokallösningar. Att kommunerna skulle kvarstå som ansvariga för att tillhandahålla skollokaler menar vi är ett mindre lämpligt alternativ eftersom den statliga huvudmannen skulle ha svårt att fullt ut ta sitt ansvar för lokalernas ändamålsenlighet.

Den statliga huvudmannens behov av lokaler kommer att vara omfattande. I jämförelse med myndigheter som framför allt hyr kontorslokaler kommer också den statliga huvudmannens behov att vara mer varaktiga. Det innebär att vissa av de regelverk som i dag finns när det gäller myndigheters lokalförsörjning, exempelvis de bestämmelser som reglerar hyreskontraktens maxlängd, kan vara svåra att tillämpa för skollokaler.

Skolor behöver ofta specialutformade lokaler, på fastighetsspråk kallat ändamålslokaler. När en myndighet behöver specialutformade lokaler är en vanlig ordning att myndigheten initierar en nybyggnation samtidigt som den åtar sig att teckna långa hyresavtal med fastighetsägaren när byggnaden är färdig. Myndigheten står för kravställan-

34SOU 2011:31Staten som fastighetsägare och hyresgäst. 35 Riksrevisionen (2018): Lärosätenas lokalförsörjning – rum för utveckling. RiR 2018:15.

det och deltar olika långt i projekteringen och genomförandet av byggnationen. Denna typ av nyinvesteringar förutsätter långa hyresavtal, vilket kräver att myndigheten har regeringens medgivande att ingå sådana avtal.

36

Vid ett statligt huvudmannaskap för skolan skulle

det behöva utredas hur regelverket för myndigheters lokalförsörjning kan utvecklas så att det också kan inrymma den statliga huvudmannens behov.

En stor utmaning för den statliga huvudmannen kommer att vara att hitta platser för att bygga nya skolor. Redan i dag är marktillgången ofta styrande för skolans lokalisering, och kommuner uppger att de tvingas göra avsteg från de egna närhetsambitionerna.

37

Kommunerna har planmonopol och är också betydande markägare. En kommun har i vissa fall även rätt att lösa in mark för att genomföra en detaljplan. I ett statligt skolsystem kommer staten att vara helt beroende av att kommuner inkluderar skolan i sin planeringsprocess och vid behov upplåter mark till statliga skolor. Att kommunerna har sådan skyldighet kommer att behöva regleras, liksom vilka kostnadsprinciper som ska användas. Kommunernas rätt att sälja mark omgärdas i dag av flera regelverk. Försäljningen ska bland annat ske med hänsyn tagen till EU:s statstödsegler samt kommunallagens krav på god ekonomisk hushållning och förbud att gynna enskilda näringsidkare.

En fråga som den statliga huvudmannen särskilt behöver beakta vid sin planering av skollokaler är risken för skolsegregation. Eftersom skolsegregation är intimt förknippad med boendesegregation är det en fråga som också behöver inkluderas i kommunernas planeringsprocesser.

Staten och kommunen behöver hitta lösningar för befintliga skollokaler

Den statliga huvudmannen bör själv ansvara för sin lokalförsörjning. Men vid övergången från kommunalt till statligt huvudmannaskap kommer staten och kommunerna att behöva hitta lösningar för befintliga skollokaler. Eftersom det rör sig om tusentals lokaler som omfattar mycket stora ekonomiska värden kommer det att krävas en mycket omfattande förhandlingsprocess där en mängd avtal kom-

36SOU 2011:31Staten som fastighetsägare och hyresgäst. 37 Boverket (2017): Skolans nya plats i staden. Rapport 2017:16.

mer att behöva förhandlas. En särskild komplikation är den samlokalisering som kan finnas mellan skola och förskola, som i ett eventuellt statligt system i enlighet med utredningens direktiv kommer att ha olika huvudmän.

Vid sidan av staten kan det också finnas andra aktörer som är intresserade av att hyra eller köpa kommunens skolfastigheter. Det gäller inte minst enskilda huvudmän. Kommuner kan också ha ett intresse av att sälja av sitt bestånd av skolfastigheter inför ett förändrat huvudmannaskap. För att säkerställa att den allmänna skolan kan utföra sitt uppdrag, behöver staten ges företräde till de kommunala lokalerna. Hur detta ska lösas bör, enligt vår bedömning, bli föremål för ytterligare utredning.

Svårt att skatta kostnader utifrån kommunernas befintliga redovisning

En osäkerhetsfaktor vid ett statligt övertagande av skollokaler är kostnaden för lokalerna. För grundskolan redovisade kommunerna lokalkostnader på cirka 18 miljarder kronor 2020, vilket i genomsnitt motsvarade 19 600 kronor per elev. Den kostnaden inkluderade kostnader för egna och förhyrda lokaler inklusive inventarier och kapitalkostnader.

38

Men den redovisade kostnaden är i stor utsträckning beroende av hur kommunerna väljer att hantera och bokföra sina lokalkostnader. Det framgår bland annat av Riksrevisionens granskning av skolpengen. Exempelvis redovisade två grannkommuner i Stockholms län med liknande storlek, struktur och befolkningstäthet vitt skilda lokalkostnader i Riksrevisionens undersökning, där den ena kommunens kostnader fanns i det övre spannet i landet och den andra i det lägre.

39

Som framgår ovan är grundprincipen för statliga myndigheter att betala marknadsmässig hyra för lokaler. Kommuner äger i regel sina verksamhetslokaler och tillämpar en internhyresmodell. Den vanligaste principen för kommunernas internhyror är att hyran ska motsvara kostnaden för den aktuella byggnaden.

40

I det fall den statliga

huvudmannen ska hyra skollokaler på marknadsmässiga grunder

38 Skolverkets statistik. Grundskolan – Kostnader – Riksnivå. Tabell 2A: Huvudmannens kostnader 2020. 39 Riksrevisionen (2022): Skolpengen – effektivitet och konsekvenser. RiR 2022:17. 40 Riksrevisionen (2022): Skolpengssystem och lokalkostnader – en principiell analys. Underlag a till granskningsrapporten Skolpengen – effektivitet och konsekvenser. RiR 2022:17.

finns det en uppenbar risk att kostnaderna för lokaler skulle öka jämfört med i dag.

Ett statligt skolfastighetsbolag bör övervägas

På sikt kan det vara mer fördelaktigt att äga skollokaler, än att hyra dem. Det visar analyser som SKR har gjort av de kommunala verksamhetslokalerna. De årliga kostnaderna är lägre och minskar över tid. Vid kortsiktiga behov, för att exempelvis hantera tillfälliga svängningar, är hyresalternativet mer fördelaktigt.

41

Statliga myndigheter kan i regel inte äga fastigheter. Undantaget är vissa specifika myndigheter som regeringen har beslutat ska ha i uppdrag att förvalta fastigheter.

42

Det gäller exempelvis Statens fastig-

hetsverk

43

och Fortifikationsverket.

44

En möjlighet som bör övervägas

är att lägga ansvaret för att äga, förvalta och utveckla statliga skollokaler på ett statligt bolag. Två exempel på befintliga statliga fastighetsbolag är Akademiska hus, som utvecklar och förvaltar fastigheter för universitet och högskolor med huvudfokus på utbildnings- och forskningsverksamhet, samt Specialfastigheter som äger, utvecklar och förvaltar bland annat kriminalvårdsanstalter, ungdomshem, domstolsbyggnader och polisfastigheter. Sveriges största huvudman för skolan, Stockholms stad, har också organiserat sina skolfastigheter i ett kommunalt skolfastighetsbolag, Sisab.

Det statliga skolfastighetsbolaget skulle i så fall ha ett uppdrag att försörja staten med skollokaler. Den statliga huvudmannen skulle hyra lokaler från det statliga skolfastighetsbolaget, men också ha möjlighet att vid behov hyra andra lokaler. Skolfastighetsbolaget skulle också kunna hyra ut till andra aktörer för att parera statens varierande behov av skollokaler. Huvudmannens kostnader för lokaler skulle därmed styras av vilken hyresmodell som huvudmannen och fastighetsbolaget kommer överens om. Möjligheten att bilda ett statligt skolfastighetsbolag hör till de frågor som bör utredas vidare vid ett statligt huvudmannaskap för skolan.

41 Sveriges Kommuner och Regioner (2019): Äga eller hyra verksamhetslokaler. Se också Kommuninvest (2021): Att äga eller hyra sina verksamhetslokaler – hur ser kalkylerna ut i kommun-

sektorn? Fokusrapport.

423 § förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, m.m. 43 Förordningen (2007:757) med instruktion för Statens fastighetsverk. 44 Förordningen (2007:758) med instruktion för Fortifikationsverket.

Staten bör utveckla kunskapen kring skollokalers ändamålsenlighet

Regelverket för skolans lokaler är mycket övergripande och de kommunala huvudmännen har tidigare efterlyst mer kunskap om vad som faktiskt utgör ändamålsenliga lokaler i olika avseenden.

45

Den statliga huvudmannen kommer att bli den överlägset största beställaren av skollokaler. Som kravställare bedömer utredningen att den statliga huvudmannen bör kunna utveckla normer och riktlinjer för utformningen av de statliga skollokalerna. Det innebär att staten kommer att behöva bygga upp en kunskapsbas i dessa frågor, gällande såväl kraven på skolans fysiska miljö när det exempelvis gäller tillgänglighet, luftkvalitet, ljusinsläpp och buller, som kunskap om hur lokalernas utformning påverkar det pedagogiska arbetet. De krav som staten ställer på de egna skollokalerna bör sedan kunna fungera normerande för alla huvudmän.

Det finns också särskilda krav på statliga myndigheters lokaler som inte gäller kommuner. Statliga myndigheter är skyldiga att verka för att deras lokaler är tillgängliga för personer med funktionsnedsättning.

46

Om en statlig myndighet agerar huvudman för skolan bör

det innebära att kravet på tillgänglighet också blir tillämpligt för alla de lokaler där staten bedriver skolverksamhet. Det kan i sin tur medföra att många befintliga skollokaler behöver ändras eller byggas om eller att regelverket bör ses över utifrån de förutsättningar som gäller för kommunerna i dag.

15.1.3. Den statliga huvudmannen bör samverka lokalt och regionalt

Utredningens bedömning: Vid ett fullgånget förstatligande av

skolan bör den statliga huvudmannen utveckla strukturerade former för samverkan med kommunerna på områden där skolverksamheten har beröringspunkter med annan kommunal verksamhet och där det i dag på många håll redan finns en etablerad samverkan inom kommunerna.

45 Sveriges Kommuner och Landsting (2018): Skollokalernas betydelse för lärande. En översikt

över forskning och utvecklingsprojekt.

46 Förordningen (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförande av funktionshinderspolitiken.

Den statliga huvudmannen bör också utveckla former för samverkan med arbetslivet och andra samhällsaktörer som har verksamhet som på olika sätt kan beröra utbildningen och eleverna, liksom med andra statliga myndigheter som har anknytning till verksamheten.

Vid ett fullgånget förstatligande bör den statliga huvudmannen också utveckla forum och former för insyn och dialog med företrädare för olika lokala och regionala intressenter.

Skolan är en del av lokalsamhället

Skolan har en särställning i samhället som den institution som samlar alla barn och familjer. Skolan berör därmed väldigt många människor på olika sätt. Det innebär också att många människor behöver få insyn i skolans verksamhet och möjlighet att på olika sätt lämna synpunkter på hur verksamheten bedrivs.

Skolan har i första hand ett kunskapsuppdrag, men i och med sin centrala roll i samhället fyller skolan också fler funktioner. Särskilt viktig kan skolan vara i socialt utsatta områden. Låg måluppfyllelse i skolan beskrivs som en grogrund för social oro och kriminalitet. På motsvarande sätt ses ofta satsningar på skolan och samverkan mellan offentliga, privata och idéburna organisationer som en nyckelfaktor för hur utvecklingen kan vändas.

47

Skolan knyter också ihop olika delar av samhällslivet. Genom komvux kan exempelvis vuxna i behov av arbete få en yrkesutbildning som möter behoven i det lokala arbetslivet.

Skolan kommer även med ett statligt huvudmannaskap att vara en viktig del av det lokala samhället. Men samverkansformerna kan komma att påverkas av det ändrade huvudmannaskapet.

47 Se t.ex. Lunneblad, Johannes (2019): Utsatthetens mervärde. En studie av ”Skolan mitt i byn” i ett socialt utsatt område. Sociologisk Forskning, årgång 56, nr 1, s. 53–69. Dahlstedt, Magnus & Foultier, Christophe (2018): Skolan och trygghetsfostran – viljan att förebygga. I: Dahlstedt, Magnus (red): Förortsdrömmar – Ungdomar, utanförskap och viljan till inkludering. Linköping Studies in Social Work and Welfare 2018:3. Socialstyrelsen (2010): Social rapport 2010.

Den statliga huvudmannen bör utveckla former för samverkan med angränsande kommunala verksamheter

Skolverksamheten samverkar i många kommuner med andra kommunala verksamheter, såsom förskolan, kulturskolan, folkbiblioteken, socialtjänsten samt kommunens arbetsmarknads- och integrationsinsatser. Det är en samverkan som behöver finnas även i ett statligt skolsystem. Utredningen bedömer därför att den statliga huvudmannen bör utveckla strukturerade former för samverkan med närliggande kommunala verksamheter.

En strävan bör vara att värna befintlig samverkan. Exempelvis finns det i många kommuner en etablerad samverkan mellan skolan och kulturskolan. I en undersökning från Sveriges Kommuner och Regioner angav 95 procent av kommunerna att det fanns en samverkan mellan skola och kulturskola. Vanligt var att kulturskolan fick bedriva verksamhet i skolans lokaler, men i många kommuner förekom det också gemensamma projekt av olika slag, inklusive samverkan kring undervisningen.

48

I vissa delar kan behovet av strukturerad samverkan öka om huvudmannaskapet skulle bli statligt. Det gäller exempelvis övergångarna mellan förskola och grundskola, vilka skulle innebära en övergång från en huvudman till en annan om ett förstatligande sker i enlighet med våra direktiv.

Den statliga huvudmannen behöver också säkerställa att det finns en strukturerad samverkan med de kommunala verksamheter som på olika sätt angränsar till komvux, eftersom komvux berör flera olika politikområden och alltmer har blivit ett verktyg för att hantera olika samhällsutmaningar.

Ett statligt huvudmannaskap innebär att skolans organisation både centraliseras och byter förvaltningsnivå från kommun till stat. Det kommer att påverka befintliga samverkansstrukturer och riskerar att försvåra samverkan med angränsande kommunala verksamheter, åtminstone på kort sikt. Att omorganisationer kan försvåra samverkan är också erfarenheten från Sveriges tre storstäder som alla valt att flytta ansvaret för grundskolan från stadsdelar till centrala facknämnder och förvaltningar. Samverkan mellan skolan och de kommunala verksamheter som var kvar på stadsdelarna, såsom förskolan eller individ- och familjeomsorgen, påverkades negativt av omorga-

48 Sveriges Kommuner och Landsting (2016): Samverkan mellan skola och kulturskola.

nisationen, även om samverkan till viss del återhämtade sig över tid (se också avsnitt 15.1.1).

49

Hur strukturerna för samverkan med kommunerna ska se ut vid ett statligt huvudmannaskap är därför något som kan behöva planeras redan innan en huvudmannareform genomförs. De juridiska förutsättningarna för informationsöverföring mellan den statliga huvudmannen och kommunala verksamheter kan också behöva utredas särskilt.

Den statliga huvudmannen bör samverka med andra samhällsaktörer och arbetslivet

Den statliga huvudmannen kommer att vara en viktig aktör i lokalsamhället. Förutom kommunen bedömer utredningen att huvudmannen också bör utveckla former för samverkan med andra verksamheter och aktörer som på olika sätt rör barn och unga, såsom barn- och ungdomspsykiatrin samt föreningslivet.

Gymnasieskolan och komvux behöver också samverka med arbetslivet i form av branscher och arbetsgivare, bland annat genom programråd inom gymnasieskolan och yrkesråd inom komvux. Utöver att det finns krav på samverkan med arbetslivet är sådan samverkan viktig för kvaliteten på utbildningen.

För komvux är regionerna, som den aktör som har ett regionalt utvecklingsansvar i länet, en allt viktigare samverkanspart när det rör bland annat planering av utbud av yrkesutbildning och lärcentrum. En statlig huvudman skulle ha möjlighet att vidareutveckla denna samverkan som i dag varierar i utformning och omfattning mellan olika kommuner och regioner.

Den statliga huvudmannen bör samverka med andra myndigheter

Den statliga huvudmannen kommer att organiseras i form av en myndighet. Alla statliga myndigheter har ett allmänt ansvar att samverka. I det ingår bland annat att samverka med andra myndigheter inom sitt verksamhetsområde.

50

Genom samarbete ska myndigheter ta till vara

de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet.

51

49 Göteborgs Stad (2016): Utredning av skolverksamheten inom ramen för stadsdelsnämndernas

ansvar. Stadsledningskontoret, dnr 1111/15.

508 § förvaltningslagen (2017:900). 516 § myndighetsförordningen.

Skolan samverkar redan i dag med olika myndigheter. Ett exempel är de brottsförebyggande samverkansmodellerna SSPF (samverkan skola, socialtjänst, polis och fritid) och SIG (sociala insatsgrupper) som förutom skola och socialtjänst också omfattar polisen.

52

Inom komvux är och behöver samverkan med Arbetsförmedlingen vara särskilt utvecklad och omfattande (se avsnitt 5.5.5). Krav på samverkan mellan komvux och Arbetsförmedlingen finns i både skollagen och andra författningar. Den statliga huvudmannen behöver utifrån detta utveckla former för samverkan på både en strategisk och en operativ nivå.

Samverkan mellan kommuner och Arbetsförmedlingen lyfts i dag som problematisk och utmanande. Hur samverkan kommer att påverkas av ett förändrat huvudmannaskap är inte helt lätt att säga. Å ena sidan kan möjligheterna att utveckla strukturerade och långsiktigt stabila samverkansformer förbättras. Å andra sidan riskerar samverkan mellan två stora myndigheter att bli trögrörlig med långa beslutsvägar. Vid utformandet av strukturer för samverkan bör den statliga huvudmannen särskilt beakta de insatser som nu pågår för att förbättra samverkan mellan komvux och Arbetsförmedlingen (se avsnitt 5.5.5), och dra lärdom av insatserna utifrån de nya förutsättningar som ges med ett statligt huvudmannaskap.

Den statliga huvudmannen bör utveckla forum och former för insyn och dialog med skolans intressenter

I ett statligt skolsystem med en samlad statlig huvudman kan avståndet till dem som fattar avgörande beslut uppfattas som längre än vid ett kommunalt huvudmannaskap. Det gäller kanske särskilt avståndet till den politiska nivån. De etablerade samrådsformer som i dag finns mellan kommunen och olika organisationer, exempelvis företrädare för elever och föräldrar, kommer att försvinna när skolan inte längre är en kommunal angelägenhet. Samtidigt skapar omorganisationen nya intressenter, där kommunen själv är en.

52 Brottsförebyggande rådet. Sociala insatsgrupper (SIG) och SSPF. https://bra.se/sig-sspf (hämtad 2022-08-16).

Den statliga huvudmannen behöver av dessa skäl säkerställa att det finns möjligheter till insyn och dialog om skolan lokalt, även i ett statligt skolsystem. Sådana forum kan också ge den statliga huvudmannen kännedom om lokala förhållanden av vikt.

Mot denna bakgrund gör utredningen bedömningen att den statliga huvudmannen bör utveckla forum och former för insyn och dialog med skolans intressenter. Genom att huvudmannen organiserar samrådsformer med lokala och regionala företrädare ges möjlighet till ömsesidigt informationsutbyte. Det viktigaste är självklart att föra en dialog med kommunen. Andra intressenter som dialoger bör upprättas med är exempelvis elev- och föräldraorganisationer samt ideella organisationer inom kultur, fritid och samhälle. Ett exempel på en fråga där det kan vara särskilt viktigt med en dialog med skolans lokala intressenter är skolors lokalisering.

Den statliga huvudmannen bör utveckla samverkan med fristående skolor

De fristående skolorna är sinsemellan mycket olika. Majoriteten är små eller mycket små. Jämfört med den statliga huvudmannen kommer skillnaderna i storlek och administrativ kapacitet att vara enorm. Samtidigt kommer staten och de fristående skolorna att verka inom samma lokala eller regionala skolsystem.

Enligt utredningen finns det anledning att överväga om den statliga huvudmannen bör ansvara för att utveckla samverkan med de enskilda huvudmän och skolor som verkar inom ett visst lokalt eller regionalt skolsystem. Regelbunden kontakt mellan alla skolor inom ett område skulle kunna skapa förutsättningar att hantera eventuella gemensamma utmaningar i den lokala kontexten. För solitära skolor skulle en sådan samverkansstruktur också innebära ett tydligare sammanhang som en del av skolsystemet. Omvänt bör det övervägas att fristående skolor i ett visst geografiskt område ska vara skyldiga att delta i vissa gemensamma aktiviteter.

15.1.4. Den statliga huvudmannen bör kunna erbjuda utbildning inom komvux på olika sätt

Utredningens bedömning: Vid ett fullgånget förstatligande bör

den statliga huvudmannen kunna erbjuda utbildning inom kommunal vuxenutbildning (komvux) på olika sätt. Den statliga huvudmannen bör kunna bedriva utbildning i egen regi och lägga ut utbildning på entreprenad. Såväl enskilda utbildningsanordnare som kommuner och i vissa fall regioner bör kunna bedriva utbildning på uppdrag av den statliga huvudmannen. Den statliga huvudmannen bör kunna använda olika modeller för att lägga ut utbildning på entreprenad.

Den statliga huvudmannen bör kunna välja vad som behöver läggas ut på entreprenad och hur detta ska göras utifrån lokala och regionala behov. Den statliga huvudmannen bör kunna styra och erbjuda utbildning inom komvux olika skolformsdelar på olika sätt utifrån vad som är mest ändamålsenligt sett till syftet för utbildningen.

Rektorn för utbildningen bör finnas hos anordnaren av utbildningen.

För komvux bör den statliga huvudmannen även överta vissa specifika uppgifter från hemkommunen:

  • ansvaret för individuella studieplaner
  • beslut om utbildningsplaner för den sammanhållna utbildningen för vissa nyanlända inom etableringsprogrammet
  • hanteringen av betygshandlingar och intyg från enskilda utbildningsanordnare med betygsrätt.

Den statliga huvudmannen bör kunna bedriva utbildning i egen regi och lägga ut utbildning på entreprenad

Huvudmannaskapet för komvux skiljer sig åt jämfört med huvudmannaskapet för andra skolformer, eftersom det i nuläget bara finns offentliga huvudmän för komvux (kommuner och regioner). Men dagens huvudmän kan välja att bedriva utbildning på olika sätt, vilket beskrivs i avsnitt 4.1.3.

Vid ett fullgånget förstatligande gör utredningen bedömningen att den statliga huvudmannen bör kunna erbjuda utbildning inom komvux på olika sätt. Det finns som vi ser det tre olika varianter för hur utbildningen skulle kunna bedrivas:

  • helt i egen regi
  • med all utbildning på entreprenad
  • med en kombination av egen regi och utbildning på entreprenad.

Om den statliga huvudmannen skulle bedriva all utbildning i egen regi, skulle staten bli den enda anordnaren inom komvux eftersom det inte finns några enskilda huvudmän. Detta skulle sannolikt ge de bästa förutsättningarna för en likvärdig utbildning, bland annat med anledning av att all personal skulle få samma arbetsgivare. Däremot är det inte rimligt att tro att den statliga huvudmannen skulle kunna driva allt i egen regi när dagens kommunala huvudmän anser att de även behöver använda sig av utbildning på entreprenad. Att inte ha denna möjlighet skulle troligen göra det svårt för den statliga huvudmannen att kunna erbjuda ett brett utbildningsutbud och vid behov hantera snabba omställningar inom komvux, som är en flexibel och föränderlig verksamhet.

Den statliga huvudmannen skulle i stället kunna ta över kommunernas ansvar som huvudman men inte bedriva någon utbildning alls i egen regi utan lägga ut allt på entreprenad. Fördelar med en sådan variant skulle vara att styrningen för komvux skulle bli mer samordnad än i dag. Förändringen skulle inte heller medföra verksamhetsövergångar för personal från kommun eller enskild utbildningsanordnare till staten. Men eftersom komvux till stor del är en rättighet behöver den statliga huvudmannen kunna säkerställa att eleverna har tillgång till utbildning inom komvux. Om den statliga huvudmannen inte skulle kunna erbjuda utbildning i egen regi behöver den alltid förlita sig på att det finns någon annan som kan, och vill, anordna utbildning över landet inom komvux samtliga skolformsdelar. Eftersom det i dag finns vissa kommuner som inte får in anbud vid upphandling av utbildning och vissa kommuner inte erbjuder någon utbildning alls finns en risk för brist på etablering av anordnare. Att den statliga huvudmannen endast skulle bedriva utbildning på entreprenad gör det därmed svårt att säkra tillgången till utbildning och ett hållbart utbud över tid. Denna lösning skulle alltså kunna påverka

elevens möjlighet att få den utbildning eleven har rätt till eller behöver på ett negativt sätt.

Mot denna bakgrund framstår den sista varianten som mest fördelaktig. Vi bedömer således att den statliga huvudmannen vid ett fullgånget förstatligande bör kunna bedriva utbildning i egen regi i kombination med möjlighet att lägga ut utbildning på entreprenad. På så sätt behöver staten inte bedriva all utbildning själv, utan kan komplettera med andra anordnare vid behov. Det ger den statliga huvudmannen större möjlighet att vara flexibel och kunna göra snabba omställningar för att anpassa sig till individuella, lokala, regionala och nationella behov.

Det blir nya förutsättningar med en statlig huvudman som hanterar utmaningarna med utbildning på entreprenad

Om en huvudman – staten – skulle ansvara för all utbildning som läggs ut på entreprenad jämfört med flera kommunala huvudmän skulle det kunna ge vissa stordriftsfördelar. Genom att samla kompetens hos den statliga huvudmannen bör man kunna uppnå mer likartade sätt att lägga ut utbildning på entreprenad, med större effektivitet och högre kvalitet. Det kan vara särskilt viktigt för vissa typer av utbildningar, till exempel distansutbildning. Den statliga huvudmannen kan exempelvis i förfrågningsunderlag och avtal styra vilka krav som ska gälla vid utbildning på entreprenad. Dessutom bör det finnas bättre förutsättningar för att uppföljningen av utbildning på entreprenad kan stärkas.

Den risk som finns i dag med brist på etablering och överetablering av enskilda utbildningsanordnare skulle inte per automatik lösas med ett statligt huvudmannaskap. Däremot skulle en samordnad styrning av att lägga ut utbildning på entreprenad samt sammanhållen planering och dimensionering av utbildning ge bättre förutsättningar att hantera dessa risker.

Staten skulle vid förstatligandet ta över som arbetsgivare för offentligt anställd personal för den utbildning staten väljer att bedriva i egen regi, se vidare avsnitt 15.2. Men även om det skulle finnas en enda huvudman skulle inte all personal inom komvux vara anställd av den statliga huvudmannaorganisationen. Andra anordnare utöver staten skulle anställa sin egen personal, precis som i dag när personal inom komvux antingen kan vara anställd hos den kommunala huvudmannen eller hos den enskilda utbildningsanordnaren. Vid en eventuell

övergång till ett statligt huvudmannaskap behöver det analyseras hur existerande avtal om utbildning på entreprenad ska hanteras. Hur den statliga huvudmannen sedan väljer att organisera utbildningen kommer att vara föränderligt över tid.

Den statliga huvudmannen bör kunna lägga ut utbildning på entreprenad till enskilda utbildningsanordnare, kommuner och i vissa fall regioner

Utredningen gör alltså bedömningen att den statliga huvudmannen bör kunna både bedriva komvux i egen regi och lägga ut utbildning på entreprenad. Som tidigare nämnts är det i dag bara kommuner, och under vissa förutsättningar regioner, som kan vara huvudmän för komvux. Huvudmännen kan i sin tur lägga ut utbildningen på entreprenad till enskilda utbildningsanordnare.

53

Vid ett eventuellt statligt huvudmannaskap för komvux ser vi tre tänkbara aktörer som staten skulle kunna anlita för utbildning på entreprenad: enskilda utbildningsanordnare, kommuner och regioner. Enskilda utbildningsanordnare används redan i nuvarande system inom ramen för ett kommunalt huvudmannaskap.

Kommuner är i dag både huvudmän och anordnare av utbildning inom komvux. Vid ett statligt huvudmannaskap förlorar kommunerna sin roll som huvudmän men vi har prövat möjligheten att de fortfarande kan fungera som anordnare i ett statligt skolsystem. För att uppfylla efterfrågan på utbildning tror vi inte att det räcker att enbart använda enskilda utbildningsanordnare som komplement till utbildning i egen regi. Som vi beskriver ovan finns det redan i nuvarande system en brist på etablering av enskilda utbildningsanordnare i vissa delar av landet. I dessa fall behöver den statliga huvudmannen kunna använda sig av andra anordnare som komplement till utbildningen i egen regi. Att i detta läge inte fortsatt låta kommunerna kunna anordna utbildning vore enligt vår uppfattning olämpligt.

Även regioner kan i dagens system vara huvudmän för komvux och tillhandahålla utbildning på gymnasial nivå inom områdena naturbruk och omvårdnad. Efter överenskommelse med en kommun får regionerna också tillhandahålla utbildning på gymnasial nivå inom andra områden eller som särskild utbildning på gymnasial nivå.

54

När

5323 kap. skollagen. 5420 kap. 18 § skollagen.

det gäller dessa specifika utbildningar finns specifik kompetens hos regionerna som skulle tas till vara om de fortsatt skulle kunna anordna utbildning.

Kommuner och i vissa fall regioner bör kunna bedriva utbildning på uppdrag av den statliga huvudmannen

För att den statliga huvudmannen ska kunna använda kommuner och regioner som anordnare av komvux i ett eventuellt statligt skolsystem krävs att de får bedriva utbildning på entreprenad. Är det då juridiskt möjligt för staten att uppdra åt kommuner och regioner att bedriva utbildningsverksamhet? Enligt skollagens nuvarande bestämmelser får en kommun eller region genom ett avtal utföra uppgifter åt en annan huvudman inom skolväsendet.

55

I ett statligt skolsystem

skulle det bara finnas en enda huvudman för komvux – staten – och kommunerna och regionerna skulle inte längre ha kvar sitt huvudmannaskap eller sitt utbildningsuppdrag i den utsträckning de har i dag. Detta skulle förändra förutsättningarna i systemet helt. Därför finns det inte ett självklart svar på frågan utifrån dagens bestämmelser.

Däremot kan man dra paralleller till andra områden. Utredningen om kommuners medverkan i den statliga arbetsmarknadspolitiken gjorde i sitt betänkande

56

bedömningen att det var tillåtet för kom-

munerna att på uppdrag av och med ersättning från Arbetsförmedlingen vara leverantörer av arbetsmarknadspolitiska tjänster. Dessa skulle då ha upphandlats enligt lagen om offentlig upphandling (LOU)

57

eller ingått i ett valfrihetssystem enligt lagen om valfrihets-

system (LOV).

58

Enligt LOU kan en leverantör vara såväl privat som offentlig. Alla leverantörer har rätt att delta i en upphandling, oavsett i vilken juridisk form verksamheten bedrivs, och de ska alla behandlas likvärdigt. En kommun kan därför inte uteslutas från att delta i en upphandling eller ett valfrihetssystem. Däremot kan marknadsrättsliga aspekter behöva vägas in. Eftersom det finns grundläggande skillnader mellan kommuner och privata anordnare, exempelvis att kommuner är skattefinansierade och inte kan gå i konkurs, uppnås inte konkurrens på

5523 kap. 3 § skollagen. 56SOU 2020:41Kommuner som utförare av tjänster åt Arbetsförmedlingen – en analys av de rätts-

liga förutsättningarna.

57 Lagen (2016:1145) om offentlig upphandling. 58 Lagen (2008:962) om valfrihetssystem.

lika villkor. En förutsättning för att en kommun ska kunna kvalificera sig som leverantör i en upphandling är att det bedöms ligga inom ramen för kommunens befogenheter att anordna utbildning även vid ett förstatligande av skolan. På det arbetsmarknadspolitiska området förekommer det redan i dag att staten, i form av Arbetsförmedlingen, köper tjänster av kommunerna. Exempel på det är validering och arbetsmarknadsutbildning.

59

Vi har i vårt resonemang utgått från att det sannolikt bör vara möjligt för staten att kunna uppdra åt kommuner, och i begränsad utsträckning regioner, att genomföra utbildning på entreprenad. Vårt uppdrag har dock inte omfattat att föreslå författningsändringar. Om det blir aktuellt behöver både skolförfattningar och annan reglering revideras.

Mot denna bakgrund gör vi bedömningen att den statliga huvudmannen bör kunna lägga ut utbildning på entreprenad till enskilda utbildningsanordnare men också till kommuner och i vissa fall regioner. Men regionerna bör bara kunna bedriva samma typer av utbildning på gymnasial nivå som i dag. Det innebär utbildning inom områdena naturbruk och omvårdnad samt efter överenskommelse med den statliga huvudmannen även utbildning på gymnasial nivå inom andra områden eller som särskild utbildning på gymnasial nivå.

Det är rimligt att anta att kommunerna fortsatt kommer att vilja anordna utbildning

En fråga man kan ställa sig är hur intresserade kommunerna kommer att vara av att anordna utbildningen om de inte längre kommer att vara huvudmän för komvux. Vi menar att incitamenten för kommunerna potentiellt kan minska när de förlorar ansvaret som huvudman och i stället ska konkurrera om att få anordna utbildning på samma villkor som andra aktörer som staten kommer att anlita för att bedriva komvux.

Samtidigt bör viljan att utbilda sina kommuninvånare fortsatt vara betydande, oavsett vem som är huvudman för utbildningen. Kommunerna har ju kvar ansvaret för andra kommunala verksamheter, exempelvis socialtjänsten samt arbetsmarknads- och integrationsinsatser. Komvux och dessa andra kommunala verksamheter har i flera fall gemensamma målgrupper och samverkar i hög utsträckning. En vilja

59 SOU 2020:41 Kommuner som utförare av tjänster åt Arbetsförmedlingen – en analys av de rätts-

liga förutsättningarna.

att fortsatt anordna komvux borde alltså finnas hos kommunerna. Utredningen har dock inte på något systematiskt sätt frågat kommunerna om deras vilja att anordna komvuxutbildning i ett eventuellt statligt skolsystem.

Den statliga huvudmannen bör kunna använda olika modeller för att lägga ut utbildning på entreprenad

I dagens skolsystem använder kommuner olika modeller för att lägga ut utbildning på entreprenad inom komvux. Utredningen har dels undersökt de modeller som används i dag, dels prövat frågan om vilka modeller som skulle kunna användas framöver. Den bedömning vi gör är att den statliga huvudmannen bör kunna använda olika modeller för att lägga ut utbildning på entreprenad i ett eventuellt statligt skolsystem. Med många alternativ ökar valfriheten och anpassningsbarheten. Samtidigt kan det skapa otydlighet, göra systemet mer komplext och leda till att likvärdigheten minskar.

Nedan går vi igenom olika modeller – både sådana som används i dag och sådana som möjligen skulle kunna användas framöver – samt beskriver för- och nackdelar med dem.

Upphandling och auktorisation bör fortsatt kunna användas

Det vanligaste sättet att bedriva komvux på entreprenad i dag är via upphandling enligt lagen om offentlig upphandling (LOU). Utöver upphandling använder kommuner också olika former av valfrihetssystem med ett auktorisationsförfarande. Vid auktorisation får alla enskilda utbildningsanordnare som uppfyller de krav kommunen ställt upp bedriva utbildning och kommunen överlåter till eleverna att välja utbildningsanordnare (se vidare avsnitt 5.4.5). Den statliga huvudmannen bör kunna välja att använda båda dessa modeller – upphandling och auktorisation – vid ett fullgånget förstatligande, under förutsättning att rättstillämparen inte gör en annan bedömning om frågan tas upp till prövning (se nedan).

I avsnitt 5.4.5 beskriver utredningen några utmaningar när utbildningen läggs ut på entreprenad via upphandling eller auktorisation. Dessa handlar bland annat om att kommuner har olika kapacitet och kompetens för att kunna göra bra upphandlingar, teckna avtal samt

följa upp utbildningar på entreprenad. För små kommuner är det här en särskild utmaning. När det gäller auktorisation finns också en risk för överetablering eftersom kommuner inte kan neka enskilda utbildningsanordnare som uppfyller uppställda krav.

Vad finns det då för förutsättningar för att man ska komma till rätta med dessa utmaningar vid ett eventuellt statligt huvudmannaskap? Vi menar att det finns utmaningar med upphandling och auktorisation som skulle kvarstå i ett statligt skolsystem. Däremot bör man kunna uppnå enhetlighet och kvalitet i upphandlings- och auktorisationsförfarandet om det genomförs av en huvudman – staten – i stället för av respektive kommun. Vid ett eventuellt fullgånget förstatligande skulle den statliga huvudmannen också ha helt andra förutsättningar att bygga upp kapacitet och kompetens. Sammantaget skulle det här kunna leda till stärkt likvärdighet.

Risken för överetablering vid auktorisation skulle kvarstå även i ett statligt system. Men en statlig huvudman kan planera utbildning i en regional kontext för att öka resurseffektiviteten och undvika små elevgrupper som ibland uppstår vid överetablering. En statlig huvudman borde också ha generellt bättre förutsättningar att ställa krav och teckna avtal vilket skulle kunna medföra en högre kvalitet bland de auktoriserade anordnarna.

Rättsläget för upphandling och auktorisation i ett statligt skolsystem behöver klargöras

Den statliga huvudmannen bör kunna välja att använda upphandling och auktorisation i ett statligt skolsystem. Men rättsläget är i nuläget oklart när det gäller såväl upphandling som auktorisation. Detta beskriver vi i avsnitt 5.4.5. Kortfattat ligger oklarheten dels i om det finns någon skyldighet att alltid upphandla utbildning inom bland annat komvux, dels i om ett auktorisationssystem saknar rättsligt stöd i den svenska lagstiftningen. Den senaste utredning som uttalat sig i frågan – KLIVA-utredningen – och som också tog in ett rättsutlåtande, kom fram till att upphandling bör användas i komvux och att auktorisation bör vara förenligt med svensk rätt.

60

60 SOU 2020:66 Samverkande krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever

med svenska som andraspråk.

Vid ett eventuellt förstatligande menar vi att det kan lämnas ett visst tolkningsutrymme i frågan om huruvida utbildning inom komvux måste upphandlas. KLIVA-utredningens rättsutlåtande baserades på nuvarande skolsystem med kommunalt huvudmannaskap och en tydlig marknad för skolverksamheten. En tidigare utredning som undersökt frågan – Utredningen om bättre möjligheter till fjärrundervisning på entreprenad

61

– gjorde tolkningen att utbildning inom

komvux inte behöver upphandlas. De baserade sina uttalanden bland annat på fall från EU-domstolen som gällde det franska skolväsendet som är helt och hållet statligt. Med ett statligt huvudmannaskap och en förändrad marknad skulle således en omprövning av upphandlingskravet eventuellt kunna göras. Men vi anser samtidigt att frågan kommer att ställas på sin spets först när den prövas rättsligt.

Enligt vår uppfattning kan ett befintligt regelverk, vid en oklar rättstillämpning, först behöva prövas innan det eventuellt ändras. Om man ska få till stånd en tydligare rättstillämpning behöver olika områden bli prövade. Det kan handla om att exempelvis testa nya metoder i upphandlingar, ge uppdrag till anordnare eller ställa ytterligare kvalitetskrav på anordnare.

En ansökningsmodell skulle kunna vara tänkbar för den statliga huvudmannen

Utöver upphandling och auktorisation finns andra tänkbara modeller vad gäller utbildning på entreprenad inom komvux. Som exempel används inom yrkeshögskolan en ansökningsmodell som innebär att utbildningsanordnare, enskilda eller offentliga, mer eller mindre löpande ansöker till Myndigheten för yrkeshögskolan om att bedriva yrkeshögskoleutbildning. Utbildningen ska svara mot arbetslivets behov av yrkeskompetens och drivs i nära samverkan med företag och arbetsgivare. Innehållet i utbildningarna och utbudet utvecklas därmed i takt med att arbetslivets krav förändras och en ny ansökan måste lämnas in när beviljandet går ut.

Att använda en ansökningsmodell liknande den som finns inom yrkeshögskolan skulle kunna vara möjligt för komvux i ett statligt skolsystem.

61 SOU 2017:44 Entreprenad, fjärrundervisning och distansundervisning.

Modellen skulle då väldigt enkelt och skissartat kunna se ut så här:

  • Intresserade utbildningsanordnare – enskilda, kommunala och i vissa fall regionala – ansöker till den statliga huvudmannen om att få anordna utbildning inom komvux. Ansökan kan gälla ett specifikt utbildningsområde, en geografisk plats eller utbildning på distans.
  • Den statliga huvudmannen prövar ansökningarna utifrån ett antal kriterier, exempelvis hur väl utbildningen är anpassad till arbetslivets behov.
  • Den statliga huvudmannen fattar beslut om vilka utbildningsanordnare som beviljas och dessa får ett statsbidrag. Av beslutet framgår också hur länge utbildningen får bedrivas innan en ny ansökan måste lämnas in.
  • Utbildningsanordnaren och den statliga huvudmannen följer upp utbildningen, och uppföljningen ligger sedan till grund för eventuellt fortsatt beviljande.

En ansökningsmodell liknande den ovan beskrivna har både för- och nackdelar. En förtjänst är att modellen kan hantera snabba omställningar i såväl utbildningsutbud som antalet utbildningsplatser. Eftersom utbudet kontinuerligt omprövas kan modellen också bidra till högre kvalitet i de utbildningar som erbjuds.

Samtidigt har en ansökningsmodell sina begränsningar. Modellen är oprövad för utbildning inom komvux där förutsättningen är att utbildningen kontinuerligt ska finnas tillgänglig utifrån individers olika behov. En ansökningsmodell lämpar sig därmed sannolikt främst för yrkesutbildning inom komvux på gymnasial nivå, eftersom dessa utbildningar behöver leva upp till kravet på snabba omställningar och anpassa sig till arbetsmarknadens behov. Det är också främst kopplat till yrkesutbildning som det finns erfarenheter att hämta från yrkeshögskolans modell.

I juni 2022 tillsattes en utredning om en långsiktig och behovsanpassad yrkesutbildning för vuxna. Den ska bland annat analysera behovet av och vid behov föreslå en ny utbildningsmodell för yrkesutbildningar inom komvux. Uppdraget ska redovisas senast den 15 februari 2024.

62

Beroende på vad denna utredning kommer fram

62 Dir. 2022:84 Långsiktig och behovsanpassad yrkesutbildning för vuxna.

till skulle en fortsatt möjlighet kunna vara att först pröva en ansökningsmodell inom ramen för en försöksverksamhet. Ett sådant eventuellt försök skulle kunna inledas inom ett begränsat yrkesområde, följas upp och utvärderas, för att sedan beroende på utfall eventuellt utökas till att även omfatta fler yrkesområden.

Andra modeller kan också vara tänkbara för den statliga huvudmannen

Det finns även andra modeller som skulle kunna prövas för utbildning på entreprenad inom komvux vid ett fullgånget förstatligande. Med en statlig huvudman kan man pröva om en modell där huvudmannen ger riktade uppdrag till olika anordnare är möjlig att genomföra juridiskt för hela eller delar av ett utbildningsutbud. Utredningen om kommuners medverkan i den statliga arbetsmarknadspolitiken bedömde att inom arbetsmarknadsutbildning har Arbetsförmedlingen möjlighet att direkttilldela en kommun ett kontrakt enligt LOU. Denna tilldelning kan dock enbart ske om konkurrensen bland leverantörerna är otillräcklig för att tillhandahålla insatserna.

63

Det är viktigt att hitta fungerande modeller av olika slag särskilt om det inte finns anordnare som vill bedriva en viss utbildning eller om den statliga huvudmannen snabbt behöver starta en utbildning kopplat till ett specifikt behov.

Den statliga huvudmannen bör kunna välja hur utbildning ska erbjudas inom komvux utifrån lokala och regionala förutsättningar och behov

Andelen utbildning som bedrivs på entreprenad inom komvux i dag varierar i olika delar av landet och mellan de olika skolformsdelarna. I vissa delar av landet kommer den statliga huvudmannen troligtvis framöver att behöva tillhandahålla komvux helt i egen regi om ingen förändring sker i övrigt. Om det är mest ändamålsenligt att erbjuda utbildning i egen regi eller lägga ut utbildning på entreprenad skulle kunna se olika ut över landet och skilja sig åt för olika skolformsdelar inom komvux.

63 SOU 2020:41 Kommuner som utförare av tjänster åt Arbetsförmedlingen – en analys av de rätts-

liga förutsättningarna.

Utredningen gör därför bedömningen att den statliga huvudmannen bör kunna välja vad som behöver läggas ut på entreprenad och hur detta ska göras, samt i detta beakta lokala och regionala förutsättningar och behov. För att kunna göra det behöver huvudmannen fortsatt ha en lokal och regional förankring, och samverka med olika verksamheter i kommunen, andra myndigheter samt branscher och arbetsgivare (se avsnitt 15.1.3). Det lokala perspektivet kan, utöver genom huvudmannens samverkan, också säkras genom att anordnare av utbildningen kan ha en lokal förankring.

Utbildning inom komvux olika skolformsdelar bör kunna styras och erbjudas på olika sätt utifrån vad som är mest ändamålsenligt

Komvux består av flera skolformsdelar. De övergripande målen är desamma för hela skolformen, men vad utbildningen syftar till i de olika skolformsdelarna är delvis olika. Vid ett eventuellt fullgånget förstatligande med en enda huvudman för komvux är det möjligt för huvudmannen att följa upp den utbildning som ges samt att få en helhetsbild av vilken utbildning som behöver bedrivas och hur utbildningen bäst bör organiseras. Redan i dag väljer vissa kommuner att erbjuda delar av komvux i egen regi medan andra delar erbjuds som utbildning på entreprenad. Kommuner kan också välja att erbjuda och organisera exempelvis komvux i sfi tillsammans med yrkesutbildning för att samordna utbildningarna, utöver att komvux i sfi också erbjuds och organiseras som en separat utbildning.

Utredningen bedömer att den statliga huvudmannen bör överväga vilket som är det mest ändamålsenliga sättet att styra och erbjuda utbildningar på inom komvux sett till syftet med utbildningen. Eftersom vi bedömer att den statliga huvudmannen bör kunna lägga ut utbildning på entreprenad till enskilda utbildningsanordnare, kommuner och regioner samt använda olika modeller för detta kan både val av anordnare och val av modell vara verktyg för att anpassa styrningen så att den blir ändamålsenlig för utbildningar inom olika delar av komvux. Men utbildningen behöver också organiseras utifrån att enskilda elever ska kunna få den utbildning de behöver på ett bra sätt utifrån sina behov.

Som vi beskriver i avsnitt 15.1.2 behöver utbildning planeras och dimensioneras främst i en regional kontext. Men för att uppnå resurseffektivitet kan den statliga huvudmannen behöva organisera viss

utbildning på annat sätt. Ett exempel är att viss utbildning kan samordnas nationellt och organiseras som riksrekryterande utbildning. Det kan exempelvis handla om distansutbildning och utbildning inom smala yrkesområden. Även andra funktioner, som viss validering eller viss studie- och yrkesvägledning, skulle kunna samordnas nationellt.

Inom komvux kan nya behov av utbildning uppkomma som kräver att huvudmannen snabbt kan ställa om utifrån behoven. För viss utbildning behövs i stället en mer långsiktig planering och det finns behov av att göra mer omfattande investeringar av till exempel utrustning. Styrningen och organiseringen av utbildning kan även utifrån denna aspekt behöva skilja sig åt för att vara ändamålsenlig.

Rektorn för utbildningen bör finnas hos anordnaren av utbildningen

Rektorn för utbildningen inom komvux kan i dag organisatoriskt finnas hos huvudmannen eller hos den enskilda utbildningsanordnaren. När rektorn finns hos den enskilda utbildningsanordnaren har huvudmannen överlämnat den myndighetsutövning som hör till rektorns uppgifter, vilket är möjligt om anordnaren har fått tillstånd av Skolinspektionen att sätta betyg, anordna prövning samt utfärda betyg och intyg, så kallad betygsrätt.

64

Här har olika kommuner gjort

olika val. Det finns ingen tydlig nationell bild av hur vanligt det är att en kommun har överlämnat rektorskapet till en enskild utbildningsanordnare.

Det finns däremot vissa rektorsuppgifter som inte kan överlämnas till den enskilda utbildningsanordnaren och vissa delar som betygsrätten inte omfattar.

65

Det innebär att det i praktiken behöver finnas

en kommunal rektor utöver rektorn hos den enskilda utbildningsanordnaren. Detta delade ledarskap är svårt att förena med skollagens krav på en tydlig rektorsfunktion.

Att kunna välja vem som ansvarar för rektorsfunktionen och att det kan finnas dubbla rektorer bidrar till en komplexitet kring rektorsrollen i komvux. Som en konsekvens av detta tenderar ansvarsförhållandet mellan huvudman och enskild utbildningsanordnare i dag att bli otydligt.

641 kap. 4 § förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning. 65 1 kap. 4 §, 2 kap. 10 §, 6 kap. 1 och 10 §§ förordningen om vuxenutbildning.

Eftersom rektorsfunktionen är en sådan central del i styrningen, och kan påverka elevernas möjlighet till en likvärdig utbildning, får det inte finnas någon tvekan om vem som är rektor. Vid ett fullgånget förstatligande är det möjligt att tydliggöra ansvarsfördelningen i styrkedjan. Med staten som enda huvudman och ansvarig för all utbildning inom komvux kan ansvaret för rektorsfunktionen bli tydligare och mer enhetligt.

En möjlighet är att rektorn alltid skulle vara anställd hos huvudmannen. Huvudmannen och rektorn skulle då finnas inom samma organisation, vilket skulle medföra en närhet i styrkedjan och en möjlighet till en mer direkt styrning från huvudmannens sida. Men eftersom den statliga huvudmannen bör kunna lägga ut utbildning på entreprenad till flera olika anordnare, använda olika modeller för detta och även bedriva utbildning i egen regi, skulle en sådan rektorsroll fortsatt bli komplex. Rektorn skulle fortsättningsvis behöva ha både en stödjande roll som pedagogisk ledare, även om rektorn inte är chef för lärarna, och en kontrollerande roll i huvudmannens uppföljning gentemot kraven i avtalen om entreprenad. Hos anordnaren skulle det finnas en ansvarig chef. Det dubbla ledarskapet skulle kunna medföra en otydlig styrning av verksamheten.

En annan möjlighet är att rektorn alltid organisatoriskt skulle finnas hos anordnaren. Detta är, som nämns ovan, möjligt i dag om en enskild utbildningsanordnare fått betygsrätt. Att flera kommuner i dag har valt att lägga ut den myndighetsutövning som hör till rektorns uppgifter, gör det rimligt att anta att det skulle kunna göras även om staten är huvudman. En fördel med denna lösning är att det skulle finnas en närhet mellan rektorsfunktionen och utbildningsverksamheten. Rektorn skulle då få bättre förutsättningar för sitt pedagogiska ledarskap. För eleverna skulle det troligen bli tydligare vem som är rektor för utbildningen. Nackdelen är att rektorn skulle komma längre från huvudmannen, och att den statliga styrningen därmed skulle bli mer indirekt.

För att förtydliga ansvarsfördelningen mellan huvudmannen och anordnaren av utbildningen samt skapa förutsättningar för rektorn som pedagogisk ledare, bör det inte vara valbart var rektorn finns. Utredningen gör bedömningen att rektorn alltid bör finnas hos anordnaren av utbildningen, eftersom det är rimligt att rektorn ska finnas nära verksamheten oavsett om utbildningen anordnas i egen regi eller hos olika anordnare. Även utifrån ett elevperspektiv är det centralt

att det finns en närhet till rektorsfunktionen för att underlätta inflytande och ansvarsutkrävande. Anordnaren behöver, precis som enskilda utbildningsanordnare i dag,

66

se till att rektorn har rätt kompetens och

ges möjlighet att utföra sitt uppdrag utifrån de krav som finns. Men som ytterst ansvarig för utbildningen behöver den statliga huvudmannen säkerställa att rektorn hos anordnaren har förutsättningar att göra det lagstiftningen kräver. Det är också viktigt att den statliga huvudmannen har en ändamålsenlig uppföljning av utbildningen både i egen regi och på entreprenad.

En förändring av rektorsfunktionen skulle kunna medföra otydlighet i styrkedjan om rektorn får styrning från både den statliga huvudmannen och anordnarens ledning. Denna risk skulle till viss del kunna motverkas av reglering på området och välformulerade avtal.

För att det inte ska behöva finnas två rektorer, när vissa uppgifter enligt dagens reglering inte kan överlämnas till anordnarens rektor, behöver man se över hur regelverket bäst kan utformas och vilka uppgifter som den statliga huvudmannen respektive rektorn hos anordnaren kan ansvara för.

Det är möjligt att även tänka sig att rektorsfunktionen i stället skulle kunna utformas och regleras på ett helt annat sätt än i dag för komvux eller delar av skolformen. Som jämförelse finns inom yrkeshögskolan ingen rektorsfunktion, utan där är olika ansvar fördelade på anordnaren, en ledningsgrupp för utbildningen och ansvarig myndighet. Eftersom detta skulle innebära en stor förändring av rektorsfunktionen och medföra att rektorsrollen skulle se annorlunda ut för komvux än för de andra skolformerna inom skolväsendet, skulle en sådan lösning noga behöva analyseras och i så fall lämpligtvis inkluderas i en större genomgripande översyn av skolformen, likt den som beskrivs i avsnitt 15.1.1.

Den statliga huvudmannen bör ta över vissa uppgifter från hemkommunen

Det finns specifika uppgifter för komvux som hemkommunen i dag har ansvar för och som utredningen bedömer att den statliga huvudmannen bör ta över vid ett eventuellt fullgånget förstatligande. I huvudsak handlar det om uppgifter som är nära kopplade till utbildningen

66 6 kap. 3 och 5 §§ förordningen om vuxenutbildning.

och organiseringen av den, vilket gör att den statliga huvudmannen som bedriver utbildningen är mer lämplig att ta hand om dem än hemkommunen.

Den statliga huvudmannen bör ta över ansvaret för individuella studieplaner

Det är en elevs hemkommun som i dag ansvarar för att en individuell studieplan upprättas inom komvux, med uppgifter om elevens utbildningsmål och planerad omfattning av studierna (se avsnitt 4.1.4).

67

Skolinspektionen har konstaterat att det finns brister i kommuners arbete med de individuella studieplanerna. De är också av låg kvalitet och inte heller alltid kända av elever och lärare. Därmed blir studieplanerna inte ett verktyg i arbetet med att planera och genomföra en undervisning anpassad efter elevernas behov och förutsättningar (se vidare avsnitt 5.3.5).

68

En anledning till att hemkommunen har fått ansvar för de individuella studieplanerna är att kommunen ska ha en samordnande roll. Planerna ska kunna ge en helhetsbild av utbildningen även om en elev läser inom olika delar av komvux eller hos flera utbildningsanordnare.

69

Vid ett fullgånget förstatligande när det bara finns en statlig huvudman kommer en individ inte att kunna genomföra sin utbildning hos olika huvudmän. Detta innebär att den statliga huvudmannen i stället kan ha den samordnande roll som hemkommunen har i dag, även om eleven sedan genomför sin utbildning hos olika utbildningsanordnare. Det är rimligt att anta att kvaliteten på de individuella studieplanerna kan höjas om ansvaret samlas hos en huvudman i stället för en mängd olika kommuner. Men den statliga huvudmannen behöver samtidigt ha en organisation för att hantera denna relativt omfattande uppgift som innebär ett elevnära arbete både initialt och under utbildningens gång.

67 2 kap. 16 § förordningen om vuxenutbildning. 68 Skolinspektionen (2019): Kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå. Tematisk kvalitetsgranskning. Dnr 2017:10217. Skolinspektionen: Statistiktabeller: Regelbunden tillsyn 2019 (detaljerad). www.skolinspektionen.se/beslut-rapporter-statistik/statistik/statistik-om-regelbundentillsyn/regelbunden-tillsyn-2019/ (hämtad 2022-06-05). Skolinspektionen: Statistiktabell: Regelbunden tillsyn 2018 (detaljerad). www.skolinspektionen.se/beslut-rapporter-statistik/statistik/statistik-om-regelbundentillsyn/regelbunden-tillsyn-2018/ (hämtad 2022-06-05). Skolinspektionen: Detaljerade tabeller, brister på skol- och huvudmannanivå: Huvudmannatillsyn 2017. www.skolinspektionen.se/beslutrapporter-statistik/statistik/statistik-om-regelbunden-tillsyn/regelbunden-tillsyn-2017/ (hämtad 2022-06-05). 69Prop. 2014/15:85Ökad individanpassning – en effektivare sfi och vuxenutbildning.

Eftersom en individuell studieplan ska upprättas i nära anslutning till antagningen och uppgiften är nära knuten till att sedan också ge eleven utbildning, är det rimligt att ansvaret för den individuella studieplanen hålls ihop med ansvaret för utbildningen som helhet. Utredningen bedömer därför att den statliga huvudmannen vid ett fullgånget förstatligande bör ansvara för att varje elev har en individuell studieplan.

Men arbetet med den individuella studieplanen har koppling till det ansvar som kommunerna har att söka upp individer som kan vara i behov av utbildning inom komvux. Detta är ett ansvar som vi bedömer fortsatt ska finnas hos individernas hemkommuner, se avsnitt 12.1.7. Det behövs därför samverkan mellan kommunerna och den statliga huvudmannen i detta avseende.

Den statliga huvudmannen bör besluta om en utbildningsplan för en sammanhållen utbildning

Vid ett fullgånget förstatligande kommer den statliga huvudmannen att vara ansvarig för att tillhandahålla all utbildning inom komvux. I ansvaret ingår att tillhandahålla en sammanhållen utbildning för vissa nyanlända, som syftar till att i strukturerad form ge deltagarna sådana kunskaper som de behöver för att kunna studera vidare eller etablera sig på arbetsmarknaden. Denna utbildning ska följa en utbildningsplan, med uppgifter om utbildningens syfte, organisation och huvudsakliga innehåll. Planen ska i dag beslutas av hemkommunen.

70

Eftersom planen för utbildningen är så nära knuten till att tillhandahålla utbildningen bedömer utredningen att detta ansvar bör övertas av den statliga huvudmannen.

Den statliga huvudmannen bör hantera betygshandlingar och intyg från enskilda utbildningsanordnare med betygsrätt

Enskilda utbildningsanordnare med betygsrätt ska i dagens system lämna betygshandlingar och intyg när det gäller utbildning motsvarande komvux till elevernas respektive hemkommun.

71

Eftersom kom-

munerna inte längre kommer att ha ansvaret för utbildning inom

70 20 kap. 3 a, 4 a och 33 a–b §§ skollagen. 71 6 kap. 17 § förordningen om vuxenutbildning.

komvux bedömer utredningen att det i stället bör vara den statliga huvudmannen som ska ta emot sådana betygshandlingar och intyg.

15.2. Statligt arbetsgivaransvar för offentligt anställd skolpersonal

15.2.1. Arbetsgivaransvaret för offentligt anställd skolpersonal bör samlas i staten

Utredningens bedömning: Vid ett fullgånget förstatligande med

statligt huvudmannaskap för skolan bör arbetsgivaransvaret för offentligt anställd skolpersonal samlas i staten. För kommunal vuxenutbildning är detta enbart aktuellt för den utbildning staten bedriver i egen regi.

I dag är arbetsgivaransvaret i skolan mestadels kommunalt

I dag är de flesta som arbetar i skolan anställda av kommunerna. Enligt Sveriges Kommuner och Regioners (SKR:s) statistik uppgår det totala antalet årsarbetskrafter i den kommunala grundskolan, gymnasieskolan och vuxenutbildningen till omkring 200 000. Om alla dessa övergår till staten vid ett fullgånget förstatligande innebär det nästan en fördubbling av det befintliga antalet anställda inom staten. För både kommunerna och staten skulle alltså ett fullgånget förstatligande av skolan innebära mycket stora förändringar av befintlig personalstyrka.

Staten har klivit närmare arbetsgivarfrågorna

Sedan 1991 har staten ingen arbetsgivarrelation med merparten av lärarna och skolledarna i den svenska skolan. Men som framgår av kapitel 7 reglerar staten bland annat vad som krävs för att anställas som lärare och rektor i skolan. Huvudmännens frihet att agera som arbetsgivare är i den bemärkelsen inte total.

Under de senaste decennierna har staten i allt högre utsträckning närmat sig arbetsgivarfrågorna för skolpersonalen. Det har bland annat handlat om statliga satsningar på kompetensutveckling, statliga bidrag till höjda lärarlöner, insatser för att de mest erfarna lärarna

ska lockas att arbeta på skolorna och i verksamheterna med störst utmaningar samt insatser för att förbättra lärares möjlighet att göra karriär i yrket. På senare tid har förslaget om ett nationellt professionsprogram för rektorer, lärare och förskollärare rönt mycket uppmärksamhet och skulle, om förslaget blir verklighet, innebära att staten förstärker sin roll i lärares kompetensutveckling och meritering framöver.

Liksom tidigare i historien har fokus främst varit på lärare, och i viss mån skolledare, men även andra yrkesgrupper har omfattats när staten har klivit närmare arbetsgivarfrågorna i skolan. Till exempel har huvudmännen fått statsbidrag för personalförstärkningar inom elevhälsan och för att anställa lärarassistenter.

Skolan tjänar på ett renodlat arbetsgivaransvar

Utredningen menar att statens tilltagande intresse och satsningar inom ramen för det som annars ryms inom arbetsgivarens domän i viss mån kan ses som ett ifrågasättande av huvudmännens arbetsgivarpolitik. Om staten hade ansett att lönebildningen i skolsektorn varit tillfredsställande ur ett samhälleligt perspektiv hade som exempel inte Lärarlönelyftet behövts.

Samtidigt har effekten av statens ökade inblandning blivit att flera arbetsgivarfrågor har hamnat i ett gränsland mellan vad som är statens respektive huvudmännens ansvar. Denna sammanblandning av roller har gjort det svårt att utkräva ansvar och skapat en situation där staten och huvudmännen kan beskylla varandra för personalrelaterade tillkortakommanden eller, omvänt, göra anspråk på ansvaret för personalrelaterade framsteg.

Detta talar, enligt vår uppfattning, för att skolan som verksamhet – oavsett var huvudmannaskapet ligger – tjänar på ett renodlat och sammanhållet arbetsgivaransvar för personalen, där det är en aktör som tydligt har rollen som arbetsgivare och där andra aktörers inflytande i arbetsgivarfrågorna är lågt.

Vid ett förstatligande av skolan, som innebär att staten tar över det fulla styrnings- och verksamhetsansvaret för de offentliga skolorna och komvux, är det därför rimligt att arbetsgivaransvaret för skolans personal samlas i staten. Då kan man komma bort från den olyckliga sammanblandning av roller som det har inneburit med ett kommu-

nalt arbetsgivaransvar i kombination med en ökande grad av statlig inblandning. Av dessa skäl gör vi bedömningen att arbetsgivaransvaret för offentligt anställd skolpersonal bör samlas i staten vid ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap. För komvux är detta enbart aktuellt för den utbildning staten bedriver i egen regi.

15.2.2. Den statliga huvudmannen bör vara ensam arbetsgivare för hela den offentligt anställda skolpersonalen

Utredningens bedömning: Vid ett fullgånget förstatligande med

statligt huvudmannaskap för skolan bör den statliga huvudmannen vara ensam arbetsgivare för hela den offentligt anställda skolpersonalen. För kommunal vuxenutbildning är detta enbart aktuellt för den utbildning staten bedriver i egen regi.

Skolan måste hållas ihop som arbetsplats

Enligt utredningens direktiv ska vi föreslå hur staten kan ta över arbetsgivarskapet för de lärare, skolledare och eventuellt övriga yrkesgrupper som är anställda i skolor och verksamheter som i dag drivs av offentliga huvudmän. Vid ett fullgånget förstatligande, där staten både har ett systemansvar och ett huvudmannaansvar för skolan, är alltså utgångspunkten att staten ska ta över arbetsgivarskapet för lärare och skolledare och kan ta över arbetsgivarskapet för övriga yrkesgrupper inom skolan.

Om man skulle begränsa antalet anställda som övergår till staten vid ett statligt huvudmannaskap till lärare och skolledare skulle det innebära att i storleksordningen 135 000 årsarbetskrafter, i stället för 200 000, skulle byta arbetsgivare. Det finns vissa svårigheter för staten att styra en organisation med i storleksordningen 200 000 årsarbetskrafter (se vidare avsnitt 16.3.1). Därför har vi övervägt en lösning där bara den pedagogiska personalen enligt ovan omfattas av ett förändrat arbetsgivarskap.

Vår slutsats är dock sammanfattningsvis att detta inte är en god idé. Skolan är en helhet som inte naturligt låter sig delas in i en statlig och en kommunal del, utan kräver en sammanhållen arbetsgivarpolitik med i huvudsak enhetliga regler och avtal för att fungera väl.

Samarbetet mellan olika professioner och yrkesgrupper som verkar inom skolan underlättas av att man har en arbetsgivare som kan ta ett helhetsgrepp om både verksamhetens behov och personalens förutsättningar att driva verksamheten. Som vi pekar på i avsnitt 15.1.1 finns det redan i dag utmaningar när det gäller samverkan mellan olika delar av utbildningen och brister i rektors styrning av exempelvis elevhälsa och studie- och yrkesvägledning. Att separera lärare och rektorer från annan personal genom att ha olika arbetsgivare skulle rimligen förvärra dessa problem.

Vi ser också risker för att många arbetsgivarfrågor som är gemensamma för all skolpersonal på en skola eller i en verksamhet, till exempel den fysiska och psykosociala arbetsmiljön, i praktiken skulle riskera att hamna i gränslandet mellan vad som är statens och kommunernas ansvar, där allas ansvar ibland kan bli liktydigt med ingens ansvar.

De historiska erfarenheterna av statligt reglerade anställningar för vissa delar av skolpersonalen övertygar inte

Före 1991 hade lärare, skolledare samt studie- och yrkesvägledare kommunala anställningar med statlig tjänstereglering. Det är visserligen mindre långtgående än att arbetsgivaransvaret för olika yrkesgrupper i skolan i formell mening skulle vara delat mellan stat och kommun, som utredningens direktiv öppnar för, men konstruktionerna påminner till viss del om varandra.

Efter att ha studerat hur den här typen av delade anställningsförhållanden i skolan verkar ha fungerat i praktiken före 1991 är vår uppfattning att konstruktionen hade en del brister. För de grupper som hade statligt reglerade tjänster fanns till exempel frågor som hamnade mellan stolarna i skärningspunkten mellan statens och kommunens ansvar. Eftersom varken kommunerna eller staten ansåg sig ha det fulla personalansvaret för den statligt reglerade men kommunalt anställda skolpersonalen blev konsekvensen att ingen heller tog det fulla ansvaret.

Upplägget med kommunala anställningar med statlig tjänstereglering gav också upphov till en rad negativa verksamhetsmässiga konsekvenser. Till exempel verkar den bristande samordningen mellan de statliga och kommunala avtalsområdena ha försvårat en rationell personalplanering. Det tog sig bland annat uttryck i att få anställda var beredda att ta kombinationstjänster, som både innefattade kommu-

nala och statliga uppgifter, eftersom den typen av upplägg kunde leda till negativa konsekvenser för de anställda vad gällde tjänstledighet, semester och i vissa fall tjänstepension.

72

Man kunde därmed hamna

i en situation där verksamhetens behov fick stå tillbaka på grund av att de olika avtalen inte var tillräckligt samordnade sinsemellan.

Det fanns också från åtskilliga håll kritik mot att den centrala regleringen av personalfrågorna i skolan, bland annat de detaljerade föreskrifterna för skolledares och lärares uppgifter, hade försvårat samverkan med annan kommunal verksamhet.

73

Till exempel framhöll

Skolförfattningsutredningen att den omfattande regleringen av skyldigheter för skolledare och lärare i skolförfattningarna i praktiken ofta uppfattades som heltäckande, trots att det inte var avsikten.

74

Därigenom minskade viljan att utföra sådana uppgifter som låg vid sidan av de centralt reglerade skyldigheterna, även om de kunde vara motiverade utifrån verksamhetens behov.

Staten bör vara ensam arbetsgivare för hela den offentligt anställda skolpersonalen

Utredningen menar att det finns risk att en ordning med olika arbetsgivare för skolans personal skulle medföra samma typ av grundläggande problem för skolverksamheten som mixen av statligt och kommunalt reglerade tjänster gjorde i skolan före 1991. Av detta skäl gör vi bedömningen att staten, vid ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap för skolan, bör vara ensam arbetsgivare för hela den offentligt anställda skolpersonalen. För komvux är detta enbart aktuellt för den utbildning staten bedriver i egen regi. Med ett statligt arbetsgivaransvar för all offentlig skolpersonal kan arbetsgivarfrågorna, inklusive arbetsmiljöfrågorna, renodlas och samlas hos en aktör. I sin tur är det något som vi menar kan påverka såväl skolverksamheten som möjligheten till ansvarsutkrävande positivt.

72 SOU 1978:65 Skolan. En ändrad ansvarsfördelning. 73 SOU 1988:20 En förändrad ansvarsfördelning och styrning på skolområdet. 74 SOU 1986:11 Enklare skolförfattningar. Del 2. Motiv m.m.

15.2.3. Vilka anställda i kommunerna som bör omfattas av verksamhetsövergång behöver utredas vidare

Utredningens bedömning: De allra flesta grupper av befintligt

anställda i den offentliga skolan skulle troligtvis omfattas av verksamhetsövergång vid ett fullgånget förstatligande med ett statligt huvudmannaskap. Däremot finns vissa oklarheter vad gäller anställda inom kommunal skolförvaltning. De utredningar som ska föreslå den närmare myndighetsorganisationen för det statliga skolsystemet bör därmed också få i uppdrag att analysera frågan om verksamhetsövergång. I analysen bör särskilt de anställda som arbetar inom kommunal skolförvaltning beaktas. Även andra arbetsrättsliga frågor med koppling till organisation bör analyseras av utredningarna, till exempel vad gäller avgränsningen av skolpersonalens arbetsskyldighet.

Hur man organiserar ett förstatligande får konsekvenser för vilka anställda som omfattas av verksamhetsövergång

Som utredningen beskriver i kapitel 7 är det inte säkert att alla som i dag arbetar i den kommunala skolan har rätt att följa med till staten vid ett eventuellt förstatligande. Vilka anställda som omfattas av verksamhetsövergång enligt Lagen om anställningsskydd (LAS)

75

avgörs i

förlängningen av de så kallade Spijkerskriterierna (se närmare beskrivning i avsnitt 7.1.6), där den viktigaste frågan är om verksamheten bevarar sin identitet efter övergången.

Vid ett förstatligande, där all skolverksamhet som tidigare har bedrivits av kommunerna skulle övergå i statlig regi utan några verksamhetsmässiga förändringar, är det sannolikt att alla befintliga yrkesgrupper omfattas av verksamhetsövergång. Personalen har då rätt att följa med till den nya arbetsgivaren och antingen behålla eller, om det finns ett tillämpligt kollektivavtal, så småningom ingå i den nya arbetsgivarens kollektivavtal.

Vid ett förstatligande som innebär stora verksamhetsmässiga förändringar är det dock inte lika säkert att alla befintliga kommunalt anställda inom skolan har rätt att följa med till den statliga arbetsgivaren. Det beror på att övergången då i juridisk mening inte med självklarhet

756 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd.

är att betrakta som en verksamhetsövergång enligt Spijkerskriterierna, eftersom verksamheten har förändrats i stor utsträckning efter övergången.

Hur ett förstatligande utformas kommer alltså att få betydelsefulla konsekvenser för vilka grupper av kommunanställda som har rätt att följa med i verksamhetsövergången. I kapitel 16 gör vi bedömningen att två nya skolmyndigheter bör införas vid ett fullgånget förstatligande, där den ena bör hantera statens systemansvar och den andra, som huvudsaklig uppgift, bör hantera statens driftsansvar för de offentliga skolorna. Dessa olika ansvar motsvarar i sin tur olika uppgifter i dagens kommunala skolorganisation. Ett fullgånget förstatligande skulle alltså kräva prövningar när det gäller frågan om verksamhetsövergång till båda myndigheterna.

Det är troligt att kommunalt anställda som jobbar med driften av skolan omfattas av verksamhetsövergång

För de allra flesta grupper av befintligt anställda i den offentliga skolan – de som arbetar med driften – är det, enligt utredningens uppfattning, troligt att de kommer att omfattas av verksamhetsövergång vid ett eventuellt förstatligande. Det främsta skälet till det är att mycket av skolverksamheten när det kommer till driften av offentliga skolor, av allt att döma, kommer att bevara sin identitet även efter ett huvudmannaskapsskifte. Verksamheten kommer att bedrivas med samma uppdrag, mot samma elever och åtminstone inledningsvis i samma skolbyggnader. Detta talar för att ett förstatligande för merparten av de anställda i den kommunala skolan i juridisk mening utgör en verksamhetsövergång.

Det finns oklarheter vad gäller kommunal förvaltningspersonal

Däremot finns det, enligt vår uppfattning, vissa oklarheter om anställda inom kommunal skolförvaltning skulle omfattas av verksamhetsövergång i händelse av ett förstatligande. För en del av dessa skulle en verksamhetsövergång prövas i förhållande till den systemansvariga myndigheten. Resterande del skulle prövas i förhållande till myndigheten med huvudmannaansvar. Om förvaltningen av skolan inom de nya myndigheterna skulle organiseras på ett annat sätt än vad kom-

munerna gör i dag, är det möjligt att den delen av verksamheten efter övergången inte bevarar sin identitet. Det kan i så fall leda till att vissa grupper av tjänstepersoner inom kommunal skolförvaltning inte automatiskt har rätt att följa med till den nya arbetsgivaren. Samtidigt borde deras kompetens rimligen vara av värde för de båda myndigheterna.

Utredningarna som ska föreslå en ny myndighetsstruktur för det statliga skolsystemet bör analysera frågan om verksamhetsövergång

Vid prövningen av om en viss överlåtelse utgör en verksamhetsövergång ansvarar varje arbetsgivare självständigt för sin bedömning. Men vanligen gör överlåtaren och förvärvaren en gemensam bedömning i frågan. Utifrån denna kommer man sedan överens om en plan för hur överlåtelsen ska organiseras. Innan överlåtelsen kan ske måste även informations- och förhandlingsskyldigheten enligt Lagen om medbestämmande i arbetslivet (MBL) fullgöras gentemot de respektive arbetstagarorganisationerna.

76

Vid tvist mellan parterna är det

också möjligt att frågan om Spijkerskriteriernas tillämplighet på en viss verksamhetsövergång prövas av Arbetsdomstolen (AD).

Riksdag och regering kan alltså inte ensidigt bestämma om ett förstatligande av skolan ska eller inte ska utgöra en verksamhetsövergång, utan det beror på hur den tänkta övergången förhåller sig till reglerna om övergång av verksamhet i LAS. Men eftersom riksdag och regering har rådighet över myndighetsstrukturen och organisationen för ett statligt skolsystem är det indirekta inflytandet i frågan om verksamhetsövergång stort.

Att den politiska församling som ska besluta om ett eventuellt förstatligande inte äger viktiga genomförandefrågor, som till exempel vilken personal som omfattas av verksamhetsövergång, är en försvårande omständighet för en framgångsrik implementering. För att minimera osäkerheten och rama in parternas framtida förhandlingar är det, enligt utredningens uppfattning, önskvärt att riksdag och regering tydligt uttrycker de organisatoriska förutsättningarna för ett förstatligande av skolan. I det sammanhanget är det särskilt viktigt att belysa väsentliga likheter och skillnader jämfört med dagens situation,

7611 § lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet.

så att det blir tydligt i vilka avseenden skolverksamheten bevarar sin identitet och i vilka avseenden den inte gör det.

I kapitel 16 gör vi bedömningen att frågan om hur de två skolmyndigheterna bör vara organiserade i ett statligt skolsystem bör utredas. Eftersom det finns starka kopplingar mellan organisation och frågan om verksamhetsövergång bedömer vi att de två utredningarna även bör få i uppdrag att analysera frågan om verksamhetsövergång i relation till den nya myndighetsstrukturen. I analysen bör särskilt de anställda som arbetar inom kommunal skolförvaltning beaktas. En sådan analys kan sedan ge parterna ett allsidigt underlag att utgå från när de gör sin prövning av om hela eller delar av ett förstatligande av skolan utgör en verksamhetsövergång enligt LAS.

Även andra arbetsrättsliga frågor med koppling till organisation bör analyseras av utredningarna

Vilken myndighetsorganisation som väljs vid ett eventuellt förstatligande kommer även att påverka den arbetsrättsliga relationen mellan arbetsgivare och arbetstagare i skolan. Därmed är det rimligt att de utredningar som ska föreslå den närmare organisationen för de statliga skolmyndigheterna, och frågan om verksamhetsövergång, också bör titta på andra arbetsrättsliga aspekter av ett förstatligande. Det kan till exempel handla om var arbetstagarna ska vara anställda och hur arbetsskyldigheten ska avgränsas, hur arbetsledningsansvaret ska organiseras samt på vilken chefsnivå olika arbetsrättsliga beslut ska fattas.

Frågor som tangerar arbetsrätten är av stor betydelse såväl för arbetsgivarens möjlighet att leda och fördela arbetet som för arbetstagarnas anställningstrygghet och arbetsmiljö. I sin tur påverkar det hur verksamheten fungerar. Det är därför viktigt att de organisatoriska aspekterna av ett förstatligande, inklusive påverkan på arbetsrätten, blir ordentligt belysta om staten ska ta över arbetsgivaransvaret för skolpersonalen. Utredningen bedömer därför att de kommande utredningarna som ska föreslå detaljerna för en ny myndighetsstruktur för den statliga skolan även bör ges i uppdrag att analysera arbetsrättsliga konsekvenser av sina förslag.

15.2.4 1965 års förhandlingsrättsreform bör ses över

om partsställningen i staten ska förändras

Utredningens bedömning: En utredning bör tillsättas för att se

över 1965 års förhandlingsrättsreform om parterna, vid en eventuell inrangeringsförhandling mot bakgrund av ett förstatligande av skolan, kommer fram till att ett nytt huvudavtal och en förändrad partsställning i staten vore önskvärt.

Partsställningen i staten är annorlunda än i kommunsektorn

Utredningen beskriver i kapitel 7 hur avtalsstrukturen ser ut i den statliga respektive kommunala sektorn. En viktig skillnad mellan de olika sektorerna är den så kallade partsställningen, det vill säga den konstellation av parter som förhandlar och tecknar avtal om arbetstagarnas villkor. I kommunerna är det totalt sex arbetstagarorganisationer som har partsställning, medan det i staten endast är tre.

En annan viktig skillnad är att partsställningen i staten historiskt har varit mer fast i sin struktur än partsställningen på det kommunala avtalsområdet. Medan partsställningen i kommunsektorn har förändrats genom åren, så har partsställningen i staten varit i princip oförändrad sedan huvudavtalet tillkom på 1960-talet. Än i dag utgörs den avtalsslutande arbetstagarsidan i staten av de organisatoriska arvtagarna till de arbetstagarorganisationer som slöt det ursprungliga huvudavtalet.

Att partsställningen skiljer sig åt kan få konsekvenser om skolan förstatligas

Vid ett förstatligande av skolan skulle stora grupper av anställda som i dag finns på det kommunala avtalsområdet flytta till det statliga avtalsområdet. Att partsställningen mellan de olika sektorerna skiljer sig åt innebär att de arbetstagarorganisationer som i dag har självständig partsställning på den kommunala nivån, vid ett förstatligande skulle riskera att förlora den för anställda inom skolan. I stället skulle de tvingas förhandla inom ramen för någon av de befintliga konstellationerna på den statliga nivån. I strikt mening skulle det innebära ett minskat direkt inflytande över skolpersonalens villkor för dessa arbetstagarorganisationer.

Utifrån samtal med de avtalsslutande parterna har utredningen erfarit att det finns olika syn på lämpligheten i att låta de avtalsslutande parterna på det kommunala området uppgå i de statliga förhandlingskonstellationerna om skolan skulle förstatligas. Vissa ser det som oproblematiskt att inordna sig i den befintliga statliga avtalsstrukturen, medan andra anser att det är rimligt att partsställningen på det statliga området bör förändras om det tillkommer ett så stort verksamhetsområde som skolan. Detta talar för att frågan om den framtida partsställningen kommer att vara en svår och viktig fråga för parterna att diskutera i det fall skolan skulle bli ett statligt verksamhetsområde.

1965 års förhandslingsrättsreform kan innehålla vissa riksdagsbindningar i fråga om partsställningen i staten

Det är inte utredningens sak att ta ställning till hur partsställningen bör se ut på det statliga området vid ett förstatligande av skolan. Partsställningen regleras i första hand i huvudavtal mellan parterna och vi ser det varken som önskvärt eller som en del av vårt uppdrag att ändra den ordningen.

Däremot vill vi peka på att 1965 års förhandlingsrättsreform (se kapitel 7) innehåller flera skrivningar om partsställningen på det statliga området, liksom hänvisningar till det ursprungliga huvudavtalet. Dessa kan tänkas utgöra riksdagsbindningar som begränsar parternas möjlighet att eventuellt komma överens om en ny partsställning i staten.

I propositionen som låg till grund för 1965 års förhandlingsrättsreform anges bland annat:

Genom huvudavtalet stadfästes i huvudsak den praxis för förhandlingsverksamheten som utbildats under senare år och som innebär att förhandlingar i alla mera betydande frågor föres direkt med tjänstemännens fyra huvudorganisationer …77

I sak var 1965 års förhandlingsrättsreform en precisering och kodifiering av den förhandlingspraxis som hade vuxit fram för de offentliga tjänstepersonerna. På flera ställen i propositionen lyfts just huvud-

organisationernas betydelse och ansvar för att reformen skulle kunna

sjösättas.

77Prop. 1965:60Reform av de offentliga tjänstemännens förhandlingsrätt m.m., s. 58.

Till exempel anges:

Erfarenheterna från de arbetsområden där lockout och strejk är tillåtna har givit belägg för den ansvarsmedvetenhet varmed de stora organisationerna utnyttjar sina maktresurser. Det finnes ej anledning antaga annat än att denna ansvarskänsla präglar även de offentliga tjänstemännens organisationer. Härom vittnar för övrigt de preliminära huvudavtal som staten och kommunförbunden – efter mönster av Saltsjöbadsavtalet – träffat med dessa tjänstemäns huvudorganisationer och som är avsedda att träda i kraft samtidigt med en ny förhandlingsrätt.78

Ett skäl till att just huvudorganisationernas roll lyftes fram i regeringens proposition var att det inför förhandlingsrättsreformen fanns en oro för att den nya strejkrätten skulle kunna missbrukas eftersom arbetstagare i den offentliga sektorn inte riskerar sina arbeten på samma sätt som inom privat verksamhet. Reformen förutsatte därför uttryckligen att arbetstagarnas förhandlande organisationer skulle ha ansvarskänsla och själva ta samhällsansvar. Det fanns också farhågor för att flera olika fackliga organisationer skulle uppträda som förhandlingsparter på samma område och försöka tvinga fram egna avtal med olika anställningsvillkor för likartade grupper av anställda. Då skulle förhandlingsarbetet försvåras. Därmed bedömdes det ligga i de offentligt anställdas eget intresse att förhandlingarna skulle skötas av stora och representativa föreningar och att det fanns huvudavtal som reglerade förhandlingsordningen. 79

Mot denna bakgrund tillkom det så kallade Slottsbacksavtalet, som fastslog att förhandlingar om kollektivavtal skulle föras mellan staten, i form av den myndighet som regeringen bestämmer, och huvudorganisationerna på arbetstagarsidan, samt att beslut om stridsåtgärder bara kunde fattas av de fackliga huvudorganisationerna. Avtalet togs också in som en bilaga till propositionen om de offentliga tjänstemännens förhandlingsrätt.

80

Vi menar att riksdagen, i och med beslutet om 1965 års förhandlingsrättsreform, kan anses ha ställt sig bakom principen om en sammanhållen partsställning på statens avtalsområde, där huvudorganisationerna har ett särskilt ansvar. Därmed är det enligt vår uppfattning troligt att större avsteg från denna princip skulle behöva prövas av riksdagen. Exempel på sådana avsteg är om ett eller flera enskilda fack-

78Prop. 1965:60Reform av de offentliga tjänstemännens förhandlingsrätt m.m., s. 109. 79SOU 2002:32Den arbetsgivarpolitiska delegeringen i staten – en samlad utvärdering. Del 1. 80Prop. 1965:60Reform av de offentliga tjänstemännens förhandlingsrätt m.m.

förbund skulle föreslås få partsställning på statens område vid ett förstatligande av skolan.

Huvudavtal i staten måste godkännas av regeringen

Vid sidan av de eventuella riksdagsbindningar som kan finnas i och med 1965 års förhandlingsrättsreform måste även ett nytt huvudavtal i staten godkännas av regeringen för att bli giltigt.

81

Som utred-

ningen beskriver i kapitel 7 reglerar huvudavtalen bland annat vilken förhandlingsordning som ska gälla och vilka arbetstagarorganisationer som ska tilldelas partsställning.

Detta innebär sammantaget att parterna inte ensidigt kan besluta om förändringar i avtalsstrukturen på det statliga området, utan eventuella förändringar kommer att behöva föregås av politisk behandling åtminstone av regeringen.

En utredning bör ges i uppdrag att se över förhandlingsrätten i staten – om parterna finner det önskvärt

Utredningens principiella inställning är, som tidigare nämnts, att partsställningen i staten i första hand är en fråga för parterna. Vi kommer därmed inte att göra någon bedömning om hur partsställningen i staten bör se ut efter ett eventuellt förstatligande av skolan.

Utifrån de samtal vi har haft med de avtalsslutande parterna i staten och kommunsektorn är vår uppfattning att den framtida partsställningen med stor sannolikhet kommer att vara en fråga i kommande inrangeringsförhandlingar mellan parterna i det fall skolan skulle bli statlig. Det faktum att parterna genom historien har tagit stort samhällsansvar i fråga om konflikter i den offentliga sektorn talar för att de även kommer att kunna lösa ut den här frågan på ett ansvarsfullt sätt.

Om parterna kommer fram till att en ny partsställning i staten skulle vara nödvändig med anledning av ett förstatligande kräver det, som vi har varit inne på, politiska beslut på minst regerings- och kanske även riksdagsnivå. Därför gör vi bedömningen att en utredning bör tillsättas för att se över frågan om förhandlingsrätten i staten

om parterna ser det som önskvärt att förändra partsställningen vid

ett fullgånget förstatligande av skolan. Utifrån resultatet av utred-

815 § förordningen (1976:1021) om statliga kollektivavtal m.m.

ningen bör regeringen sedan gå till riksdagen och på nytt bekräfta förhandlingsrätten i staten. Till en sådan proposition bör också parternas förslag på nytt huvudavtal i staten biläggas, i likhet med vad som skedde vid 1965 års förhandlingsrättsreform.

15.3. Enskilda huvudmän

15.3.1. Vid ett fullgånget förstatligande bör enskilda fortfarande kunna vara huvudmän för fristående skolor

Utredningens bedömning: Vid ett fullgånget förstatligande av

skolan bör systemet kvarstå att enskilda ska kunna bli godkända som huvudmän för fristående skolor. Den statliga myndighet som har systemansvar bör ansvara för prövning och beslut om godkännande. Fristående skolor bör omfattas av skolsystemets rutiner och system för skolplacering, uppföljning och redovisning av information.

Regelverket för olika huvudmän kan i större utsträckning behöva anpassas för att säkra likvärdigheten i utbildningen. Det finns också skäl att överväga om skillnaderna i olika huvudmäns uppdrag, drivkrafter och förutsättningar kräver en större differentiering av skolans regelverk för att förutsättningarna för eleverna i slutändan ska bli likvärdiga. Om beslutsfattarna vill gå vidare med en sådan möjlighet behöver den utredas vidare.

Ett statligt skolsystem omfattar även enskilda huvudmän

Vid ett fullgånget förstatligande av skolan blir staten huvudman för de offentliga skolorna. Men på samma sätt som i dag kommer enskilda att kunna ansöka om att bli godkända som huvudmän för fristående skolor.

Att pröva ansökningar och fatta beslut om godkännande är redan i dag en uppgift för staten och utförs av Skolinspektionen. I det statliga skolsystem som utredningen beskriver bedömer vi att detta bör vara en uppgift för den systemansvariga myndigheten (se kapitel 16). I detta avseende innebär ett förstatligande av skolan alltså ingen avgörande skillnad.

Men de enskilda huvudmännen och fristående skolorna ingår också i skolsystemet. Det innebär att de bör omfattas av statens ansvar för planering och dimensionering av skolsystemet samt både det stöd och den kontroll som staten som systemansvarig ger och utövar (se kapitel 12). Enskilda huvudmän och fristående skolor bör, enligt vår bedömning, också omfattas av systemgemensamma regler och processer när det gäller sådant som skolplaceringar, uppföljning och redovisning av uppgifter. Därmed berörs de ändå av ett förstatligande av skolan.

Det finns grundläggande skillnader mellan enskilda och offentliga huvudmän

Förarbetena till skollagen anger att regleringen av all offentligt finansierad verksamhet inom skolväsendet för barn, ungdomar och vuxna i princip bör vara gemensam, oavsett huvudmannaskap, och att lika villkor bör gälla.

82

Men enskilda huvudmän verkar i flera avseenden på andra villkor än offentliga huvudmän. Det innebär att gemensam lagstiftning ändå kan ge olika utfall.

Enskilda huvudmän har ett begränsat uppdrag

En grundläggande skillnad mellan enskilda och offentliga huvudmän finns i själva uppdraget.

  • Offentliga huvudmän har samhällets uppdrag att erbjuda och tillhandahålla utbildning. De måste alltid ha en beredskap att ta emot elever som har rätt till utbildning. I ett statligt skolsystem vilar detta ansvar på den statliga huvudmannen.
  • Enskilda huvudmäns uppdrag är begränsat till den egna verksamheten och de väljer själva vilken omfattning verksamheten ska ha.

Enskilda huvudmän har en annan verksamhetsform

En annan skillnad mellan offentliga och enskilda huvudmän är verksamhetsformen. Enskilda kan vara både företag (aktiebolag, ekonomisk förening, handelsbolag eller fysisk person) och organisationer

82 Prop. 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, trygghet och valfrihet.

(stiftelser, ideella föreningar eller trossamfund). Aktiebolagsformen dominerar bland de enskilda huvudmännen, särskilt bland de större huvudmännen med fler elever. Omkring hälften av de enskilda huvudmännen för grundskolan och åtta av tio huvudmän för gymnasieskolan drivs som aktiebolag.

Olika företagsformer lyder under delvis olika regelverk och har olika syften. En ekonomisk förening syftar exempelvis till att tillvarata medlemmarnas ekonomiska intressen.

83

För en ideell förening

gäller det motsatta: den får inte driva affärsmässig verksamhet för att främja medlemmarnas ekonomiska intressen.

84

Det övergripande syftet för ett aktiebolag är att generera vinst till ägarna. Vinst uppkommer när intäkterna överstiger kostnaderna. Vid lika skolpeng för alla elever kan det därför vara fullt rationellt för ett aktiebolag att försöka attrahera högpresterande elever som kräver jämförelsevis mindre resurser för att nå kunskapsmålen. Elever som är i behov av mer stöd för att nå målen är mindre lönsamma och kan därmed uppfattas som mindre intressanta för en vinstdrivande aktör. Offentliga huvudmän har å sin sida det yttersta ansvaret för att alltid kunna ta emot alla elever, oavsett behov. På så sätt kan marknadsmekanismerna bidra till skolsegregation och försämrad likvärdighet.

85

Vinstintresset innebär att aktiebolag också har incitament att sänka sina kostnader genom att exempelvis ha större klasser och färre behöriga lärare, eller genom att inte ha ett eget skolbibliotek. Generellt sett är lärarbehörigheten lägre på skolor med enskild huvudman än på kommunala skolor (se avsnitt 4.4.3). I jämförelse med kommunala skolor har också fristående skolor mer sällan ett bemannat skolbibliotek (avsnitt 5.5.4).

Offentliga huvudmän har också krav på sig att bedriva en kostnadseffektiv verksamhet. De har även incitament att försöka hålla nere kostnaderna inom beslutad budgetram. Däremot har de inte krav på sig att göra vinst. Frågan om huruvida vinstintresse och vinstuttag är förenliga med skolans uppdrag har diskuterats och även utretts flera gånger.

86

Regeringen tillsatte i juli 2022 en utredning som ska utreda

831 kap. 4 § lagen (2018:672) om ekonomiska föreningar. 84 Verksamt.se (2022): Så fungerar en ideell förening. www.verksamt.se/starta/valj-foretagsform/ideellforening (hämtad 2022-09-09). 85 Pålsson, Anne-Marie & Samuelsson, Per (2022): Marknadsskolan. En rapport till Lärarnas

Riksförbund.

86 Se t.ex. SOU 2001:12Fristående gymnasieskolor – hot eller tillgång? Dir. 2006:3 Offentliga

bidrag till fristående skolor. SOU 2016:78Ordning och reda i välfärden.

och föreslå hur ett förbud mot vinstuttag för enskilda huvudmän ska kunna införas. Utredaren ska bland annat ta ställning till om ett krav på att enskilda huvudmän ska ha en viss företagsform är en framkomlig väg. Direktiven nämner särskilt möjligheten att införa ett krav på att den enskilda huvudmannen ska vara en idéburen organisation med allmännyttigt syfte där värdeöverföringar inte får förekomma.

87

Verksamhetsformen har också betydelse för vilka andra regelverk som blir tillämpliga. Till exempel lyder offentliga huvudmän under offentlighetsprincipen, något som inte gäller privata företag och organisationer. Elever, vårdnadshavare, journalister och allmänheten har därmed inte samma rätt till insyn i fristående skolor som i det allmänna skolväsendet. Samtidigt lyder huvudmän som är börsnoterade aktiebolag under egna omfattande och detaljerade regler om informationsgivning.

I dag kan kommuner under vissa omständigheter vara delägare i en fristående skola.

88

Syftet med regleringen har varit att möjliggöra

samverkan mellan kommunala och privata intressen kring utbildning som till sitt innehåll och sin utformning höjer kvaliteten och utbudet på utbildning i kommunen eller regionen. Kommunalt delägande har i princip bara varit tillåtet för utbildningar som saknar motsvarighet i utbildningsutbudet i kommunen eller regionen.

89

En förutsättning

har varit att det har krävts samverkan mellan kommuner och arbetsliv för att kunna tillgodose behovet av vissa typer av utbildningar som annars inte skulle komma till stånd.

90

Vid ett fullgånget förstatligande behöver regelverket för de fristående skolor som har kommunala delägare ses över, liksom de fortsatta möjligheterna för kommunerna att på detta sätt vara huvudmän för fristående skolor om skolan går från att vara ett kommunalt åtagande till att bli en statlig angelägenhet. Detsamma gäller den eventuella möjligheten för staten att på motsvarande sätt vara delägare i en fristående skola. I dag saknas det en uttrycklig reglering på detta område. Men värt att notera i sammanhanget är att det har förekommit att fristående skolor med statligt ägande har fått tillstånd. Två fristående gymnasieskolor under namnet Global college med statliga Lernia som huvudman förklarades i början av 2000-talet ha rätt till

87 Dir. 2022:102 En skola utan vinstintresse. 882 kap. 6 § skollagen. 89Prop. 2009/10:165Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet. 90SOU 2008:122Mer om fristående skolor och enskild förskoleverksamhet. Se också prop. 2009/10:165

Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet.

bidrag enligt det regelverk som gällde då. Skolorna startade dock aldrig någon verksamhet.

91

Enskilda huvudmän är ofta små och har mindre kapacitet

Vid sidan av uppdraget och verksamhetsformen finns det också skillnader mellan enskilda och offentliga huvudmän när det gäller deras storlek och kapacitet. De allra största enskilda huvudmännen har en verksamhet i storleksmässig paritet med en stor kommuns, men de flesta enskilda huvudmän är betydligt mindre. Majoriteten av de enskilda huvudmännen driver bara en enda skola.

Mindre huvudmän har ofta mindre kapacitet för att leda, följa upp och utveckla utbildningen. De kan också ha svårare att upprätthålla alla de kompetenser och resurser som elever har rätt till. De enskilda huvudmän som förlorar tillståndet att bedriva verksamhet är ofta små.

92

En samlad statlig huvudman kommer att ha helt andra förutsättningar och kapacitet att bedriva skolverksamhet än små enskilda huvudmän. Det gäller både ekonomisk kapacitet och kapacitet för styrning och ledning. Denna obalans i skolsystemet kan påverka likvärdigheten.

Enskilda huvudmän styrs med delvis andra medel

Staten styr skolan med juridiska, ekonomiska och ideologiska styrmedel (se kapitel 3). En stor del av styrningen ter sig på samma sätt, oavsett huvudman. Men det finns också skillnader, exempelvis behöver de enskilda huvudmännen söka tillstånd för att starta skola. De omfattas också av andra former av tillsyn, samtidigt som de inte har samma krav på sig vad gäller öppenhet och transparens.

Vid ett fullgånget förstatligande där staten tar över huvudmannaskapet för offentliga skolor skulle staten få nya möjligheter att styra den offentliga skolverksamheten. Skolans författningar kommer att vara styrande för all skolverksamhet även vid ett fullgånget förstatligande. Men till skillnad från i dag, när statens styrning av de offentliga skolorna och komvux går via kommunerna, skulle den statliga

91SOU 2008:122Mer om fristående skolor och enskild förskoleverksamhet. 92 Skolinspektionen (2020): Årsrapport 2019. Skillnader i skolors arbetssätt och huvudmäns an-

svarstagande.

myndighet som fullgör huvudmannaskapet lyda direkt under regeringen. Regeringen skulle därmed få ett direkt inflytande över både den närmare utformningen av huvudmannens uppdrag (i de delar det inte anges i lag) och uppföljningen av huvudmannens verksamhet.

De ökade möjligheterna för staten att styra skolan när den drivs av en statlig huvudman skulle kunna motivera minskad statlig reglering och efterhandskontroll av skolverksamheten, exempelvis när det gäller tillsyn och olika krav på dokumentation. Men möjligheterna gäller bara de offentliga skolorna, inte de enskilda huvudmännen och fristående skolorna. Ett statligt huvudmannaskap för offentliga skolor och komvux skulle på så sätt öka skillnaderna i statens möjligheter att styra olika huvudmän.

Regelverket bör syfta till likvärdighet för eleverna

Skolans regelverk tar i dag liten hänsyn till skillnader i huvudmäns drivkrafter eller förutsättningar, och till skillnader i statens möjligheter att styra och kontrollera verksamheten. Det innebär att regelverket inte är fullt ut anpassat till någon typ av huvudman, varken till offentliga skolor, till aktiebolagsskolor i stora koncerner eller till små enskilda huvudmän som bara har en skola. Detta kommer att bli än mer märkbart i ett statligt skolsystem med en enda statlig huvudman och många, sinsemellan mycket olika, enskilda huvudmän.

Vi menar att principen om lika villkor i första hand bör definieras i termer av lika villkor för eleverna, snarare än lika villkor för olika huvudmän. För att skolsystemet ska hålla ihop finns det enligt utredningen därför skäl att överväga om regleringen av olika huvudmän bör differentieras i större utsträckning. Alla huvudmän måste ges förutsättningar att bedriva en verksamhet som gör det möjligt för eleverna att nå målen. Men olika huvudmän har olika uppdrag, drivkrafter och förutsättningar att bedriva skola vilket kan kräva delvis olika regelverk för att förutsättningarna för eleverna i slutändan ska bli likvärdiga. Om beslutsfattarna vill gå vidare med en sådan möjlighet behöver den utredas vidare.

Men även inom ramen för den rådande strukturen för lagstiftningen och med de verktyg som staten redan förfogar över ser vi att det går att göra förändringar för att i större utsträckning ta hänsyn till skillnader i olika huvudmäns förutsättningar och drivkrafter. Det

kan exempelvis handla om vilka grundläggande krav på kapacitet för att driva skola som staten ska ställa på enskilda huvudmän, vilka möjligheter att sortera elever som ska få finnas samt vilken ekonomisk ersättning som ska följa med olika ansvar och elevunderlag.

Prövningen av enskilda huvudmäns kapacitet kan behöva stärkas

I statens systemansvar för skolan bör det enligt utredningen ingå ett övergripande ansvar för att säkerställa att de huvudmän och skolor som verkar inom systemet har den kapacitet som krävs för att leva upp till skolans författningar. I avsnitt 12.1.4 beskriver vi statens ansvar för att ge huvudmän kapacitetshöjande stöd. Huvudmän som i de obligatoriska kvalitetsdialogerna uppvisar brister i kvaliteten och har kapacitetsproblem ska erbjudas stöd av staten. Om en huvudman har stora brister bör utgångspunkten vara att den accepterar statens kapacitetshöjande stöd. Om huvudmannen däremot inte tar emot stödet och fortfarande uppvisar brister bör verksamheten granskas inom ramen för tillsyn.

Små, fristående skolor kan vara särskilt sårbara. Eftersom ett eventuellt indraget tillstånd för en fristående skola får stora konsekvenser för de elever det berör är det att föredra om ansökningar om att godkännas som huvudman i större utsträckning nekas från början i stället för att dras tillbaka i efterhand. Det innebär att staten vid sin prövning av ansökningar om att starta eller utöka fristående skolor bör ta hänsyn till den enskilda huvudmannens förutsättningar och kapacitet att bedriva skola.

Sådan hänsyn tas i dag till viss del genom ägar- och ledningsprövningen. Skolinspektionen prövar huvudmannens ekonomiska förutsättningar, insikt i de föreskrifter som gäller för verksamheten och förutsättningar att följa föreskrifterna samt lämplighet i övrigt.

93

Några månader innan en fristående skola eller utbildning är tänkt att starta gör Skolinspektionen också en etableringskontroll där myndigheten bland annat granskar att huvudmannen har ändamålsenliga lokaler, har anställt en rektor och annan personal med erforderlig kompetens samt har ordnat tillgång till elevhälsa, skolbibliotek och studie- och yrkesvägledning i enlighet med skollagens krav.

94

932 kap. 5 § skollagen. 9426 kap. 9 a § skollagen. Se också Skolinspektionen (2022): Etableringskontroll www.skolinspektionen.se/tillstand/etableringskontroll/ (hämtad 2022-08-23).

Men att det finns en viss kompetens i ägar- och ledningskretsen innebär inte att huvudmannen i det löpande arbetet har den kapacitet som krävs för att leda, följa upp och utveckla utbildningen. Prövningen kan därför behöva skärpas för att tydligare fånga kvalitets- och kapacitetsaspekter.

Möjligheterna att på förhand ställa upp krav på huvudmäns kapacitet att driva och utveckla verksamheten begränsas av den allmänt hållna skollagstiftningen. Av skollagen följer att en huvudman systematiskt och kontinuerligt ska planera och följa upp utbildningen, analysera orsakerna till uppföljningens resultat och utifrån analysen genomföra insatser i syfte att utveckla utbildningen.

95

Däremot sak-

nas det regler om hur det systematiska kvalitetsarbetet ska bedrivas och vad som mer konkret krävs av en huvudman i detta avseende.

Högsta förvaltningsdomstolen har resonerat kring dessa omständigheter i ett mål rörande Skolinspektionens möjlighet att förelägga huvudmän om vite.

Är lagstiftningen allmänt hållen och närmare föreskrifter saknas, begränsas myndighetens möjligheter att använda vitesförelägganden för att komma till rätta med konstaterade brister. Eftersom ett föreläggande att vidta olika åtgärder eller att underlåta något enbart får avse sådana åligganden som följer av den aktuella författningsregleringen, saknar myndigheten i en sådan situation möjlighet att i ett föreläggande formulera tillräckligt tydliga och konkreta åtgärder som adressaten ska vidta. En annan ordning skulle innebära att en allmänt hållen författningsreglering möjliggjorde för myndigheten att – inom ramen för den aktuella regleringens syften – i princip besluta om vilka åtgärder som helst.96

Med anledning av detta har riksdagen beslutat om en ny bestämmelse i skollagen som trädde i kraft den 1 augusti 2022. Den nya regleringen ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer rätt att meddela föreskrifter om hur det systematiska kvalitetsarbetet ska bedrivas. 97

Vid ett fullgånget förstatligande skulle en sådan föreskriftsrätt kunna ligga på den systemansvariga myndigheten. Föreskrifter skulle kunna tydliggöra kraven på huvudmännens kapacitet att bedriva ett kvalitetsarbete i enlighet med skollagens intentioner och därmed också vara ett stöd vid tillståndsprövning och tillsyn. Men den systemansva-

954 kap. 3 § skollagen. 96 Högsta förvaltningsdomstolen 2020-05-28 dom i mål nr 1593-19. 974 kap. 6 a § skollagen. Se också prop. 2021/22:160, bet. 2021/22:UbU28, rskr. 2021/22:364.

riga myndigheten skulle samtidigt behöva beakta risken för en alltför detaljerad styrning och ökad administrativ börda för huvudmännen.

Ett annat sätt att förtydliga kraven på huvudmännens kapacitet att leda och utveckla utbildningen vore att ställa hårdare krav på skolchefens kompetens i detta avseende. Skolchefen ska enligt skollagen biträda huvudmannen med att se till att de föreskrifter som gäller för utbildningen följs i huvudmannens verksamhet inom skolväsendet.

98

Enligt förarbetena till dagens lagstiftning om skolchefen

får det förutsättas att skolchefen som chef inom huvudmannens organisation med ett ansvar för hela eller delar av skolväsendet deltar aktivt i det systematiska kvalitetsarbetets olika delar.

99

Men det finns inget

reglerat när det gäller skolchefens kompetens. Skolverket erbjuder i dag en utbildning för befintliga skolchefer.

100

Till skillnad från be-

fattningsutbildningen för rektorer är dock skolchefsutbildningen inte obligatorisk, utan frivillig. Ett sätt att betona vikten av att skolchefen verkligen har kapaciteten att leda huvudmannens systematiska kvalitetsarbete vore att ställa krav på att skolchefen ska genomgå en befattningsutbildning. Vid ett fullgånget förstatligande skulle den systemansvariga myndigheten vara den aktör som ansvarar för en sådan utbildning.

Regelverket bör utformas för att minska incitamenten att välja elever

En fristående skola ska vara öppen för alla. Men som utredningen tidigare har redogjort för kan huvudmän och skolor i ett system med valmöjligheter för elever och vårdnadshavare och med en fast ersättning per elev ha ekonomiska incitament att försöka styra vilka elever som börjar på skolan. Det påverkar i sin tur likvärdigheten i skolsystemet.

Huvudmän och skolor kan arbeta på olika sätt för att attrahera de elever som de vill ha. Enskilda huvudmäns möjlighet att fördela platser utifrån kötid är ett sådant verktyg, som kan leda till att det i första hand är de mest motiverade och resursstarka vårdnadshavarna och eleverna som får en plats. Både enskilda och offentliga huvudmän och skolor kan också genom sin information om skolan signalera vilka elever som är önskvärda. Det kan exempelvis handla om att skolan upplyser om att utbildningen ställer särskilt höga krav på både elever

982 kap. 8 a § skollagen. 99Prop. 2017/18:182Samling för skolan. 100 Skolverket (2022): Skolchefsutbildningen. Webbtext. www.skolverket.se/skolutveckling/kurser-och-utbildningar/skolchefsutbildningen (hämtad 2022-09-16).

och vårdnadshavare.

101

Ett annat exempel är information om att

skolan har begränsade möjligheter att möta elever med vissa särskilda diagnoser och stödbehov. Enligt Skolinspektionen innebär ett sådant agerande att elever i behov av särskilt stöd och deras vårdnadshavare inte behandlas likvärdigt jämfört med andra elever och vårdnadshavare när det gäller möjligheten att önska skola.

102

Regelverket som styr huvudmännen behöver kunna hantera eventuella skillnader i drivkrafter. Det nationella system för önskemål och placering i grundskolan som vi beskriver i avsnitt 12.1.2 är ett verktyg som staten kan använda för att motverka segregerande urvalsprocesser genom ökad transparens och ett gemensamt regelverk för urvalsgrunder.

Att komma åt mer subtila mekanismer för elevselektion och skolsegregation kan vara svårt. Men ett nationellt resursfördelningssystem som i större utsträckning tar hänsyn till elevers skiftande behov kan komma att minska incitamenten för skolor att av ekonomiska skäl på olika sätt försöka selektera elever. I kapitel 13 beskriver vi hur en sådan resursfördelningsmodell kan se ut vid ett fullgånget förstatligande. Grunden i modellen är att huvudmän ska få ersättning utifrån sitt uppdrag och elevunderlag. Enskilda huvudmän ska därmed inte få ersättning för det utbudsansvar som den statliga huvudmannen har, samtidigt som den elevbaserade ersättningen ska differentieras utifrån elevers förutsättningar och skiftande behov av stöd.

Lagstiftningen kan behöva skärpas för att säkra elevers tillgång till utbildningen

Enligt skollagen ska elever ha tillgång till olika typer av resurser inom ramen för utbildningen. Det gäller exempelvis elevhälsa, studie- och yrkesvägledning, skolbibliotek samt lärverktyg. Utbildningen ska också bedrivas i ändamålsenliga lokaler. På vilket sätt tillgången till utbildningen ska säkras specificeras inte i lagstiftningen, utan huvudmännen har stor frihet att välja hur de vill organisera sin verksamhet utifrån lokala förutsättningar. Det innebär att elevernas faktiska tillgång till olika resurser varierar mycket mellan huvudmän och skolor

101Dagens Nyheter 2022-01-09 Susanne Nyström: ”Skolor kan inte kräva ambitiösa föräldrar och barn”. Ledare. www.dn.se/ledare/susanne-nystrom-skolor-kan-inte-krava-ambitiosabarn-och-engagerade-foraldrar/ (hämtad 2022-05-27). 102 Skolinspektionen (2022): Fristående skolors mottagande och urval av elever till förskoleklass

och grundskola.

beroende på skolornas förutsättningar, men också huvudmännens prioriteringar och ambition i olika avseenden.

Vid ett fullgånget förstatligande bör den statliga huvudmannen sträva efter att säkra likvärdigheten mellan de statliga skolorna när det gäller elevers tillgång till alla de resurser och funktioner som ingår i utbildningen. De riktlinjer som den statliga huvudmannen lägger fast för den egna verksamheten kan komma att fungera normerande även för enskilda huvudmän.

Men enligt utredningen bör det också övervägas om det krävs mer för att säkra en likvärdig tillgång till utbildningen för alla elever, exempelvis i form av en förstärkt lagstiftning eller ökade krav vid tillståndsgivningen.

På vissa områden behöver regelverket bli mer lika

Vi har tidigare i detta avsnitt pekat på att regelverket för olika huvudmän kan behöva differentieras för att i större utsträckning ta hänsyn till olika huvudmäns skilda förutsättningar och drivkrafter. Men i vissa avseenden behöver regelverket snarare homogeniseras.

De enskilda huvudmännens status som privata företag eller organisationer innebär att de lyder under en delvis annan lagstiftning när det kommer till insyn i skolors ekonomi och elevförhållanden. Det innebär att tillgången på information varierar mellan olika huvudmän.

I ett sammanhållet skolsystem är det enligt utredningen inte rimligt att tillgången på information från olika huvudmän är så olika som i dag. Det är därför angeläget att frågan om öppenhet och sekretess i fristående skolor får en lösning. Men lösningen kan inte vara att informationen om alla skolor begränsas under parollen ”lika villkor”, såsom delvis har varit fallet tidigare. Enligt utredningen bör grundprincipen i stället vara att huvudmän som vill verka inom ramen för skolsystemet behöver leva upp till samma krav på insyn och transparens så att elever, vårdnadshavare, journalister och den bredare allmänheten kan tillförsäkras insyn och information i all offentligt finansierad skolverksamhet.

Möjliga lösningar för att långsiktigt säkerställa myndigheters, kommuners och andra aktörers tillgång till skolinformation är för närvarande under utredning. Förslag ska lämnas till regeringen i mars 2023.

103

Det är, enligt vår uppfattning, ett angeläget arbete.

103 Dir. 2021:89 En långsiktig lösning för informationsförsörjningen på skolområdet. Dir. 2022:10

Tilläggsdirektiv till Skolinformationsutredningen (U 2021:04).

16. Alternativ 1 – skolmyndigheter

I detta kapitel beskriver utredningen en del av det första alternativet som innebär ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap för skolan. Här handlar det om skolmyndigheter. Vi gör bedömningar av hur statens systemansvar för skolan och huvudmannaansvaret för offentliga skolor och kommunal vuxenutbildning (komvux) bör organiseras i en ny myndighetsstruktur.

16.1. Två nya skolmyndigheter

16.1.1. Dagens skolmyndighetsstruktur bör förändras

Utredningens bedömning: Vid ett fullgånget förstatligande med

statligt huvudmannaskap bör nuvarande skolmyndighetsstruktur förändras. Två nya skolmyndigheter bör införas med olika funktion och delvis olika målgrupper. Den ena bör hantera statens systemansvar för skolan och rikta sig såväl mot offentliga skolor och kommunal vuxenutbildning (komvux) som mot fristående skolor. Den andra bör ha ett huvudmannaansvar för offentliga skolor och komvux.

Utredningen gör bedömningen att nuvarande skolmyndighetsstruktur bör förändras vid ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap för skolan. I stället för skolmyndigheterna Skolverket, Skolinspektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten och Sameskolstyrelsen bör två nya skolmyndigheter införas med olika funktion och delvis olika målgrupper. Den ena myndigheten bör hantera statens systemansvar för skolan och arbeta med styrning och stöd såväl till offentliga skolor och komvux som till fristående skolor.

Den andra bör ha ett huvudmannaansvar för offentliga skolor och komvux.

Det är en viktig princip att skilja på systemansvaret och huvudmannaansvaret i två olika myndigheter. Inom systemansvaret ska den ansvariga myndigheten både styra och stödja hela skolväsendet, och det är viktigt att styrningen och stödet hålls ihop för likvärdighetens skull. När det gäller huvudmannaansvaret ska den ansvariga myndigheten arbeta med ledning och drift, men bara för de offentliga skolorna och komvux. Således har de två myndigheterna både olika funktion och huvudsakligen olika målgrupper, och dessa bör hållas isär i skilda myndigheter.

I figur 16.1 illustreras de två nya myndigheterna – den systemansvariga myndigheten och myndigheten med huvudmannaansvar. Dessutom illustreras de nya myndigheternas relation till dagens skolmyndigheter.

Figur 16.1 Två nya skolmyndigheter

En myndighet med systemansvar för skolan och en myndighet med huvudmannaansvar för offentliga skolor och komvux

Ny systemansvarig

myndighet

Systemansvar

för hela skolsystemet

Huvudman för offentliga

skolor och

komvux

Specialpedagogiska

skolmyndigheten Skolinspektionen

Skolverket

Offentliga skolor

och komvux Sameskolstyrelsen Specialpedagogiska

skolmyndigheten

Ny myndighet med huvudmannaansvar

16.2. Den systemansvariga myndigheten

16.2.1. En ny skolmyndighet bör införas med ett systemansvar för skolan

Utredningens bedömning: Vid ett fullgånget förstatligande bör

en ny skolmyndighet införas med ett generellt systemansvar för skolan. Den nya myndigheten bör arbeta med såväl styrning som stöd till hela skolsystemet, det vill säga både till offentliga skolor och kommunal vuxenutbildning och till fristående skolor. Myndigheten bör ersätta Skolverket, Skolinspektionen och delar av Specialpedagogiska skolmyndigheten.

Den systemansvariga myndigheten bör ha i uppgift att vara förvaltningsmyndighet för skolväsendet och därmed ha ett generellt utvecklingsansvar för skolsystemet. Dessutom bör följande mer specifika uppgifter ingå i myndighetens ansvar:

  • styrdokument och nationella prov
  • beräkning av resursfördelning för alla huvudmän
  • beslut om och utbetalning av driftbidrag till enskilda huvudmän
  • beslut om och utbetalning av tilläggsbelopp för elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd
  • effektiv planering och dimensionering av utbildning
  • tillsyn av skolväsendet, inklusive individärenden
  • prövning av ärenden om godkännande av enskilda huvudmän och etablering av fristående skolor
  • uppföljning, utvärdering och statistik
  • ett utvecklat nationellt kvalitetssystem och obligatoriska kvalitetsdialoger
  • fortbildnings-, kompetensutvecklings- och stödinsatser
  • det nationella professionsprogrammet
  • sammanställning och spridning av kunskap om resultat av forskning samt främjande av lärares deltagande i undervisningsutvecklande forskning och utveckling
  • specialpedagogiskt stöd
  • visst ansvar för läromedel för elever med funktionsnedsättning och inom andra områden där det råder brist
  • utredning och beslut om mottagande i grundsärskolan och gymnasiesärskolan
  • ett samlat informationsansvar om skolväsendet gentemot elever och vårdnadshavare
  • ett nationellt och strategiskt ansvar för kompetensförsörjningen till skolan
  • lärarlegitimation och meriteringssystem för legitimerade lärare.

Den systemansvariga myndigheten bör vara en styrelsemyndighet.

I dag finns vissa gränsdragningsproblem och överlappningar mellan skolmyndigheterna

I dag finns det vissa gränsdragningsproblem och överlappande uppgifter mellan skolmyndigheterna, vad gäller bland annat det normerande arbetet, det stöd som ges till huvudmän, skolor och verksamheter, relationen mellan tillsyn och stöd samt statliga bidrag.

Statskontoret har pekat på överlappningar mellan Skolverket och Skolinspektionen i det normerande arbetet. Skolverket har det formella ansvaret för normeringsarbetet eftersom myndigheten utformar styrdokument. Men Skolinspektionen kan också i praktiken bli normerande enligt Statskontoret. I och med att Skolinspektionen utövar tillsyn utifrån styrdokumenten och ger råd till granskade verksamheter blir även detta en normerande uppgift.

1

När det gäller frågan om att erbjuda stöd till huvudmän, skolor och verksamheter finns också överlappningar mellan skolmyndigheterna. I dag ska Skolverket ge stöd till skolutveckling och Specialpedagogiska skolmyndigheten ska ge specialpedagogiskt stöd. Statskontoret har noterat denna otydlighet och uttryckt behov av en översyn av hur statens stöd till skolutveckling kan organiseras.

2

Även

1 Statskontoret (2015): Myndighetsanalys av Statens skolverk. 2015:16. Statskontoret (2017):

Myndighetsanalys av Statens skolinspektion. 2017:3.

2 Statskontoret (2015): Myndighetsanalys av Statens skolverk. 2015:16.

2017 års skolmyndighetsutredning lyfte fram nuvarande överlappningar i det stöd som ges. Enligt skolmyndighetsutredningen har överlappningarna bidragit till att skapa otydlighet för såväl huvudmän och skolpersonal som elever och vårdnadshavare. De har också bidragit till att resurserna ur ett nationellt perspektiv inte används effektivt, menar skolmyndighetsutredningen. Därför föreslog den att olika typer av stöd skulle samordnas i en och samma myndighet.

3

I den nuvarande skolmyndighetsstrukturen är inspektion och stöd i princip åtskilda. Skolinspektionen ska lämna råd och vägledning men gör det i begränsad omfattning. Annars ges stöd av Skolverket och Specialpedagogiska skolmyndigheten. Enligt skolmyndighetsutredningen är det numera ovanligt internationellt sett att dela upp inspektion och stöd till förbättringsåtgärder i olika myndigheter. I en stor majoritet av de länder som den utredningen studerade fanns ett helhetsperspektiv där inspektion och olika former av stöd som syftar till att förbättra verksamheten kombinerades. Det kunde handla dels om verksamhet som liknar den svenska kvalitetsgranskningen där råd och vägledning gavs i samband med denna, dels om att stöd gavs efter att brister uppmärksammats. Den slutsats som drogs av skolmyndighetsutredningen var att granskande och stödjande uppgifter skulle hänga ihop, och utredningen föreslog att dessa uppgifter skulle ingå i en gemensam myndighet.

4

Även Statskontoret har i sin

myndighetsanalys av Skolinspektionen berört denna fråga. De gjorde iakttagelsen att de verksamheter som granskas inom regelbunden tillsyn efterfrågade en högre grad av återkoppling från Skolinspektionen och önskade att myndigheten skulle vara mer stödjande och bidra till utveckling av skolverksamheten.

5

En annan uppgift där det finns överlappningar mellan skolmyndigheterna är statliga bidrag. Både Skolverket och Specialpedagogiska skolmyndigheten hanterar dessa.

Styrning och stöd bör hållas ihop i en ny myndighet

I ett reformerat skolsystem ser utredningen det som viktigt att hantera olika gränsdragningsfrågor och överlappningar mellan skolmyndigheterna. Framför allt menar vi att det är problematiskt med de

3SOU 2018:41Statliga skolmyndigheter – för elever och barn i en bättre skola. 4 Ibid. 5 Statskontoret (2017): Myndighetsanalys av Statens skolinspektion. 2017:3.

överlappningar som beskrivs ovan mellan olika former av stöd. Vi anser även att det finns goda grunder för att hålla ihop tillsyn och stöd.

Enligt 2017 års skolmyndighetsutredning upplever huvudmän och skolpersonal att den nuvarande skolmyndighetsstrukturen är svåröverskådlig i allmänhet och att de inte alltid vet vart de ska vända sig i olika frågor eftersom det finns flera skolmyndigheter med till viss del liknande uppdrag.

6

I dag möter huvudmän, skolor och verksam-

heter skolmyndigheterna i olika sammanhang, roller och forum. Det blir fragmenterat och huvudmännen behöver upprätthålla många relationer. Än mer komplicerat blir det när myndigheterna är många med uppdrag som till viss del överlappar varandra. Huvudmännen och de professionella uppfattar att flera myndigheter arbetar med styrning och stöd, vilket skapar otydlighet. Samordningsproblem som bör hanteras på statlig nivå, myndigheterna emellan, riskerar dessutom i nuvarande myndighetsstruktur att flytta ner till huvudmannanivån och synliggöras där.

En sammanhållen statlig myndighet kan leda till ett tydligare ansvarsutkrävande och underlätta för huvudmän, skolpersonal, elever och vårdnadshavare att se hur ansvar och befogenheter hänger ihop. Vi menar också att en myndighet som ska ansvara för skolsystemet som helhet i sig behöver vara stor och inom sig kunna ha alla de verktyg som krävs för detta uppdrag. Dessutom ökar behovet av samverkan över olika sektorsgränser i samhället, exempelvis när det gäller frågor om klimatomställning och kompetensförsörjning till arbetslivet. Det borde underlätta samarbetet mellan olika sektorer om det på skolområdet finns en samlad systemansvarig myndighet, som kan representera skolsektorn i sin helhet. Det borde även underlätta för regeringen att ha en sådan myndighet, för att kunna hantera dels sektorsövergripande styrning, dels en samlad styrning inom skolsektorn.

Mot denna bakgrund gör vi bedömningen att det vid ett fullgånget förstatligande bör införas en ny skolmyndighet med ett generellt systemansvar för skolan. Därigenom kan den nya myndigheten agera för att kunna förbättra skolsystemet i sin helhet, inom ramen för gällande regelverk. Myndigheten bör arbeta med både styrning och stöd. När det gäller olika former av stöd bör det stöd som i dag ges av Skolverket och det specialpedagogiska stöd som Specialpedagogiska skolmyndigheten erbjuder hållas ihop i den nya system-

6 Ibid.

ansvariga myndigheten. En viktig princip är också att myndigheten riktar sig såväl mot offentliga skolor och komvux som mot fristående skolor så att styrningen och stödet hålls samman för hela skolväsendet. En sådan ny systemansvarig myndighet utför både normerande och kontrollerande styrning. Normerande styrning sker i form av bland annat styrdokument, tillståndsprövning av fristående skolor samt fördelning av ekonomiska resurser. Kontrollerande styrning sker i form av bland annat tillsyn, uppföljning och utvärdering. Den nya myndigheten bör ersätta Skolverket, Skolinspektionen och delar av Specialpedagogiska skolmyndigheten.

Vi benämner i detta beslutsunderlag den nya myndigheten den systemansvariga myndigheten, men detta är inte ett ställningstagande om det framtida namnet, utan ett arbetsnamn som beskriver myndighetens funktion.

Hur en systemansvarig myndighet bör bildas har utredningen inte övervägt i detalj. Det kan vara att inrätta en helt ny myndighet eller att förändra någon av de befintliga myndigheterna. För det sistnämnda talar att inte behöva starta en helt ny myndighet, eftersom det redan skulle finnas en grundstruktur på plats. Det skulle också möjliggöra en mer successiv överflyttning av funktioner till den befintliga myndigheten. Utan att gå djupt in i frågan om vilken befintlig myndighet som skulle vara lämpligast, är det rimligt att överväga om nuvarande myndighet med sektorsansvar, det vill säga Skolverket, skulle kunna vara den befintliga myndighet som utvecklas till systemansvarig myndighet. Vi har i betänkandet, för tydlighetens skull, valt att beskriva den systemansvariga myndigheten som en ny myndighet, men vi utesluter alltså inte att det är lämpligast att utveckla en befintlig myndighet.

Det finns fördelar med att hålla ihop tillsyn och stöd

Utredningen gör alltså bedömningen att styrning, både normerande och kontrollerande, samt olika typer av stöd bör hållas ihop i en och samma myndighet. En fördel med det är att risken för överlappningar mellan olika myndigheter minimeras. Man får också en tydligare koppling mellan olika uppgifter, exempelvis tillståndsgivning för enskilda huvudmän, fördelning av resurser till dem samt kontroll av

deras verksamhet. Dessutom får man en storlek på myndigheten som motsvarar uppdraget att styra hela skolsystemet.

Genom historien har skärningen mellan tillsyn och stöd sett olika ut. När Skolverket bildades hölls tillsyn och stöd ihop, men då var både inspektionen och stödet mycket mer begränsade än i dag. Därefter har såväl inspektionen som stödet utvidgats. I och med inrättandet av Myndigheten för skolutveckling avskildes stödet. Efter 2008, när Myndigheten för skolutveckling lades ner och Skolinspektionen inrättades, har inspektionen legat separat hos Skolinspektionen. Argumenten för att renodla eller hålla samman har varierat över tid.

Att trenden att renodla eller hålla ihop tillsyn och stöd har varierat över tid är något som också Statskontoret har berört. I en rapport från 2012 pekade Statskontoret på att det sedan länge hade funnits en renodlingstrend i förvaltningspolitiken. Denna trend innebar att man ofta renodlade myndigheters verksamhet utifrån funktion, som normering, produktion, kontroll och främjande aktiviteter. Vid denna tid handlade diskussionerna i stor utsträckning om de problem som kunde uppstå om en tillsynsmyndighet blandade tillsyn med rådgivning och stöd, bland annat risken att myndighetens opartiskhet kunde ifrågasättas och att det uppstod jävsituationer.

7

Då uttryckte även

regeringen att det i allmänhet inte är lämpligt att en tillsynsmyndighet ger råd om hur tillsynsobjekten ska agera i specifika ärenden, med motivet att det kan uppstå svårigheter om tillsynsmyndigheten tidigare lämnat mycket precisa råd i ärenden som sedan blir föremål för tillsyn.

8

När Statskontoret 2020 gjorde en studie av den statliga

tillsynens utveckling kunde de notera att synen på tillsyn hade förändrats sedan 2012. Nu handlar diskussionerna, enligt Statskontoret, snarare om hur tillsynen på ett bättre sätt kan bidra till att utveckla och förbättra den granskade verksamheten. Efterfrågan på en tillsyn som mer bidrar till lärande och verksamhetsutveckling har synliggjorts såväl i den offentliga debatten och forskningen som i de verksamheter som granskas.

9

7 Statskontoret (2012): Tänk till om tillsynen. Om utformningen av statlig tillsyn. 8 Skr. 2009/10:79 En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn. 9 Statskontoret (2020): På väg mot en bättre tillsyn? En studie av den statliga tillsynens ut-

veckling.

Samtidigt är det viktigt med en oberoende tillsyn

Utredningen ser fördelar med att tillsyn och stöd ingår i en och samma myndighet. Samtidigt är det viktigt att hävda granskningens oberoende. Skolinspektionen brukar framhålla vikten av att det finns en oberoende tillsynsmyndighet med uppgift att säkra att aktörerna på skolområdet uppfyller författningarnas krav.

10

Inte minst är en

oberoende granskning viktig i ett skolsystem med stora inslag av konkurrens och marknad, för att upprätthålla inspektionens legitimitet och förtroendet för den. I ett sådant system blir också inspektionens kontrollerande funktion central.

11

Som framgår av avsnitt 12.1.1 anser vi att statens tillsyn än mer än i dag bör riktas mot verksamheter med hög riskbild för att inte uppfylla kraven i lagstiftning och andra författningar. Här handlar det alltså om en tillsyn som ska säkra en lägstanivå inom skolsystemet utifrån den enskilda elevens rättssäkerhet. Den nuvarande kvalitetsgranskningen som Skolinspektionen utför bör i stället kunna utvecklas till ett verktyg kopplat till dels de obligatoriska kvalitetsdialogerna med efterföljande kapacitetshöjande stöd utifrån behov, dels den utvecklade statliga utvärderingen (se avsnitt 12.1.4 och 12.1.5).

En tillsyn inriktad på regelefterlevnad för att säkra en lägstanivå skulle kunna bedrivas inom en egen myndighet fristående från den systemansvariga myndigheten. Med denna inriktning på tillsynen finns det egentligen starkare argument för att ha en oberoende tillsynsmyndighet än i dag när inspektionen är bredare och innehåller såväl tillsyn som kvalitetsgranskning. Vi gör dock bedömningen att tillsynen bör hållas ihop med normeringen och stödet i samma myndighet. Men vid en eventuell övergång till en förstatligad skola och en fortsatt beredning av en sammanhållen systemansvarig myndighet kan det finnas skäl att pröva frågan om en fristående tillsynsmyndighet igen. Möjliga utgångspunkter i en sådan prövning är dels granskningens oberoende, dels tillsynens utvecklade roll. Med en fristående tillsynsmyndighet blir det sannolikt ännu tydligare att tillsynen är inriktad på regelefterlevnad.

10 Skolinspektionen (2018): Yttrande över Tillitsdelegationens betänkanden Med tillit växer

handlingsutrymmet (SOU 2018:47) och En lärande tillsyn (SOU 2018:48). Beslut 2018-10-31.

Dnr 2018:5989. 11 Maxwell, Bill (2017): Inspection and self-evaluation – alternative futures. Keynote address to the general assembly of the standing international conference of inspectorates of education (SIC).

Ett annat sätt att hantera en oberoende tillsyn är att organisatoriskt tydligt skilja på granskande och stödjande uppgifter internt inom den nya systemansvariga myndigheten. Det är också viktigt att det är tydligt för huvudmän, skolor och verksamheter som möter en eventuell sammanhållen myndighet, vid vilka tillfällen myndigheten agerar utifrån sitt tillsynsansvar respektive när den intar sin stödjande roll.

En sammanhållen systemansvarig myndighet skulle bli förhållandevis stor

En sammanhållen systemansvarig myndighet skulle bli förhållandevis stor jämfört med dagens skolmyndigheter. Arbetet med de uppgifter som är tänkta att föras över till den nya myndigheten sysselsätter i dag närmare 1 900 medarbetare på Skolverket, Skolinspektionen och Specialpedagogiska skolmyndigheten. Samtidigt har Specialpedagogiska skolmyndigheten i nuläget närmare 1 300 medarbetare, så det finns redan stora skolmyndigheter som verkar på både nationell och regional nivå.

Utredningen förordar en större sammanhållen myndighet med verksamhet nationellt och regionalt. Den behöver förvisso samordna sig internt, men slipper samordningen mellan myndigheter som kan vara både tidskrävande och svår. Dessutom anser vi, som tidigare nämnts, att den systemansvariga myndigheten måste vara stor för att kunna styra och ta ansvar för hela skolsystemet. En stärkt statlig styrning förutsätter att myndigheten har de resurser och verktyg som behövs för detta.

Med tanke på bland annat den nya myndighetens storlek vill vi peka på behovet av att myndigheten, vid ett eventuellt inrättande, prövar frågan om skärningen av sina uppgifter internt, genom inre organisation av regioner, avdelningar och enheter. Det är viktigt att organiseringen av uppgifter i myndigheten fungerar i praktiken, inte minst att de regionala kvalitetsdialogerna och de olika verktyg som används i dem samt de stöd- och kapacitetshöjande insatser som genomförs efteråt fungerar på ett effektivt sätt.

Flertalet av Skolverkets och Skolinspektionens uppgifter bör föras över till den systemansvariga myndigheten

Flertalet av de uppgifter som i dag utförs av Skolverket eller Skolinspektionen bör, enligt utredningens bedömning, framgent utföras av den systemansvariga myndigheten. Dels bör den nya myndigheten ta över Skolverkets övergripande uppgift att vara förvaltningsmyndighet för skolväsendet. I det ingår ett generellt utvecklingsansvar för skolsystemet med möjlighet att vidta åtgärder när delar av systemet inte fungerar ändamålsenligt. Dels bör den systemansvariga myndigheten ansvara för följande mer specifika uppgifter:

  • styrdokument och nationella prov
  • tillsyn av skolväsendet, inklusive individärenden
  • prövning av ärenden om godkännande av enskilda huvudmän
  • uppföljning, utvärdering och statistik
  • ett utvecklat nationellt kvalitetssystem och kvalitetsdialoger
  • fortbildnings-, kompetensutvecklings- och stödinsatser
  • det nationella professionsprogrammet
  • Rektorsprogrammet
  • sammanställning och spridning av kunskap om resultat av forskning
  • lärarlegitimation.

Några av ovanstående uppgifter bör genomföras på ungefär samma sätt och i ungefär samma utsträckning i den nya systemansvariga myndigheten som hos Skolverket och Skolinspektionen i dag. Arbetet med andra uppgifter behöver, enligt vår uppfattning, förstärkas, minskas eller förändras. I avsnitten nedan går vi igenom var och en av punkterna.

Utöver de specifika uppgifter som listas ovan finns flera mer allmänna uppgifter hos dagens skolmyndigheter. Några av dessa kommer också att kunna påverkas av ett eventuellt fullgånget förstatligande. Det gäller exempelvis frågor om digitalisering. Där har Skolverket i dag ett sektorsansvar inom sitt verksamhetsområde för statliga insatser för att ta tillvara digitaliseringens möjligheter för ökad måluppfyllelse och likvärdighet. Som framgår av avsnitt 12.1.6 gör vi bedömningen att staten bör ta ett övergripande ansvar för att samordna

frågor om digitalisering och effektiva it-lösningar i ett statligt skolsystem. I ansvaret bör ingå att ta fram standarder och riktlinjer för skoladministrativa system. Om det blir aktuellt bör detta ansvar ligga på den systemansvariga myndigheten.

Styrdokument och nationella prov

I dag är det Skolverket som utformar styrdokument och tar fram nationella prov. Detta arbete bör, vid en eventuell övergång till en systemansvarig myndighet, fortgå i den nya myndigheten.

Tillsyn av skolväsendet, inklusive individärenden

Skolinspektionen utövar i dag olika typer av tillsyn: regelbunden tillsyn, riktad tillsyn, tillsyn utifrån individärenden, tematisk tillsyn och etableringskontroll (se kapitel 8). Utredningen anser att tillsyn behövs även i ett statligt skolsystem, av såväl den statliga huvudmannen som de enskilda huvudmännen och de fristående skolorna. Däremot menar vi att tillsynen delvis bör ändra karaktär, vilket vi beskriver ovan och i avsnitt 12.1.1. Tillsynsansvaret bör övergå till den systemansvariga myndigheten om en sådan inrättas.

Vid ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap för skolan kommer staten att utöva tillsyn av sin egen verksamhet i hög utsträckning. I praktiken kommer det att göras genom att den systemansvariga myndigheten utövar tillsyn av den offentliga huvudmannen, i form av en annan statlig myndighet, och huvudmannens skolor och verksamheter. Denna relation mellan de två myndigheterna kan bli problematisk och inte helt friktionsfri. Det kan vara svårt att ha olika myndigheter med likartade ansvar, en med fokus på driften och en med fokus på skolsystemet som helhet. Å ena sidan har den statliga huvudmannen ett ansvar för att granska och utveckla sin egen verksamhet. Å andra sidan har den systemansvariga myndigheten ett systemansvar för hela skolsystemet och ska utöva tillsyn av samtliga verksamheter, både offentliga och enskilda. För att relationen ska fungera så bra som möjligt är det viktigt att ansvarsfördelningen mellan myndigheterna görs tydlig.

Prövning av ärenden om godkännande av enskilda huvudmän och etablering av fristående skolor

I nuvarande myndighetsstruktur är det Skolinspektionen som prövar ärenden om godkännande av enskilda huvudmän. Enligt utredningens bedömning bör detta ansvar tas över av den systemansvariga myndigheten om den kommer att införas. Vad gäller godkännande och tillsyn av förskolor med enskild huvudman gör vi ingen bedömning eftersom förskolan inte ingår i vårt uppdrag, utan vi antar att detta som tidigare hanteras av den kommun där förskolan finns.

När det gäller etablering av fristående skolor gör vi i avsnitt 12.1.2 bedömningen att staten vid sin tillståndsprövning av fristående skolor bör kunna ta hänsyn till hur friskoleetableringen påverkar det lokala skolsystemet i stort. Detta systemansvar bör hanteras av en eventuell ny systemansvarig myndighet.

Uppföljning, utvärdering och statistik

Som framgår av avsnitt 12.1.5 ser utredningen ett behov av förstärkning vad gäller statlig utvärdering av skolsystemet som helhet. En eventuell ny systemansvarig myndighet bör, enligt vår uppfattning, samordna den statliga utvärderingen utifrån ett mer långsiktigt och strategiskt perspektiv samt göra en plan för utvärdering. Detta behöver sannolikt göras i samarbete med en eller flera andra myndigheter. Att den systemansvariga myndigheten har ett övergripande systemansvar för att utvärdering blir av, innebär inte att det alltid är myndigheten själv som ska genomföra utvärderingen. Beroende på vilka frågor som ska följas upp kan det ibland vara viktigt att det är en extern aktör som genomför själva utvärderingen. Det innefattar även att forskarsamhället bör kunna tilldelas sådana uppdrag. En central del av ett förstärkt utvärderingssystem är också reformutvärdering (se avsnitt 12.1.5).

En annan förstärkning inom området utvärdering som vi lyfter fram i avsnitt 12.1.5 är behovet av en nationell kunskapsutvärdering för att kunna följa svenska elevers kunskapsutveckling över tid. Om beslutsfattarna landar i att införa ett sådant system för trendmätning bör uppgiften hamna på den systemansvariga myndigheten.

Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) har i flera sammanhang pekat på behovet av att främja

evidensförsörjning på skolans område, det vill säga att bygga upp vetenskaplig evidens om bland annat elevers resultat, olika elevgrupper samt vad som är framgångsrikt när det gäller skolors och verksamheters organisation, arbetssätt och undervisning. Enligt IFAU kräver detta en utökad central insamling av uppgifter och en definition av vilka grunddata som behöver följas inom skolsystemet. Det kräver också, menar IFAU, att de uppgifter som används är tillförlitliga, till exempel genom att nationella prov rättas externt och betyg förankras i de externt rättade proven. Dessutom behöver man i större utsträckning än i dag pröva förslag och idéer i försöksverksamheter som kan följas upp.

12

Vi anser att en förstärkt utvärdering, inklusive en stärkt reformutvärdering, främjar evidensförsörjningen. Att ge den systemansvariga myndigheten i uppgift att ansvara för samordningen av utvärderingen säkerställer, enligt vår uppfattning, en systematisk utprövning av vad som fungerar bra och mindre bra för skolan. Att även införa en nationell kunskapsutvärdering menar vi ger ytterligare evidens till systemet om elevers resultat och om hur kunskapsutvecklingen förändras över tid. Vi noterar även att bristen på evidens kan vara särskilt påtaglig inom vissa skolformer. Som exempel ser vi att det behövs mer uppföljning, utvärdering, forskning och statistik för komvux, en skolform som är eftersatt i dessa sammanhang. Detta har konstaterats av såväl Komvuxutredningen

13

som KLIVA-utredningen.

14

För att kunna åstadkomma en förstärkt uppföljning och utvärdering är det viktigt med tillförlitliga och moderna tekniska system som understödjer arbetet med att samla in data på olika nivåer. Befintliga system som i dag finns hos skolmyndigheterna kan behöva ses över och anpassas till de nya förutsättningarna.

12 Se t.ex. Holmlund, Helena, Sjögren, Anna & Öckert, Björn (2020): Jämlikhet i möjligheter

och utfall i den svenska skolan. Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvär-

dering (IFAU). Rapport 2020:7. IFAU (2019): Om uppgiftsinsamling från huvudmännen inom

skolväsendet m.m. Remissvar. 2019-05-09. Dnr 77/2019. IFAU (2017): Samling för skolan – nationell strategi för kunskap och likvärdighet (SOU 2017:35). Remissvar. 2017-09-01. Dnr 70/2017.

13SOU 2018:71En andra och en annan chans – ett komvux i tiden. 14SOU 2020:66Samverkande krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever

med svenska som andraspråk.

Ett utvecklat nationellt kvalitetssystem och obligatoriska kvalitetsdialoger

Skolverket har börjat ta fram ett nationellt kvalitetssystem och genomföra kvalitetsdialoger som en del av systemet. I avsnitt 12.1.4 beskriver utredningen hur kvalitetssystemet och kvalitetsdialogerna kan utvecklas i ett statligt skolsystem. Om beslutsfattarna går vidare med en sammanhållen systemansvarig myndighet är det rimligt att den blir ansvarig för det utvecklade kvalitetssystemet och dialogerna.

Vid ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap styr staten å ena sidan offentliga skolor och komvux, å andra sidan fristående skolor. Dessutom är staten huvudman för de offentliga skolorna och komvux. Ifall staten blir huvudman kommer således den systemansvariga myndigheten att ha kvalitetsdialoger med den statliga huvudmannen, det vill säga myndigheten med huvudmannaansvar. I praktiken kommer sannolikt den systemansvariga myndigheten på regional nivå att föra dialog med ett eller ibland ett par eller flera lokala skoldistrikt i taget. Med lokala skoldistrikt menar utredningen den lokala statliga nivå som i princip motsvarar dagens kommuner. Hos en statlig huvudman skulle ibland skolor i två eller fler av kommunernas geografiska områden kunna utgöra ett lokalt skoldistrikt. Omvänt skulle det vara möjligt att dela upp storstädernas skolor i två eller fler sådana distrikt.

Precis som när det gäller tillsynen kan denna relation mellan myndigheterna bli problematisk. Här gäller det då den statliga huvudmannens ansvar för sitt eget kvalitetsarbete kontra den systemansvariga myndighetens ansvar för att genomföra dialoger även med den statliga huvudmannen.

När det gäller enskilda huvudmän kan dialogerna genomföras mellan staten, i form av den systemansvariga myndigheten, och respektive huvudman.

De olika typer av stöd som används kopplat till kvalitetsdialogen kan eventuellt riktas till de lokala skoldistrikten och de enskilda huvudmännen enskilt eller i grupp. Det kan finnas fördelar med att mötas flera distrikt och huvudmän tillsammans. Dels kan det främja kollegialt lärande. Dels får den systemansvariga myndigheten bättre förutsättningar att arbeta effektivt om den kan erbjuda stöd till flera små skoldistrikt eller huvudmän i grupp.

I en ny skolmyndighet där frågor om både styrning och stöd ryms blir det, enligt vår uppfattning, tydligt att kvalitetsdialogerna utgör

såväl en del av statens styrning som en del av statens stöd till den statliga huvudmannen och de enskilda huvudmännen. För att klargöra den styrande funktionen bör dialogerna, som också framgår av avsnitt 12.1.4, vara obligatoriska för huvudmännen till skillnad från dagens dialoger som är frivilliga. Även i andra delar kan kvalitetsdialogerna i ett eventuellt kommande statligt skolsystem utformas på ett annat sätt än i dag (se vidare avsnitt 12.1.4).

Fortbildnings-, kompetensutvecklings- och stödinsatser, det nationella professionsprogrammet samt Rektorsprogrammet

I dag ansvarar Skolverket för olika fortbildnings-, kompetensutvecklings- och stödinsatser inom ramen för nationella skolutvecklingsprogram. Insatser av denna typ bör, enligt utredningens uppfattning, kunna fortgå inom den systemansvariga myndigheten om den kommer att införas. Men ibland kan insatserna behöva få ett annat format eller en annan struktur, särskilt när både kvalitetsdialogerna och det nationella professionsprogrammet är införda. Genom kvalitetsdialogerna är vissa stödinsatser tänkta att samordnas. Det nationella professionsprogrammet, som är planerat att införas den 1 juli 2024, består bland annat av en nationell struktur för kompetensutveckling för lärare och skolledare (se avsnitt 14.1.1). Med såväl en samordning av insatser genom dialogerna som en nationell kompetensutvecklingsstruktur via professionsprogrammet är det inte säkert att de nationella skolutvecklingsprogrammen fortsatt behövs som struktur. Eventuellt kan dialogerna och professionsprogrammet ersätta den funktion som skolutvecklingsprogrammen har haft att samordna olika skolutvecklingsinsatser.

Ansvaret för det nationella professionsprogrammet, och det så kallade Rådet för professioner i skolväsendet som nyligen inrättades på Skolverket för att säkra professionernas inflytande över professionsprogrammet, bör övergå från Skolverket till den systemansvariga myndigheten vid en eventuell ändring av myndighetsstrukturen. När det gäller rådet har Skolverket och Sveriges universitets- och högskoleförbund (SUHF) tidigare föreslagit att regionala råd också bör tillsättas som stöd för det nationella rådet.

15

Detta kan, enligt vår

15 Skolverket & SUHF (2021): Samarbete kring professionsprogrammet. Dnr Skolverket 4.1.2-2021:176. Dnr SUHF SU-850-0001-21.

uppfattning, övervägas och eventuella regionala råd kan då kopplas till den systemansvariga myndigheten på regional nivå.

Utifrån professionsprogrammet bör den systemansvariga myndigheten även säkerställa att det finns ett utbud av kompetensutvecklingsinsatser av hög kvalitet för lärares och rektorers professionsutveckling. Myndigheten bör i detta arbete säkerställa att kompetensutvecklingsutbudet innehåller insatser som är relevanta för lärare inom komvux, enligt de didaktiska krav som skolformen ställer (se avsnitt 14.1.3). Vidare bör myndigheten möjliggöra att fler lärare får utveckla och dokumentera beprövad erfarenhet (se avsnitt 14.1.1 och 14.1.2).

Ansvaret för Rektorsprogrammet – den obligatoriska statliga befattningsutbildningen för rektorer som Skolverket ansvarar för i dag – bör också övergå till den systemansvariga myndigheten.

Sammanställning och spridning av kunskap om resultat av forskning samt stöd till lärares deltagande i forskning och utveckling

I dag har flera skolmyndigheter ansvar för forskningsrelaterade frågor. Skolverket har i uppgift att sammanställa och sprida kunskap om resultat av forskning. Specialpedagogiska skolmyndigheten har samma uppgift när det gäller forskning som är relevant för det specialpedagogiska området. Skolforskningsinstitutet ska bidra till att de verksamma inom skolväsendet ges goda förutsättningar att planera, genomföra och utvärdera undervisningen med stöd av vetenskapligt underbyggda metoder och arbetssätt. Det här gör Skolforskningsinstitutet bland annat genom att validera forskningsresultat, genomföra forskningssammanställningar, sprida forskningsresultat och fördela medel till praktiknära forskning.

16

De tre myndigheterna har

själva sett en risk för överlappningar och därför formaliserat ett nätverk där också Skolinspektionen ingår.

I en eventuell sammanhållen systemansvarig myndighet bör, enligt utredningens uppfattning, Skolverkets och Specialpedagogiska skolmyndighetens sammanställnings- och spridningsansvar samlas. Därigenom kan vissa av dagens överlappningar hanteras.

Utöver det uppdrag Skolverket och Specialpedagogiska skolmyndigheten har i dag anser vi att den systemansvariga myndigheten bör främja lärares deltagande i undervisningsutvecklande forskning och

161 § förordningen (2014:1578) med instruktion för Skolforskningsinstitutet.

utveckling så att fler lärare än i dag får möjlighet att delta antingen i praktiknära forskning eller annan systematisk utveckling av undervisningen (se avsnitt 14.1.2).

När det gäller Skolforskningsinstitutets verksamhet lämnar vi ingen bedömning om förändringar av denna myndighet, eftersom vi inte anser att ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap eller ett ökat statligt ansvarstagande för skolan direkt skulle påverka Skolforskningsinstitutets arbete. Däremot skulle en ambitionshöjning för den praktiknära forskningen, med fler lärare än i dag som får möjlighet att delta, kunna innebära att Skolforskningsinstitutet får mer medel att fördela för praktiknära forskning. Skolforskningsinstitutets verksamhet kan också behöva stärkas och utvecklas kopplat till utvecklingen av det nationella professionsprogrammet.

Lärarlegitimation och meriteringssystem för legitimerade lärare

Det arbete Skolverket gör i dag med att utfärda lärarlegitimation och behörigheter bör fortsätta inom en eventuell ny systemansvarig myndighet. I avsnitt 14.1.5 gör vi bedömningen att regeringen bör tillsätta en utredning som utvärderar lärarlegitimationssystemet. Utfallet av en sådan eventuell utvärdering kommer sannolikt att få följder för den nya myndighetens arbete med legitimationer. Samma utredning, eller den systemansvariga myndigheten, bör också ta ställning till om det finns skäl att justera handläggningsprocesserna för lärarlegitimation så att de blir mer effektiva och ändamålsenliga.

Utöver att besluta om legitimation finns ett förslag från regeringen att Skolverket ska hantera ett meriteringssystem för legitimerade lärare (se avsnitt 14.1.1). Meriteringssystemet utgör en del i det nationella professionsprogrammet. Enligt förslaget ska Skolverket pröva ansökningar från legitimerade lärare för att se om de uppfyller villkoren för en viss meriteringsnivå.

17

Om det införs en samman-

hållen systemansvarig myndighet bör den överta även den här uppgiften från Skolverket.

17 Lagrådsremiss Nationellt professionsprogram för rektorer, lärare och förskollärare. Stockholm den 30 juni 2022.

Vissa av dagens uppgifter som rör kvalitetsgranskning, riktade utvecklingsinsatser och statliga bidrag bör kunna utgå eller integreras i andra insatser

Av de uppgifter Skolverket och Skolinspektionen utför i dag finns inte Skolinspektionens kvalitetsgranskning, Skolverkets riktade utvecklingsinsatser och Skolverkets arbete med statliga bidrag med i listan ovan med uppgifter för den systemansvariga myndigheten.

När det gäller kvalitetsgranskningen anser utredningen, som tidigare nämnts, att den dels bör kunna utvecklas till ett verktyg kopplat till de obligatoriska kvalitetsdialogerna med efterföljande kapacitetshöjande stöd utifrån behov, dels bör kunna utgöra en del av den utvecklade statliga utvärderingen (se avsnitt 12.1.4 och 12.1.5). Vi tänker att dialogerna i ett eventuellt nytt statligt skolsystem kommer att vara obligatoriska för huvudmännen. Däremot kan de ha väldigt olika utformning beroende på verksamhetens kapacitet och förmåga. Genom dialogerna är tanken att den systemansvariga myndigheten, tillsammans med den statliga huvudmannen och de enskilda huvudmännen, ska kunna identifiera stödbehov i verksamheten. Dessa stödbehov kan variera mycket. Vissa verksamheter behöver ett omfattande stöd för att exempelvis ta fram data, göra analyser och vidta åtgärder för att höja kvaliteten i utbildningen och undervisningen. Andra har redan ett välfungerande kvalitetsarbete. Där behövs inga stödinsatser och dialogen kan därmed göras väldigt översiktligt.

Olika insatser som redan genomförs av Skolverket och Specialpedagogiska skolmyndigheten, men också av Skolinspektionen, kan ligga till grund för utformningen av kvalitetsdialogerna. På sikt, när dialogerna är etablerade och när den statliga utvärderingen är förstärkt, menar vi att kvalitetsgranskningen bör kunna ingå som ett verktyg i dessa system. Därför har vi inte angett kvalitetsgranskning som en specifik uppgift för den systemansvariga myndigheten.

Med staten som huvudman menar vi också att det är rimligt och möjligt att den statliga huvudmannen tar ett mer samlat ansvar för sitt eget kvalitetsarbete än i dag. Redan i nuvarande system åvilar det huvudmännen att granska, följa upp och utveckla kvaliteten i sin verksamhet, men huvudmännen har varierande kapacitet för att utföra detta uppdrag (se vidare avsnitt 12.1.4). Men staten, och även stora enskilda huvudmän, bör ha förmåga att i stor utsträckning själva svara för sitt kvalitetsarbete och granska kvaliteten i sin egen verk-

samhet. Detta kan ytterligare motivera att dagens nationella kvalitetsgranskning integreras i andra insatser.

Ett motsvarande resonemang som för kvalitetsgranskningen kan också gälla de riktade utvecklingsinsatserna där Skolverket i dag söker upp och erbjuder stöd till vissa verksamheter som har stora behov. Denna typ av omfattande stödbehov bör, enligt vår uppfattning, kunna identifieras i kvalitetsdialogerna. Sedan bör kapacitetshöjande stöd kunna erbjudas till huvudmän, skolor och verksamheter utifrån deras olika behov och förutsättningar (se avsnitt 12.1.4). Som tidigare nämnts innebär det att vissa huvudmän, skolor och verksamheter får mycket stöd av den systemansvariga myndigheten medan andra inte får något stöd alls. Mot denna bakgrund finns riktade utvecklingsinsatser inte heller med som en fristående uppgift för den systemansvariga myndigheten. Däremot finns det värdefulla erfarenheter att ta del av från de riktade insatserna och kvalitetsgranskningen när den systemansvariga myndigheten ska möta huvudmän i dialogerna. Även från nuvarande dialoger som Specialpedagogiska skolmyndigheten har med huvudmännen finns värdefulla erfarenheter.

Vid ett fullgånget förstatligande bör staten ta det fulla ansvaret för fördelningen av ekonomiska resurser till skolan (se kapitel 13). I och med detta kommer Skolverkets nuvarande arbete med statliga bidrag att minska rejält i omfattning. Den nya systemansvariga myndigheten kommer i stället att få i uppgift att hantera fördelningen av resurserna. Vissa av de riktade statsbidragen kommer också sannolikt att vara kvar även i ett statligt skolsystem. Då handlar det bland annat om specifika kostnadsersättningar för i grunden statliga uppgifter, till exempel anordnande av speciella utbildningar som dansarutbildning (se vidare kapitel 13).

Det behöver också finnas resurser i myndigheten med huvudmannaansvar att kunna hantera den interna resursfördelningen.

Delar av Specialpedagogiska skolmyndighetens uppgifter bör föras över till den systemansvariga myndigheten

När det gäller Specialpedagogiska skolmyndigheten anser utredningen att delar av myndighetens nuvarande uppgifter bör övergå till den nya systemansvariga myndigheten.

Det rör följande delar:

  • sammanställning och spridning av kunskap om resultat av forskning som är relevant för det specialpedagogiska området
  • specialpedagogiskt stöd
  • visst ansvar för läromedel för elever med funktionsnedsättning.

Dessa uppgifter bör genomföras på ungefär samma sätt och i ungefär samma utsträckning i den nya systemansvariga myndigheten som hos Specialpedagogiska skolmyndigheten i dag. Arbetet med läromedel behöver dock, enligt vår uppfattning, förstärkas och beröra fler målgrupper än elever med funktionsnedsättning.

Visst ansvar för läromedel för elever med funktionsnedsättning och inom andra områden där det råder brist

Specialpedagogiska skolmyndigheten har i dag ett visst ansvar för läromedel för elever med funktionsnedsättning. Myndigheten anpassar, utvecklar och framställer läromedel för denna målgrupp när behoven inte kan tillgodoses på den kommersiella läromedelsmarknaden. Dessutom ger myndigheten produktionsstöd till förlag som tar fram läromedel för elever med funktionsnedsättning. Detta ansvar bör, enligt utredningen, övergå till den nya systemansvariga myndigheten om en sådan kommer att inrättas.

Utredningen om stärkta skolbibliotek och läromedel föreslog i sitt slutbetänkande att statens ansvar för skolans läromedel skulle stärkas. Utöver ansvaret för läromedel för elever med funktionsnedsättning menade den utredningen att Skolverket skulle fördela ett statligt produktionsstöd till läromedel inom områden där det råder brist, till exempel i vissa yrkesämnen, modersmål och nationella minoritetsspråk. Vi delar denna uppfattning och anser att staten, vid ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap, bör ta ett ökat ansvar för att tillgodose läromedel inom områden där det annars skulle råda brist. Detta ansvar bör i så fall hanteras av den systemansvariga myndigheten.

Utredningen om stärkta skolbibliotek och läromedel föreslog ytterligare förstärkningar av det statliga ansvaret för läromedel. Bland annat lade den utredningen fram följande förslag:

  • Skolverket ska få ett regeringsuppdrag i syfte att stärka lärares val av läromedel och rektorers arbete med att ge lärare goda villkor för att välja läromedel.
  • Skolverket bör stödja rektorers och huvudmäns arbete med att använda läromedel som ett verktyg för att stärka likvärdigheten och kvaliteten i undervisningen.
  • En läromedelsnämnd med ett brett uppdrag ska inrättas vid Skolverket. Läromedelsnämnden ska bland annat verka för att alla elever får tillgång till läromedel av god kvalitet, att lärare använder läromedel för att stärka elevernas kunskapsutveckling, att tillföra Skolverket sakkunskap i strategiska frågor om läromedel och föreslå utvecklingsinsatser samt att bevaka, samla och sprida information om läromedel. Dessutom ska nämnden ta fram föreskrifter om kvalitetskriterier för läromedel.
  • Skolverket ska redovisa statistik över skolornas läromedel samt exempelvis i sina lägesbedömningar beskriva frågor om tillgång till läromedel och om hur lärare använder och värderar läromedel.
  • Skolverket ska ändra sina föreskrifter om uppgiftsinsamling från huvudmän så att kostnader för läromedel redovisas särskilt och inte som en del av kostnadsposten lärverktyg.
  • Skolinspektionen ska i ökad utsträckning bland annat i sin tillsyn och kvalitetsgranskning beakta frågor om tillgång till läromedel och om hur läromedel används och värderas.
  • Specialpedagogiska skolmyndigheten ska ges i uppdrag att utreda förutsättningar för att främja innovation så att alla elever ska kunna ta del av läromedel på ett likvärdigt sätt utifrån krav på anpassning för elever med funktionsnedsättning.

18

En del av dessa förslag ligger i linje med viktiga principer i vår utredning, till exempel principerna att stärka statens ansvar, att förbättra likvärdigheten mellan huvudmän, att öka det professionella handlings-

18SOU 2021:70Läromedelsutredningen – böckernas betydelse och elevernas tillgång till kunskap.

utrymmet och professionernas inflytande samt att underlätta lärares arbete.

Som exempel kan vi, precis som Utredningen om stärkta skolbibliotek och läromedel, se att det finns behov av att från statens sida underlätta lärares val av läromedel och rektorers arbete med att ge lärare goda villkor för att välja läromedel. Skolinspektionen pekar på att det ofta är lärarna som väljer och kvalitetssäkrar läromedel, men att många lärare upplever att de inte hinner med detta. Enligt Skolinspektionen finns det också en risk att rektorerna inte i tillräcklig utsträckning ger lärarna förutsättningar att kvalitetssäkra läromedel.

19

Här finns det alltså behov av ökat statligt stöd och en organisation som ger förutsättningar för kollegial samverkan. Även om lärare är bäst lämpade att välja läromedel menar vi att det är orimligt att varje enskild lärare själv ska kunna välja bland och kvalitetssäkra allt tillgängligt material.

Ett annat exempel är den läromedelsnämnd som Utredningen om stärkta skolbibliotek och läromedel föreslår ska inrättas. En sådan skulle kunna bidra till att stärka lärarprofessionen, eftersom den bland annat föreslås bestå av yrkesverksamma lärare. Samtidigt är det viktigt att uppgifterna för en sådan nämnd, till exempel när det gäller kvalitetskriterier för läromedel, är tydligt definierade, så att inte lärarnas möjligheter att välja läromedel inskränks.

Om regeringen väljer att gå vidare med några eller alla förslag från Utredningen om stärkta skolbibliotek och läromedel bör ansvaret för de uppgifter som föreslås ligga på Skolverket, Skolinspektionen eller Specialpedagogiska skolmyndigheten flytta till den nya systemansvariga myndigheten ifall en sådan införs.

Arbetet med statliga bidrag bör kunna minska i omfattning

Liksom Skolverket fördelar Specialpedagogiska skolmyndigheten i dag vissa statsbidrag. Som tidigare nämnts bör arbetet med bidragen kunna minska om staten tar över fördelningen av resurser till skolan.

Specialpedagogiska skolmyndigheten betalar dock ut bidrag för bland annat sjukhusundervisning, föräldrautbildning och läromedelsproduktion. Det är exempel på sådant som sannolikt ska fortsätta

19 Skolinspektionen (2021): Kvalitetssäkring och val av läromedel. Fokus på samhällsorienterande

ämnen i årskurs 7–9.

finansieras via riktade statsbidrag även med ett statligt ansvar för skolans ekonomiska resurser.

Om så är fallet bör denna bidragshantering kunna utgöra en del av den verksamhet på den systemansvariga myndigheten som fördelar ekonomiska resurser till skolan i stort. Därför finns statliga bidrag inte med i listan ovan med uppgifter som bör föras över från Specialpedagogiska skolmyndigheten till den systemansvariga myndigheten om en sådan införs.

Ansvaret för specialskolan kommer inte att överföras till den systemansvariga myndigheten

En omfattande del av Specialpedagogiska skolmyndighetens nuvarande uppdrag handlar om huvudmannaansvaret för specialskolan. Detta övergår inte till den systemansvariga myndigheten utan samlas tillsammans med huvudmannaskapet för övriga skolformer i myndigheten med huvudmannaansvar (se avsnitt 16.3).

Den systemansvariga myndigheten kommer att få nya uppgifter

Vid ett fullgånget förstatligande eller ett ökat statligt ansvar kommer statens styrning av skolan att förstärkas, vilket medför vissa tillkommande uppgifter. De uppgifter som rör statens systemansvar för skolan kommer i så fall att ligga inom den systemansvariga myndighetens uppdrag. Tillkommande uppgifter för den systemansvariga myndigheten jämfört med dagens skolmyndigheter bör vara

  • beräkning av resursfördelning för alla huvudmän
  • beslut om och utbetalning av driftbidrag till enskilda huvudmän
  • beslut om och utbetalning av tilläggsbelopp för elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd
  • effektiv planering och dimensionering av utbildning
  • utredning och beslut om mottagande i grundsärskolan och gymnasiesärskolan

20

20 Den 2 juli 2023 byter grundsärskolan namn till anpassad grundskola och gymnasiesärskolan byter namn till anpassad gymnasieskola.

  • ett samlat informationsansvar om skolväsendet gentemot elever och vårdnadshavare
  • ett nationellt och strategiskt ansvar för kompetensförsörjningen till skolan.

Beräkning av resursfördelning för alla huvudmän

I ett statligt skolsystem kommer en viktig förändring att röra hur resurser fördelas till skolan. Utredningen gör i avsnitt 13.1.1 bedömningen att staten bör ta det fulla ansvaret för tilldelning och fördelning av ekonomiska resurser till skolan vid ett fullgånget förstatligande.

En del i detta handlar om att beräkna en resursfördelning för alla huvudmän, såväl den statliga huvudmannen som de enskilda huvudmännen. Det bör vara den systemansvariga myndigheten som gör detta. En annan del handlar om att besluta om och betala ut driftbidrag till enskilda huvudmän.

Beslut om och utbetalning av driftbidrag till de enskilda huvudmännen

De budgetmedel som riksdagen avsätter för skolan ska dels gå till den statliga huvudmannen, dels till de enskilda huvudmännen. Den systemansvariga myndigheten ansvarar för att ta fram, förvalta och vid behov utveckla resursfördelningsmodeller för fördelningen av statens resurser inom olika skolformer (se kapitel 13). Den systemansvariga myndigheten bör också ansvara för att besluta om och betala ut driftbidrag till de enskilda huvudmännen.

Det går att tänka sig flera olika varianter för de finansieringstekniska lösningarna. Utredningen har här tagit fram en grov skiss som bygger på i huvudsak tre anslag:

  • Den systemansvariga myndigheten disponerar ett förvaltningsanslag för den egna verksamheten.
  • Den systemansvariga myndigheten disponerar därutöver ett sakanslag för att betala ut bidrag till de enskilda huvudmännen i enlighet med den nationella resursfördelningsmodellen.
  • Den statliga huvudmannen disponerar ett förvaltningsanslag som ska täcka myndighetens verksamhet. Villkoren kan eventuellt konstrueras på ett liknande sätt som för universitets- och högskolornas anslag för utbildning, med ett tak varifrån ersättning för utbildningsplatser avräknas i enlighet med resursfördelningsmodellen.

21

De nationella resursfördelningsmodellerna för olika skolformer utgör ett underlag för beräkningarna av anslaget till den statliga huvudmannen, samt anslaget till de enskilda huvudmännen. Anslagen kommer därutöver att behöva bygga på prognoser baserade på bland annat elevkullarnas storlek och elevernas fördelning mellan offentliga och fristående skolor. Beroende på hur hårt regeringen vill styra tilldelningen av resurser till den statliga huvudmannen, exempelvis till olika skolformer, kan olika anslag eventuellt användas. Men det är den statliga huvudmannen som fördelar resurserna inom sin organisation.

Ersättningen för den statliga huvudmannens utbudsansvar är i den resursfördelningsmodell som vi har skisserat inbakad i tilldelningen till den statliga huvudmannen. Men för att parera elevernas flöden mellan den statliga huvudmannen och de enskilda huvudmännen och förhindra onödig inlåsning av resurser kan det behövas ytterligare mekanismer. Möjligheten att utnyttja anslagskredit och anslagssparande kan vara sådana mekanismer. Den närmare konstruktionen och villkoren för myndigheternas anslag behöver dock utredas vidare.

Beslut om och utbetalning av tilläggsbelopp för elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd

En del i den systemansvariga myndighetens arbete med fördelning av ekonomiska resurser till skolan kommer att vara att fatta beslut om och betala ut tilläggsbelopp för elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd. Det här kommer att bli en stor handläggande uppgift för myndigheten eftersom besluten enligt nuvarande regelverk kräver individuell prövning av varje elevs behov av särskilt stöd. I avsnitt 13.1.9 bedömer utredningen att systemet med tilläggsbelopp bör ses över i särskild ordning, och vi pekar på några möjliga frågor som behöver redas ut.

21 Bilaga 1 till regleringsbrev för budgetåret 2022 avseende universitet och högskolor.

Effektiv planering och dimensionering av utbildning

Som framgår av avsnitt 12.1.2 gör utredningen bedömningen att staten som systemansvarig bör ta ett större ansvar för en effektiv planering och dimensionering av utbildning i olika skolformer. En uppgift som bör ingå i den systemansvariga myndigheten inom ramen för detta ansvar är bland annat att ansvara för att alla skolpliktiga barn har en skolplacering. För att åstadkomma detta bör den systemansvariga myndigheten ansvara för ett nationellt system för önskemål och beslut om placering i grundskolan samt hålla ett samlat register över elever och deras skolplaceringar.

En annan uppgift är att ta fram regionala planeringsunderlag inom gymnasieskolan och komvux. När det gäller gymnasieskolan bör den systemansvariga myndigheten också ansvara för en gemensam antagningsorganisation för alla huvudmän och utbildningar på regional nivå.

Dessa uppgifter är exempel på sådant som kommer att kräva gemensamma it-lösningar. Vi gör i avsnitt 12.1.6 bedömningen att staten bör utveckla och administrera it-verktyg och it-system som är gemensamma för hela skolsystemet. Den systemansvariga myndigheten bör vara ansvarig för dessa system om en sådan myndighet införs.

Andra åtgärder för en effektiv planering och dimensionering är att den systemansvariga myndigheten tar fram regionala planeringsunderlag för att bedöma efterfrågan och arbetsmarknadsbehov inom gymnasieskolan och komvux (se avsnitt 12.1.2). Skolverket har redan i dag ett sådant uppdrag.

Utredning och beslut om mottagande i grundsärskolan och gymnasiesärskolan

I avsnitt 12.1.3 gör utredningen bedömningen att staten i sin roll som systemansvarig bör ta ett samlat ansvar för utredning och beslut om mottagande av elever i grundsärskolan och gymnasiesärskolan. Denna uppgift bör ligga på den systemansvariga myndigheten om en sådan införs.

Också denna uppgift innebär en omfattande handläggning på individnivå för myndigheten, i likhet med att besluta om och betala ut tilläggsbelopp för elever med omfattande behov av särskilt stöd. Utöver dessa två nya handläggande uppgifter kommer den systemansvariga myndigheten att ha andra handläggande uppgifter, till exempel

vad gäller tillståndsprövning, lärarlegitimation och skolplaceringar. I och med detta kommer den systemansvariga myndigheten till sin karaktär att vara mer av en handläggande myndighet, delvis på individnivå, än vad exempelvis Skolverket är i dag. Det ställer stora krav på myndigheten att kunna arbeta effektivt med handläggningen och att ha system som stödjer arbetet.

Även om den systemansvariga myndigheten ansvarar för att en utredning blir gjord inför en särskoleplacering behöver det inte innebära att hela utredningsarbetet ska centraliseras. Den grundläggande principen om att det är att föredra att de personer som genomför de olika utredningarna har kännedom om eleven bör ligga fast. I de fall skolans lärare och elevhälsopersonal har den kompetens som krävs kan de göra utredningarna. Men den systemansvariga myndigheten bör kunna tillhandahålla kompletterande och stödjande expertis för att säkra kompetensen i utredningsarbetet. Detta stöd kan vara mer eller mindre operativt inriktat beroende på behovet. Den sammanvägda bedömningen och beslutet om mottagande bör dock fattas av den systemansvariga myndigheten.

Ett samlat informationsansvar om skolväsendet gentemot elever och vårdnadshavare

Redan i dag har skolmyndigheterna var för sig ett informationsansvar. Skolverket ska bland annat informera och sprida kunskap om sitt verksamhetsområde.

22

Skolinspektionen ska bland annat, genom

Barn- och elevombudet, ta initiativ till eller medverka i utbildnings- och informationsverksamhet som rör åtgärder mot kränkande behandling.

23

Specialpedagogiska skolmyndigheten ska bland annat infor-

mera och utbilda vårdnadshavare samt göra sin verksamhet känd för elever, andra studerande och vårdnadshavare.

24

I samtal som utredningen har fört med representanter för elever och föräldrar framgår att det är viktigt att dessa målgrupper får en samlad information om skolan och att det är lätt att hitta informationen. Om en ny sammanhållen myndighet införs ges ökade möjligheter för detta. De olika typer av informationsansvar som dagens skolmyndigheter har kan då föras ihop i den systemansvariga myn-

2214 § förordningen (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk. 2313 § förordningen (2011:556) med instruktion för Statens skolinspektion. 245 och 14 §§ förordningen (2011:130) med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten.

digheten. Vi gör bedömningen att det bör tydliggöras att myndigheten har ett samlat informationsansvar om skolväsendet gentemot just elever och vårdnadshavare. Staten bör också hantera uppgifter som det nationella systemet för önskemål och beslut om placering i grundskolan, det samlade registret över elever och deras skolplaceringar, den gemensamma antagningsorganisationen för gymnasieskolan samt besluten om mottagande i särskolan.

Ett nationellt och strategiskt ansvar för kompetensförsörjningen till skolan

Utredningen gör i avsnitt 14.1.4 bedömningen att den systemansvariga myndigheten bör få ett nationellt och strategiskt ansvar för kompetensförsörjningen till skolan.

Antalet anställda i den systemansvariga myndigheten kommer att öka

I dag är drygt 2 700 medarbetare sysselsatta inom den statliga skoladministrationen, det vill säga inom de fem nuvarande skolmyndigheterna. Som tidigare nämnts omfattar arbetet med de uppgifter som är tänkta att överföras till den nya systemansvariga myndigheten närmare 1 900 medarbetare. Då är Sameskolstyrelsens och Skolforskningsinstitutets medarbetare borträknade. De medarbetare som arbetar med specialskolan inom Specialpedagogiska skolmyndigheten är också borträknade.

Som framgår av bland annat kapitel 10 pågår för närvarande flera satsningar för att stärka statens ansvar inom det befintliga skolsystemet. Med anledning av dessa satsningar, till exempel ett nationellt kvalitetssystem, kvalitetsdialoger, regionalisering av Skolverket och ett nationellt professionsprogram, kommer bemanningen på vissa av skolmyndigheterna sannolikt att öka. Därför är det rimligt att anta att antalet anställda kommer att vara högre när en eventuell systemansvarig myndighet inrättas.

Den nya systemansvariga myndigheten är tänkt att få vissa tillkommande uppgifter, bland annat fördelning av ekonomiska resurser till skolan, ett ansvar som i dag ligger på kommunerna. Samtidigt minskar eller avvecklas arbetet med andra uppgifter, till exempel statliga bidrag och kvalitetsgranskning. Vi anser också att vissa effek-

tiviseringar kan göras vid en sammanslagning av berörda delar av dagens skolmyndigheter i den nya myndigheten. Det är svårt att exakt uppskatta hur antalet anställda och kostnaderna för den nya myndigheten kommer att förändras jämfört med nuvarande skolmyndigheter. Dessa frågor behöver hanteras i detalj när den systemansvariga myndigheten uppgifter fastställs definitivt. Men redan nu kan utredningen se att de tillkommande uppgifterna kommer att innebära att antalet medarbetare behöver öka i den nya myndigheten jämfört med dagens myndigheter. Så har det också sett ut över tid. Antalet anställda vid skolmyndigheterna har ökat under den senaste tioårsperioden. Ökningar av detta slag följer av politiska beslut och initiativ. När staten vill styra skolverksamheten mer eller öka ambitionerna tenderar den statliga skoladministrationen att växa, och vice versa om styrningen eller ambitionerna minskar. Vår uppskattning är sammantaget att den systemansvariga myndigheten skulle behöva ha i storleksordningen 2 600 anställda.

I och med att antalet statligt anställda kommer att öka, kommer den systemansvariga myndighetens verksamhet även att kosta mer för staten än dagens skolmyndigheter. Eftersom flera av de tillkommande uppgifterna är uppgifter som tas över från kommunerna, bör medel föras över från kommunerna till staten. Hur en sådan överföring skulle kunna gå till beskrivs i kapitel 13. Här handlar det alltså inte om en kostnadsökning på totalen, utan om en överföring av kostnader från den kommunala skoladministrationen till den statliga. Vid ett fullgånget förstatligande kommer alltså vissa uppgifter som i dag utförs av handläggare på kommunal nivå, till exempel uppgifter kopplade till resursfördelning, att överföras till tjänstepersoner på den systemansvariga myndigheten i stället. Uppskattningar av antalet anställda och kostnader för den systemansvariga myndigheten beskrivs utförligare i kapitel 20.

Den systemansvariga myndigheten bör vara en styrelsemyndighet

Skolverket, Skolinspektionen och Specialpedagogiska skolmyndigheten är enrådighetsmyndigheter. Det innebär att de leds av en myndighetschef som är generaldirektören. Dessa tre myndigheter har också insynsråd. Enligt en proposition om offentlig förvaltning lämpar sig enrådighetsmyndigheter i regel väl för verksamhet som i

hög grad är styrd av lag, verksamhet som i huvudsak är av rutinärende- och servicekaraktär, verksamhet av främjande karaktär eller en myndighet med ett litet finansiellt ansvar.

25

Utredningen anser att beskrivningen av enrådighetsmyndigheter i sin helhet passar in mindre bra på de tre berörda myndigheterna. Det här bekräftas också av Statskontoret som menar att ledningsformen för Skolverket kan utvecklas och att Skolverket skulle passa bättre som en styrelsemyndighet än en enrådighetsmyndighet.

26

Även

2017 års skolmyndighetsutredning föreslog att en ny sammanhållen skolmyndighet skulle vara en styrelsemyndighet.

27

Styrelsemyndigheter är en lämplig ledningsform för myndigheter som beslutar om medel i stor omfattning, myndigheter med stora anslag eller transfereringar, myndigheter som förvaltar stora tillgångar, forskningsintensiv eller kunskapsproducerande verksamhet samt verksamhet som i stor utsträckning påverkar näringsliv, kommuner och regioner.

28

Mot denna bakgrund gör vi bedömningen att den systemansvariga myndigheten bör vara en styrelsemyndighet.

16.2.2. Den systemansvariga myndigheten bör ha en nationell och en regional organisation

Utredningens bedömning: Den systemansvariga myndigheten

bör vid ett fullgånget förstatligande ha en nationell och en regional organisation.

I dag har Skolinspektionen och Specialpedagogiska skolmyndigheten en regional organisation vid sidan av den nationella. Skolverket har också under 2022 börjat etablera en sådan, och arbetet med inrättandet pågår under 2022–2024.

29

Därmed kommer dessa tre skolmyn-

digheter att ha regionala kontor när en ny systemansvarig myndighet eventuellt införs.

25Prop. 2009/10:175Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt. 26 Statskontoret (2015): Myndighetsanalys av Statens skolverk. 2015:16. 27SOU 2018:41Statliga skolmyndigheter – för elever och barn i en bättre skola. 28Prop. 2009/10:175Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt. 29 Utbildningsdepartementet (2021): Uppdrag till Statens skolverk, Statens skolinspektion, Special-

pedagogiska skolmyndigheten och Skolforskningsinstitutet om insatser för ökad kvalitet och likvärdighet. 2021-09-23. U2018/02652 (delvis). U2021/03837.

Eftersom den systemansvariga myndigheten vid ett eventuellt införande i ett fullgånget förstatligande kommer att ta över stora delar av verksamheterna från de tre tidigare myndigheterna gör utredningen bedömningen att även den nya myndigheten behöver finnas på regional nivå utöver den nationella. De nya uppgifter som myndigheten tillförs bekräftar och förstärker detta behov. Såväl för flera av de nya uppgifterna som för befintliga uppgifter är det viktigt att den systemansvariga myndigheten har en bra lokalkännedom. På regional nivå sker dessutom samverkan mellan skolan och lärosäten, när det gäller till exempel lärarutbildning och praktiknära forskning. En enskild huvudman bör också ha en tydlig koppling till det regionala kontoret i den eller de regioner där huvudmannen verkar.

Enligt vår uppfattning behöver den systemansvariga myndigheten inte ha en lokal organisation, utan det bör räcka med regionala kontor som har goda kunskaper om de lokala förutsättningarna.

Befintliga regionindelningar består av 6 till 21 regioner

Det är svårt att avgöra hur stora regionerna bör vara för att den systemansvariga myndigheten ska kunna hantera sina uppgifter så effektivt som möjligt och med en likvärdighet över landet.

Skolverket kommer att ha 10 regioner och 10 kontor:

  • Region Norrbotten med kontor i Luleå
  • Region Västerbotten med kontor i Umeå
  • Region Jämtland och Västernorrland med kontor i Härnösand
  • Region Gävleborg, Uppsala, Västmanland och Gotland med kontor i Gävle
  • Region Dalarna, Värmland och Örebro med kontor i Örebro
  • Region Stockholm med kontor i Solna
  • Region Jönköping, Södermanland och Östergötland med kontor i Linköping
  • Region Halland och Västra Götaland med kontor i Göteborg
  • Region Blekinge, Kalmar och Kronoberg med kontor i Växjö
  • Region Skåne med kontor i Malmö.

30

30 Skolverket (2022): Regional etablering. www.skolverket.se/om-oss/varverksamhet/skolverkets-prioriterade-omraden/styrning-och-ledarskap/okad-kvalitet-ochlikvardighet-i-forskola-och-skola/regional-etablering (hämtad 2022-08-29).

Det är möjligt att de regionala kontoren kommer att slås ihop till ett färre antal organisatoriska enheter inom myndigheten för att samla exempelvis administrativa resurser.

Skolinspektionen har i dag 2 regioner och 5 kontor.

31

Specialpeda-

gogiska skolmyndigheten har 18 regionala kontor.

32

Regionindel-

ningen för dessa två myndigheter framgår av avsnitt 8.3.3. 2017 års skolmyndighetsutredning föreslog 10 regionkontor för en ny sammanhållen skolmyndighet.

33

Sverige är indelat i 21 län av olika storlek.

Inom EU används en regionindelning för statistikredovisning och där är Sverige förutom de 21 länen indelat i 8 så kallade riksområden.

34

För hälso- och sjukvårdssektorn är Sverige uppdelat i 6 sam-

verkansregioner.

35

I maj 2022 beslutade regeringen om en gemensam regional indelning för statliga förvaltningsmyndigheter. Även den består av 6 områden:

  • Norra området: Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och

Norrbottens län

  • Mellersta området: Uppsala, Södermanlands, Västmanlands, Värmlands, Örebro, Dalarnas och Gävleborgs län
  • Östra området: Stockholms och Gotlands län
  • Sydöstra området: Jönköpings, Kalmar och Östergötlands län
  • Västra området: Hallands och Västra Götalands län
  • Södra området: Kronoberg, Blekinge och Skåne län.

Den nya indelningen syftar till att skapa bättre förutsättningar för samverkan på regional nivå. Den omfattar de myndigheter som regeringen bestämmer, men myndigheter kan också på eget initiativ välja att anpassa sina organisationer till den gemensamma indelningen.

36

Dessa 6 områden sammanfaller med indelningen av de nya

31 Skolinspektionen (2022): Organisation. www.skolinspektionen.se/om-oss/uppdrag-ochverksamhet/organisation/ (hämtad 2022-08-29). 32 Specialpedagogiska skolmyndigheten (2022): Regionalt stöd. www.spsm.se/om-oss/kontakta-oss/regionalt-stod/ (hämtad 2022-08-29). 33SOU 2018:41Statliga skolmyndigheter – för elever och barn i en bättre skola. 34 SCB (2008): Karta över NUTS-indelningen i Sverige. www.scb.se/contentassets/1e02934987424259b730c5e9a82f7e74/nuts_1_2_3_20080101.pdf (hämtad 2022-05-06). 353 kap. 1 § hälso- och sjukvårdsförordningen (2017:80). 36 Regeringen 2022-05-25: Ny gemensam regional indelning för statliga myndigheter. www.regeringen.se/pressmeddelanden/2022/05/ny-gemensam-regional-indelning-forstatliga-myndigheter/ (hämtad 2022-08-15).

civilområdena. De 21 länsstyrelserna ingår i civilområdena som därmed utgör en högre regional nivå. En länsstyrelse per område är utsedd som civilområdesansvarig.

37

Antalet regionkontor behöver fastställas i samband med att man bestämmer myndighetens uppgifter i detalj

Vid ett fullgånget förstatligande förändras uppdraget för den nya systemansvariga myndigheten jämfört med dagens skolmyndigheter. Utifrån ett förändrat uppdrag och tillkommande uppgifter är det viktigt att regionerna varken blir för stora eller för små. Det är också, enligt vår uppfattning, viktigt att hålla ihop kommuner samt helst också länen.

Följande utgångspunkter bör vara avgörande för antalet regioner för den systemansvariga myndigheten:

  • En geografisk spridning som möjliggör att huvudmän – den statliga och de enskilda – samt skolor och verksamheter får ett rimligt avstånd till närmsta kontor.
  • En storlek som säkerställer tillräcklig kompetens för exempelvis fördelning av ekonomiska resurser, kvalitetsdialoger samt beslut om mottagande i grundsärskola och gymnasiesärskola.
  • En närhet till universitet eller högskolor med lärarutbildning samt till andra myndigheter för att underlätta samverkan.
  • En begränsning av antalet anställda på respektive regionkontor för att minska risken för byråkratisering.
  • Ett behov av lokalkännedom för att kunna utföra sitt uppdrag och sina uppgifter.
  • En möjlighet att säkra en god intern styrning inom myndigheten.

Teoretiskt och baserat på ovan angivna indelningar kan antalet regionala kontor landa på mellan 6 och 21. Men utifrån ovanstående utgångspunkter menar vi att 6 regioner är för få och 21 är för många för den systemansvariga myndigheten. Vi gör ingen bedömning om

37 Förordningen (2022:525) om civilområdesansvariga länsstyrelser. Regeringen 2022-05-18:

Stärkt beredskap för kris och krig. www.regeringen.se/pressmeddelanden/2022/05/starkt-

beredskap-for-kris-och-krig/ (hämtad 2022-08-15).

antalet regioner men uppskattar att det kan handla om i storleksordningen 10–12 regionkontor inom den systemansvariga myndigheten. Frågan om ett lämpligt antal beror också på vilka skyldigheter och arbetsuppgifter som ska vila på regionkontoren i ett eventuellt statligt skolsystem. Av denna anledning menar vi att antalet behöver fastställas i samband med att man bestämmer myndighetens uppgifter i detalj.

En kommande regionindelning för den systemansvariga myndigheten kan bygga på den indelning som nu prövas av Skolverket, eventuellt med justeringar så att den anpassas till den regionindelning som regeringen har beslutat för statliga myndigheter och civilområden. Det underlättar sannolikt för samverkan myndigheter emellan om de kan samordna sin regionindelning.

Regionkontoren kommer att vara delar av den centrala myndigheten, och inte vart och ett eller som samlad regional organisation utgöra egna myndigheter. I figur 16.2 illustreras den systemansvariga myndigheten på nationell och regional nivå.

Figur 16.2 Den systemansvariga myndigheten

På nationell och regional nivå

Nationell nivå

Regional nivå

16.2.3. Behovet av vissa av de särskilda organ som finns i dag bör prövas och något organ kan tillkomma

Utredningens bedömning: Behovet av vissa av de särskilda organ

som i dag finns hos Skolverket och Skolinspektionen bör prövas om en ny systemansvarig myndighet inrättas vid ett fullgånget förstatligande. Något organ kan också tillkomma.

Befintliga organ

I dag har Skolverket tre särskilda organ inom sin verksamhet: Lärarnas ansvarsnämnd, Rådet för dansarutbildning och Rådet för professioner i skolväsendet. Inom Skolinspektionen finns Barn- och elevombudet (BEO). Skolinspektionen upplåter också lokaler och tillhandahåller ett kansli åt Skolväsendets överklagandenämnd, men nämnden är en egen myndighet. Hos Specialpedagogiska skolmyndigheten finns Nämnden för mottagande i specialskolan och för rh-anpassad utbildning.

Lärarnas ansvarsnämnd prövar frågor om lärares och förskollärares rätt att behålla sin legitimation.

38

Vid ett fullgånget förstatli-

gande kommer lärare i offentliga skolor att vara anställda av staten. Inom staten, hos myndigheterna, finns ofta så kallade personalansvarsnämnder.

39

Dessa hanterar förseelser som de anställda kan göra sig

skyldiga till, och fattar beslut om eventuella påföljder. Enligt utredningens uppfattning kan det vara onödigt att ha två nämnder som kan sanktionera lärare. Dels riskerar det att skapa ett ineffektivt system, dels riskerar överlappningen att leda till olika tolkningar mellan de olika nämnderna.

En annan överlappning i dagens system är den mellan Skolinspektionen och BEO. Både Skolinspektionen och BEO utreder klagomål från enskilda elever och vårdnadshavare. Statskontoret har uppmärksammat detta och föreslagit att BEO:s roll ska renodlas. Enligt Statskontoret bör BEO inte längre utreda anmälningar från enskilda, utan bara pröva förutsättningarna att begära skadestånd samt företräda barn och elever i domstol.

40

Vi anser att överlappningar bör undvikas

även i ett kommande statligt system. Dessutom behöver frågan om

3827 kap. 4 § skollagen. 3925 § myndighetsförordningen (2007:515). 40 Statskontoret (2020): Klagomålshanteringen i skolan. Förslag till ett mer ändamålsenligt system. 2020:21.

skadestånd utredas vidare när staten är huvudman för de offentliga skolorna och komvux.

Mot denna bakgrund gör vi bedömningen att behovet av vissa av de särskilda organ som i dag finns hos Skolverket och Skolinspektionen – Lärarnas ansvarsnämnd samt Barn- och elevombudet – bör prövas om staten blir ansvarig för skolsystemet. Efter behovsprövningen kan organet avvecklas eller föras över till den nya systemansvariga myndigheten.

När det gäller Rådet för dansarutbildning anser vi att det är rimligt att det kopplas till den myndighet som kommer att ha huvudmannaansvaret för den offentliga utbildningen. Detsamma gäller Nämnden för mottagande i specialskolan och för rh-anpassad utbildning (se avsnitt 16.3.1).

Nya organ

Som tidigare nämnts anser utredningen att ansvaret för Rådet för professioner i skolväsendet, som nyligen inrättades på Skolverket, bör övergå till den systemansvariga myndigheten vid en eventuell ändring av myndighetsstrukturen.

Ett annat organ som möjligen behöver överföras från Skolverket till den systemansvariga myndigheten är den läromedelsnämnd som Utredningen om stärkta skolbibliotek och läromedel föreslog skulle inrättas.

41

Om en sådan är införd bör också den flytta över till den

systemansvariga myndigheten.

16.2.4. Den systemansvariga myndigheten bör utredas mer i detalj

Utredningens bedömning: Om regeringen väljer att gå vidare med

ett fullgånget förstatligande och en sammanhållen systemansvarig myndighet bör dess uppgifter, organisation och styrning utredas mer i detalj.

41SOU 2021:70Läromedelsutredningen – böckernas betydelse och elevernas tillgång till kunskap.

Utredningen ska ta fram ett beslutsunderlag som kan skapa förutsättningar för ett statligt huvudmannaskap eller ett ökat statligt ansvarstagande för skolan. Därmed gör vi mer övergripande bedömningar om vilken skolmyndighetsstruktur som krävs för det. Om regeringen väljer att gå vidare med ett fullgånget förstatligande och en sammanhållen systemansvarig myndighet, enligt våra bedömningar, bör myndighetens uppgifter, organisation och styrning utredas mer i detalj.

I 2017 års skolmyndighetsutredning fanns förslag som har stora likheter med de bedömningar vi lägger fram, även om det också finns skillnader. Skolmyndighetsutredningen utredde frågorna mer i detalj och lämnade författningsförslag, även om deras utgångspunkt var nuvarande skolsystem och ansvarsförhållande mellan stat och kommun.

42

Regeringens styrning av den systemansvariga myndigheten är en del av det som bör utredas vidare

Regeringen styr sina myndigheter genom bland annat myndighetsförordningen som är generell och instruktioner som är specifika för respektive myndighet (se vidare avsnitt 8.4). Vissa frågor bestämmer regeringen i dag och andra förfogar myndigheterna själva över. Som exempel kan nämnas att det av myndighetsförordningen framgår vilket ansvar en myndighetsledning har, att alla myndigheter ska utveckla sin verksamhet, samarbeta med andra och tillhandahålla information, att myndigheter ska skapa goda arbetsförhållanden för de anställda samt att myndigheterna anställer personal utöver myndighetschefer, ordföranden och ledamöter i styrelser och nämnder som utses av regeringen.

43

Instruktionerna för skolmyndigheterna anger bland annat

uppgifter för myndigheterna, men inte så mycket om organisationen och hur arbetet ska bedrivas.

I en eventuell kommande mer detaljerad utredning av den systemansvariga myndigheten bör frågor om både vad regeringen ska styra och hur regeringen ska styra ingå. I dag styr regeringen skolmyndigheterna med olika grad av detaljstyrning. Det här visar sig bland annat i att Skolverket har betydligt fler uppdrag i sitt regleringsbrev och i särskild ordning jämfört med de andra skolmyndigheterna. Stats-

42SOU 2018:41Statliga skolmyndigheter – för elever och barn i en bättre skola. 43Myndighetsförordningen (2007:515).

kontoret

44

och Riksrevisionen

45

har tidigare kritiserat den alltför höga

graden av detaljstyrning av Skolverket. Vad gäller Skolinspektionen menar Statskontoret att styrningen ligger på en ändamålsenlig nivå.

46

Vi ser graden av detaljstyrning som en viktig fråga att beakta i en eventuell fortsatt utformning av den systemansvariga myndigheten. Myndighetsstyrningen bör vara strategisk och verksamhetsanpassad. Eftersom verksamheterna i de olika skolmyndigheterna skiljer sig åt i dag är det inte konstigt om styrningen ser olika ut. Men om tre myndigheter ska bli en behöver såväl styrningen som verksamheterna och kulturerna göras mer enhetliga.

Även andra styrningsfrågor bör utredas vidare

Statskontoret har även visat att det finns generella problem med att samordna och förankra styrningen i stora myndigheter. Det här framkom bland annat i Statskontorets utvärdering av ombildningen av Polisen. Enligt utvärderingen behöver styrningen utgå från ett helhetsperspektiv och tydliga prioriteringar måste göras. Dessutom behöver större hänsyn tas till verksamhetens förutsättningar i form av tillgängliga resurser och kompetensutvecklingsbehov. En annan utmaning i styrningen av en stor myndighet är att hitta en balans mellan central styrning och lokalt ansvar.

47

I en mer detaljerad utredning av en ny systemansvarig myndighet i ett statligt skolsystem bör denna typ av styrningsfrågor hanteras. Andra myndighetsombildningar och deras utmaningar bör också beaktas vid en eventuell översyn. Dessutom finns det vissa formaliafrågor som behöver uppmärksammas. En sådan är ledningsformen där vi gör bedömningen att den systemansvariga myndigheten bör vara en styrelsemyndighet. Andra är om myndigheten ska tillämpa internrevisionsförordningen,

48

och med den även förordningen om

intern styrning och kontroll,

49

samt personalföreträdarförordningen.

50

Denna typ av frågor regleras i myndigheters instruktion. Vi anser att

44 Statskontoret (2015): Myndighetsanalys av Statens skolverk. 2015:16. 45 Riksrevisionen (2013): Statens kunskapsspridning till skolan. RiR 2013:11. 46 Statskontoret (2017): Myndighetsanalys av Statens skolinspektion. 2017:3. 47 Statskontoret (2017): Ombildningen till en sammanhållen polismyndighet. Delrapport 2 – om

den nya organisationens genomslag. 2017:10.

48 SFS 2006:1228. 49 SFS 2007:603. 50 SFS 1987:1101.

det är rimligt att en myndighet av denna storlek bör tillämpa dessa förordningar.

16.3. Myndigheten med huvudmannaansvar

16.3.1. En skolmyndighet bör införas för att hantera statens huvudmannaansvar för offentliga skolor och komvux

Utredningens bedömning: Vid ett fullgånget förstatligande bör

en skolmyndighet införas för att hantera statens huvudmannaansvar för offentliga skolor och kommunal vuxenutbildning (komvux). Myndigheten bör arbeta med drift av de offentliga skolorna och ha arbetsgivaransvar för den offentligt anställda skolpersonalen. Inom komvux kan drifts- och arbetsgivaransvaret ligga både på staten och på andra anordnare.

Följande övergripande uppgifter bör ingå i den huvudmannaansvariga myndighetens ansvar:

  • huvudmannaskap för offentliga skolor inom förskoleklass, grundskola, grundsärskola, specialskola, sameskola, fritidshem, gymnasieskola, gymnasiesärskola samt för komvux
  • erbjudande och anordnande av utbildning för barn, unga och vuxna.

Myndigheten med huvudmannaansvar bör ha en nationell, regional och lokal organisation.

Om regeringen väljer att gå vidare med ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap och en myndighet med huvudmannaansvar bör myndighetens uppgifter, organisation och styrning utredas vidare.

Det behövs en myndighet med huvudmannaansvar vid sidan av den systemansvariga myndigheten

Vid ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap behövs en organisation som kan hantera statens huvudmannaansvar för offentliga skolor och komvux. Organisationen behöver hantera driften av de offentliga skolorna och ha arbetsgivaransvar för hela den offent-

ligt anställda skolpersonalen (se avsnitt 15.2). För komvux kan även andra anordnare än staten ha drifts- och arbetsgivaransvar.

Mot denna bakgrund gör utredningen bedömningen att en ny skolmyndighet bör inrättas vid ett fullgånget förstatligande – en myndighet med huvudmannaansvar. Den behöver, enligt vår uppfattning, vara en egen myndighet som är skild från den systemansvariga myndigheten. Det här är en viktig princip eftersom myndigheten med huvudmannaansvar har ett specifikt uppdrag och bara riktar sig mot offentliga skolor och komvux, medan den systemansvariga myndigheten arbetar både mot offentliga skolor och komvux och mot fristående skolor.

Den nya myndigheten benämns i detta beslutsunderlag myndigheten med huvudmannaansvar, men det är egentligen inte ett ställningstagande om det framtida namnet, utan ett arbetsnamn som beskriver myndighetens funktion.

I myndigheten med huvudmannaansvar bör följande övergripande uppgifter ingå:

  • huvudmannaskap för offentliga skolor och komvux
  • erbjudande och anordnande av utbildning för barn, unga och vuxna.

Huvudmannaskap för offentliga skolor och komvux

I avsnitt 15.1.1 gör utredningen bedömningen att staten bör ta över huvudmannaskapet för de offentliga skolorna inom förskoleklass, grundskola, grundsärskola, fritidshem, gymnasieskola, gymnasiesärskola samt för komvux vid ett fullgånget förstatligande. Dessutom bör staten behålla sitt huvudmannaskap för specialskola och sameskola. Huvudmannaansvaret bör ligga på myndigheten med huvudmannaansvar om beslutsfattarna väljer att förstatliga skolan.

När det gäller specialskolan kommer, som tidigare nämnts, delar av Specialpedagogiska skolmyndighetens nuvarande uppgifter att övergå till den nya systemansvariga myndigheten om en ny myndighetsstruktur införs. De delar som inte skulle överföras handlar om huvudmannaansvaret för specialskolan. Om driften av motsvarande skolformer går över till staten anser vi att huvudmannaansvaret för specialskolan bör ligga i samma myndighet som ansvarar för de andra skolformerna. Därför bör driften av specialskolan ingå i myndigheten med huvudmannaansvar. Specialpedagogiska skolmyndigheten

kan därmed avvecklas som egen myndighet. Det särskilda organ som i dag finns hos Specialpedagogiska skolmyndigheten – Nämnden för mottagande i specialskolan och för rh-anpassad utbildning – bör i så fall också flytta till myndigheten med huvudmannaansvar.

När det gäller sameskolan finns det enligt vår uppfattning två vägval. Vid ett fullgånget förstatligande kan sameskolan ingå i myndigheten med huvudmannaansvar tillsammans med de andra skolformerna, som alla skulle lyda under ett statligt huvudmannaskap. Beslutsfattarna kan dock vilja betona sameskolans särart och det samiska perspektivet och anse att det finns en risk att en skolform som är så liten förlorar sin särart i en väldigt stor myndighet. Då kan ansvaret för sameskolan i stället ligga kvar på Sameskolstyrelsen eller övergå till Sametinget, något som tidigare föreslagits av både Riksrevisionen

51

och olika offentliga utredningar.

52

Vår utgångspunkt är att driften av

alla offentliga skolor oavsett skolform bör samlas i en och samma myndighet om samtliga skolformer skulle få ett statligt huvudmannaskap. Enligt vår uppfattning är det rimligt att hålla ihop systemet. Detta talar för att driften av sameskolan bör ingå i myndigheten med huvudmannaansvar. Samtidigt kan det finnas skäl att göra annorlunda för sameskolan och följa de förslag som Riksrevisionen och olika offentliga utredningar har lagt fram. I sammanhanget är det viktigt att peka på att Sameskolstyrelsen har fått kritik från Riksrevisionen vad gäller brister i myndighetens verksamhet. Riksrevisionen menar bland annat att Sameskolstyrelsens instruktion och finansiering sannolikt behöver förändras.

53

Sammantaget indikerar detta ett

behov av förändring av nuvarande myndighetsorganisation för sameskolan. Mot denna bakgrund menar vi att huvudmannaansvaret för sameskolan bör ingå i myndigheten med huvudmannaansvar på samma sätt som för motsvarande skolformer. Samtidigt ser vi att det inom ramen för vår utredning är svårt att slutgiltigt avgöra denna fråga. Om beslutsfattarna väljer att gå vidare med ett fullgånget förstatligande och en myndighet med huvudmannaansvar kan de förslag som redan lagts fram om ansvaret och myndighetsorganisationen för sameskolan fortsätta beredas i det sammanhanget.

I avsnitt 15.1.1 gör vi också bedömningen att statens huvudmannaskap bör omfatta det ansvar som huvudmannen har i dag och alla

51 Riksrevisionen (2017): Samisk utbildning – dags för en omstart. RiR 2017:15. 52SOU 2007:79Tre nya skolmyndigheter. SOU 2018:41Statliga skolmyndigheter – för elever och

barn i en bättre skola.

53 Riksrevisionen (2017): Samisk utbildning – dags för en omstart. RiR 2017:15.

delar av utbildningen. En del av huvudmannaskapet handlar om arbetsgivaransvaret för skolpersonalen. Vi gör i avsnitt 15.2.1 och 15.2.2 bedömningen att arbetsgivaransvaret bör samlas i staten vid ett fullgånget förstatligande och att staten bör vara arbetsgivare för hela den offentligt anställda skolpersonalen, det vill säga lärare, skolledare och övriga yrkesgrupper som är anställda i offentliga skolor och verksamheter. Inom komvux kan dock skolpersonalen även vara anställd av andra anordnare – kommuner eller enskilda utbildningsanordnare. Arbetsgivaransvaret bör vid ett eventuellt förstatligande av skolan hanteras av myndigheten med huvudmannaansvar.

Om arbetsgivaransvaret ska övergå till staten behöver flera andra förändringar som ingår i ett förstatligande av skolan vara genomförda dessförinnan. För det första måste det finnas en statlig finansiering på plats som säkrar att staten kan ta sitt ekonomiska ansvar som arbetsgivare. Det handlar om att staten ska kunna sköta grundläggande saker som att betala ut löner och andra ersättningar. För det andra måste det finnas en statlig organisation på plats som kan utgöra arbetsgivare för den offentligt anställda skolpersonalen. Myndigheten med huvudmannaansvar behöver därmed ha en färdig organisation med tydliga regler bland annat för hur arbetsledningsansvaret ska organiseras. Det är även önskvärt att den systemansvariga myndigheten på regional nivå har hunnit etablera sig innan arbetsgivarskapet går över från kommunerna, så att styrning och stöd till den nya statliga arbetsgivaren kan ges närmare skolverksamheten.

Erbjudande och anordnande av utbildning för barn, unga och vuxna

Utredningen gör i avsnitt 15.1.2 bedömningen att den statliga huvudmannen bör ansvara för att utbildning erbjuds de barn, unga och vuxna som enligt skolans författningar har rätt till eller behöver det. Detta ansvar bör hanteras av myndigheten med huvudmannaansvar vid ett eventuellt fullgånget förstatligande. Förskolan är dock enligt våra direktiv inte tänkt att bli en statlig skolform utan där ligger ansvaret kvar hos kommunerna.

Myndigheten med huvudmannaansvar bör ha en nationell, regional och lokal organisation

Myndigheten med huvudmannaansvar bör, i likhet med den systemansvariga myndigheten, ha såväl en nationell som en regional organisation. I och med att kommuner inte längre kommer att vara huvudmän vid ett eventuellt fullgånget förstatligande gör utredningen bedömningen att myndigheten med huvudmannaansvar också bör ha en lokal administration för de offentliga skolorna och komvux.

På regional nivå behövs många regionkontor

När det gäller den systemansvariga myndigheten uppskattar vi att det kan finnas i storleksordningen 10–12 regionkontor. Myndigheten med huvudmannaansvar däremot bör, enligt vår uppfattning, vara indelad i betydligt fler regioner. En möjlighet är att utgå från dagens 21 län. Men eventuellt behövs än fler regionkontor, till exempel genom att dela upp storstadslänen för att få en jämnare storlek på regionkontoren. Vid en eventuell delning av befintliga län bör kommuner grupperas, det vill säga man bör inte bryta kommungränserna i regionindelningen.

På lokal nivå kan det behövas samordning

Den lokala nivån bör utgöra en del av den regionala organisationen som i sin tur ingår i den centrala myndigheten. Dels består den lokala nivån av skolorna och verksamheterna med sin skolpersonal, dels av en lokal administration inom myndigheten med huvudmannaansvar.

Den lokala administrationen kan i princip motsvara dagens kommuner, men eftersom kommunerna inte längre har kvar ansvaret för skolan behöver man hitta ett lämpligt begrepp för att beskriva denna nivå. Tidigare i texten har utredningen använt lokala skoldistrikt. Ett lokalt skoldistrikt kan vara större än nuvarande små kommuner och mindre än nuvarande stora kommuner. Därigenom kan man såväl stärka kapaciteten och främja samverkan som säkra att den statliga huvudmannen på den lokala nivån kommer närmare skolenheterna.

De lokala skoldistrikten skulle i sin tur kunna ingå i regionala

skoldistrikt för den regionala nivån hos den statliga huvudmannen.

För fristående skolor hanteras driften även fortsättningsvis av de enskilda huvudmännen.

Den lokala organisationen kommer att vara omfattande

Den nationella organisationen kommer att vara förhållandevis liten i myndigheten med huvudmannaansvar. Vissa uppgifter behöver dock hanteras på nationell nivå, till exempel internt stöd, styrning och samordning samt beslut om fördelning av resurser mellan olika regioner inom ramen för den totala tilldelningen av medel. Här finns en utmaning i förhållande till den systemansvariga myndigheten. Både myndigheten med huvudmannaansvar och den systemansvariga myndigheten är stora myndigheter som kommer att behöva sin egen överbyggnad. Risken finns att myndigheterna på varsitt håll utvecklar olika stödfunktioner och sätt att arbeta för att följa upp och utveckla sin verksamhet nationellt, regionalt och lokalt. Det kan såväl sända tvetydiga signaler till skolpersonal som leda till ineffektivitet.

Även om en inte obetydlig administrativ överbyggnad kommer att behövas i myndigheten med huvudmannaansvar, är det främst den lokala organisationen som kommer att vara omfattande, eftersom nästan all personal kommer att finnas där.

Uppgifter behöver fördelas mellan de olika nivåerna

Varje lokal organisation kommer i sig att bestå av ett antal skolor och verksamheter, några lokalt kopplade stödfunktioner, till exempel elevhälsokompetens, samt en lokal skolchef. Storleken på den lokala organisationen avgörs främst av antalet skolor och verksamheter samt behoven av stödfunktioner.

Varje regional organisation borde i sin tur omfatta flera lokala organisationer, regionala stödfunktioner, till exempel runt ekonomi, personal, upphandling och lokaler, samt en regional skolchef.

Fördelningen av stödfunktioner mellan lokal och regional nivå behöver anpassas till faktiska omständigheter i regionerna. Strävan bör vara att samla expertkompetens, som inte direkt har med driften att göra, på regional nivå. Genom att samla vissa stödfunktioner i ett tillräckligt stort lokalt eller regionalt skoldistrikt kan skolledare ges ett starkare och mer anpassat stöd än vad som är möjligt i dag. Det

skulle också kunna öka möjligheterna till stordriftsfördelar och till att behålla och utveckla kompetensen över tid. Vissa funktioner kan även behöva samlas till vissa regioner av kompetens- eller effektivitetsskäl. Samtidigt skulle detta innebära ett större avstånd mellan verksamhet och expertkompetens än i dag.

Det behöver finnas ledningsfunktioner på de olika nivåerna

På nationell nivå tänker vi att myndigheten med huvudmannaansvar leds av en generaldirektör (gd), som också är nationell skolchef. Under sig har gd regionala skolchefer som i sin tur har lokala skolchefer under sig. De lokala skolcheferna är chefer för ett antal rektorer på skolenheterna och samordnar den lokala nivån.

I figur 16.3 illustreras de olika ledningsnivåerna i myndigheten.

Figur 16.3 Den huvudmannaansvariga myndighetens ledning

På nationell, regional och lokal nivå

Organisationen för myndigheten med huvudmannaansvar bör vara samlad för de olika nivåerna

I vårt arbete har vi fört vissa diskussioner om huruvida den nationella, regionala och lokala nivån bör utgöra en samlad myndighet eller olika myndigheter. Trenden sedan början av 1990-talet är att lokala och regionala fristående myndigheter och den centrala myndigheten inom samma verksamhetsområde har ombildats till sammanhållna så kallade enmyndigheter.

Statskontoret följde 2010 upp hur verksamheten i dessa enmyndigheter hade utvecklats i förhållande till regeringens avsikter med respektive ombildning. Det fanns både positiva och negativa effekter

GD Nationell skolchef

Regionala skolchefer

Lokala skolchefer

Rektorer på

skolorna

Nationell

nivå

Regional

nivå

Lokal nivå

av sammanslagningarna. Enligt Statskontoret ger enmyndighetsorganisationen å ena sidan vissa fördelar när det gäller styrning och uppföljning av verksamheten. Det blir också lättare för myndigheterna att omfördela resurser och uppgifter inom organisationen. Dessutom kan koncentrationen av den administrativa verksamheten leda till betydande ekonomiska besparingar. Å andra sidan visade Statskontoret att det kan vara svårt för de centrala funktionerna att hitta sin roll i de nya stora myndigheterna. Andra problem är att det är svårt att få genomslag för styrsignaler ute i organisationen och att den centrala uppföljningen ibland brister (se även avsnitt 15.1.1).

54

Som vi redovisar ovan är vår uppfattning att myndigheten med huvudmannaansvar bör vara en samlad myndighet där den lokala och regionala nivån ingår i centralorganisationen. Detta förstärks av den generella och långtgående trenden mot enmyndigheter. Samtidigt vill vi poängtera att svårigheter med exempelvis roller, styrsignaler och uppföljning måste bevakas i en eventuell myndighetsbildning. Dessa frågor behöver hanteras i en eventuell kommande utredning.

En annan fråga som behöver bevakas är hur enhetlighet och likabehandling kan garanteras i en stor, sammanhållen myndighet. Vid ombildningen till enmyndigheter var ett viktigt syfte att förbättra dessa faktorer. Men Riksrevisionen visade i en granskning 2010 att enhetligheten inte hade ökat genom myndighetssammanslagningarna, och att både regeringen och myndigheterna hade underskattat svårigheterna med att uppnå enhetlighet.

55

Samtidigt är det viktigt att pröva

vilka frågor som myndigheten med huvudmannaansvar kommer att hantera och som verkligen behöver utföras lika. Och i vilka frågor genomförandet faktiskt kan variera, exempelvis mellan regioner eller mellan skolenheter. I det statliga skolsystem som utredningen beskriver är redan en del frågor tänkta att hanteras på systemnivå för att garantera likvärdighet i hanteringen.

Samverkan behöver ske på olika nivåer

Det finns flera frågor där myndigheten med huvudmannaansvar på nationell, regional eller lokal nivå behöver samverka med andra. Det kan exempelvis handla om samverkan med kommuner, som bland

54 Statskontoret (2010): När flera blir en – om nyttan med enmyndigheter. 55 Riksrevisionen (2010): Från många till en – sammanslagningar av myndigheter. RiR 2010:3.

annat har ett aktivitetsansvar för unga och en uppsökande verksamhet kopplad till individer i behov av utbildning inom komvux. Samverkan kan också gälla andra kommunala verksamheter som socialtjänst, kultur och fritid. Myndighetens samverkan kan även handla om förskolan som inte är tänkt att bli en statlig skolform utan där kommunerna behåller ansvaret. Dessutom kan samverkan handla om det omgivande samhället i stort, till exempel branscher och andra arbetslivsrepresentanter samt olika myndigheter.

Redan i dag samverkar nuvarande skolmyndigheter med andra aktörer, men i en eventuell myndighet med huvudmannaansvar kommer behovet att öka markant, eftersom även den samverkan som i nuläget sker på huvudmanna- och skolnivå behöver fångas upp inom myndigheten. I en sådan myndighetssamverkan finns många frågor som behöver hanteras, bland annat hur olika verksamheter på olika nivåer och med skilda uppdrag kan utbyta personuppgifter med varandra och vad som ska gälla avseende sekretess mellan aktörerna.

En del av samverkan i myndigheten med huvudmannaansvar handlar om att säkerställa information om, insyn i och inflytande över skolverksamheten, såväl för elever och föräldrar som för kommuner och andra aktörer. I avsnitt 15.1.3 gör utredningen bedömningen att den statliga huvudmannen bör utveckla forum och former för insyn och samverkan med kommunerna och andra samhällsaktörer. Ett sådant forum bör hanteras av myndigheten med huvudmannaansvar.

Den huvudmannaansvariga myndighetens uppgifter, organisation och styrning bör utredas vidare

Om regeringen väljer att gå vidare med ett fullgånget förstatligande och ett statligt huvudmannaskap, och därmed en myndighet med huvudmannaansvar, gör utredningen bedömningen att myndighetens uppgifter, organisation och styrning bör utredas vidare, precis som för den systemansvariga myndigheten. I en fortsatt utredning bör även gränsdragningsfrågor och ansvarsfördelning mellan de två myndigheterna belysas.

En eventuell myndighet med huvudmannaansvar skulle bli Sveriges i särklass största myndighet

En eventuell myndighet med huvudmannaansvar kommer att bli väldigt stor, eftersom den skulle omfatta all skolpersonal för offentliga skolor och komvux. Vid ett fullgånget förstatligande bör lärare, rektorer och annan skolpersonal i de offentliga skolorna och komvux vara anställda av myndigheten med huvudmannaansvar (se bedömning i avsnitt 15.2.2). I dag motsvarar dessa yrkesgrupper cirka 200 000 årsarbetskrafter. Därigenom skulle myndigheten med huvudmannaansvar bli den i särklass största svenska myndigheten. Inom komvux kan dock skolpersonal vara anställd av en annan anordnare än staten, även i ett statligt skolsystem.

Storleksordningen på en eventuell myndighet med huvudmannaansvar kan jämföras med andra stora svenska myndigheter: Polismyndigheten med drygt 30 000 årsarbetskrafter, Försvarsmakten med cirka 22 000 årsarbetskrafter, Försäkringskassan med cirka 12 000 årsarbetskrafter samt Kriminalvården och Arbetsförmedlingen med drygt 10 000 årsarbetskrafter vardera.

Utöver skolpersonalen kommer myndigheten med huvudmannaansvar att behöva en statlig skoladministration. I den nuvarande kommunala skoladministrationen finns drygt 12 000 årsarbetskrafter. En del av de funktioner som i dag finns lokalt i den kommunala skoladministrationen, skulle fördelas på lokal och regional nivå i myndigheten med huvudmannaansvar samt på regional nivå i den systemansvariga myndigheten.

En myndighet med så många anställda som myndigheten med huvudmannaansvar kommer att kräva en omfattande administrativ kapacitet. Antalet anställda i staten skulle också öka kraftigt på totalen, något som skulle innebära att staten markant utökar sin roll som arbetsgivare. Det skulle också påverka bland annat Arbetsgivarverket och Statens servicecenter (se vidare kapitel 20).

En så stor myndighet kan bli svår att styra

Storleken kan i sig vara ett problem för en samlad myndighet med huvudmannaansvar. Man kan ställa sig frågan hur styrbar en myndighet i denna storleksordning skulle bli.

Utredningen kan konstatera att det kommer att innebära utmaningar för regeringen att styra en så stor myndighet som myndigheten med huvudmannaansvar. En utmaning handlar om avvägningen mellan å ena sidan politikens behov av att kunna styra, ta sitt politiska ansvar och upprätthålla ansvarskedjan, och å andra sidan driftmyndighetens möjlighet att utifrån sin expertis driva skolverksamheten på bästa sätt. Denna typ av utmaningar behöver ingå i en eventuell fortsatt utredning av den huvudmannaansvariga myndighetens uppgifter, organisation och styrning.

Man kan också fråga sig hur en instruktion för myndigheten med huvudmannaansvar bör se ut. Hur mycket av myndighetens arbete ska styras via regeringen i instruktionen och hur mycket ska lämnas till myndigheten att själv styra över? Hur detaljerad bör instruktionen vara? Här vill vi poängtera behovet av att värna det professionella handlingsutrymmet. Det kan finnas en risk att regeringen genom instruktionen, eller genom regleringsbrev och uppdrag i särskild ordning, vill styra framför allt den pedagogiska delen av verksamheten som de professionella – rektorer, lärare och annan skolpersonal – ansvarar för. Det vore enligt vår mening väldigt olyckligt. Samtidigt finns det andra delar, som exempelvis rör den huvudmannaansvariga myndighetens organisation och lokalisering, där regeringen kan behöva styra mer i detalj särskilt i ett inledningsskede. Det faktum att skolans verksamhet i stor utsträckning är reglerad i lag och andra författningar bör minska behovet av en detaljerad instruktion. Denna typ av strävanden som kan påverka gällande former för myndighetsstyrning behöver prövas mer i detalj gentemot bland annat myndighetsförordningen och den arbetsgivarpolitiska delegeringen i en eventuell fortsatt utredning. Det kan uppstå konflikter mellan statens intresse att styra myndigheten med huvudmannaansvar och intresset att värna nuvarande myndighetsstyrning. Givet att staten aldrig har bedrivit en verksamhet av lika omfattande storlek som skolan kan regeringen behöva följa upp och utvärdera om rådande former för myndighetsstyrning är fullt ut ändamålsenliga.

Som tidigare nämnts finns det inte så mycket angivet i instruktionerna för de nuvarande skolmyndigheterna om hur myndigheterna ska organiseras. Ett intressant undantag är instruktionen för Specialpedagogiska skolmyndigheten. I den anges att specialskolan ska ha såväl riksskolor som regionskolor. Dessutom anges var regionskolorna ska finnas, det vill säga här finns en mer långtgående styrning från

regeringens sida avseende myndighetens organisation och lokalisering. Liknande reglering kan behövas även för myndigheten med huvudmannaansvar. Som exempel tänker vi att det av myndighetens instruktion bör framgå att det ska finnas olika nivåer i myndigheten, att det ska finnas en regional organisation och eventuellt också vilka regionerna ska vara. Huruvida även utformningen av den lokala administrationen inom myndigheten bör framgå av instruktionen är vi mer osäkra på. I princip bör det vara myndigheten själv som avgör den lokala organisationen, men eftersom det kan handla om att gruppera skolor i flera kommuner eller att dela stora kommuner i lokala skoldistrikt, så kan ett politiskt beslut vara mest lämpligt. Detta bör utredas vidare. Men när det gäller var skolor och verksamheter ska lokaliseras och hur skolverksamheten ska organiseras tänker vi att det är uppgifter för myndigheten med huvudmannaansvar att själv ansvara för.

Ovanstående resonemang om den huvudmannaansvariga myndighetens storlek väcker å ena sidan frågan om det över huvud taget är rimligt och möjligt att genomföra en reform som innebär ett fullgånget förstatligande där också driften och arbetsgivaransvaret för all skolpersonal övergår till staten. Å andra sidan väcks frågan om det vore bättre med flera fristående regionala myndigheter i stället för en sammanhållen myndighet som agerar på olika nivåer. Flera regionala myndigheter skulle få en rimligare storlek och möjliggöra att skolpersonal anställs i en region och inte nationellt. Som tidigare nämnts förordar vi en samlad myndighet med huvudmannaansvar, men den bedömningen kan behöva prövas igen i en eventuell fortsatt utredning av myndigheten. Då kan man också överväga andra sätt att organisera myndigheten med huvudmannaansvar i flera myndigheter för att minska dess storlek. Utöver flera regionala myndigheter skulle man kunna tänka sig någon typ av skolforms- eller verksamhetsuppdelning, även om en sådan lösning också kan medföra risker, vilka i så fall behöver undersökas.

Ledningsformen för myndigheten med huvudmannaansvar bör också prövas i en eventuell fortsatt utredning. Med anledning av myndighetens storlek och ekonomiska omslutning anser vi att mycket talar för att den bör vara en styrelsemyndighet, i likhet med den systemansvariga myndigheten.

Resursbehoven i den statliga skoladministrationen som helhet kan påverkas

När det gäller den systemansvariga myndigheten gör vi uppskattningen att antalet anställda och kostnaderna kommer att öka jämfört med dagens berörda skolmyndigheter (se avsnitt 16.2.1). Det handlar dock om en överföring av personal och kostnader från kommunal till statlig skoladministration. Samtidigt kan resursbehoven i den statliga skoladministrationen som helhet, det vill säga såväl den systemansvariga myndigheten som myndigheten med huvudmannaansvar, komma att minska jämfört med de resurser som läggs på statlig och kommunal skoladministration i dagens system.

I dag styr, granskar och följer staten upp verksamheter som kommunerna och de enskilda huvudmännen driver. Vid ett eventuellt fullgånget förstatligande är staten även utförare av verksamheten i de offentliga skolorna. Inom komvux kan både staten och andra anordnare vara utförare. En sådan mer renodlad ansvarsfördelning kan möjligen på sikt minska kostnaderna för skoladministrationen och frigöra pengar till skolverksamheten.

Det är samtidigt viktigt att poängtera att en förändrad myndighetsstruktur initialt kommer att innebära ökade övergångskostnader. Enligt Statskontoret är större organisationsförändringar kostsamma, framför allt i inledningsskedet. Statskontoret har utifrån erfarenheter från tidigare myndighetsombildningar noterat att det finns brister när det gäller beräkningar av kostnaderna för förändringarna. Dessutom har regeringen i regel inte tilldelat myndigheterna extra medel för att genomföra ombildningarna.

56

Att utreda frågor om bemanning och kostnader mer i detalj bör med självklarhet ingå i de fortsatta utredningarna av den systemansvariga myndighetens respektive den huvudmannaansvariga myndighetens uppgifter, organisation och styrning. Dessa utredningar bör också få i uppdrag att analysera frågan om verksamhetsövergång och andra arbetsrättsliga frågor, se avsnitt 15.2.3.

Relationen mellan arbetsgivare och arbetstagare i skolan kommer att påverkas av den myndighetsorganisation som slutligen väljs för myndigheten med huvudmannaansvar vid ett eventuellt förstatligande. Det handlar till exempel om var arbetstagarna ska vara anställda, hur arbetsledningsansvaret ska organiseras och på vilken chefsnivå olika

56 Statskontoret (2010): När flera blir en – om nyttan med enmyndigheter.

arbetsrättsliga beslut ska fattas. Vi konstaterar att frågor som tangerar arbetsrätten har stor betydelse för arbetsgivarens möjlighet att leda och fördela arbetet samt för arbetstagarnas anställningstrygghet. I sin tur påverkar detta hur verksamheten fungerar. Det är därför viktigt att de organisatoriska aspekterna av ett förstatligande, till exempel vad gäller myndighetsstruktur, blir ordentligt belysta inför att staten eventuellt ska ta över arbetsgivaransvaret för skolpersonalen.

DEL 5

Bedömningar inom alternativ 2

– ett system där staten förstärker

sitt ansvar, men utan att ta över

huvudmannaskapet

17. Alternativ 2 – ett system där staten förstärker sitt ansvar

I detta kapitel beskriver utredningen det andra alternativet som innebär ett system där staten förstärker sitt ansvar men utan att ta över huvudmannaskapet för skolan. Vi gör bedömningar och lyfter fram olika modeller vad gäller statligt systemansvar, ekonomiska resurser, lärares och skolledares kompetens samt skolmyndigheter. Dessutom anger vi för- och nackdelar samt risker med modellerna.

Kommunal vuxenutbildning (komvux) inkluderades i utredningen genom ett tilläggsdirektiv i mars 2022.

1

Komvux har också delvis andra

förutsättningar än övriga skolformer. Detta medför att bedömningar om komvux ingår i respektive avsnitt, men att vissa specifika bedömningar för komvux också finns i ett eget avsnitt.

Vi vill poängtera att de bedömningar vi gör är ett första steg i en längre process, där ytterligare utredning och framtagande av författningsförslag kommer att krävas. Bedömningarna ingår som delar i ett beslutsunderlag som kan skapa förutsättningar för ett statligt huvudmannaskap eller ett ökat statligt ansvarstagande för skolan.

17.1. Ett nytt system med stärkt statligt ansvarstagande

17.1.1. Staten kommer att vara systemansvarig men inte huvudman

Vid ett fullgånget förstatligande kommer staten dels att ha ett systemansvar såväl för offentliga skolor och komvux som för fristående skolor, dels vara huvudman för de offentliga skolorna och komvux.

1 Dir. 2022:11 Tilläggsdirektiv till Utredningen om ett statligt huvudmannaskap för skolan

(U 2020:07).

I ett system där staten förstärker sitt ansvar men inte tar över huvudmannaskapet ser systemansvaret ut på ungefär samma sätt som vid ett fullgånget förstatligande. Men kommunerna fortsätter att vara huvudmän för de kommunala skolorna och för komvux. Därmed behåller kommunerna i detta alternativ lednings- och driftsansvaret för de kommunala skolorna samt arbetsgivaransvaret för all skolpersonal i dessa skolor. Inom komvux kan kommunerna, precis som i dag, bedriva utbildning både i egen regi och på entreprenad.

När det gäller fristående skolor kommer de även fortsättningsvis att ha enskilda huvudmän och ingen förändring kommer att ske jämfört med i dag avseende lednings- och driftsansvaret samt arbetsgivaransvaret för dessa. Däremot kommer enskilda huvudmän och fristående skolor att påverkas av ett ökat statligt ansvarstagande, bland annat i sina kontakter med statliga skolmyndigheter på nationell och regional nivå.

Visst ansvar kommer fortsatt att ligga kvar på hemkommunerna även om staten förstärker sitt systemansvar för skolan. Det handlar bland annat om delar av den ekonomiska styrningen och utbudsansvaret för skolan.

I figur 17.1 illustreras det nya systemet.

Figur 17.1 Ett nytt system med förstärkt statligt ansvar

Vid oförändrat kommunalt och enskilt huvudmannaskap

Anm.: Figuren är en förenkling. Som exempel skulle staten fortsatt vara huvudman för specialskolan och sameskolan i detta alternativ. Regioner skulle också kunna vara huvudmän enligt samma villkor som i dag.

Huvudmanna-

ansvar

Systemansvar

Offentliga skolor och

komvux

Fristående

skolor

Kommunala

skolor och

komvux

Fristående

skolor

Visst

hemkommuns-

ansvar

Staten

Enskilda Kommuner

17.2. Statligt systemansvar för skolan

17.2.1. Grunden för statens systemansvar bör ligga fast även i detta alternativ

Utredningens bedömning: I ett skolsystem där staten förstärker

sitt ansvar men utan att ta över huvudmannaskapet bör staten ha ett systemansvar för skolan. Systemansvaret bör omfatta alla huvudmän och skolor och syfta till att stärka skolsystemets samlade kapacitet. Inriktningen för systemansvaret bör vara densamma som vid ett fullgånget förstatligande.

Staten behöver ta ett större ansvar för skolsystemets kapacitet och likvärdighet

Utredningen har identifierat ett antal grundläggande utmaningar i dagens skolsystem som är kopplade till organisationen och ansvarsfördelningen inom skolsystemet. Det handlar om att det finns alltför många styraktörer och huvudmän som delvis har bristande kapacitet att styra och driva skola. Det handlar också om att det finns både överlappningar och luckor i systemet. Vår slutsats är att skolsystemet inte är tillräckligt stabilt och att det är motiverat med större statligt ansvarstagande för att stärka skolsystemets kapacitet.

Staten bör ha ett systemansvar för skolan även om staten inte är huvudman

I kapitel 12–16 har utredningen redovisat bedömningar om hur staten vid ett fullgånget förstatligande kan anta både rollen som systemansvarig för skolan och som huvudman för offentliga skolor och komvux för att på så sätt stärka skolsystemet. Men även i ett skolsystem där staten inte är huvudman gör vi bedömningen att staten bör öka sitt ansvarstagande genom att ta ett systemansvar för skolan. Till skillnad från huvudmannaskapet rör systemansvaret alla huvudmän och skolor och syftar till att stärka skolsystemets samlade kapacitet. Motiven för ett statligt systemansvar blir därmed snarare starkare i ett skolsystem som kännetecknas av många olika huvudmän än i ett system där staten är ensam huvudman för den offentliga skolverksamheten.

Inriktningen för systemansvaret bör vara densamma som vid ett fullgånget förstatligande

Grundprinciperna för det statliga systemansvaret för skolan bör vara desamma i ett system där staten ökar sitt ansvarstagande utan att ta över huvudmannaskapet som vid ett fullgånget förstatligande (se avsnitt 12.1.1). Det innebär att staten dels bör ta ett samlat ansvar för styrningen av skolan, dels ett ansvar för att huvudmän och skolor inom systemet har likvärdiga förutsättningar och tillräcklig kapacitet att utföra sitt uppdrag. Staten bör också ta ansvar för att tillhandahålla systemövergripande resurser och funktioner som stärker skolsystemets samlade kapacitet.

Statens systemansvar omfattar systemövergripande frågor och innebär inte att staten tar över huvudmannens eller professionernas ansvar. Även i ett skolsystem med ökat statligt ansvar kommer det att vara huvudmannen för utbildningen som i slutändan ansvarar för utbildningens måluppfyllelse och kvalitet. Statens systemansvar för skolan innebär inte heller att staten ska styra hur professionerna lägger upp sitt arbete. Statens samlade styrning bör tvärtom ge ett stort mandat för rektorer, lärare och annan pedagogisk och elevvårdande personal att hantera det löpande arbetet i verksamheten utifrån sin professionella kompetens.

17.2.2. Systemansvaret bör få en delvis annan utformning i detta alternativ

Utredningens bedömning: Vissa delar av systemansvaret påver-

kas bara i liten utsträckning av vem som är huvudman och bör utformas på liknande sätt som vid ett fullgånget förstatligande. I andra fall bör systemansvaret få ett delvis annorlunda innehåll och utformning än vid ett fullgånget förstatligande där staten också är huvudman.

  • Staten bör även i detta alternativ utforma sin samlade styrning så att den stärker skolsystemets kapacitet att tillhandahålla en likvärdig utbildning av god kvalitet. De grundläggande principerna för styrningen bör vara desamma som vid ett fullgånget förstatligande. Det innebär att staten bör se över och vid behov ompröva den nuvarande styrningens inriktning, omfattning och utformning.
  • Staten bör även i detta alternativ ta ett ökat ansvar för tilldelning och fördelning av resurser.
  • Staten bör även i detta alternativ främja en effektiv planering och dimensionering av utbildning. Staten bör ansvara för ett nationellt system för önskemål och beslut om placering i grundskolan samt ett samlat register över skolpliktiga elever och deras skolplaceringar. Staten bör också tillhandahålla regionala planeringsunderlag för gymnasieskolan och kommunal vuxenutbildning (komvux). Vidare bör staten stödja en samordnad antagning för gymnasieskolan. Det kan staten göra genom att stödja och styra samverkan mellan huvudmän. Staten kan också vid behov ansvara för en samordnad antagningsorganisation. Staten bör dessutom stödja en samordnad antagning för komvux genom att tillhandahålla ett digitalt antagningsverktyg. De juridiska förutsättningarna för nationella elevregister för olika skolformer bör utredas ytterligare. Även i detta alternativ bör staten utveckla verktyg för att i större utsträckning kunna beakta hur en friskoleetablering påverkar det lokala eller regionala skolsystemet.
  • Staten bör även i detta alternativ ta ett övergripande ansvar för utredning och beslut om mottagande av elever i grundsärskola och gymnasiesärskola.
  • Staten bör även i detta alternativ ge kapacitetshöjande stöd till huvudmän. Denna uppgift kan bli mer omfattande än vid ett fullgånget förstatligande, eftersom antalet huvudmän och därmed det förväntade behovet av stöd kommer att vara större.
  • Staten bör även i detta alternativ ge stöd till professionsutveckling och till skolans strategiska kompetensförsörjning.
  • Staten bör även i detta alternativ ansvara för uppföljning och utvärdering av skolsystemet och skolreformer.
  • Staten bör även i detta alternativ samordna skolans it-lösningar och ansvara för it-system och register som alla huvudmän behöver vara anslutna till. Till skillnad från vid ett fullgånget förstatligande bör statens systemansvar i dessa delar också omfatta komvux. Staten bör även i detta alternativ utarbeta standarder och riktlinjer för skoladministrativa system för att underlätta för huvudmännen och möjliggöra ett effektivt och säkert utbyte av information.

Systemansvaret påverkas på olika sätt av vem som är huvudman

Systemansvaret är i grunden skilt från huvudmannaskapet. Det innebär att delar av systemansvaret är detsamma oavsett om staten också är huvudman eller inte. Men när staten inte är ensam offentlig huvudman kan vissa uppgifter komma att te sig annorlunda, eftersom fler aktörer då blir föremål för både styrning och stöd. Det gäller exempelvis statens kapacitetshöjande stöd till huvudmän. Staten kan också behöva styra med delvis andra medel, när staten inte själv är huvudman. Skillnaden blir mest påtaglig inom komvux, där det vid ett oförändrat kommunalt huvudmannaskap finns över 200 huvudmän, att jämföra med en enda statlig huvudman vid ett fullgånget förstatligande.

När kommunerna har utbudsansvaret och huvudmannaskapet för offentliga skolor och komvux medför det att staten i flera fall behöver arbeta via kommunerna för att påverka skolsystemet. Styrningen samlas därmed inte hos staten på samma sätt som vid ett fullgånget förstatligande, utan kommer fortfarande att vara delad i vissa avseenden. Det gäller exempelvis den ekonomiska styrningen där hemkommunen kan ha ett visst ansvar i detta alternativ (se avsnitt 17.3 för utredningens bedömningar om resursfördelning).

Detta innebär att delar av den problematik som finns med parallella målstrukturer och lokalpolitisk styrning som inte alltid stödjer de nationella målen kommer att finnas kvar. Det blir därmed ännu viktigare att staten förmår att samordna den statliga styrningen så att den inte blir mer komplicerad än nödvändigt. Vi gör därför bedömningen att staten även i detta alternativ bör se över den statliga styrningens inriktning, omfattning och utformning så att styrningens olika

delar bildar en helhet som stärker skolsystemets kapacitet att tillhandahålla utbildning av god kvalitet.

Staten bör även i detta alternativ ta ett ökat ansvar för de ekonomiska resurserna till skolan

Staten bör i ett system med förstärkt statligt ansvar men oförändrat kommunalt huvudmannaskap stärka sitt ansvar för tilldelningen och fördelningen av resurser till skolan. Vi utvecklar våra bedömningar om detta i avsnitt 17.3.

Staten bör även i detta alternativ främja en effektiv planering och dimensionering av utbildning

Staten bör som systemansvarig för skolan ta ett ansvar för att det samlade utbudet av utbildning är samhällseffektivt, resurseffektivt och likvärdigt. I ett system med stärkt statligt ansvarstagande men utan statligt huvudmannaskap bedömer utredningen att det finns anledning för staten att samordna och i vissa delar ta över huvudmännens arbete med att hantera ansökningar, antagning och skolplaceringar. Till skillnad från vid ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap bör statens systemansvar vid ett oförändrat kommunalt huvudmannaskap även omfatta en samordnande roll för planering och dimensionering av komvux.

Staten bör ansvara för system för ansökan och skolplacering för grundskolan

När det gäller grundskolan bör staten på samma sätt som vid ett fullgånget förstatligande utveckla och administrera ett system för önskemål och beslut om placering i grundskolan som omfattar både offentliga och fristående skolor (se avsnitt 12.1.2). Ett sådant system kan enligt utredningens uppfattning underlätta planeringen och dimensioneringen av utbildningen för alla huvudmän, både de offentliga och de enskilda.

Staten bör stödja kommunernas arbete med skolpliktsbevakning

Vid ett oförändrat kommunalt huvudmannaskap för offentliga skolor och utbudsansvar bör ansvaret för att säkerställa att alla skolpliktiga barn får den utbildning de har rätt till vila på hemkommunen, till skillnad från vid ett fullgånget förstatligande där staten har huvudmanna- och utbudsansvar. Men staten bör även i detta alternativ stödja kommunerna i deras arbete med skolpliktsbevakningen inom ramen för sitt systemansvar.

På liknande sätt som vid ett fullgånget förstatligande anser utredningen att staten bör utveckla och ansvara för ett nationellt elevregister som bygger på systemet för önskemål och beslut om skolplacering och som inkluderar alla barn som omfattas av skolplikten (se avsnitt 12.1.2). Ett sådant register bör även i en modell med oförändrat kommunalt huvudmannaskap vara ett användbart verktyg för att följa upp att alla barn har en skolplacering. Både offentliga och enskilda huvudmän bör därför vara ålagda att rapportera till den systemansvariga myndigheten när elever slutar vid skolan eller uppvisar omfattande frånvaro. På så sätt finns det alltid aktuella uppgifter om barnens skolplaceringar som kan vara ett stöd i kommunernas kontroll av att folkbokförda barn är inskrivna vid en skolenhet.

I dag hanterar kommunerna undantagen från skolplikten på olika sätt. Vid ett oförändrat kommunalt ansvar för skolpliktsbevakningen bör staten inom ramen för sitt systemansvar utveckla sitt stöd till kommunernas bedömningar av undantagen från skolplikten så att dessa görs på ett mer likartat och rättssäkert sätt. I enlighet med Riksrevisionens tidigare rekommendationer kan det exempelvis handla om stöd och vägledning för att tydliggöra vad som gäller för ledighet, medgivande att fullgöra skolplikten på annat sätt och när skolplikten faktiskt ska upphöra.

2

Staten bör styra och samordna planering och dimensionering av gymnasieskola och komvux

Utbildning inom gymnasieskolan och komvux ska svara mot både individens efterfrågan och arbetsmarknadens behov. När staten inte är huvudman kan staten inte på egen hand planera och dimensionera offentlig utbildning. För att uppnå ett ändamålsenligt utbildningsutbud

2 Riksrevisionen (2019): Undantag från skolplikten – regler, tillämpning och tillsyn. RiR 2019:37.

behöver staten i stället stödja och vid behov styra huvudmännens arbete. Ett första steg i den riktningen har riksdagen redan beslutat om genom bestämmelserna om nya principer för dimensionering av gymnasieutbildning och viss utbildning inom komvux samt tvingande samverkan för kommunala huvudmän inom primära samverkansområden.

3

Utredningen anser att det inom ramen för statens systemansvar för gymnasieskola och komvux finns utrymme att vid behov gå ett steg längre i statens styrning, exempelvis genom att besluta om någon form av ramar för antalet utbildningsplatser eller inom vilka yrkesområden utbildning ska erbjudas. En möjlig modell för sådana ramar har utarbetats av Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola. Deras förslag innebär att staten (i detta fall Skolverket) bör besluta om regionala ramar för utbildningsutbudet som utgår från en bedömning av elevernas efterfrågan och behov samt arbetsmarknadens behov, regionalt och nationellt. Dessa ramar ska sedan vara styrande för hur många platser huvudmännen, såväl offentliga som enskilda, får erbjuda i gymnasieskolan. För komvux på gymnasial nivå ska ramarna ange inom vilka yrkesområden som sammanhållna yrkesutbildningar ska erbjudas.

4

En modell med ramar blir aktuell först i det fall det visar sig att redan vidtagna åtgärder inte är tillräckliga för att åstadkomma en effektiv planering och dimensionering. I remisshanteringen av det förslag till ramar som Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola lämnade framkom det synpunkter på att förslaget inte var färdigt i alla delar och att det därför också var svårt att fullt ut bedöma konsekvenserna av förslaget.

5

Det skulle

därmed krävas ytterligare utredning innan en sådan modell skulle kunna införas.

3Prop. 2021/22:159Dimensionering av gymnasial utbildning för bättre kompetensförsörjning. Bet. 2021/22:UbU25, rskr. 2021/22:411. 4SOU 2020:33Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial

utbildning.

5 Se t.ex. Skolinspektionen (2020): Yttrande över utredningen Gemensamt ansvar – en modell

för planering och dimensionering av gymnasial utbildning (SOU 2020:33). Dnr SI 2020:5108.

Malmö stad (2022): Remiss från Utbildningsdepartementet – Utredningen om planering och

dimensionering av komvux och gymnasieskola (SOU 2020:33) U2020/03826/GV. Yttrande.

Dnr STK-2020-1013. Skolverket (2020): Yttrande över Gemensamt ansvar – en modell för pla-

nering och dimensionering av gymnasial utbildning (SOU 2020:33). Dnr 2020:1050. Sveriges

Kommuner och Regioner (2020): SKR:s yttrande: Gemensamt ansvar – en modell för planering

och dimensionering av gymnasial utbildning (SOU 2020:33). Ärendenr 20/1052. Friskolornas

riksförbund (2020): Friskolornas riksförbunds yttrande över betänkandet Gemensamt ansvar –

en modell för planering och dimensionering av gymnasial utbildning (SOU 2020:33). Göteborgs

stad (2020): Yttrande över remiss ”Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensio-

nering av gymnasial utbildning” (U2020/03826/GV). Dnr 1085/20.

Staten bör stödja en samordnad antagning för gymnasieskolan

Riksdagens beslut om tvingande samverkan mellan kommuner gäller planering och dimensionering av gymnasieutbildning och komvux inom regionala samverkansområden.

6

Däremot är samverkan kring

själva antagningsorganisationen frivillig.

Om alla huvudmän rapporterar in samma information vid samma tidpunkt och följer en gemensam tidsplan och process för ansökan och antagning bidrar det till transparens och en gemensam överblick över hur väl skolplatser utnyttjas och därmed hur effektiv den samlade organisationen är. Vid ett fullgånget förstatligande har utredningen därför gjort bedömningen att staten inom sitt systemansvar bör ansvara för en antagningsorganisation på regional nivå för alla huvudmän och utbildningar (se avsnitt 12.1.2). Det underlättar i sin tur varje huvudmans egen planering.

I ett system med stärkt statligt ansvar men oförändrat kommunalt huvudmannaskap för skolan kan man tänka sig olika lösningar för att åstadkomma en mer samordnad och resurseffektiv antagningsprocess.

  • En möjlig väg är att lita till utvecklingen av den befintliga frivilliga samverkan. Till skillnad från grundskolan finns det inom gymnasieskolan redan en omfattande samverkan mellan huvudmän och på flera håll också gemensamma regionala antagningsorganisationer som omfattar skolorna i regionen. Det är en samverkan som vi antar kan komma att utvecklas ytterligare till följd av de nya tvingande bestämmelserna om samverkan kring planering och dimensionering. Att bygga vidare på befintliga strukturer kan vara en mer effektiv lösning än att skapa helt nya. Nackdelen med att förlita sig på frivillig samverkan är att den blir beroende av de olika aktörernas förutsättningar och incitament att samverka. De enskilda huvudmännen omfattas inte heller i dagsläget av kraven på samverkan kring planering och dimensionering, men har möjlighet att delta på frivillig basis.
  • För att ge ytterligare kraft till samverkan kan staten stödja huvudmännen på olika sätt. För att underlätta en samordnad antagning skulle staten exempelvis kunna tillhandahålla ett digitalt verktyg för antagningen på samma sätt som vid ett fullgånget förstatlig-

6Prop. 2021/22:159Dimensionering av gymnasial utbildning för bättre kompetensförsörjning. Bet. 2021/22:UbU25, rskr. 2021/22:411.

ande. Erfarenheter från dagens regionala antagningsorganisation visar att det finns flera fördelar med gemensamma digitala verktyg för antagningsprocessen. Digitala antagningsverktyg kan exempelvis generera stora mängder data om elevers preferenser, meritvärden, pendlingsmönster och val av utbildning.

  • För att ytterligare förstärka samordningen och tydligare inkludera de enskilda huvudmännen kan staten överväga att styra huvudmännens samverkan. Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola har exempelvis föreslagit att huvudmän inom gymnasieskolan ska vara skyldiga att ingå i en gemensam antagningsorganisation som ska omfatta alla skolenheter inom minst ett primärt samverkansområde.

7

Staten skulle

också kunna föreskriva att alla antagningsorganisationer ska vara anslutna till ett gemensamt digitalt antagningsverktyg för gymnasieskolan. Med en obligatorisk anslutning skulle ett sådant verktyg också kunna utgöra grund för ett nationellt elevregister för gymnasieskolan. Ett elevregister skulle bland annat kunna vara ett viktigt underlag för statens fördelning av resurser till gymnasieskolan. Det skulle också kunna ge en samlad bild av vilka ungdomar som faktiskt går i gymnasieskolan, vilket skulle underlätta arbetet med det kommunala aktivitetsansvaret (se avsnitt 12.1.7).

  • Slutligen, i det fall samverkan inte räcker till, skulle staten själv kunna ansvara för uppgifter som rör antagning, på samma sätt som vid ett fullgånget förstatligande. I synnerhet vid en utveckling där staten beslutar om ramar för utbildningsutbudet skulle det kunna vara motiverat med en statlig antagningsorganisation. En sådan statlig antagningsorganisation skulle inte bara vara ett stöd för huvudmännen, utan också för statens uppföljning av skolsystemet. Ett argument för att staten ska vara ansvarig är att processen omfattar samtliga huvudmän. Det innebär också skalfördelar och därmed en möjlig effektivisering att samla ansvaret hos en aktör i stället för att splittra det på flera. Däremot skulle införandet av en sådan organisation innebära att fungerande befintlig samverkan skulle gå förlorad, och därmed skulle detta kunna ses som en oproportionerlig åtgärd.

7 SOU 2020:33 Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial

utbildning.

Staten bör tillhandahålla ett digitalt antagningsverktyg för komvux

En skillnad jämfört med vid ett fullgånget förstatligande är att statens systemansvar för att främja en effektiv planering i detta alternativ också bör omfatta komvux. Vid ett fullgånget förstatligande är staten ensam huvudman och behovet av systemövergripande insatser för att samordna och stödja huvudmannens planeringsarbete är litet. Men i en modell med ett ökat statligt ansvarstagande men oförändrat kommunalt huvudmannaskap för skolan finns det anledning för staten att inom ramen för sitt systemansvar också samordna planeringsarbetet inom komvux. Att utveckla ett digitalt antagningsverktyg anpassat efter komvux förutsättningar och ett nationellt elevregister som samlar relevanta uppgifter för till exempel uppföljning och resursfördelning är exempel på insatser som enligt utredningen bör kunna omfattas av statens systemansvar. Ytterligare bedömningar rörande komvux finns i avsnitt 17.6.

Förutsättningarna för nationella elevregister för olika skolformer är en fråga som bör utredas ytterligare, inte minst för att den är juridiskt komplex och berör flera olika rättsområden, såsom offentlighet och sekretess, förvaltningsrätt och dataskyddsförordningen (GDPR).

Staten bör ta ett ansvar för fristående skolors etablering

Möjligheten för enskilda huvudmän att etablera sig och på så sätt bredda utbildningsutbudet, samt rätten för elever och vårdnadshavare att önska skola kommer att finnas kvar även i ett skolsystem med förstärkt statligt ansvar.

En etablering av en fristående skola kan få både positiva och negativa konsekvenser för skolsystemet, exempelvis genom att påverka systemets förmåga att svara upp mot individers och samhällets behov av utbildning, likvärdigheten eller resurseffektiviteten.

På samma sätt som vid ett fullgånget förstatligande bedömer utredningen att statens ansvar för en effektiv planering och dimensionering av skolsystemet också bör omfatta etableringen av fristående skolor och hur dessa påverkar skolsystemet (se avsnitt 12.1.2). Grundprincipen är att en enskild som lever upp till kraven i skollagstiftningen också ska bli godkänd som huvudman. Men vid ett förstärkt statligt ansvar för skolan bör staten i sin prövning av tillstånd för etablering utveckla verktyg för att i större utsträckning ta hänsyn till hur en fri-

skoleetablering påverkar det lokala eller regionala skolsystemet i stort och dess förmåga att svara upp mot både individens och samhällets behov av utbildning på ett effektivt och likvärdigt sätt.

Det finns flera möjliga vägar för staten att styra etableringen av enskilda huvudmän och fristående skolor för att främja skolsystemets effektivitet och likvärdighet i olika avseenden. Staten kan exempelvis

  • ställa högre krav på allmänintresse som villkor för etablering
  • öka kvaliteten och enhetligheten i analysen av en friskoleetablerings konsekvenser
  • utveckla grunderna för bedömningen av negativa följder så att de tydligt omfattar likvärdighetsaspekter
  • sätta ramar för antalet skolplatser i skolsystemet för att motverka kostnadsdrivande överetablering.

På samma sätt som vid ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap bör det vara ett ansvar för den systemansvariga myndigheten att analysera konsekvenser av en friskoleetablering ur ett helhetsperspektiv.

Vid oförändrat kommunalt huvudmannaskap är det lägeskommunen och inte en statlig huvudman som får yttra sig över en etablerings konsekvenser för det allmänna skolväsendet på lokal eller regional nivå. Kommunernas konsekvensanalyser har tidigare visat sig variera i kvalitet. Ibland har kommunerna även haft svårt att ta fram de konkreta analyser som Skolinspektionen kräver och som ska kunna ligga till grund för bedömningar om påtagliga negativa konsekvenser. Kommunerna har också både varierande incitament och kapacitet att göra analyserna. I ett skolsystem med ett förstärkt statligt ansvar men oförändrat kommunalt huvudmannaskap blir det därför ännu viktigare att den systemansvariga myndigheten förmår att utveckla metoder och kunskap för att analysera och bedöma konsekvenserna av en friskoleetablering.

Staten bör även i detta alternativ ha ett ansvar för mottagande i grundsärskolan och gymnasiesärskolan

Vid ett oförändrat kommunalt huvudmannaskap är det kommunen som har utbudsansvaret för grundsärskolan och gymnasiesärskolan.

8

På samma sätt som vid ett fullgånget förstatligande av skolan bedömer vi dock att staten inom ramen för sitt systemansvar bör ha ett ansvar för att säkerställa kvaliteten i utredningen inför en särskoleplacering (se avsnitt 12.1.3). Ett statligt ansvar skapar förutsättningar för att bygga upp expertis och gedigen kompetens om särskolans målgrupp och om hur man bäst ska utreda och bedöma om elever hör till denna målgrupp. Det borgar för en större rättssäkerhet för individen och för en likabehandling över landet.

Även i detta alternativ finns det skäl att låta staten i form av den systemansvariga myndigheten också vara den som fattar besluten om mottagande i grundsärskolan och gymnasiesärskolan. Det kan enligt utredningen finnas en fördel med att separera beslutet om en elev tillhör särskolans målgrupp från utbudsansvaret för utbildningen. På så sätt är det alltid individens förutsättningar och behov som blir styrande för bedömningen. I dag finns det stora och oförklarade skillnader mellan kommuner när det gäller andelen inskrivna elever i grundsärskolan och gymnasiesärskolan. Tidigare studier har visat att enskilda tjänstepersoners uppfattningar om särskolan, liksom enskilda rektorer och lärare, kan ha avgörande betydelse för hur verksamheten för elever med utvecklingsstörning organiseras.

9

Men även ekonomiska

och organisatoriska faktorer kan ha betydelse för om kommuner placerar elever i särskolan eller inte.

10

Det finns också argument för att låta hemkommunen behålla ansvaret för besluten om mottagande i grundsärskolan och gymnasiesärskolan, men med statens stöd. En fördel är att besluten då fattas närmare individen. Kommunen kan också ha en större beredskap för att hantera individärenden än den systemansvariga myndigheten, som i större utsträckning arbetar med stöd och beslut riktade till huvudmän.

8 Den 2 juli 2023 byter grundsärskolan namn till anpassad grundskola och gymnasiesärskolan byter namn till anpassad gymnasieskola. Samtidigt ersätts uttrycket utvecklingsstörning av intellektuell funktionsnedsättning. 9 Skolverket (2006): Kommunernas särskola. Elevökning och variation i andel elever mottagna i

särskolan.

10Svenska Dagbladet 2022-07-10. ”Allt fler barn placeras i särskola, oklart varför”. www.svd.se/a/Or4PkV/sarskolan-vaxer-oklart-varfor (hämtad 2022-08-14).

Vår sammanvägda bedömning är dock att utredning och mottagande av elever i grundsärskola och gymnasiesärskola bör hanteras som vid ett fullgånget förstatligande, det vill säga att den systemansvariga myndigheten har det samlade ansvaret för både utredning och beslut.

Staten bör även i detta alternativ ge kapacitetshöjande stöd till huvudmännens kvalitetsarbete

Utredningen bedömer att kapacitetshöjande stöd bör vara en viktig del av systemansvaret även i detta alternativ. Rimligen kommer det att vara än viktigare i ett system där kommunerna är huvudmän. De grundläggande komponenterna i statens stöd förändras inte av huvudmannaskapet och kommer därmed att vara desamma som vid ett fullgånget förstatligande (se avsnitt 12.1.4). Däremot förändras praktiken på så sätt att staten inte längre kommer att genomföra kvalitetsdialoger med den statliga huvudmannen och dess lokala skoldistrikt, utan med de 290 kommunala huvudmännen.

Ett nationellt kvalitetssystem bör även i detta alternativ kunna vara ett viktigt verktyg för att säkra kvaliteten i utbildningen. Vid ett oförändrat kommunalt huvudmannaskap blir det särskilt viktigt att beakta att den uppföljning som staten tar initiativ till inom ramen för kvalitetssystemet också är användbar för huvudmännen. Statens ambition bör vara att i mesta möjliga mån undvika en utveckling av parallella uppföljningssystem som riskerar att leda till betungande dubbelarbete för huvudmännen.

Staten bör även i detta alternativ ha ansvar för frågor om professionsutveckling och skolans kompetensförsörjning

Liksom i alternativet med ett fullgånget förstatligande bör staten inom ramen för sitt systemansvar för skolan öka sitt ansvarstagande för professionsutveckling och kompetensförsörjning till skolan. Vi utvecklar våra bedömningar i dessa delar i avsnitt 17.4.

Staten bör även i detta alternativ ha ett ansvar för samlad uppföljning och utvärdering

På samma sätt som vid ett fullgånget förstatligande bör ett statligt systemansvar omfatta ett tydligt ansvar för att följa upp och utvärdera skolsystemets funktion och resultat (se avsnitt 12.1.5). Varje skola, verksamhet och huvudman har ett ansvar för att följa upp sin egen verksamhet. Men utredningen gör bedömningen att staten i högre utsträckning än i dag bör ansvara för uppföljning och utvärdering som gäller hela systemet. Syftet bör vara att följa förändringar i skolsystemet, kunna analysera effekter av olika åtgärder och reformer samt sprida kunskap. Detta är en del av systemansvaret som inte påverkas av vem som är huvudman.

Staten bör även i detta alternativ samordna skolans it-lösningar

På liknande sätt som vid ett fullgånget förstatligande gör utredningen bedömningen att staten i rollen som systemansvarig bör ansvara för och samordna frågor om digitalisering och effektiva it-lösningar för skolans administration (se avsnitt 12.1.6). I det ansvaret bör ingå att ta fram standarder och riktlinjer för skoladministrativa system. Staten bör också utveckla och administrera it-verktyg och it-system som är gemensamma för hela skolsystemet.

De huvudsakliga skälen för att staten bör stödja och driva på för systemgemensamma it-lösningar och ökad nationell samordning är desamma som vid ett fullgånget förstatligande:

  • Staten har som systemansvarig för skolan ett övergripande ansvar för kapaciteten och resursanvändningen i skolsystemet. Skalfördelar talar för att staten bör hantera frågor som berör alla huvudmän, men där det är svårt eller ineffektivt för alla huvudmän att bygga upp en egen kompetens. Administrativa system och it-lösningar är ett sådant område.
  • Staten har också ett behov av fungerande lösningar för att kunna hantera sina uppgifter på skolsystemnivå. Effektiv resursfördelning, planering och dimensionering samt uppföljning och utvärdering av skolsystemet kräver kunskap om huvudmännens, skolornas och verksamheternas arbete och resultat, och därmed också ofta fungerande digitala lösningar för insamling och utbyte av information.

Samordning av it-lösningar är en uppgift som kan vara både svårare och mer angelägen vid ett oförändrat kommunalt huvudmannaskap för de offentliga skolorna och komvux, än vid ett fullgånget förstatligande. Den nuvarande nationella digitaliseringsstrategin för skolväsendet sträcker sig till och med 2022. Regeringen har genom en ändring i Skolverkets regleringsbrev för 2022 gett myndigheten i uppdrag att föreslå en nationell digitaliseringsstrategi för skolväsendet för 2023–2027.

11

Hur staten kan ta ytterligare steg för att bidra till effektiva it-lösningar för skolans administration bör vara en del av en sådan strategi.

Staten kan i detta alternativ i högre grad behöva använda reglering som styrmedel

När staten inte är huvudman kan staten inte heller fungera normerande eller stödjande genom att gå före och utveckla den egna verksamheten, exempelvis när det gäller utformningen av lokaler, organiseringen av elevhälsan eller utvecklingen av ändamålsenliga it-system för skolans administration. I stället kan staten i större utsträckning behöva arbeta med regler och riktlinjer för att styra och stödja huvudmännen.

17.2.3. Enskilda huvudmän bör även i detta alternativ omfattas av statens systemansvar

Utredningens bedömning: De enskilda huvudmännen och de fri-

stående skolorna bör omfattas av statens systemansvar även i ett skolsystem där staten tar ett ökat ansvar utan att ta över huvudmannaskapet för den offentliga skolverksamheten. Den statliga myndighet som har systemansvar bör ansvara för prövning och beslut om godkännande. Fristående skolor bör omfattas av skolsystemets rutiner och system för skolplacering, uppföljning och redovisning av information. Regelverket för olika huvudmän kan behöva anpassas för att säkra likvärdigheten i utbildningen.

11 Regleringsbrev för budgetåret 2022 avseende Statens skolverk. Ändringsbeslut 2022-06-30.

Enskilda huvudmän och fristående skolor bör även i detta alternativ vara en integrerad del av skolsystemet

De fristående skolornas roll i skolsystemet påverkas inte direkt av vem som är huvudman för de offentliga skolorna. På samma sätt som vid ett fullgånget förstatligande bör de fristående skolorna ses som en integrerad del av skolsystemet. De bör därför även i detta alternativ omfattas av det statliga systemansvaret. Det innebär att de bör omfattas av både det stöd och den kontroll som staten som systemansvarig ger och utövar. De bör också omfattas av systemgemensamma regler och processer när det gäller sådant som skolplaceringar, uppföljning och redovisning av uppgifter.

Samtidigt kan regelverket för olika huvudmän behöva anpassas för att säkra likvärdigheten i utbildningen. I avsnitt 15.3.1 redogör vi för våra bedömningar om villkoren för de fristående skolorna i olika avseenden. Dessa bedömningar är giltiga även i ett system där staten stärker sitt ansvar för skolan utan att ta över huvudmannaskapet. I korthet bedömer utredningen att

  • prövningen av enskilda huvudmäns kapacitet kan behöva stärkas för att tydligare fånga kvalitets- och kapacitetsaspekter
  • regelverket bör utformas för att minska huvudmännens incitament att selektera elever
  • regler kan behöva skärpas för att säkra elevers tillgång till utbildningens olika funktioner och kompetenser
  • alla huvudmän bör leva upp till krav på öppenhet och transparens.

17.3. Ekonomiska resurser till skolan

17.3.1. Staten bör även i detta alternativ förstärka sitt ansvar för tilldelning och fördelning av resurser till skolan

Utredningens bedömning: Staten bör förstärka sitt ansvar för

tilldelning och fördelning av resurser till skolan i ett system med stärkt statligt ansvar men oförändrat huvudmannaskap.

Det finns svagheter i dagens finansiering av skolan

Som utredningen visar i kapitel 13 finns brister i dagens ekonomiska styrning av skolan. För vår fulla beskrivning av dessa hänvisas till nämnda kapitel, men det handlar bland annat om att

  • sambandet mellan resurser och behov är svagt på kommunnivån
  • många kommuner fortfarande saknar resursfördelningsmodeller som väger in elevers olika behov och varierande förutsättningar
  • modellerna för ersättning till enskilda huvudmän kan variera påtagligt mellan olika kommuner.

Det finns också flera principiella skäl som talar för att den statliga nivån i den offentliga organisationen är en mer ändamålsenlig nivå för att ansvara för den ekonomiska styrningen av skolan. Även dessa utvecklas i kapitel 13, men det handlar i korthet om att

  • ett statligt ansvar för den ekonomiska styrningen av skolan innebär att den aktör som har ansvar för skolans uppdrag också är den som ger de ekonomiska förutsättningarna för uppdraget
  • skolan kännetecknas av positiva externa effekter i bemärkelsen att de nyttor som produceras i skolverksamheten är kollektiva och inte håller sig inom kommunala gränser
  • ett statligt ansvar kan stärka transparensen i hur resurser fördelas och därmed även legitimiteten för skolans finansiering.

Vi menar att de argument som vi har fört fram för att samla den ekonomiska styrningen hos staten vid ett fullgånget förstatligande även är giltiga i detta alternativ. Det som är den principiella skillnaden är att staten, utan att ha huvudmannaskapet för verksamheten, inte kan ta ett totalt ansvar för skolans finansiering. I ett system med oförändrat kommunalt huvudmannaskap är det till exempel orimligt, enligt vår uppfattning, att kommunerna som offentliga huvudmän för skolverksamheten skulle lämnas helt utan inflytande vad gäller skolans resurser i den egna kommunen. Den aktör som har utbudsansvar för en verksamhet måste rimligen också, åtminstone i viss mån, kunna påverka resurssättningen av verksamheten. Till exempel kan det finnas behov i kommunsektorn av att skjuta till ytterligare resurser för att ta hänsyn till lokala omständigheter som inte kan fångas i

en nationell resursfördelningsmodell baserad på observerbara data. Vid ett fullgånget förstatligande kan den statliga huvudmannen hantera sådana diskrepanser mellan skattade och faktiska resursbehov genom att omfördela resurser inom sin geografiskt heltäckande organisation. Någon sådan möjlighet har dock inte enskilda kommuner, vilket talar för att de bör ha möjlighet att skjuta till resurser. Att utbudsansvaret för en viss verksamhet inte heller är helt frikopplat från finansieringsansvaret är också en viktig fråga för den kommunala självstyrelsen. Därmed handlar det i detta alternativ snarare om att stärka graden av statligt ansvar för den ekonomiska styrningen av skolan jämfört med i dag.

Två huvudvägar – finansiering och reglering

I ett skolsystem med stärkt statligt ansvar utan ett statligt huvudmannaskap finns två huvudsakliga vägar för staten att stärka sitt ansvar för skolans resurser:

1. Staten kan i olika grad ansvara för tilldelning och fördelning av resurser till huvudmännen – det vill säga finansiering.

2. Staten kan i olika grad bestämma hur huvudmännen ska tilldela och fördela (sina) resurser – det vill säga reglering.

Både med finansiering och reglering kan staten styra olika mycket och olika kraftfullt. Det är också möjligt att kombinera olika former av finansiering och reglering på många olika sätt.

Den största skillnaden mellan dessa två huvudvägar är att den första kräver att staten förfogar över resurserna till skolan, medan den andra tillåter kommunerna att fortsätta vara huvudfinansiärer av skolverksamheten, med förbehållet att de finansierar skolan i enlighet med de statliga bestämmelserna.

Det finns utrymme för en ökad statlig styrning av skolans resurser även utan ett statligt huvudmannaskap

Ekonomin är en central del av styrningen av skolan. Utan rätt resurser kommer skolan att ha svårt att lyckas med sitt uppdrag. Mot bakgrund av ekonomins betydelse för skolverksamheten och de brister

i dagens ekonomiska styrning av skolan som utredningen har redogjort för ovan bedömer vi därför att staten, även i ett system med stärkt statligt ansvar men oförändrat huvudmannaskap, bör förstärka sitt ansvar för tilldelningen och fördelningen av resurser till skolan. I det följande redovisar vi hur graden av statligt ansvar för skolans resurser kan stärkas i olika utsträckning.

17.3.2. Det finns skäl att separera systemet för finansiering av fristående skolor från den kommunala skolfinansieringen

Utredningens bedömning: Det finns skäl att separera systemet

för finansiering av fristående skolor från den kommunala skolfinansieringen i ett system med stärkt statligt ansvar, men utan statligt huvudmannaskap, där kommunerna behåller ett visst ansvar för att fördela resurser till de egna skolorna.

Det finns problem med dagens finansiering av fristående skolor – både för kommuner och enskilda huvudmän

I dag finansieras fristående skolor primärt genom grundbelopp från elevernas hemkommuner. Systemet innebär att kommuner – som huvudregel – ska basera sina bidrag till enskilda huvudmän på genomsnittskostnaden per elev för den verksamhet som bedrivs i egen regi. Som utredningen pekar på i kapitel 6 har det under de senaste åren lyfts alltmer kritik mot detta sätt att finansiera de enskilda huvudmännens skolverksamhet. Vi delar i stora drag denna kritik och pekar nedan på ett antal problem med konstruktionen som, enligt vår mening, bör föranleda förändringar.

De enskilda huvudmännen har inte nödvändigtvis verksamhetsmässig koppling till elevernas hemkommuner

Ett problem med grundbeloppets konstruktion är att det utgår från kostnadsbilden i elevernas hemkommuner. De enskilda huvudmännen har dock inte med nödvändighet verksamhetsmässig koppling till elevernas hemkommuner, utan kan bedriva utbildning på andra orter. Av de elever som gick i en fristående gymnasieskola under läs-

året 2020/2021 var omkring 47 procent folkbokförda i en annan kommun än lägeskommunen. I grundskolan, där eleverna av förståeliga skäl är mindre rörliga över kommungränserna, var andelen lägre. Ändå var det 13 procent av eleverna i fristående grundskolor som var folkbokförda i en annan kommun.

12

För en enskild huvudman som tar emot elever från många olika kommuner kan därmed ersättningen variera väsentligt beroende på hur kostnadsläget ser ut i hemkommunernas skolverksamhet. Det kan leda till att elever med likartade förutsättningar, som ska delta i samma utbildning i samma lägeskommun, men som är folkbokförda i två olika kommuner, kan generera påtagligt olika ersättning till den enskilda huvudmannen. Det är inte heller säkert att de strukturella produktionsförutsättningarna, exempelvis löneläget, är desamma i lägeskommunen som i elevernas hemkommuner.

Som utredningen visar i kapitel 6 är spridningen i kostnad per elev mellan olika kommuner stor både i grundskolan och i gymnasieskolan. Det talar enligt vår uppfattning för att det här är ett reellt problem för enskilda huvudmän. Om mixen av elever från olika kommuner dessutom skiljer sig åt från år till år kan det leda till relativt stora, svårförklarliga och i viss mån oförutsägbara svängningar i de enskilda huvudmännens ekonomi och därmed deras förutsättningar att bedriva en skola av hög kvalitet.

Systemet med grundbelopp riskerar att leda till en fördyring av skolverksamheten i kommunerna

Flera aktörer, däribland Riksrevisionen, har uppmärksammat problemet att grundbeloppet, så som det är konstruerat i dag, inte beaktar skolverksamhetens mix av fasta och rörliga kostnader. När den kommunala skolan tappar elever, till exempel för att en enskild huvudman etablerar sig i kommunen, går den kommunala snittkostnaden per elev i den egna regin upp. Därmed stiger också grundbeloppet. Anledningen är att kommunerna inte fullt ut kan anpassa sina kostnader när elever slutar.

Att grundbeloppet ökar mekaniskt till följd av att det blir färre elever i den kommunala skolan ställer kommuner som tappar elever inför ett dilemma: antingen drar man ner på skolkostnaderna där det

12 Egna beräkningar utifrån Skolverkets statistikfiler över pendling mellan hem- och skolkommun per typ av huvudman läsåret 2020/21.

är möjligt, till exempel vad gäller stödresurser, eller så får man acceptera ökade utbildningskostnader trots att det totala antalet folkbokförda elever inte har förändrats. Det gör det omöjligt att behålla kostnadskontroll och samtidigt värna kvalitet i verksamheten. På det sättet kan grundbeloppets konstruktion leda till en omotiverad fördyring av den kommunalt finansierade skolverksamheten.

Det faktum att huvudmännens intäkter är rörliga, samtidigt som de huvudsakliga kostnaderna för verksamheten åtminstone i det korta perspektivet är fasta, skapar vidare en osäker ekonomisk situation för både kommunala och enskilda huvudmän med ett varierande elevunderlag. I sin granskning pekar Riksrevisionen till exempel på att skolor med ett osäkert elevunderlag kan bli mer benägna att anställa personal på tidsbegränsade anställningar, anställa mindre erfaren personal eller anpassa tjänsteomfattningen för viss stödpersonal. På så vis försämras möjligheten till kontinuitet och stabilitet för elever i behov av stöd.

13

Dagens ersättning till de enskilda huvudmännen leder ofta till tvister

Enligt Riksrevisionen kan bidragsbesluten som skickas till de enskilda huvudmännen från elevens hemkommun se ut på en mängd olika sätt. I myndighetens granskning framkommer att många av besluten är otydliga och inte uppfyller skolförordningens krav på vad redovisningen ska innehålla.

14

I sin tur är detta något som har lett till en stor mängd rättstvister genom åren. Sedan de gällande bestämmelserna började tillämpas 2010 har långt över 1 000 överklaganden prövats av allmän förvaltningsdomstol som förvaltningsrättsligt överklagande.

15

Ärenden som går till

domstol kräver mycket resurser av samtliga inblandade parter – resurser som, enligt utredningens uppfattning, i stället skulle ha kunnat komma till bättre nytta både i skolverksamheten och i domstolsväsendet.

På senare tid har det blivit svårare att överklaga de kommunala bidragsbesluten eftersom en ny rättspraxis utvecklats genom två avgöranden i Högsta förvaltningsdomstolen. I domarna slås fast att generella beslut som bara speglar det kommunala budgetbeslutet och kommunens resursfördelningsmodell inte går att pröva annat än ge-

13 Riksrevisionen (2022): Skolpengen – effektivitet och konsekvenser. RiR 2022:17. 14 Ibid. 15Prop. 2021/22:161Ökad likvärdighet för skolhuvudmän.

nom laglighetsprövning.

16

Vår bild är dock att de kommunala bidrags-

besluten alltjämt är en källa till frustration och misstro mellan kommuner och enskilda huvudmän.

17

Det finns skäl att separera systemet för finansiering av fristående skolor från den kommunala skolfinansieringen

Utredningen bedömer att det finns skäl att separera systemet för finansiering av fristående skolor från den kommunala skolfinansieringen i ett system med stärkt statligt ansvar, men utan statligt huvudmannaskap, där kommunerna behåller visst ansvar för att fördela resurser till de egna skolorna.

Hur betydelsefull denna separation blir i praktiken beror på hur långtgående regeringen anser att statens ansvar för finansieringen av den kommunala skolan bör vara (se avsnitt 17.3.5). I det mest långtgående scenariot, där staten tillämpar samma fördelningsmodell för ersättningen av både kommunala och enskilda huvudmän, blir effekten av separationen marginell. Då ansvarar staten för resursfördelningen till alla huvudmän i enlighet med deras förväntade kostnader. Omvänt blir effekterna i det minst långtgående scenariot påtagliga. Då behåller kommunerna huvudansvaret för den kommunala skolans finansiering och för resursfördelningen inom sitt ansvarsområde, medan staten tar över ansvaret för resursfördelningen till de enskilda huvudmännen. Därmed uppstår två närmast helt separata system.

Som utredningen visar ovan skapar dagens system för att finansiera de fristående skolorna inte bara problem för de enskilda huvudmännen utan också för kommunerna. Kärnan i problemet är, enligt vår uppfattning, att enskilda huvudmän inte tilldelas resurser utifrån en objektiv bedömning av vilka behov och förutsättningar som kännetecknar deras verksamhet, utan får sin tilldelning som en biprodukt av tillämpningen i elevernas hemkommuner.

Detta innebär inte att fristående skolor är systematiskt underkompenserade i dag. Det kan lika gärna betyda att vissa enskilda huvudmän bör få mindre resurser givet de behov och produktionsförutsättningar som karakteriserar deras verksamhet. Men poängen med att frikoppla finansieringen av fristående skolor från den kommunala skolfinan-

16HFD 2017 ref. 35 och HFD 2020 ref. 69. 17 Se t.ex. Friskolornas Riksförbund (2022): Välkommen granskning av skolpengssystemet. www.friskola.se/2022/02/01/valkommen-granskning-av-skolpengssystemet (hämtad 2022-08-23).

sieringen är att det borgar för mer holistiska ekonomiska bedömningar kring just de enskilda huvudmännens verksamheter, i stället för att ersättningen bara ska spegla vilka kommuner eleverna råkar komma från.

Det finns också risker med att separera finansieringssystemet för fristående skolor. Över tid kan det leda till att finansieringen av den fristående skolverksamheten kan komma att avvika – både uppåt och nedåt – jämfört med finansieringen av den kommunala skolan. För att motverka en sådan utveckling bör detta följas noggrant. I avsnitt 17.3.3 och 17.3.5 utvecklar vi det här ytterligare.

17.3.3. Staten bör ansvara för resursfördelningen till enskilda huvudmän

Utredningens bedömning: Staten bör ansvara för resursfördel-

ningen till enskilda huvudmän. För grundskolan och förskoleklassen samt för gymnasieskolan bör det ske genom att staten tillämpar de nationella resursfördelningsmodeller som beskrivs i kapitel 13 för ett fullgånget förstatligande och som schematiskt består av följande delar:

  • grundersättning
  • strukturtillägg
  • ansvarstillägg
  • individtillägg.

De nationella resursfördelningsmodellerna för grundskolan och förskoleklassen samt för gymnasieskolan bör utredas vidare innan de kan tillämpas för de enskilda huvudmännen, bland annat eftersom modellerna kräver författningsändringar.

När det gäller de övriga skolformerna och fritidshemmet bör nationella resursfördelningsmodeller för de enskilda huvudmännen utredas vidare.

Ett statligt ansvar för resursfördelningen till de enskilda huvudmännen har flera fördelar

Som utredningen slår fast i föregående avsnitt finns det skäl att separera systemet för finansiering av fristående skolor från den kommunala skolfinansieringen. Ett sätt som det kan ske på är att staten ansvarar för resursfördelningen till de enskilda huvudmännen. Vi menar att det finns flera fördelar med en sådan ordning.

För det första innebär en separation av resursfördelningen till enskilda huvudmän från den kommunala skolfinansieringen att både kommuners och enskilda huvudmäns administrativa börda kan minska väsentligt. Kommuners arbete med att besluta om bidrag till enskilda huvudmän i skolan är en administrativt betungande uppgift som ofta leder till överklaganden som kräver stora resurser från alla parter. En förklaring till det är att de kommunala bidragsbesluten ser olika ut och är framräknade på skilda sätt. Med en nationell resursfördelningsmodell kommer ersättningen till de enskilda huvudmännen i stället att genereras genom en transparent och på förhand känd modell som är densamma för alla enskilda huvudmän, oavsett var i landet de verkar. Det borde, enligt vår uppfattning, kunna leda till att enskilda huvudmän får en ökad förutsägbarhet i sin ersättning och bättre planeringsförutsättningar, samtidigt som utrymmet för tvister om ersättningens storlek minskar.

En annan fördel med att staten ansvarar för resursfördelningen till de enskilda huvudmännen är att det kan underlätta kommunernas arbete med att fördela resurser till den egna skolverksamheten. Som vi pekar på i kapitel 6 har ett grundbeloppsliknande förfarande även kommit att bli dominerande för resursfördelningen till de kommunala skolorna, trots att det finns flera nackdelar med det, exempelvis att grundbeloppet inte beaktar skolors mix av fasta och rörliga kostnader. I Riksrevisionens granskning av den så kallade skolpengen framgår att 83 procent av kommunerna använde en skolpengsmodell för finansieringen av sina grundskolor. En anledning till det är sannolikt att en sådan resursfördelningsmodell gör det enklare för kommunerna när de ska ersätta de enskilda huvudmännen utifrån samma grunder som kommunerna tillämpar vid fördelning till de egna skolorna. Om staten tar över ansvaret för att fördela resurser till de enskilda huvudmännen finns inte det behovet på samma sätt längre för kommunerna. I sin tur kan det öppna för mer holistiska bedömningar av

resursfördelningen till de kommunala skolorna, utifrån både skolverksamhetens specifika kostnadsmix och olika elevers behov av stöd.

Ännu en fördel med att staten ansvarar för resursfördelningen till de enskilda huvudmännen är att det innebär att man kan undvika den omotiverade fördyring av skolverksamheten som följer av att grundbeloppet per elev till de enskilda huvudmännen stiger när elevantalet i de kommunala skolorna sjunker (se avsnitt 17.3.2). Med ett statligt ansvar för resursfördelningen till enskilda huvudmän bryts kopplingen mellan den kommunala snittkostnaden per elev och resursfördelningen till enskilda huvudmän. I stället blir de enskilda huvudmännen ersatta i enlighet med en nationell resursfördelningsmodell. Detta innebär inte att den kommunala skolan kommer att vara kostnadsmässigt opåverkad av elevtapp till enskilda huvudmän. Med ungefär samma kostnader men färre elever kommer kostnaden per elev att stiga i den kommunala skolan. Däremot kommer man bort från den kostnadsdrivande bieffekten att detta också leder till en höjning av ersättningen per elev till de enskilda huvudmännen, så som är fallet i dag.

Ett statligt ansvar för resursfördelningen till de enskilda huvudmännen medför även vissa risker

Det finns också risker med att staten ansvarar för resursfördelningen till de enskilda huvudmännen. Den mest uppenbara risken är att det kan leda till skillnader i resurser mellan kommunala och fristående skolor i samma kommun. Allt annat lika kan ersättningen bli lägre eller högre till de fristående skolorna beroende på hur den kommunala resursfördelningen till skolor i den egna regin förhåller sig till den statliga resursfördelningen till enskilda huvudmän. Detta skulle kunna anses problematiskt från ett hemkommunsperspektiv utifrån en strävan att säkerställa lika förutsättningar för de folkbokförda elever som går i kommunala respektive fristående skolor. Det bör dock sägas att detta förhållande delvis även gäller i dag med tanke på att många enskilda huvudmän samlar elever från flera olika kommuner och därmed får olika ersättning för elever som deltar i samma utbildning.

En annan risk med ett statligt ansvar för resursfördelningen till de enskilda huvudmännen är att det kan utsätta finansieringen av fristående skolor för politisk ryckighet beroende på den vid tillfället sittande regeringens position i friskolefrågan. Frågan om fristående skolor har varit omtvistad i decennier och det råder tydliga skillnader

i synen på dessa frågor mellan olika partier. Beroende på hur den vid tillfället sittande regeringen ser på frågan kan enskilda huvudmän gynnas eller missgynnas jämfört med de kommunala huvudmännen. Detta vore problematiskt utifrån att det så långt som möjligt bör råda stabila ekonomiska förutsättningar för skolverksamheten, oavsett om den bedrivs i kommunal eller enskild regi.

Slutligen tål det att upprepas att ett statligt ansvar för resursfördelningen till de enskilda huvudmännen kan leda till stora ekonomiska effekter i förändringsögonblicket. Som vi har visat i simuleringarna av de nationella resursfördelningsmodellerna i kapitel 13 är effekten på de enskilda huvudmännens resurser generellt positiv av ett statligt ansvar för resursfördelningen. Men inom gruppen enskilda huvudmän finns det skillnader. Till exempel skulle enskilda huvudmän i storstäderna få mindre resurser med vår modell för grundskola och förskoleklass. Dessa effekter kan vara svårhanterliga för enskilda huvudmän i det korta perspektivet.

Staten bör ansvara för resursfördelningen till enskilda huvudmän genom nationella resursfördelningsmodeller

Utifrån de för- och nackdelar som har beskrivits ovan är utredningens samlade bedömning att staten bör ansvara för resursfördelningen till enskilda huvudmän. För grundskolan och förskoleklassen samt för gymnasieskolan bör det ske genom att staten tillämpar de nationella resursfördelningsmodeller som beskrivs i kapitel 13 för ett fullgånget förstatligande och som schematiskt består av följande delar:

  • grundersättning
  • strukturtillägg
  • ansvarstillägg
  • individtillägg.

I kapitel 13 redogör vi i detalj för utformningen av dessa delar samt för resultat från simuleringar av modellerna för de enskilda huvudmännen per lägeskommun, kommungrupp och län.

En nationell resursfördelningsmodell för enskilda huvudmän får ekonomiska konsekvenser även för kommunsektorn

Om staten ska ta över ansvaret från kommunerna för resursfördelningen till de enskilda huvudmännen påverkar det i flera avseenden kommunernas skolverksamhet. För det första måste staten kompensera sig från kommunerna för sitt utökade ansvar i relation till de enskilda huvudmännen i enlighet med finansieringsprincipen. Nivån på denna kompensation kan vara olika hög beroende på om staten ska finansiera de enskilda huvudmännens skolverksamhet eller om staten bara ska besluta om ersättningens storlek. I avsnitt 17.3.4 utvecklas detta närmare.

Oavsett hur man landar i den frågan kommer det, som ett minimum, att krävas vissa ekonomiska justeringar mellan staten och kommunerna för att staten ska kunna ta sitt utökade ansvar i relation till de enskilda huvudmännen när det gäller att handlägga och fatta beslut om ersättning. Utredningen uppskattar att dessa uppgifter kostade kommunsektorn knappt 140 miljoner kronor

18

under 2020 för grund-

skola och förskoleklass samt gymnasieskola.

Det finns behov av vidare utredning

I enlighet med hur utredningen resonerar i kapitel 13 finns det delar i de nationella resursfördelningsmodellerna för grundskolan och förskoleklassen samt för gymnasieskolan som bör utredas innan de kan tillämpas på de enskilda huvudmännen. Inte minst handlar det om att modellerna skulle kräva författningsändringar innan de kan börja tillämpas. Men det finns också andra delar som bör belysas mer noggrant. Till exempel är individtilläggens storlek förknippad med stor osäkerhet och bör ses över mer i detalj.

När det gäller de övriga skolformerna, samt fritidshemmet, konstaterar utredningen i kapitel 13 att det kan finnas skäl att tillämpa andra ersättningsgrunder för dessa på grund av verksamhetsmässiga skillnader. Till exempel beskriver vi att det kan finnas skäl för en mer differentierad grundersättning i grundsärskolan och gymnasiesär-

18 Beräkningarna baseras på de kostnadsuppskattningar som ligger till grund för alternativet med ett fullgånget förstatligande. Här är kostnaden för driftersättningsansvaret dock justerad utifrån de enskilda huvudmännens andel av det totala antalet huvudmän i grund- respektive gymnasieskolan. Kostnaden för tilläggsbeloppsansvaret är beräknad på de enskilda huvudmännens andel av det totala antalet elever i grund- och gymnasieskola.

skolan med utgångspunkt i graden av intellektuell, psykisk eller fysisk funktionsnedsättning för de elever som går där. Det här är även giltigt i detta alternativ. Vi bedömer därmed att nationella resursfördelningsmodeller för enskilda huvudmän inom de övriga skolformerna, samt inom fritidshemmet, bör utredas vidare.

17.3.4. Hur tilldelningen av resurser till de enskilda huvudmännen ska gå till bör utredas vidare

Utredningens bedömning: Hur tilldelningen av resurser till de

enskilda huvudmännen ska gå till bör utredas vidare. Följande tre vägar bör särskilt analyseras:

  • Kommunerna bör ansvara för att tilldela resurser till enskilda huvudmän enligt den statligt beslutade resursfördelningen.
  • Staten bör ansvara för att tilldela resurser till enskilda huvudmän enligt den statligt beslutade resursfördelningen och finansiera detta genom en skatteväxling.
  • Staten bör ansvara för att tilldela resurser till enskilda huvudmän enligt den statligt beslutade resursfördelningen och finansiera detta genom årliga avdrag i det kommunalekonomiska utjämningssystemet.

Om staten ska ansvara för att tilldela resurser till enskilda huvudmän bör en utgångspunkt vara att kommuners bidrag till finansieringen av detta bör stå i proportion till hur många folkbokförda elever man har i fristående skolor.

Kostnaderna för staten beror på om den systemansvariga myndigheten också behöver förfoga över resurserna till de enskilda skolhuvudmännen

Ett statligt ansvar för resursfördelningen till de enskilda huvudmännen kan enligt utredningen genomföras på två sätt:

  • antingen har den systemansvariga myndigheten ansvar för att både beräkna resursfördelningen och tilldela resurser
  • eller så har den systemansvariga myndigheten bara ansvar för att beräkna resursfördelningen, medan ansvaret för att tilldela resurser ligger kvar på elevernas hemkommuner.

Från ett ekonomiskt perspektiv är skillnaden att det första scenariot förutsätter att staten på något sätt tar över de resurser som kommunerna i dag betalar ut till enskilda huvudmän, medan någon sådan överföring av resurser inte behöver ske i det andra scenariot.

Under 2020 uppgick de kommunala ersättningarna till enskilda huvudmän i grundskola och förskoleklass samt i gymnasieskola enligt SCB till 29,7 miljarder kronor.

19

I vår simulering av resursfördel-

ningsmodellerna för dessa skolformer vid ett fullgånget förstatligande tilldelas de enskilda huvudmännen till och med något större resurser än så. Det är med andra ord omfattande resurser som skulle behöva föras över till staten från kommunsektorn om den systemansvariga myndigheten ska ha ansvar för att tilldela resurser till de enskilda huvudmännen.

Samtidigt kan det finnas fördelar som väger upp de svårigheter som finns med transfereringar av det här slaget mellan staten och kommunerna. En sådan kan vara att det blir mer av ett sammanhållet system om staten både är den aktör som fastställer resursfördelningen och den som tilldelar resurser till enskilda huvudmän. Det finns en grundläggande logik i att den aktör som beslutar om något också är den som tar kostnaden för beslutet. Annars finns en risk att den som fattar beslutet inte beaktar de fulla konsekvenserna av det. Dessutom ansvarar staten redan i dag för tillståndsgivningen till enskilda huvudmän. Ett statligt ansvar för att tilldela resurser till dessa skulle därmed leda till en symmetri i ansvar mellan den aktör som fattar beslut om tillstånd till enskilda huvudmän och den aktör som finansierar deras verksamhet.

Årliga avdrag i det kommunalekonomiska utjämningssystemet skulle kunna vara ett sätt att finansiera statens tillkommande ansvar för de enskilda huvudmännen

Om regeringen anser att det finns tillräckliga skäl för att staten även bör ha ansvar för att tilldela resurser till enskilda huvudmän skulle ett alternativ till en omfattande skatteväxling kunna vara att statens

19 SCB (2022): Intäkter för fristående skolenheter 2020.

ansvar för detta finansieras genom årliga avdrag i det kommunalekonomiska utjämningssystemet.

Ett sådant system skulle exempelvis kunna operationaliseras genom att varje kommun får ett avdrag från sitt totala utfall i utjämningen motsvarande den genomsnittliga ersättningen per elev i enskild regi i riket multiplicerad med antalet folkbokförda elever hos enskilda huvudmän i kommunen. Summan av dessa avdrag för alla kommuner utgör sedan den totala tilldelningen till de enskilda huvudmännen som grupp. Därefter fördelas resurserna till varje enskild huvudman utifrån de nationella resursfördelningsmodeller som beskrivs utförligt i kapitel 13.

En fördel med en sådan finansieringslösning är att den beaktar att antalet elever hos enskilda huvudmän varierar över tid. Lösningen är på det sättet mer dynamisk än en regelrätt skatteväxling som endast görs vid ett tillfälle (se kapitel 13).

Hur tilldelningen av resurser till de enskilda huvudmännen ska gå till bör utredas vidare

Hur tilldelningen av resurser till de enskilda huvudmännen ska gå till bör, enligt utredningens bedömning, utredas vidare. Vi vill särskilt peka på tre möjliga vägar som bör analyseras:

  • Kommunerna bör ansvara för att tilldela resurser till enskilda huvudmän enligt den statligt beslutade resursfördelningen.
  • Staten bör ansvara för att tilldela resurser till enskilda huvudmän enligt den statligt beslutade resursfördelningen och finansiera detta genom en skatteväxling.
  • Staten bör ansvara för att tilldela resurser till enskilda huvudmän enligt den statligt beslutade resursfördelningen och finansiera detta genom årliga avdrag i det kommunalekonomiska utjämningssystemet.

Om staten ska ansvara för att tilldela resurser till enskilda huvudmän bör en utgångspunkt vara att kommuners bidrag till finansieringen av detta bör stå i proportion till hur många folkbokförda elever man har i fristående skolor.

17.3.5. Staten bör stärka sitt finansieringsansvar för de kommunala huvudmännen

Utredningens bedömning: Staten bör förstärka sitt finansierings-

ansvar även för de kommunala huvudmännen i ett skolsystem med stärkt statligt ansvar, men utan statligt huvudmannaskap. I förhållande till kommunerna kan det ske på ett antal olika sätt, till exempel genom att staten

  • tillämpar samma resursfördelningsmodeller som vid ett fullgånget förstatligande
  • anger bindande miniminivåer för tilldelningen av resurser
  • inrättar ett sektorsbidrag för undervisningskostnaderna
  • förstärker likvärdighetsbidraget och breddar det till att omfatta fler skolformer.

Utifrån den variant som regeringen förordar bör den närmare utformningen utredas vidare.

Det finns behov av en stärkt statlig finansiering även i relation till den kommunala skolan

Utredningen anser att det finns behov av en stärkt statlig finansiering även i relation till den kommunala skolan. De systemsvagheter som redovisas i avsnitt 17.3.1 är av sådan karaktär att man inte kommer till rätta med dem bara genom att staten förstärker sitt ansvar för att fördela resurser till de enskilda huvudmännen. Det krävs, enligt vår uppfattning, även riktade insatser direkt mot den kommunala skolan.

Som framgår i kapitel 13 är spridningen i resurs per elev mellan olika kommuner omfattande. Den förefaller inte heller vara särskilt systematisk. I de regressionsanalyser som vi har gjort exempelvis för grundskolan är förklaringsgraden (R

2

) för ett flertal strukturella

variabler, vilka borde ha en stor påverkan på kostnaden per elev, endast 52 procent. Det betyder att omkring hälften av variationen i kostnad per elev mellan kommunala huvudmän inte går att förklara med dessa variabler. I stället finns det andra skäl till att kostnaden per elev varierar mellan kommuner. Här är skillnader i ambition och

effektivitet viktiga förklaringar. Men det finns också andra faktorer. Till exempel påverkar ålder på lokalbeståndet i hög grad skolans kostnader, men också vilka redovisningsprinciper som tillämpas.

Från ett likvärdighetsperspektiv framstår det som problematiskt att det råder så stora, osystematiska skillnader i kostnad per elev mellan olika kommuner. Men det är också ett problem ur ett effektivitetsperspektiv eftersom forskning under de senaste åren har kunnat slå fast att resurser har avtagande avkastning på skolresultaten och att de positiva effekterna av att tillföra resurser är större för elever som på grund av hemförhållanden eller socioekonomi har relativt svaga försättningar.

20

Att omfördela resurser till skolor vars elever

har svaga förutsättningar, eller till skolor där resurserna är knappa, kan därmed förväntas höja de genomsnittliga resultaten. Även mot den bakgrunden ter sig alltså bristen på systematik i fördelningen av olika kommuners resurssättning av skolan som problematisk.

I kapitel 13 beskriver vi också hur kostnadstrycket ser ut att öka i kommunsektorn de kommande åren, bland annat på grund av ett ökat antal äldre i relation till den arbetsföra befolkningen. Även OECD har i sin rapport som de tog fram för utredningens räkning i mars 2022 pekat på att kostnaderna i kommunerna ser ut att öka de kommande åren.

21

I sin tur riskerar detta att ställa kommunerna in-

för svåra prioriteringar, där det är tänkbart att skolan – som kommunernas största verksamhet – kan påverkas negativt ur ett resursperspektiv. Även det talar för att staten, för att värna skolan som nationellt intresse, behöver ta en större roll för att säkerställa den kommunala skolans finansiering i framtiden.

Flera varianter är tänkbara för en stärkt statlig styrning av skolans resurser i relation till de kommunala huvudmännen

Som utredningen beskriver i avsnitt 17.3.1 finns det två huvudvägar för staten att stärka sitt ansvar över skolans resurser: finansiering och reglering. Dessa kan också kombineras på olika sätt. Utifrån dessa två huvudvägar skisserar vi nedan fyra möjliga varianter för ett ökat statligt ansvar för den kommunala skolans resurser. Redan här bör

20SOU 2020:28En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning. 21 OECD (2022): Policy Dialogues in Focus for Sweden. International insights for school funding

reform. No. 52.

sägas att det handlar om skisser som behöver utredas, om beslutsfattarna väljer att gå vidare med någon av varianterna.

Staten tillämpar samma resursfördelningsmodeller som vid ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap

Den första möjliga varianten är att staten tillämpar samma resursfördelningsmodeller som vid ett fullgånget förstatligande i relation till de kommunala huvudmännen. Skillnaden jämfört med det fullgångna förstatligandet är att det är kommunerna, inte den statliga huvudmannen, som blir mottagare av resurser för den offentliga skolverksamheten. Givet att utredningen i avsnitt 17.3.3 gör bedömningen att staten bör ansvara för resursfördelningen till de enskilda huvudmännen ligger denna variant sammantaget mycket nära det fullgångna förstatligandet.

Varianten innebär en omfattande statlig styrning av de ekonomiska resurserna till skolan. I likhet med det fullgångna förstatligandet får varje kommun en tilldelning av resurser som ska täcka de förväntade kostnaderna för hela skolverksamheten. Tilldelningen är beräknad utifrån de modeller som har utvecklats i kapitel 13 och speglar att olika kommuner har olika behov av resurser bland annat utifrån vilket förväntat behov av stödinsatser som finns i elevunderlaget och hur produktionsförutsättningarna, exempelvis löneläget, ser ut för skolverksamheten i kommunen. Vidare förutsätter varianten att staten tar över merparten av de resurser som kommunerna i dag använder i skolverksamheten. I enlighet med utredningens bedömning i kapitel 13 krävs därmed att en skatteväxling genomförs mellan stat och kommun.

I det fullgångna förstatligandet blir resursfördelningsmodellens utfall strikt bindande för den statliga huvudmannen. I ett system med oförändrat kommunalt huvudmannaskap är det dock, enligt vår uppfattning, orimligt att frånta kommunerna allt inflytande över skolverksamhetens finansiering. En kommun som vill skjuta till ytterligare resurser till skolan, utöver den tilldelning som genereras enligt den nationella resursfördelningsmodellen, bör därmed kunna göra det i den här varianten. Däremot bör inte kommuner kunna använda de statligt fördelade resurserna till andra verksamheter än just skolan. Varianten kräver därmed att kommunerna, som i dag, redovisar sina kostnader för skolverksamheten till den systemansvariga myndigheten.

Utredningen har övervägt om kommunerna även ska kunna omfördela de resurser som de får genom modellen till andra kommunala

verksamhetsområden. Detta skulle kunna vara motiverat om den nationella modellen av olika skäl överskattar behovet av resurser till skolan i vissa kommuner. Exempelvis behöver en kommun som i hög grad skrivit av sina lokaler inte avsätta lika stora resurser som en kommun som har fler nybyggda lokaler och därmed stora årliga avskrivningar som belastar verksamheten. Men en sådan ventil öppnar också upp för stora negativa avvikelser i förhållande till de av staten beslutade resurserna som inte är verksamhetsmässigt motiverade. Det kan till exempel handla om kommuner som vill spara på skolan för att frigöra resurser på andra områden, som anses mer angelägna i kommunen. Då finns risken att målet om likvärdighet inte skulle uppnås trots en omfattande reform, och att effekterna av reformen på kommunnivå skulle bli små jämfört med i dag, eftersom kommunerna alltjämt skulle ha full rådighet över den faktiska tilldelningen av resurser. Av dessa skäl har vi landat i att kommunerna inte bör kunna använda de statligt fördelade resurserna till annat än skolan.

I det här sammanhanget är en relevant fråga hur den systemansvariga myndigheten bör hantera kommuner som gör överskott inom ramen för den statliga resursfördelningen. Bör myndigheten då, vilket inte är ovanligt när det gäller statsbidrag, återkräva kvarvarande medel? Frågeställningen är principiellt intressant också för de enskilda huvudmännen. Ett krav på fullt utnyttjande av resurserna riskerar dock att föra med sig andra problem, till exempel incitament att ta på sig verksamhetsmässigt tveksamma utgifter under slutet av året för att resurserna ska gå åt.

22

Det väcker i sin tur frågor om det bör finnas möjlig-

het till någon form av anslagssparande. Om regeringen vill gå vidare med den här varianten bör dessa frågor utredas vidare.

Staten anger bindande miniminivåer för tilldelningen av resurser

Den andra möjliga varianten är att staten anger bindande miniminivåer för tilldelningen av resurser på kommunnivå. Det är en idé som bland annat lyftes fram av 2015 års skolkommission som ett möjligt sätt att komma till rätta med de systemsvagheter i skolans finansiering som kommissionen identifierade.

23

22 Liebman, Jeffrey B. & Mahoney, Neale (2017): Do expiring budgets lead to wasteful year-end

spending? Evidence from federal procurement. American Economic Review, 107(11), 3510-49.

23 SOU 2017:35 Samling för skolan – Nationell strategi för kunskap och likvärdighet.

Beroende på hur långt regeringen vill gå i den ekonomiska styrningen av den kommunala skolan kan miniminivåerna sättas olika högt. Skolkommissionens förslag byggde på att staten skulle fastställa miniminivåer för huvudmännens resurstilldelning till undervisning och elevhälsa. Men i det mest långtgående scenariot kan miniminivån sättas utifrån den totala tilldelning som kommunerna skulle ha fått i enlighet med de nationella resursfördelningsmodeller som ligger till grund för den första varianten. Då uppnår konstruktionen i princip samma resultat som i varianten ovan, men med skillnaden att det inte förutsätter att staten förfogar över resurserna till den kommunala skolan.

Från ett statligt perspektiv innebär den här varianten en mindre omfattande roll för staten än den första varianten, eftersom ansvaret för tilldelning av resurser till skolverksamheten ligger kvar på kommunerna. Från ett kommunalt perspektiv är dock den statliga styrningen att betrakta som lika stark.

Liksom i den första varianten finns också möjlighet i den här varianten för kommuner att skjuta till resurser till skolan. Däremot ska det av naturliga skäl inte vara möjligt att ha en lägre tilldelning av resurser än den statligt angivna miniminivån. Även här krävs därmed att kommunerna redovisar sina kostnader för skolverksamheten till den systemansvariga myndigheten.

Staten inrättar ett sektorsbidrag för undervisningskostnaderna

Den tredje möjliga varianten är att staten inrättar ett sektorsbidrag för undervisningskostnaderna i den kommunala skolan. Undervisningen är kärnan i skolverksamheten och det går att argumentera för att det är där som staten har sitt främsta berättigade intresse av att jämna ut förutsättningarna mellan olika kommuner.

Även i den här varianten bör sektorsbidraget räknas fram utifrån de resursfördelningsmodeller som ligger till grund för den första varianten. Skillnaden är att det uppstår en nivåjustering nedåt jämfört med den första varianten för att spegla att undervisningen bara utgör en del av de totala kostnaderna för skolan.

Ett sektorsbidrag för undervisningskostnaderna och eventuellt också andra kostnadsposter har även föreslagits av Likvärdighetsutredningen.

24

Utifrån vår analys ligger den variant som vi skisserar här mycket nära

24 SOU 2020:28 En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning.

det sektorsbidrag som Likvärdighetsutredningen bedömde bör införas, även om sektorsbidraget i den här varianten är tänkt att begränsa sig till undervisningskostnaden och endast till kommunala huvudmän.

Från ett styrningsperspektiv utgör ett sektorsbidrag för undervisningskostnaden en mindre långtgående ekonomisk styrning av den kommunala skolan jämfört med den första varianten, men den uppfyller ändå det huvudsakliga syftet med ett stärkt statligt ansvar för skolans resurser. Även här bör kommunerna kunna skjuta till ytterligare resurser till undervisningen, dock inte mindre. Liksom i tidigare varianter krävs att kommunerna redovisar sina kostnader till den systemansvariga myndigheten.

Det finns vissa svårigheter i att beräkna hur stor omfattningen av sektorsbidraget bör vara. Det gäller i synnerhet i gymnasieskolan, där undervisningskostnadens andel av de totala kostnaderna kan skilja sig påtagligt mellan olika program och inriktningar. I dag finns ingen publicerad statistik över detta, men det är rimligt att tänka sig att undervisningskostnaden som andel av de totala kostnaderna är lägre i material- och lokalintensiva program som till exempel fordons- och transportprogrammet jämfört med exempelvis samhällsvetenskapsprogrammet. I en skarp tillämpning skulle därmed sektorsbidraget i gymnasieskolan behöva räknas fram på olika sätt för olika program. Men om man ändå utgår från den genomsnittliga undervisningskostnaden i gymnasieskolan under 2020 skulle ett sektorsbidrag för undervisningskostnaderna i den skolformen till de kommunala skolorna ha uppgått till cirka 17,3 miljarder kronor. Motsvarande belopp för grundskolan var 61,4 miljarder kronor under samma år.

25

I likhet med den

första varianten krävs alltså att staten tar över en betydande del av de resurser som kommunerna i dag använder i skolverksamheten. Därmed krävs också, i enlighet med utredningens bedömning i kapitel 13, att en skatteväxling genomförs mellan stat och kommun.

Staten förstärker likvärdighetsbidraget och breddar det till att omfatta fler skolformer

En sista variant för ett ökat statligt ansvar för den kommunala skolans resurser är att staten förstärker det nuvarande statsbidraget för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling, det så kallade likvärdighets-

25 Skolverket: Grundskolan – Kostnader – Riksnivå: Tabell 2 A: Huvudmannens kostnader. Skolverket: Gymnasieskolan – Kostnader – Riksnivå: Tabell 2 A: Huvudmannens kostnader.

bidraget, så att det omfattar de nivåer som enligt utredningen borde krävas för att säkra en kompensatorisk resursfördelning på kommunnivå och som motsvarar de överväganden som finns i resursfördelningen till enskilda huvudmän. Bidraget bör även breddas så att det inkluderar de skolformer som i övrigt omfattas av våra direktiv. En sådan förändring skulle vidare kunna genomföras i flera steg, för att minimera svårartade genomförandeeffekter.

Varianten innebär att staten stärker sitt ansvar för att kompensera för socioekonomiska skillnader i resursbehov mellan olika kommuner. Detta skulle vara viktigt eftersom det i dag, enligt vår uppfattning, saknas en tillräckligt stark mekanism för att omfördela resurser mellan olika kommuner. Kommuner har bara ett ansvar för att säkerställa en kompensatorisk resursfördelning inom den egna kommunen. De kan därmed inte hållas ansvariga för att resursfördelningen

mellan kommuner inte är tillräckligt kompensatorisk. Vidare saknas

i kostnadsutjämningens delmodell för grundskola och förskoleklass en komponent som utjämnar för strukturellt betingade skillnader i kostnader utifrån kommunernas socioekonomiska sammansättning av elever. Den enda mekanism som finns i dagsläget är likvärdighetsbidraget som omfattar grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet. Men denna mekanism är, i sin nuvarande utformning, inte tillräckligt stark för att säkerställa en kompensatorisk resursfördelning på den nivå som vi förordar i ett skolsystem med ett stärkt statligt ansvar.

Eftersom utredningen inte har utvecklat nationella resursfördelningsmodeller för alla skolformer som omfattas av direktivet är det svårt att ange en exakt siffra på hur stor förstärkningen av likvärdighetsbidraget skulle behöva vara i den här varianten. Men utifrån resursfördelningsmodellerna för grundskola och förskoleklass samt för gymnasieskola skulle den socioekonomiska kompensationen till de kommunala huvudmännen (inklusive kommunalförbund) i dessa skolformer ha uppgått till 12,0 respektive 1,5 miljarder kronor under 2020. Under samma år var den verkliga storleken på likvärdighetsbidraget till de kommunala huvudmännen cirka 4,4 miljarder kronor. Det är alltså en betydande utbyggnad av likvärdighetsbidraget som skulle krävas i den här varianten. Regeringen har dock i budgetpropositionen för 2022 föreslagit en utbyggnad av likvärdighetsbidraget till en nivå om cirka 8,7 miljarder kronor under 2024, vilket minskar avståndet något.

26

26Prop. 2021/22:1Utgiftsområde 16.

Vid sidan av det förstärka likvärdighetsbidraget bör staten i den här varianten även ta fram rekommenderade miniminivåer för den totala tilldelningen av resurser till skolan per kommun, som även bör publiceras offentligt. De rekommenderade miniminivåerna bör även redovisas på skolenhetsnivå. Detta för att stödja kommunernas egna budgetbeslut för skolverksamheten och stärka möjligheten till demokratiskt ansvarsutkrävande från kommunmedborgarna. Däremot bör den rekommenderade miniminivån av förklarliga skäl inte utgöra samma strikta bindning som varianten med reglerade miniminivåer, utan här handlar det om en mjukare styrning i syfte att normera resurstilldelningen. Detta är ett förslag som, med liknande inriktning, även har framförts av OECD.

27

Eftersom den totala ekonomiska omfattningen av statens utökade ansvar i den här varianten ändå är relativt begränsad i jämförelse med de andra varianterna, med undantag för reglerade miniminivåer, så är det inte säkert att det skulle krävas en skatteväxling för att realisera varianten. Det är till exempel möjligt att finansieringen dels skulle kunna ske från andra riktade statsbidrag till skolan (se avsnitt 13.1.2 för utredningens analys av vilka statsbidrag som skulle kunna lämpa sig), dels genom kvittningar från utgiftsområde 25.

Som ett likvärdigt alternativ till den beskrivna varianten har vi övervägt att det i kostnadsutjämningen bör införas socioekonomiska komponenter i delmodellerna som berör skolan och att staten sedan tillför resurserna för det utökade likvärdighetsbidraget via det generella statsbidraget. Det är en tekniskt jämförbar – kanske till och med smidigare – lösning, men med den principiella skillnaden att det då inte går att säkerställa att resurserna går till i skolverksamheten. Vi anser att även en sådan lösning kan övervägas av regeringen.

Det finns för- och nackdelar i alla fyra varianter

Som framgår ovan är varianterna olika långtgående i sin styrning och olika omfattande i sin storlek. Alla har dock som gemensamt drag att de tydligt innebär att staten flyttar fram sin position när det kommer till den kommunala skolans finansiering. Nedan analyserar vi för- och nackdelar med de olika varianterna.

27 OECD (2019): OECD Economic Surveys. Sweden.

Statlig finansiering bidrar till en kraftig förstärkning av likvärdigheten men leder till stora omfördelningseffekter

Den första varianten, som innebär att staten skulle finansiera den kommunala skolan enligt samma modell som vid ett fullgånget förstatligande, har den grundläggande fördelen att den skulle bidra till en resursfördelning på kommunnivå som tydligt skulle spegla kommunernas strukturella förutsättningar, både utifrån vilket förväntat stödbehov som finns i elevunderlaget och de lokala produktionsförutsättningarna. Därmed skulle varianten, av allt att döma, bidra till en kraftig förstärkning av likvärdigheten i skolsystemet, eftersom resurssättningen skulle spegla samma grundläggande överväganden i alla delar av landet.

I ett system med oförändrat kommunalt huvudmannaskapet är det dock, som utredningen har beskrivit ovan, orimligt att tänka sig att kommunerna inte skulle ha möjlighet att skjuta till extra resurser ovanpå den statliga tilldelningen. I vilken utsträckning detta skulle ske i praktiken är en svår fråga att besvara. Men givet att möjligheten finns, och att förutsättningarna mellan olika kommuner skiljer sig i fråga om att kunna skjuta till resurser, finns risken att den initiala likvärdighet som åstadkoms vid tillämpningen av den nationella resursfördelningsmodellen långsamt skulle urholkas. Det skulle exempelvis kunna vara fallet om kommuner med god finansieringsförmåga och ett socioekonomiskt starkt elevunderlag systematiskt skulle skjuta till mer resurser till skolan ovanpå den statliga tilldelningen. Effekten på likvärdigheten blir därmed inte lika stor som vid ett fullgånget förstatligande i den här varianten. Om regeringen bestämmer sig för att gå vidare med denna variant är detta något som bör följas noggrant.

En annan fördel med denna variant är att den skapar en symmetri i ansvar genom att den aktör som fattar beslut om skolverksamhetens uppdrag, mål och innehåll också står för den huvudsakliga finansieringen av verksamheten. Eftersom staten även bör ansvara för resursfördelningen till enskilda huvudmän (se avsnitt 17.3.3) blir denna effekt tydlig i den här varianten. I sin tur borgar det för mer holistiska bedömningar kring skolans uppdrag och resurser. Tillämpningen av en nationell resursfördelningsmodell för alla huvudmän kan också, enligt utredningens uppfattning, leda till en ökad transparens i fråga om hur resurser fördelas i skolan och minska risken för att stora, omoti-

verade skillnader i resurserna till kommunala och fristående skolor uppkommer över tid.

Nackdelen med varianten är att den utgör en förhållandevis stor inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Även om kommunerna alltså bör ha möjlighet att skjuta till resurser kommer grundfinansieringen av skolverksamheten att ligga på en annan aktör än den som har verksamhetsansvaret. Om den nationella resursfördelningsmodellen då skulle underskatta eller överskatta resursbehovet för den kommunala skolan i olika kommuner kan det leda till att samhällets resurser inte används på ett optimalt sätt. I varianten omöjliggörs också kostnadsbesparande effektiviseringar bortom en nedre gräns.

Utifrån vår genomgång i kapitel 13 är det tydligt att tillämpningen av nationella resursfördelningsmodeller leder till kraftiga omfördelningseffekter mellan olika kommuner. I synnerhet förefaller kommuner med en stor positiv nettokostnadsavvikelse i dag, varav många också har en glesare struktur, få en lägre resurstilldelning med vår modell. Detta kan betraktas som problematiskt eftersom kommuner med en stor positiv nettokostnadsavvikelse i många fall antingen har högre ambition för skolverksamheten eller är mindre effektiva i utförandet.

28

Då kan det uppfattas som att modellen straffar dessa kom-

muner. Här bör det dock sägas att dessa kommuner, liksom de gör i dag, kan välja att skjuta till mer resurser till skolan än vad de får genom modellen.

Stora förändringar i vilka resurser som skolverksamheten har till sitt förfogande är utmanande både för de kommuner som skulle påverkas positivt och de kommuner som skulle påverkas negativt av våra resursfördelningsmodeller. Därmed behövs tid för kommunerna att ställa om till det nya resursläget i den här varianten. Annars är risken uppenbar att verksamheten kommer att påverkas negativt i det korta perspektivet.

En sista nackdel med den här varianten är att den också kräver en omfattande skatteväxling, som är politiskt känslig samt ekonomiskt och juridiskt komplicerad. I kapitel 13 utvecklar vi våra bedömningar om behovet av en skatteväxling vid ett fullgånget förstatligande. Dessa är också giltiga i den här varianten.

28 Det kan också finnas andra faktorer som förklarar stora nettokostnadsavvikelser. Till exempel kan det bero på lokalbeståndets ålder och vilka redovisningsprinciper som tillämpas. Därutöver går det inte att utesluta rena rapporteringsfel.

Bindande miniminivåer uppnår i princip samma resultat som statlig finansiering, men utan att kräva en skatteväxling

I sitt mest långtgående utförande är en reglering av miniminivåer för kommunernas resurstilldelning en jämförbar lösning, med motsvarande för- och nackdelar, som den föregående varianten. Den principiella skillnaden här är att staten inte behöver förfoga över resurserna till skolan. Av praktiska skäl är det en fördel att slippa genomföra en omfattande och komplicerad skatteväxling.

Ett problem som blir särskilt tydligt med bindande miniminivåer är att drivkraften för lokala kostnadsbesparande effektiviseringar reduceras. Lokalt är endast kvalitetshöjande effektiviseringar – det vill säga bättre verksamhet med samma resurser – förenliga med varianten. Både i den här varianten och den föregående kommer därmed ett tryck för kostnadsbesparingar i stället att behöva drivas primärt uppifrån, genom tilldelningen av resurser eller beräkningen av miniminivåer. För den kommun som vill kringgå miniminivåerna kan det dock göras relativt enkelt. Det kan till exempel ske genom att kommunen höjer hyran för skolans lokaler eller köper in skolmåltider från en kommunal kostenhet. På så sätt kan resurser slussas ut från skolan, utan att miniminivån underskrids. Detta förhållande gäller även i den föregående varianten.

En andra generell utmaning med miniminivåer, liksom med övriga varianter i alternativ 2, är svårigheten att hitta en resursfördelningsmodell som är tillräckligt väl anpassad till lokala förutsättningar på varje plats. I alternativ 1 har den statliga huvudmannen möjlighet att omfördela resurser mellan geografiska områden i de fall resursfördelningsmodellen inte ger ett adekvat utfall lokalt. Det är dock inte möjligt i alternativ 2. Problemet kan i varianten med bindande miniminivåer delvis hanteras genom möjligheten för kommunerna att toppa upp resurserna utöver miniminivån. Vidare ska inte den kommunala verksamhetens förmåga att anpassa sig till givna förutsättningar underskattas. Enskilda huvudmän behöver alltid anpassa sig till de ramar som kommunerna och huvudmännens ägare sätter för verksamheten. Det finns skäl att anta att också kommunal verksamhet kan göra det. Dock är det så att den ökade likvärdighet mellan skolverksamheterna i olika kommuner som en nationellt bestämd resursfördelning medför på sina håll kommer att innebära brister i anpassning till lokala behov, både uppåt och nedåt.

Jämfört med att finansiera skolverksamheten inom ramen för en nationell resursfördelningsmodell går det att argumentera för att bindande miniminivåer är mer inkräktande på den kommunala självstyrelsen. I den första varianten flyttas ju själva uppgiften att tilldela resurser till skolan från kommunerna till staten. Det är i strikt mening bara en förändring i uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun. Men inom ramen för den nya uppgiftsfördelningen har kommunerna kvar sin självstyrelse. I denna variant har kommunerna kvar uppgiften, men är bundna till en av staten beslutad miniminivå på tilldelningen. Det är, enligt utredningens uppfattning, en större inskränkning i den kommunala självstyrelsen.

Ett sektorsbidrag för undervisningskostnaden kan bidra till mer likvärdiga förutsättningar för skolans kärnverksamhet

Ett sektorsbidrag för undervisningskostnaden kan ses som en nivåjustering av den nationella resursfördelningsmodellen i den första varianten, i syfte att endast spegla skillnader i behov av undervisningsresurser mellan olika kommuner. Därmed delar varianten i flera avseenden samma principiella för- och nackdelar med den första varianten.

En särskild fördel med den här varianten är dock att ett sektorsbidrag för undervisningskostnaden mer träffsäkert är inriktat på den del av skolverksamheten där staten har sitt främsta berättigade intresse av att vilja jämna ut förutsättningarna mellan olika kommuner. Det är undervisningen som lägger grunden för elevernas livschanser och för Sverige som kunskapsnation. Därmed är bristande likvärdighet och kvalitet i undervisningen särskilt bekymmersamt. Om staten kan säkerställa en mer ändamålsenlig resursfördelning till undervisningen på kommunnivå är mycket vunnet. Vidare finns inte lika stora naturliga variationer i kostnader för undervisning som för skolverksamheten i övrigt. Som vi har belyst tidigare kan kostnaden för skolan variera påtagligt mellan olika kommuner exempelvis på grund av lokalernas ålder och redovisningsprinciper. Men variationsskapande faktorer av samma ekonomiska betydelse finns inte när det gäller undervisningskostnaderna. Det talar för att ett sektorsbidrag för undervisningen skulle löpa mindre risk att under- eller överkompensera kommunerna i relation till deras verkliga behov.

Undervisningen i skolan sker dock inte i ett vakuum, utan är beroende av skolans andra verksamheter för att fungera. På det sättet kan variantens fördel också vara en nackdel. Om kommunerna fortsatt ska ansvara för till exempel elevhälsa och lärverktyg, som bägge utgör viktiga förutsättningar för undervisningen, finns risk att det statliga sektorsbidraget inte får den reella effekt på undervisningen som uppnås i den första varianten. Därmed kan det övervägas att vidga sektorsbidraget till att även omfatta andra kostnadsposter än undervisningskostnaden, men då blir skillnaden gentemot den första varianten mindre.

En annan väsentlig nackdel med varianten är att den befäster den sammanblandning av kommunala och statliga resurser i skolverksamheten som redan finns i dag, om än på tydligare grunder. Som utredningen visar i kapitel 6 har de statliga och kommunala resurserna till skolan varierat – och samvarierat – över tid. Även om ett sektorsbidrag för undervisningskostnaden inte bör kunna användas av kommunerna för att finansiera andra delar av utbildningen är det inte alltid självklart vilka kostnader som hör till undervisningen. Det kan leda till att kommuner anpassar sin egen resurssättning av skolan utifrån hur mycket resurser de får via det statliga sektorsbidraget för undervisningskostnaden.

När ansvaret för de ekonomiska förutsättningarna för skolverksamheten är delat mellan staten och kommunerna finns vidare ingen aktör som kan ta ett ekonomiskt helhetsansvar. Då uppstår risken att staten och kommunerna alltjämt kommer att skylla på varandra för brister i den ekonomiska resurssättningen av skolan. I sin tur kan det påverka medborgarnas möjlighet till ansvarsutkrävande i fråga om skolans resurser negativt.

Eftersom undervisningskostnaden utgör en så stor andel av skolverksamhetens totala kostnad skulle ett sektorsbidrag av det här slaget kräva en skatteväxling mellan kommun och stat. Även om den skulle vara mindre omfattande än i den första varianten, så kommer den alltjämt att vara komplicerad att genomföra. Detta är också en nackdel med varianten.

En försvårande omständighet med varianten är att den, i likhet med den första varianten, skulle ge upphov till omfattande omfördelningseffekter vid förändringsögonblicket. Mönstret är detsamma som vid det fullgångna förstatligandet (se kapitel 13), men nivån på effekterna är något mindre eftersom undervisningen bara utgör en del av

skolans totala kostnad. Även om dessa effekter är motiverade på lång sikt, kan de vara påfrestande för skolverksamheten i det korta perspektivet. Ett sektorsbidrag av det här slaget bör därmed fasas in kontrollerat över tid.

Ett förstärkt likvärdighetsbidrag har begränsade effekter men är enklare att realisera

Den sista varianten med ett förstärkt likvärdighetsbidrag är minst långtgående i form av vilken ekonomisk styrning staten ålägger kommunernas skolverksamhet. Utifrån sin begränsade omfattning är det också den enklaste varianten att genomföra. Den kan också genomföras successivt, i flera steg över tid. Varianten kräver inte, enligt vår uppfattning, en politisk känslig och tekniskt komplicerad skatteväxling utan skulle kunna finansieras genom en kombination av omläggningar av befintliga statsbidrag och kvittningar från utgiftsområde 25, där statens bidrag till det kommunalekonomiska utjämningssystemet utgör den största delen. Samtidigt skulle varianten innebära stärkta förutsättningar för en kompensatorisk resursfördelning på kommunnivån.

I varianten ingår även att staten bör ta fram rekommenderade miniminivåer för den totala tilldelningen av resurser till skolan (inklusive fördelning per skolenhet) per kommun. På så sätt skulle kommunerna få ett externt framtaget beslutsunderlag som de kan använda i sitt budgetarbete. En fördel med det är att det kan ge kommunerna bättre förutsättningar att fatta beslut om skolans resurser som bidrar till nationell likvärdighet. Det kan också öka transparensen kring beslut om tilldelning och fördelning av resurser till skolan inom kommunen, vilket kan stärka möjligheten till demokratiskt ansvarsutkrävande från kommunmedborgarna.

En annan fördel med varianten är att den är enklare att förena med den kommunala självstyrelsen. I varianten tar staten ansvar för att säkerställa förutsättningar för en mer kompensatorisk resursfördelning mellan kommuner, men vilken tilldelning och fördelning av resurser man har inom kommunen är alltjämt ett ansvar för kommunerna själva (även om staten i den här varianten skulle ange rekommenderade miniminivåer). Denna roll ligger relativt nära hur staten i dag opererar inom ramen för det kommunalekonomiska utjämningssystemet.

Nackdelen med varianten ligger främst i den begränsade omfattningen jämfört med de andra varianterna. I varianten lämnas alltjämt ett stort utrymme för kommunerna att besluta om tilldelningen av resurser till skolan. Det talar för att skillnaderna utifrån vilken ambition kommunerna har alltjämt kommer att vara stora. Beroende på hur mycket likvärdighetsbidraget skulle förstärkas kan det också leda till vissa omställningseffekter för de kommuner som, sammantaget, får mer eller mindre resurser.

Det finns vidare en risk att en större förstärkning av likvärdighetsbidraget, utan ändrad styrning jämfört med i dag, kan leda till ett kommunalt undandragande av de egna resurserna. Enligt utredningen ökar risken för detta när kostnadstrycket stiger i kommunerna, vilket det ser ut att göra de kommande åren.

29

Liksom för varianten med ett sektorsbidrag för undervisningen är det också en nackdel att varianten fortsätter att innebära en otydlighet i hur resurssättningen till skolan går till, med finansiering som kommer från både staten och kommunerna.

Alla varianter kan leda till skillnader i resurser mellan kommunala och fristående skolor

Som utredningen pekar på i avsnitt 17.3.3 finns det risker med att separera finansieringen av de fristående och de kommunala skolorna. Över tid riskerar en sådan separation att leda till att det uppstår alltför stora skillnader i resurserna mellan kommunala och fristående skolor. Detta är något som, enligt vår uppfattning, vore negativt för elevernas rätt till en likvärdig utbildning och bör följas noga.

Om stora, omotiverade skillnader över tid skulle utvecklas mellan kommunala och fristående skolor bör det övervägas om också resurserna till den kommunala skolan bör styras hårdare från den systemansvariga myndigheten. Detta skulle exempelvis kunna ske genom att den nationella resursfördelningsmodellen skulle bli strikt bindande för kommuner, med inga (alternativt begränsade) möjligheter att avvika vare sig uppåt eller nedåt från statens syn på resursbehovet för skolverksamheten i kommunerna. Det skulle innebära att den resursfördelningsmodell som utredningen har beskrivit i kapitel 13 skulle bli gällande även för kommunerna i ett system med stärkt statligt

29 Välfärdskommissionen (2021): Välfärdskommissionens slutredovisning till regeringen.

ansvar, men utan statligt huvudmannaskap. En sådan lösning skulle dock kräva ytterligare överväganden i förhållande till den kommunala självstyrelsen.

Det finns även andra och mjukare sätt för staten att försöka hindra att stora skillnader uppkommer mellan kommunala och enskilda huvudmän. Ett sätt är att anpassa de totala resurserna till de enskilda huvudmännen efter resurserna i den kommunala skolverksamheten. Detta skulle till exempel kunna åstadkommas om staten kompenserade sig för sitt ansvar i relation till de enskilda huvudmännen genom årliga avdrag i det kommunalekonomiska utjämningssystemet (se avsnitt 17.3.4). Då bygger man in en naturlig spärr mot att stora skillnader uppkommer över tid.

Det är också möjligt för staten att granska kommunernas resursfördelning till skolan inom ramen för tillsyn. I ett system med stärkt statligt ansvar, men utan statligt huvudmannaskap, ser vi det också som naturligt att den systemansvariga myndigheten inom ramen för kvalitetsdialogerna analyserar hur kommunernas resursfördelning förhåller sig till den nationella resursfördelningsmodellen. Stora avvikelser bör då bli föremål för diskussion och eventuellt kunna leda till vidare åtgärder enligt tillsynstrappan. Även detta kan föranleda behov av nya överväganden i relation till den kommunala självstyrelsen.

Utredningen förordar inte någon specifik variant

I det ovanstående pekar utredningen på ett antal olika varianter för hur staten ska kunna stärka sitt finansieringsansvar för den kommunala skolan. Vår bedömning är att staten bör förstärka sitt finansieringsansvar för de kommunala huvudmännen. Däremot vill vi inte förorda någon specifik variant. Det bör enligt vår syn vara upp till regeringen att, utifrån detta beslutsunderlag, ta ställning till vilken av dessa varianter som är mest ändamålsenlig att gå vidare med i ett skolsystem med stärkt statligt ansvar, men utan statligt huvudmannaskap. Utifrån den variant som regeringen förordar bör den närmare utformningen utredas vidare.

Vi vill dock göra ett principiellt medskick i fråga om resursfördelningen i detta alternativ i relation till olika kommuners varierande effektivitet i skolverksamheten. En likvärdig resursfördelning kommer nämligen bara att leda till en för eleverna likvärdig verksamhet

om effektiviteten är likvärdig mellan olika kommuner. Samtidigt pekar mycket på att det finns stora skillnader i effektivitet mellan olika kommuner.

30

Vi menar att det är sannolikt att kommuner som avviker från den genomsnittliga effektiviteten åtminstone delvis kompenserar för detta i dag genom att antingen tillföra mindre eller mer resurser till skolan. Om sådana effektivitetsskillnader kvarstår efter att en ny resursfördelning har införts, där utgångspunkten är en för riket genomsnittlig effektivitet, så kan resultatet bli stora skillnader i undervisningens kvalitet. Detta understryker behovet av statliga insatser för att utjämna skillnaderna i skolverksamhetens effektivitet mellan olika kommuner, i synnerhet om regeringen vill gå vidare med någon av varianterna som innebär en striktare ekonomisk styrning av den kommunala skolan.

17.3.6. Även i detta alternativ bör staten ansvara för tilläggsbelopp för elever med omfattande behov av särskilt stöd hos alla huvudmän

Utredningens bedömning: Även i ett system där staten förstärker

sitt ansvar för skolan, men utan att ta över huvudmannaskapet, bör den systemansvariga myndigheten ansvara för tilläggsbelopp för elever med omfattande behov av särskilt stöd hos alla huvudmän. Det innebär att systemet med tilläggsbelopp också bör omfatta kommunala huvudmän. Hur detta ska gå till bör utredas vidare.

Systemet med tilläggsbelopp gäller bara enskilda huvudmän – även om många kommuner tillämpar liknande förfarande

Formellt sett gäller systemet med tilläggsbelopp bara enskilda huvudmän. Men som utredningen har visat i kapitel 6 är det vanligt att ett tilläggsbeloppsliknande förfarande för elever med omfattande behov av särskilt stöd även tillämpas i den kommunala skolan.

I ett system där staten, som vi har bedömt, bör ta över ansvaret för individtillägg i form av tilläggsbelopp för de enskilda huvudmännen (se avsnitt 17.3.3) innebär det att kommunerna fråntas uppgiften att ansvara för tilläggsbelopp. Detta riskerar enligt utredningens upp-

30 Rådet för främjande av kommunala analyser (2022): Effektivitet i kommuner 2022.

fattning att få konsekvenser för förekomsten av tilläggsbelopp även i den kommunala skolan.

Vid ett fullgånget förstatligande är det den systemansvariga myndigheten som ansvarar för tilläggsbelopp

I kapitel 13, som behandlar de ekonomiska resurserna till skolan vid ett fullgånget förstatligande, är det den systemansvariga myndigheten som ansvarar för beslut om och finansiering av tilläggsbelopp för elever med omfattande behov av särskilt stöd både hos den statliga huvudmannen och de enskilda huvudmännen. Delvis är det en konsekvens av grundpremissen för ett fullgånget förstatligande, nämligen att kommunernas roll både som styraktörer och huvudmän för skolan upphör. Men det finns även andra skäl som talar för att det är klokt att samla ansvaret för tilläggsbelopp hos den systemansvariga myndigheten. Inte minst handlar det om att tilläggsbelopp för elever med omfattande behov av särskilt stöd, enligt gällande regelverk, ska vara individuellt bestämt och kräver en prövning i varje enskilt fall. Att samla ansvaret för dessa hos en aktör, snarare än 290, kan därmed på goda grunder antas leda till en större enhetlighet, transparens och rättssäkerhet i tillämpningen.

I samma kapitel gör vi även bedömningen att systemet med tillläggsbelopp för elever med omfattande behov av särskilt stöd bör ses över i särskild ordning. Det finns, enligt vår uppfattning, flera frågor som inte har med tillämpningen av regelverket att göra, utan med regelverket i sig, som bör belysas närmare. Det handlar bland annat om reglerna för tilläggsbelopp i relation till resursskolor, hur statistikinsamlingen och möjligheten till utvärdering kan förbättras och vilka möjligheter till överklagande av tilläggsbelopp som bör finnas för huvudmännen (se avsnitt 13.1.9).

Den systemansvariga myndigheten bör ansvara för tilläggsbelopp även i detta alternativ

De argument som har framförts för att ansvaret för tilläggsbelopp för elever med omfattande behov av särskilt stöd bör ligga på den systemansvariga skolmyndigheten är även giltiga i ett system där staten förstärker sitt ansvar för skolan, men utan att ta över huvudmannaskapet.

I detta alternativ är dock grundpremissen annorlunda, eftersom den systemansvariga myndigheten endast har det fulla resursfördelningsansvaret för de enskilda huvudmännen.

Även med beaktande av den skillnaden anser vi att det finns goda skäl för att den systemansvariga myndigheten bör ansvara för beslut om och finansiering av tilläggsbelopp för elever med omfattande behov av särskilt stöd även i förhållande till kommunala huvudmän. Sådana tilläggsbelopp kräver individuell prövning och det vore, enligt utredningens uppfattning, olyckligt om det utvecklas olika praxis för olika huvudmän i fråga om hur elever med omfattande behov av särskilt stöd ska få dessa tillgodosedda. I sak innebär det även att vi bedömer att systemet med tilläggsbelopp för elever med omfattande behov av särskilt stöd bör breddas till att också legalt omfatta de kommunala huvudmännen.

Det finns dock flera frågor med anledning av en sådan förändring som behöver utredas vidare. Det handlar till exempel om hur staten ska kompensera sig för sitt utökade åtagande att ansvara för tilläggsbelopp för alla huvudmän. En annan fråga som bör analyseras är om den systemansvariga myndigheten, i likhet med kommunerna i dag, bör kunna neka tilläggsbelopp med hänvisning till att betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår.

Därmed är utredningens samlade bedömning i den här frågan att den systemansvariga myndigheten bör ansvara för tilläggsbelopp för elever med omfattande behov av särskilt stöd hos alla huvudmän. Det innebär att vi bedömer att systemet med tilläggsbelopp också bör omfatta kommunala huvudmän. Hur detta ska gå till bör dock utredas vidare.

17.4. Lärares och skolledares kompetens

17.4.1. Staten bör även i detta alternativ ta ett större ansvar än i dag för lärares och rektorers professionsutveckling

Utredningens bedömning: I ett system där staten förstärker sitt

ansvar för skolan utan att ta över huvudmannaskapet bör det fortsatt vara huvudmannens ansvar att se till att personalen får kompetensutveckling. För offentligt anställd personal samt personal som är anställd av en utbildningsanordnare som fullgör uppgifter

på entreprenad inom kommunal vuxenutbildning, bör detta ansvar vara kommunernas. För personalen i fristående skolor bör ansvaret vara de enskilda huvudmännens.

Liksom i alternativet med ett fullgånget förstatligande bör staten dock, inom ramen för sitt systemansvar för skolan, öka sitt ansvarstagande för lärares och rektorers professionsutveckling. Det ökade ansvarstagandet bör gälla alla lärare och rektorer, även de som arbetar vid fristående skolor.

Det aktuella förslaget om professionsprogram för rektorer, lärare och förskollärare innebär ett tydligt steg i riktning mot ett ökat ansvarstagande för lärares och rektorers professionsutveckling. Staten bör bygga vidare på professionsprogrammets ramverk. Den systemansvariga myndigheten bör därför få till uppgift att säkerställa att det finns ett utbud av kompetensutvecklingsinsatser av hög kvalitet för lärares och rektorers professionsutveckling.

Statens ökade ansvarstagande bör fokusera på att säkra insatser för den kompetensutveckling som syftar till att öka lärares och rektorers yrkesskicklighet. Ansvaret för den kompetensutveckling som relaterar till verksamhetens behov bör ligga kvar hos huvudmannen. Staten kan bidra genom att fortsätta utveckla fortbildnings-, kompetensutvecklings- och stödinsatser, som är viktiga redskap för det systematiska kvalitetsarbetet.

Staten bör också verka för att öka lärar- och rektorsprofessionernas inflytande över och ansvar för sin professionsutveckling. Inflytandet bör gälla såväl för professionen som helhet som för individen. Om regeringen bedömer att individens inflytande och ansvar bör stärkas genom ändringar i skollagen bör en utredning tillsättas för att utreda det.

Vidare bör staten säkerställa lärares och rektorers möjligheter till finansiering av kompetensutveckling som stärker yrkesskickligheten. Regeringen bör därför fortsätta på den inslagna vägen med ett samlat statsbidrag för fortbildning, och på ett tydligt sätt knyta detta till professionsprogrammets nationella struktur för kompetensutveckling. Nivån på statsbidraget bör ses över löpande i relation till behoven.

Dessutom bör möjligheten till finansiering för lärares och rektorers långsiktiga, yrkesutvecklande kompetensutveckling som utgår från individen stärkas. Staten bör därför säkerställa lärares och rektorers möjligheter att ta del av insatser inom professionsprogrammets nationella struktur för kompetensutveckling med finansiering från omställningsstudiestödet:

  • Alla insatser inom professionsprogrammet bör vara allmänt sökbara för de individuella lärare och rektorer som omfattas av professionsprogrammet, oavsett om de tas fram som uppdragsutbildning eller erbjuds i ett öppet utbud.
  • Poänggivande kurser bör utformas så att de ger rätt till studiemedel enligt studiestödslagen. Det bör gälla både sådana insatser som föreslås ingå i professionsprogrammets nationella struktur för kompetensutveckling, och sådana insatser som föreslås vara meriterande inom professionsprogrammet.
  • Rådet för professioner i skolväsendet bör ges möjlighet att bidra med kunskap om vilken utbildning och kompetensutveckling som kan stärka lärares och rektorers utveckling i yrket, antingen till Centrala studiestödsnämnden (CSN) eller till berörda omställningsorganisationer.
  • Den systemansvariga myndigheten bör ansvara för att följa upp och utvärdera hur väl omställningsstudiestödet fungerar avseende fort- och vidareutbildning för skolans yrkesgrupper.

I alternativet med ett system där staten förstärker sitt ansvar för skolan utan att ta över huvudmannaskapet bör det fortsatt vara huvudmannens ansvar att se till att personalen får kompetensutveckling. För offentligt anställd personal samt personal som är anställd av en utbildningsanordnare som fullgör uppgifter på entreprenad inom komvux, bör ansvaret vara kommunernas. För personalen i fristående skolor bör ansvaret vara de enskilda huvudmännens.

Som framgår av kapitel 14 bedömer utredningen att staten vid ett fullgånget förstatligande, inom ramen för sitt systemansvar, bör ta ett större ansvar än i dag för lärares och rektorers professionsutveckling.

I alternativet med ett förstärkt statligt ansvar där staten inte tar över huvudmannaskapet för skolan kommer kommunerna att kvarstå som huvudmän. Dagens situation med huvudmäns varierade förut-

sättningar och kapacitet kommer då i stor utsträckning att finnas kvar. Vi anser därför att staten, även i detta alternativ, bör ta ett större ansvar än i dag för lärares och rektorers professionsutveckling. Liksom vid ett fullgånget förstatligande bör staten bygga vidare på det aktuella förslaget om professionsprogram för rektorer, lärare och förskollärare. Utvecklade resonemang och argumentation finns i kapitel 14.

Utredningen anser att statens ökade ansvar för lärares och rektorers professionsutveckling kan få ännu större betydelse i detta alternativ, än vid ett fullgånget förstatligande, eftersom det i skolsystemet fortsatt kommer att finnas ett stort antal styraktörer. Med ett nationellt ramverk för professionsutveckling bör fler lärare och rektorer få tillgång till kompetensutveckling som är relevant för yrkesutvecklingen, oavsett den egna huvudmannens kapacitet.

Även i övrigt överensstämmer våra bedömningar av vad ett större ansvar bör innebära med de bedömningar vi lämnar i kapitel 11–16 om ett fullgånget förstatligande.

17.4.2. Staten bör även i detta alternativ stödja ett systematiskt förhållningssätt till skolutveckling

Utredningens bedömning: I ett system där staten förstärker sitt

ansvar för skolan utan att ta över huvudmannaskapet bör staten stödja ett systematiskt förhållningssätt till skolutveckling där kunskaper och erfarenheter som lärare utvecklar i olika professionsutvecklande insatser bidrar till att utveckla undervisningen. Staten bör därmed främja lärares deltagande i undervisningsutvecklande forskning och utveckling så att fler lärare än i dag får möjlighet att delta antingen i praktiknära forskning eller i annan systematisk utveckling av undervisningen.

Regeringen bör därför fortsätta stödja försöksverksamheten för praktiknära forskning (ULF) som nu förlängts till 2024 som en övergång till permanent verksamhet.

Högre krav bör också ställas på huvudmän att medverka i samverkan om forskning och utveckling samt verksamhetsförlagd utbildning (vfu). Detta bör gälla både kommunerna och de enskilda huvudmännen. Om kraven ska regleras som en skyldighet i skollagen bör det utredas.

Forskning om kommunal vuxenutbildning (komvux) sker i dag i begränsad omfattning. Alla aktörer som på något sätt ansvarar för, eller samverkar om, forskning och utveckling i skolan, bör därför uppmärksamma komvux i högre utsträckning än i dag.

Vidare bör den systemansvariga myndigheten få till uppgift att möjliggöra att fler lärare får utveckla och dokumentera beprövad erfarenhet. Myndigheten bör därför ge stöd för systematisk kollegial utveckling, utprövning av undervisningsmetoder och dokumentation av dessa. För att stödet ska bli verkningsfullt bör det byggas in i professionsprogrammet. Myndigheten bör också främja lärares möjligheter att sprida den utvecklade och dokumenterade beprövade erfarenheten. I sitt stöd och sina främjande insatser för det systematiska undervisningsutvecklande arbetet bör myndigheten särskilt fokusera på huvudmän och skolenheter med svaga förutsättningar för detta, exempelvis i glesbygd.

I kapitel 14 understryker utredningen att den kunskap och de erfarenheter som lärare utvecklar inom olika professionsutvecklande insatser måste införlivas i skolpraktiken för att de ska komma eleven till del. Vid ett fullgånget förstatligande bedömer vi att staten bör stödja ett systematiskt förhållningssätt till skolutveckling där kunskaper och erfarenheter som lärare utvecklar i olika professionsutvecklande insatser bidrar till att utveckla undervisningen. Vi gör samma bedömning i fallet med ett system där staten förstärker sitt ansvar för skolan utan att ta över huvudmannaskapet. Utvecklade resonemang och argumentation finns i kapitel 14.

Som ett led i stödet för ett systematiskt förhållningssätt till skolutveckling bör staten främja lärares deltagande i undervisningsutvecklande forskning och utveckling så att fler lärare än i dag får möjlighet att delta antingen i praktiknära forskning eller i annan systematisk utveckling av undervisningen. Detta bör bland annat inbegripa högre krav på huvudmän att medverka i undervisningsutvecklande forskning och utveckling samt vfu, och att den systemansvariga myndigheten får till uppgift att stödja lärare i att utveckla och dokumentera beprövad erfarenhet.

Statens stödjande och främjande insatser är inte minst viktiga i detta alternativ, där de kommunala huvudmännen kommer att finnas kvar. Insatserna kan då utgöra ett verktyg för staten att utjämna den variation i förutsättningar för undervisningsutvecklande arbete som

finns mellan olika huvudmän. Detsamma gäller högre krav på huvudmännen att medverka i samverkan mellan skolan och andra statliga aktörer, exempelvis högskolor och universitet, även om detta alternativ inte erbjuder den fördel som en statlig huvudman möjligen skulle kunna ge när det gäller att underlätta samverkan.

Sammantaget anser vi ändå att statens insatser kan bidra till att underlätta arbetet med ett systematiskt undervisningsutvecklande arbete.

17.4.3. Staten bör även i detta alternativ säkerställa att lärare inom komvux har didaktisk kompetens för att undervisa inom komvux

Utredningens bedömning: I ett system där staten förstärker sitt

ansvar för skolan utan att ta över huvudmannaskapet bör staten säkerställa att lärare inom kommunal vuxenutbildning (komvux) har didaktisk kompetens för att undervisa vuxna, enligt komvux särskilda förutsättningar. Behov finns både av stärkt generell didaktisk kompetens avseende komvux och vuxnas lärande, och av specialiserad didaktisk kompetens på området.

Universitet och högskolor med examenstillstånd för ämnes- och yrkeslärarutbildningar bör därför se till att dessa utbildningar förbereder alla studenter för att undervisa inom komvux.

Vidare bör den systemansvariga myndigheten säkerställa att kompetensutvecklingsutbudet som myndigheten ansvarar för innehåller insatser som är relevanta för lärare inom komvux, enligt de didaktiska krav som skolformen ställer.

I alternativet med ett fullgånget förstatligande av skolan gör utredningen bedömningen att staten bör säkerställa att lärare inom komvux har didaktisk kompetens för att undervisa vuxna, enligt komvux särskilda förutsättningar. Behov finns både av stärkt generell didaktisk kompetens avseende komvux och vuxnas lärande, och av specialiserad didaktisk kompetens på området.

Vi gör motsvarande bedömning gällande alternativet med ett system där staten förstärker sitt ansvar för skolan utan att ta över huvudmannaskapet. Utvecklade resonemang och argumentation finns i kapitel 14.

I detta alternativ kommer kommunerna fortsatt att vara huvudmän för komvux. Möjligen är statliga insatser för att stärka undervisningskompetensen i komvux då av ännu större betydelse än vid ett fullgånget förstatligande, eftersom statliga insatser kan kompensera för kommuners olika kapacitet för att på egen hand initiera kompetensutveckling som är relevant för lärare inom komvux.

17.4.4. Den systemansvariga myndigheten bör även i detta alternativ få ett nationellt och strategiskt ansvar för kompetensförsörjningen till skolan

Utredningens bedömning: I ett system där staten förstärker sitt

ansvar för skolan utan att ta över huvudmannaskapet bör staten, inom ramen för sitt systemansvar, öka sitt ansvarstagande för kompetensförsörjningen till skolan.

Den systemansvariga myndigheten bör därför få ett nationellt och strategiskt ansvar för kompetensförsörjningen till skolan. I ansvaret bör ingå att ha överblick över skolans kompetensbehov, samverka med relevanta aktörer och stödja skolans huvudmän i den strategiska kompetensförsörjningen.

Myndigheten bör

  • ansvara för prognoser över behovet av lärare och förskollärare och bredda dessa till att också innefatta analyser av skolans kompetensbehov utöver lärare. Vidare bör den systemansvariga myndigheten klarlägga vilka yrkesroller som behövs i skolor och i verksamheter inom kommunal vuxenutbildning (komvux) utöver lärare och skolledare, vilka kompetenskrav som bör ställas på dem samt om krav på kvalifikationer i form av viss utbildning bör ställas för dessa yrkesroller.
  • samverka med andra relevanta myndigheter och aktörer, till exempel universitet och högskolor, om kompetensförsörjningen till skolan samt samla, sammanställa och tillgängliggöra information från dessa aktörer.
  • stödja skolans huvudmän i arbetet med strategisk kompetensförsörjning, i synnerhet i perioder då elevantalen fluktuerar. Stödet bör särskilt fokusera på områden där huvudmän, skolenheter och verksamheter har svåra förutsättningar för rekrytering, exempelvis utsatta områden och glesbygd.
  • genomföra insatser för lång- och kortsiktig kompetensförsörjning till skolan samt ta fram förslag till insatser för kompetensförsörjningen till skolan på nationell och regional nivå. Insatser för att öka läraryrkets attraktionskraft bör utgå från prognoserna över behovet av lärare och förskollärare, och omfatta skolformer, ämnen och lärarkategorier där brist beräknas uppstå.

Vid ett fullgånget förstatligande bedömer utredningen att staten i högre grad än i dag behöver ta ett sammanhållet ansvar för kompetensförsörjningen till skolan. Som ett led i detta bör den systemansvariga myndigheten få ett nationellt och strategiskt ansvar för kompetensförsörjningen till skolan. Anledningen är att det i dag till viss del saknas en statlig aktör med ett tydligt utpekat uppdrag för detta arbete. I stället är ansvaret fördelat på många aktörer, där var och en har sin roll.

Vi gör motsvarande bedömning för ett system med ett förstärkt statligt ansvar där staten inte tar över huvudmannaskapet.

Den systemansvariga myndighetens insatser bör även i detta alternativ omfatta såväl ett långsiktigt perspektiv som ett mer kortsiktigt ”här och nu”-perspektiv. På så sätt kan myndigheten både erbjuda stöd till huvudmännens lokala kompetensförsörjningsarbete, och bidra till långsiktiga satsningar på exempelvis utbildning och kompetensutveckling. Utvecklade resonemang och argumentation finns i kapitel 14.

Eftersom kommunerna som huvudmän finns kvar i detta alternativ, och antalet aktörer därmed är större, anser utredningen att den systemansvariga myndigheten i detta alternativ möjligen kan göra ännu mer nytta än vid ett fullgånget förstatligande av skolan.

17.4.5. Lärarlegitimationen bör även i detta alternativ utvärderas i relation till reformens syften

Utredningens bedömning: I ett system där staten förstärker sitt

ansvar för skolan utan att ta över huvudmannaskapet bör regeringen tillsätta en utredning som utvärderar om lärarlegitimationen i dess nuvarande utformning i tillräcklig utsträckning bidrar till att öka läraryrkets attraktionskraft och till högre kvalitet i undervisningen.

Utredningen bör också ta ställning till om det finns skäl att göra justeringar för att förbättra förutsättningarna för en effektiv och ändamålsenlig handläggning av lärarlegitimationsärenden. I frågan om handläggning är ett alternativ till utredning att regeringen i stället lämnar i uppdrag till den systemansvariga myndigheten att se över handläggningsprocesserna.

Utredningen bör tillsättas vid en tidpunkt när regeringen bedömer att det är möjligt att dra slutsatser om införandet av krav på lärarlegitimation har bidragit till att öka läraryrkets attraktionskraft och till högre kvalitet i undervisningen.

I kapitel 14 gör utredningen bedömningen att regeringen bör tillsätta en utredning som utvärderar om lärarlegitimationen i dess nuvarande utformning i tillräcklig utsträckning bidrar till att öka läraryrkets attraktionskraft och till högre kvalitet i undervisningen. En sådan översyn skulle kunna ge värdefull kunskap om förutsättningarna för en skola av hög kvalitet och för ett attraktivt läraryrke. Vi bedömer att en sådan utredning bör tillsättas även i alternativet med ett system med ett förstärkt statligt ansvar där staten inte tar över huvudmannaskapet.

Denna utredning bör även ta ställning till om det finns skäl att göra justeringar för att förbättra förutsättningarna för en effektiv och ändamålsenlig handläggning av lärarlegitimationsärenden. En sådan översyn skulle kunna genomföras oberoende av en utvärdering av lärarlegitimationsreformen. Ett alternativ till utredning är i det fallet att regeringen i stället lämnar i uppdrag till den systemansvariga myndigheten att se över handläggningsprocesserna.

Utvecklade resonemang och argumentation finns i kapitel 14.

17.5. Skolmyndigheter

17.5.1. En ny skolmyndighet bör även i detta alternativ införas med ett systemansvar för skolan

Utredningens bedömning: I ett system där staten förstärker sitt

ansvar men utan att ta över huvudmannaskapet bör en ny skolmyndighet införas med ett generellt systemansvar för skolan. Den nya myndigheten bör arbeta med såväl styrning som stöd till hela skolsystemet, det vill säga både till offentliga skolor och kommunal vuxenutbildning samt till fristående skolor. Den bör ersätta Skolverket, Skolinspektionen och delar av Specialpedagogiska skolmyndigheten.

Vid ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap för skolan gör utredningen bedömningen att två nya skolmyndigheter bör införas: en systemansvarig myndighet och en myndighet med huvudmannaansvar, se kapitel 16.

I ett system där staten förstärker sitt ansvar men huvudmannaskapet ligger kvar hos kommunerna och de enskilda huvudmännen, finns inget behov av en statlig myndighet med huvudmannaansvar (förutom för specialskolan och sameskolan där huvudmannaskapet inte förändras jämfört med i dag, se avsnitt 17.5.2 och 17.5.3) Däremot är behovet av en ny skolmyndighet som arbetar med såväl styrning som stöd till hela skolsystemet i princip detsamma. Motiven för en sammanhållen systemansvarig myndighet framgår av avsnitt 16.2.1. I detta alternativ med fler offentliga huvudmän anser vi att styrkan i motiven ökar.

Vi gör alltså bedömningen att en ny skolmyndighet bör införas även i detta alternativ, med ett generellt systemansvar för skolan. Den bör ersätta Skolverket, Skolinspektionen och delar av Specialpedagogiska skolmyndigheten.

I nedanstående avsnitt nöjer vi oss med att beskriva skillnaderna för den systemansvariga myndigheten i detta alternativ jämfört med i det fullgångna förstatligandet. En väsentlig skillnad är att antalet huvudmän blir detsamma som i dag i detta alternativ, det vill säga cirka 1 100 för de skolformer och verksamheter som ingår i utredningen. Jämfört med vid ett fullgånget förstatligande kommer den systemansvariga myndigheten att behöva arbeta mot 290 kommu-

nala huvudmän i stället för mot en statlig huvudman. Det kommer att innebära skillnader i arbetssätt vad gäller exempelvis kapacitetshöjande stöd.

Den systemansvariga myndighetens uppgifter kan te sig lite olika i detta alternativ jämfört med vid ett fullgånget förstatligande

Den systemansvariga myndigheten kommer i princip att ansvara för samma uppgifter i detta alternativ som vid ett fullgånget förstatligande. Men uppgifterna kan te sig lite olika i de olika alternativen.

Den övergripande uppgiften att vara förvaltningsmyndighet för skolväsendet och därmed ha ett generellt utvecklingsansvar för skolsystemet kommer att vara densamma vid ett fullgånget förstatligande och i detta alternativ där staten förstärker sitt ansvar men inte tar över huvudmannaskapet.

När det gäller fördelningen av ekonomiska resurser till huvudmännen kommer uppgifter kopplade till det att vara annorlunda jämfört med vid ett fullgånget förstatligande. I ett eventuellt helt statligt skolsystem skulle den systemansvariga myndigheten ta över det fulla ansvaret för fördelningen av resurser. I detta alternativ handlar det om att den systemansvariga myndigheten skulle fördela resurser till enskilda huvudmän och i olika grad förstärka finansieringsansvaret för de kommunala huvudmännen (se avsnitt 17.3).

Uppgiften som rör en effektiv planering och dimensionering av utbildning kommer, enligt vår uppfattning, att utformas på liknande sätt som vid ett fullgånget förstatligande. Men den systemansvariga myndighetens ansvar för en gemensam antagningsorganisation kommer att bli mer begränsad i detta alternativ (se avsnitt 17.2.2).

Avseende tillsyn kommer den systemansvariga myndigheten i detta alternativ, där staten inte tar över huvudmannaskapet, att granska de kommunala och enskilda huvudmännen. Tillsynens karaktär bör dock, precis som vid ett fullgånget förstatligande, än mer än i dag riktas mot verksamheter med hög riskbild för att inte uppfylla kraven i lagstiftning och andra författningar.

Ansvaret för det utvecklade nationella kvalitetssystemet och de obligatoriska kvalitetsdialogerna ser inte heller riktigt ut som vid ett fullgånget förstatligande. Den systemansvariga myndigheten kommer i detta alternativ att genomföra dialoger med de kommunala och

enskilda huvudmännen, och inte med den statliga huvudmannen och dess lokala skoldistrikt.

Vad gäller följande uppgifter tror vi att de kommer att te sig väldigt likartade som vid ett fullgånget förstatligande:

  • styrdokument och nationella prov
  • prövning av ärenden om godkännande av enskilda huvudmän och etablering av fristående skolor
  • uppföljning, utvärdering och statistik
  • fortbildnings-, kompetensutvecklings- och stödinsatser
  • det nationella professionsprogrammet
  • sammanställning och spridning av kunskap om resultat av forskning samt främjande av lärares deltagande i undervisningsutvecklande forskning och utveckling
  • specialpedagogiskt stöd
  • visst ansvar för läromedel för elever med funktionsnedsättning och inom andra områden där det råder brist
  • utredning och beslut om mottagande i grundsärskolan och gymnasiesärskolan
  • ett samlat informationsansvar om skolväsendet gentemot elever och vårdnadshavare
  • ett nationellt och strategiskt ansvar för kompetensförsörjningen till skolan
  • lärarlegitimation och meriteringssystem för legitimerade lärare.

Vissa av dagens uppgifter bör kunna integreras i andra insatser vid ett fullgånget förstatligande: kvalitetsgranskning och riktade utvecklingsinsatser. Dessa bör, enligt vår uppfattning, kunna göra det också i detta alternativ. Det nuvarande arbetet med statliga bidrag kommer inte att minska lika mycket i omfattning som vid ett fullgånget förstatligande av skolan.

På grund av att den systemansvariga myndigheten på övergripande nivå kommer att ansvara för samma uppgifter gör vi ingen annan uppskattning av antalet anställda eller kostnaderna för myndigheten

i detta alternativ jämfört med vid ett fullgånget förstatligande. Utförandet av några uppgifter, till exempel tillsynen och de obligatoriska kvalitetsdialogerna, kommer att bli mer omfattande i detta alternativ än vid ett fullgånget förstatligande beroende på att det finns 290 kommunala huvudmän i stället för en statlig huvudman. Samtidigt skulle tillsynen och dialogerna, även vid ett fullgånget förstatligande, sannolikt inte bara rikta sig mot den statliga huvudmannen utan också mot dess lokala skoldistrikt. Därför skulle tillsynen och dialogerna i praktiken inte ske gentemot bara en offentlig huvudman. I det andra alternativet kommer utförandet av andra uppgifter i stället att bli mer begränsat, exempelvis avseende den systemansvariga myndighetens ansvar för fördelningen av ekonomiska resurser.

Liksom vid ett fullgånget förstatligande anser vi att det är rimligt att den systemansvariga myndigheten bör vara en styrelsemyndighet, och att den bör ha en nationell och regional organisation. Om regeringen väljer att gå vidare med en sammanhållen systemansvarig myndighet inom ramen för detta alternativ bör myndighetens uppgifter, organisation och styrning utredas mer i detalj, precis som vid ett fullgånget förstatligande.

17.5.2. Huvudmannaansvaret för specialskolan bör inte förändras i detta alternativ

Utredningens bedömning: I detta alternativ, där staten förstärker

sitt ansvar men inte blir huvudman för offentliga skolor och kommunal vuxenutbildning, bör huvudmannaansvaret för specialskolan inte förändras jämfört med i dag. Specialskolan bör fortsättningsvis vara statlig och ansvaret bör ligga kvar på Specialpedagogiska skolmyndigheten.

Ansvaret för specialskolan flyttas vid ett fullgånget förstatligande över till den nya myndigheten med huvudmannaansvar. I ett system där kommunerna och de enskilda huvudmännen har kvar huvudmannaskapet för förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan, gymnasiesärskolan och komvux gör utredningen bedömningen att huvudmannaansvaret för specialskolan bör fortsätta vara statligt precis som i dag.

Även i detta alternativ där staten förstärker sitt ansvar men utan att ta över huvudmannaskapet införs en systemansvarig myndighet som ersätter Skolverket, Skolinspektionen och delar av Specialpedagogiska skolmyndigheten. Den del av Specialpedagogiska skolmyndighetens nuvarande uppdrag som handlar om huvudmannaansvaret för specialskolan övergår inte till den systemansvariga myndigheten. I stället gör utredningen bedömningen att ansvaret för specialskolan bör vara kvar på Specialpedagogiska skolmyndigheten som får ett mer renodlat uppdrag. Om regeringen väljer att gå vidare med en ny skolmyndighetsstruktur bör Specialpedagogiska skolmyndighetens renodlade uppgifter, organisation och styrning också utredas vidare.

17.5.3. Huvudmannaansvaret för sameskolan bör inte förändras i detta alternativ

Utredningens bedömning: I detta alternativ, där staten förstärker

sitt ansvar men inte blir huvudman för offentliga skolor och kommunal vuxenutbildning, bör huvudmannaansvaret för sameskolan inte förändras jämfört med i dag. Sameskolan bör fortsättningsvis vara statlig och ansvaret bör ligga kvar hos Sameskolstyrelsen.

När det gäller huvudmannaansvaret för sameskolan menar utredningen att det bör ingå i myndigheten med huvudmannaansvar på samma sätt som för motsvarande skolformer vid ett fullgånget förstatligande. I detta alternativ gör vi bedömningen att huvudmannaskapet för sameskolan bör fortsätta vara statligt på samma sätt som för specialskolan. Ansvaret för sameskolan bör då ligga kvar hos Sameskolstyrelsen, som alltså inte förändras i detta alternativ.

Som vi beskriver i kapitel 16 har Sameskolstyrelsen fått kritik för sin myndighetsutövning, något som indikerar ett behov av förändring av myndigheten. Om regeringen väljer att gå vidare med detta alternativ, och behåller Sameskolstyrelsen, kan förslag som redan lagts fram av andra utredningar

31

och av Riksrevisionen

32

om ansva-

ret och myndighetsorganisationen för sameskolan beredas vidare i det sammanhanget.

31SOU 2007:79Tre nya skolmyndigheter. SOU 2018:41Statliga skolmyndigheter – för elever

och barn i en bättre skola.

32 Riksrevisionen (2017): Samisk utbildning – dags för en omstart. RiR 2017:15.

17.6. Fler möjligheter till ett ökat statligt ansvarstagande för komvux

17.6.1. Staten bör i detta alternativ vidta åtgärder för att höja kvaliteten på utbildning på entreprenad inom komvux

Utredningens bedömning: Staten bör vid ett ökat statligt ansvars-

tagande med oförändrat huvudmannaskap, vidta åtgärder för att höja kvaliteten på och utveckla styrningen av utbildning på entreprenad. Åtgärder som bör vidtas är att

  • ge visst stöd till huvudmännen om att lägga ut utbildning på entreprenad samt om en ändamålsenlig styrning och uppföljning av utbildningen
  • se över hur regelverket kan justeras för att ställa ytterligare kvalitetskrav på de enskilda utbildningsanordnarna.

Dessutom bör, även i detta alternativ, rektorn för utbildningen finnas hos den enskilda utbildningsanordnaren för att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan huvudmannen och den enskilda utbildningsanordnaren.

Det finns skillnader mellan huvudmän i hur man använder möjligheten att lägga ut utbildning på entreprenad

Det är i dag möjligt för en huvudman att välja att överlämna utbildning inom komvux på entreprenad. Huvudmannen överlämnar i så fall uppgifter till en enskild utbildningsanordnare men behåller huvudmannaskapet och det övergripande ansvaret för kvaliteten i utbildningen.

33

Inom komvux är det vanligt att huvudmän använder denna

möjlighet. År 2021 var det 51 procent av alla kursdeltagare inom komvux (exklusive komvux som särskild utbildning

34

) som studerade hos

enskilda utbildningsanordnare.

35

Men det finns en stor variation över

landet och mellan kommuner.

3323 kap.2 och 5–8 §§skollagen samt 1 kap. 4 § förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning. 34 Den 2 juli 2023 byter komvux som särskild utbildning namn till komvux som anpassad utbildning på grundläggande respektive gymnasial nivå. 35 Skolverket (2022): Elever och studieresultat i kommunal vuxenutbildning 2021.

Samtidigt är det inte reglerat i skollagenhur utbildningen kan överlämnas på entreprenad. Huvudmannen väljer alltså själv hur detta görs och vilka krav som ställs. Det är vanligt att kommunen upphandlar utbildning hos en enskild utbildningsanordnare, enligt lagen om offentlig upphandling (LOU).

36

Men det har också blivit van-

ligare att huvudmän använder någon form av valfrihetssystem med ett auktorisationsförfarande, bland annat för att undvika kravet på tidsatta avtal inom LOU som skulle kunna begränsa långsiktiga satsningar. Vissa kommuner väljer i stället att använda sig av regelverket i LOU på grund av att de vill undvika de oklarheter som finns kring auktorisationsförfarandet och risken för överetablering.

Som utredningen beskriver i avsnitt 5.4.5 är rättsläget för upphandling och auktorisation i nuläget oklart. En fråga är om utbildning måste upphandlas eller inte, och hur EU-rätten ska tolkas i detta avseende. Enligt regeringen bör tolkningen avgöras i rättstillämpningen.

37

Oklarheten kring ett auktorisationsförfarande rör i stället

det rättsliga stödet i svensk lagstiftning, även om det har bedömts att det troligtvis är förenligt med svensk rätt. Men önskemål finns om att det får en tydlig författningsreglering.

38

Av utredningens resonemang i avsnitt 15.1.4 framgår att ett befintligt regelverk, vid en oklar rättstillämpning, först kan behöva prövas innan det eventuellt ändras. Om man ska få till stånd en tydligare rättstillämpning behöver huvudmän och andra berörda agera så att olika områden blir prövade. För att klargöra rättsläget kan rättsprocesser behöva drivas. Men detta kan vara både tids- och kostnadskrävande. Dessutom behöver de rättsliga instanserna bevilja prövningstillstånd så att slutligen Högsta förvaltningsdomstolen och till sist även EUdomstolen kan lämna prejudikat.

Det krävs kompetens för att lägga ut utbildning på entreprenad, men den kompetens som finns varierar

Som utredningen beskriver i avsnitt 5.4.5 krävs att huvudmännen har kapacitet och kompetens för att lägga ut utbildning på entreprenad. Denna kompetens skiljer sig åt gentemot den kompetens som krävs för

36 Lagen (2016:1145) om offentlig upphandling. 37Prop. 2019/20:127Fjärrundervisning, distansundervisning och vissa frågor om entreprenad. 38SOU 2020:66Samverkande krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever

med svenska som andraspråk.

att styra utbildning i egen regi. För att lägga ut utbildning på entreprenad behövs kunskap om komvux men också om hur upphandling eller auktorisation kan göras och hur uppföljning kan utformas. Även om generell juridisk kompetens och upphandlingskompetens ofta finns hos kommunerna, är upphandling av utbildning en mer komplex process än exempelvis upphandling av varor. För mindre kommuner är det en särskilt stor utmaning att lägga ut utbildning på entreprenad, eftersom de kan sakna särskilda resurser för att upphandla och följa upp utbildningen.

Ramavtal får normalt som längst gälla fyra år. Det gör att upphandling av komvuxutbildning kan göras så sällan som vart fjärde år. Om upphandling av utbildning sker så pass sällan är det rimligt att anta att det är svårt för kommuner att bygga upp sin kompetens. När en kommun i stället väljer att använda ett auktorisationssystem inom komvux sker auktorisationen bara vid enstaka tillfällen. Därmed är det vid ett sådant förfarande inte ens säkert att det finns tidigare erfarenheter i kommunen att utgå från.

Upphandlingar överklagas ofta vilket påverkar utbildningen

Eftersom processen att upphandla utbildning inom komvux är komplex och kräver särskild kompetens är det inte ovanligt att upphandlingar överklagas. Det kan också handla om stora ekonomiska värden som står på spel. När det är svårt att utvärdera kvalitet tenderar pris att bli avgörande i upphandlingarna.

Överklaganden blir kostsamma och tar tid, vilket gör att utbildningar inte kan starta enligt plan. I praktiken blir det elevernas tillgång till utbildning som påverkas om avtal inte kan tecknas.

Brist på etablering eller överetablering av enskilda utbildningsanordnare kan påverka utbildningen

Det finns stora skillnader över landet i hur mycket utbildning som läggs ut på entreprenad inom komvux. Men förutsättningarna att använda denna möjlighet varierar också mellan kommuner. Det finns ibland en brist på etablering av enskilda utbildningsanordnare. I andra fall är det snarare fråga om en överetablering, framför allt vid ett auktorisationsförfarande.

Mindre kommuner kan ha svårt att få in anbud i sina upphandlingar, eftersom elevantalet är litet. En sådan brist på etablering kan få en negativ effekt på det utbud som eleverna erbjuds om inte kommunen lyckas anordna utbildningen på annat sätt.

För att komma ifrån upphandlingsprocessen väljer flera kommuner att auktorisera enskilda utbildningsanordnare i ett valfrihetssystem. En svårighet med detta är risken för överetablering – att det finns fler enskilda utbildningsanordnare som erbjuder utbildningen än vad som behövs sett till elevunderlaget. Detta är en följd av att en kommun inte kan neka en utbildningsanordnare som uppfyller auktorisationsvillkoren. Överetablering kan i dessa fall leda till att resurser inte används effektivt. I vissa fall riskerar enskilda utbildningsanordnare att under pågående utbildning gå i konkurs på grund av för få elever. När utbildning i ett auktorisationssystem bedrivs hos många enskilda utbildningsanordnare blir dessutom kommunernas uppföljningsskyldighet omfattande. Överetableringens konsekvenser kan därmed påverka elevernas utbildning. Men överetablering medför inte per automatik att den utbildning eleverna får inte håller en god kvalitet.

Avtalen är allmänt hållna och olika krav kan medföra att elever inte får tillgång till en likvärdig utbildning

Skolinspektionens granskningar visar att de avtal som finns för utbildning på entreprenad ofta är allmänt hållna och inte ger stöd för styrning och uppföljning av utbildningen. Kvalitetskrav anges inte heller i tillräcklig omfattning.

39

Det är en utmaning att formulera

styrning i avtal, och att ställa krav utifrån kvalitetsaspekter. Men att avtalen är väl utformade är viktigt eftersom huvudmannens möjlighet att följa upp och styra verksamheten är begränsad till vad som framgår av avtalet under en avtalsperiod. Avtalen får inte heller ge några inlåsningseffekter utan behöver vara tillräckligt flexibla för att utbildningen ska kunna anpassas utifrån olika individers behov. Det är inte ovanligt att upphandlingsunderlag och avtal blir mer styrande än skollagen för den enskilda utbildningsanordnaren. I utredningens kontakter med verksamma inom komvux har det framförts behov av stöd och gemensamma standarder för att bland annat skriva bra avtal.

39 Skolinspektionen (2019): Yrkesinriktad kommunal vuxenutbildning på entreprenad. Tematisk

kvalitetsgranskning. Dnr 2018:6993. Skolinspektionen (2015): Distansutbildning vid kommunal vuxenutbildning. Kvalitetsgranskning. Rapport 2015:02.

Det finns en variation i hur kommuner väljer att definiera kvalitet och vilka krav som ska gälla. Att kommunerna bestämmer egna krav på en enskild utbildningsanordnare vid en upphandling eller auktorisation inom komvux, skiljer sig åt gentemot andra skolformer där staten avgör vad som ska krävas när en enskild huvudman ska få tillstånd att etablera sig. Samtidigt kan kraven behöva skilja sig åt mellan kommuner beroende på deras olika förutsättningar. Men detta kan också få konsekvenser för elevernas tillgång till en likvärdig utbildning.

Huvudmännens uppföljning av utbildning på entreprenad behöver stärkas

Huvudmännens kompetens att följa upp utbildning på entreprenad varierar. Omfattningen av uppföljningen och hur den organiseras skiljer sig åt mellan olika kommuner. Vissa huvudmän har inte en klar bild av omfattningen av det huvudmannaskap som finns kvar hos kommunen utan uppfattar att de även har lagt över delar av ansvaret på en enskild utbildningsanordnare. Skolinspektionen har konstaterat att det finns behov av att stärka uppföljningen över lag, eftersom många huvudmän inte har övervägt hur uppföljningen behöver utformas för att åstadkomma en ändamålsenlig styrning.

40

Det här är särskilt vik-

tigt eftersom det förekommer att huvudmän inte vidtar specifika åtgärder i sin uppföljning, trots att det förekommer kvalitetsproblem och till och med fusk kopplat till utbildning på entreprenad.

41

Det finns en komplexitet kring rektorsrollen

Som framgår av avsnitt 15.1.4 finns i dag en komplexitet kring rektorsrollen i komvux när utbildning bedrivs på entreprenad. Det är möjligt att välja om rektorn ska vara anställd av kommunen eller av den enskilda utbildningsanordnaren utifrån vissa givna förutsättningar. Dessutom kan det finnas mer än en rektor, vilket kan medföra en otydlig rektorsfunktion och styrning. Som en konsekvens av detta tenderar ansvarsförhållandet mellan huvudman och enskild utbildningsanordnare att bli otydligt.

40 Skolinspektionen (2019): Yrkesinriktad kommunal vuxenutbildning på entreprenad. Tematisk

kvalitetsgranskning. Rapport Dnr 2018:6993.

41 Andersson, Per & Muhrman, Karolina (2021): Marketisation of adult education in Sweden.

Journal of Adult and Continuing Education 2021, Vol. 0(0).

Huvudmännens kompetens när det gäller att bedriva utbildning på entreprenad behöver öka

Vid ett fullgånget förstatligande kan kompetens kring att bedriva utbildning på entreprenad samlas hos en enda huvudman – staten. I detta alternativ där kommunerna behåller huvudmannaskapet behöver huvudmännens kompetens och kunskap kring utbildning på entreprenad säkras, i de fall de väljer att använda sig av detta sätt att anordna utbildning. Utredningen kan konstatera att utbildning på entreprenad fungerar förhållandevis väl hos vissa huvudmän, något som visar att det kan vara möjligt att bygga vidare på dagens entreprenadsystem. Samtidigt finns en hel del problem som vi lyft ovan och stora skillnader mellan olika kommuner.

Huvudmännen behöver generellt sett öka sin kompetens kring att lägga ut utbildning på entreprenad genom olika modeller samt styra och följa upp utbildningen. Detta skulle kunna göras genom en ökad samverkan regionalt, men också nationellt. En tänkbar möjlighet är att kommuner kan samarbeta kring att lägga ut och följa upp utbildning på entreprenad. Om detta görs samlat, finns tillgång till mer resurser och kompetens. Det är också möjligt att överlåta huvudmannaskapet till en annan kommun. I avsnitt 17.6.2 beskriver vi möjligheter till regional samverkan ytterligare.

Staten bör vidta vissa åtgärder kopplat till utbildning på entreprenad

Som framgår av föregående avsnitt har huvudmännen ett ansvar att säkra sin kompetens om utbildning på entreprenad, om de väljer att bedriva utbildningen inom komvux på det sättet. Utredningen bedömer att staten också bör vidta åtgärder för att höja kvaliteten på och utveckla styrningen av utbildning på entreprenad.

En nyligen införd förändring är att Skolinspektionen från 2022 ska genomföra tillsyn på verksamhetsnivå inom komvux, och inte bara på huvudmannanivå som tidigare. Dessutom fick Skolinspektionen i juni 2022 ett uppdrag att granska betygsrätten i komvux, bland annat hur den används i utbildning på entreprenad. Det är ännu inte möjligt att se vilka effekter den utvidgade tillsynen eller granskningen kommer att få för kvaliteten på utbildning på entreprenad. Men oavsett är tillsyn och granskning åtgärder som vidtas i efterhand, när

brister redan uppstått. Därför är det rimligt att ytterligare åtgärder vidtas för att förhindra att brister uppstår.

Eftersom de problem som lyfts i granskningar, utredningar, forskning och kontakter med verksamma inom komvux kring utbildning på entreprenad spänner över flera olika områden, är det inte rimligt att tro att det finns en åtgärd för att komma till rätta med problemen. Vi bedömer därför att staten bör ge visst stöd till huvudmännen och se över hur regelverket kan justeras för att ställa ytterligare kvalitetskrav på de enskilda utbildningsanordnarna. Även i detta alternativ bedömer vi att rektorn för utbildningen bör finnas hos den enskilda utbildningsanordnaren, för att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan huvudmannen och anordnaren.

Staten bör ge visst stöd till huvudmännen

Utifrån den problembild som beskrivs ovan drar utredningen slutsatsen att huvudmäns kompetens varierar och att det finns en alltför stor variation mellan huvudmän i hur väl styrningen av utbildning på entreprenad fungerar. Eftersom detta riskerar att påverka elevers tillgång till utbildning och också likvärdigheten i utbildningen gör vi bedömningen att staten bör ge visst stöd till huvudmännen om att lägga ut utbildning på entreprenad samt om en ändamålsenlig styrning och uppföljning av utbildningen.

I sammanhanget är det viktigt att poängtera att även om huvudmännen kan få statligt stöd är det likväl de själva som har kvar det fulla ansvaret. Huvudmän som genomför upphandlingar behöver därför säkra sin egen kompetens inom området.

I det stöd som behövs på nationell nivå till huvudmännen kring utbildning på entreprenad ingår bland annat stöd för att identifiera och beskriva behov av utbildning. Stöd behövs även för att formulera bland annat avtal som innehåller krav på kvalitet, stödjer en flexibel och individanpassad utbildning samt kan anpassas till olika behov som kan uppkomma under avtalstiden. Kopplat till ett auktorisationssystem skulle det även kunna vara stöd för att definiera tydligare och mer detaljerade auktorisationsvillkor, vilket eventuellt skulle kunna motverka överetablering med inställda kurser och möjliga konkurser som konsekvens. Dessutom bör huvudmännen ges stöd för att på ett ändamålsenligt sätt styra och följa upp utbildning under en avtals-

period. En del i detta handlar också om stöd kring att vidta åtgärder om brister eller fusk upptäcks.

Stöd till huvudmännen skulle därmed kunna ges av den systemansvariga myndigheten om en sådan införs.

Staten bör se över hur regelverket kan justeras för att ställa ytterligare kvalitetskrav på de enskilda utbildningsanordnarna

Ett verktyg som allt oftare används som ett krav i upphandling av utbildning inom komvux är betygsrätten, det vill säga att den enskilda utbildningsanordnaren har fått tillstånd av Skolinspektionen att sätta betyg, anordna prövning samt utfärda betyg och intyg. Komvuxutredningen föreslog att betygsrätten skulle vara ett villkor för att kunna överlämna uppgifter inom komvux på entreprenad.

42

Regeringen har

hittills inte valt att gå vidare med detta förslag. KLIVA-utredningen gjorde bedömningen att det finns principiella brister och oklarheter i reglerna om betygsrätt, vilket gör att systemet inte kan användas som utgångspunkt för en tydligare styrning och ansvarsfördelning.

43

Skolinspektionen skulle visserligen kunna ställa ytterligare krav i en prövning av ansökan om betygsrätt från en enskild utbildningsanordnare. Men det finns en risk att kommuner i så fall förlitar sig på den statliga tillståndsgivningen och kan få bilden av att de avlastas det ansvar för kontroll och uppföljning som kommunallagen

44

ställer.

Detta var också en risk Komvuxutredningen lyfte.

Vi menar därför att det är rimligt att det i stället är huvudmannen som ytterligare ska pröva de enskilda utbildningsanordnarna när utbildningen läggs ut på entreprenad för att inte göra ansvarsfördelningen mellan stat och huvudman otydlig.

En möjlighet är att ytterligare reglera hur huvudmannen ska pröva och säkerställa den enskilda utbildningsanordnarens förutsättningar att bedriva en utbildning av hög kvalitet. I detta skulle ett krav exempelvis kunna vara att huvudmannen ska göra en liknande ägar- och ledningsprövning som Skolinspektionen respektive kommunen gör vid tillståndsgivning av enskilda huvudmän inom skolväsendet.

45

Mot-

42 SOU 2018:71 En andra och en annan chans – ett komvux i tiden. 43 SOU 2020:66 Samverkande krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever

med svenska som andraspråk.

44Kommunallagen (2017:725). 452 kap.5–5 b §§skollagen.

svarande prövning görs också inom yrkeshögskolan.

46

Kommuner

har redan ett uppdrag om ägar- och ledningsprövning av enskilda huvudmän inom förskolan. Därför bör det finnas kompetens i kommunen att göra en sådan prövning även för de enskilda utbildningsanordnare som används inom komvux. I samband med en upphandling behöver kommunerna redan i dag göra en utvidgad prövning av kompetens och systemkunskap hos den enskilda utbildningsanordnaren för att garantera kvalitet, likvärdighet och rättssäkerhet,

47

vilket

är lika viktigt vid ett auktorisationsförfarande.

Utredningen bedömer därmed att staten bör se över hur regelverket kan justeras för att ställa ytterligare krav på de enskilda utbildningsanordnarna. Detta kan göras genom att ytterligare reglera hur huvudmannen ska pröva och säkerställa den enskilda utbildningsanordnarens förutsättningar att bedriva utbildningen. Skärpta krav som tar sikte på kvalitet skulle kunna bidra till att endast aktörer som uppfyller dessa krav har möjlighet att bedriva utbildning. Men det är viktigt att sådana ändringar bidrar till ett tydligare regelverk eftersom dagens reglering redan kan uppfattas som otydlig och svårnavigerad.

Rektorn för utbildningen bör finnas hos den enskilda utbildningsanordnaren

Vid ett fullgånget förstatligande bedömer utredningen att rektorn alltid bör finnas hos den som anordnar utbildningen för att förtydliga ansvarsfördelningen mellan den statliga huvudmannen och anordnaren (se avsnitt 15.1.4).

I detta alternativ med ett oförändrat kommunalt huvudmannaskap är huvudmännen betydligt fler. Det medför ett än större behov av att tydliggöra ansvarsförhållandet mellan huvudmannen och den enskilda utbildningsanordnaren. Vi bedömer därför även i detta alternativ att rektorn alltid bör finnas hos den enskilda utbildningsanordnaren. Den enskilda utbildningsanordnaren behöver därmed ha betygsrätt, eftersom det är en förutsättning för att huvudmannen ska kunna överlämna rektors myndighetsutövning.

4612 § lagen (2009:128) om yrkeshögskolan, 1 kap. 3 § förordningen (2009:130) om yrkeshögskolan och Myndigheten för yrkeshögskolans föreskrifter och allmänna råd (MYHFS 2020:5) om ansökan om att anordna utbildning inom yrkeshögskolan. 47Prop. 2009/10:68Svenskundervisning för invandrare i folkhögskola. Bet. 2009/10:UbU14, rskr. 2009/10:215.

I nuvarande system är huvudmännen också många och rektorsfunktionen styrs av olika huvudmäns lokalt utformade avtal. Om det inte är valbart var rektorsfunktionen ska finnas organisatoriskt, kan rektorns ansvar och ansvarsfördelningen mellan rektorn och huvudmannen i högre grad regleras i författningar. Detta bör bli tydligare för eleverna, personalen, rektorn själv och huvudmannen. Dessutom bör det underlätta för den systemansvariga myndigheten att följa upp och granska utbildningar på nationell nivå.

Det finns även i detta alternativ vissa risker med att ha rektorsfunktionen hos den enskilda utbildningsanordnaren. Precis som vid ett fullgånget förstatligande skulle rektorsfunktionen komma längre från huvudmannen. I detta alternativ skulle rektorn utöver den egna ledningen hos anordnaren också kunna få styrning både från staten och från den kommunala huvudmannen, vilket kan leda till en otydlighet i styrningen. Reglering på området skulle till viss del kunna motverka denna risk.

Även i detta alternativ är det möjligt att tänka sig att utforma och reglera rektorsfunktionen på ett helt annat sätt än i dag, i enlighet med resonemanget i avsnitt 15.1.4 vid ett fullgånget förstatligande. En sådan förändring skulle i så fall noga behöva analyseras och inkluderas i en större genomgripande översyn av skolformen, något som beskrivs i avsnitt 17.6.5.

Skulle en annan modell för att lägga ut utbildning på entreprenad kunna användas vid ett oförändrat kommunalt huvudmannaskap?

Utredningen beskriver vid ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap att det kan finnas andra modeller för utbildning på entreprenad, se avsnitt 15.1.4. Den ansökningsmodell vi redogör för skulle eventuellt kunna vara möjlig även i detta alternativ där kommunerna fortsatt är huvudmän. Fler möjliga sätt att lägga ut utbildning på entreprenad skulle kunna ge kommunerna ytterligare alternativ och eventuellt undvika de utmaningar som finns i dagens system. Men det är inte säkert att det bara är en fördel för kommunerna att ha fler modeller att förhålla sig till, eftersom det ökar komplexiteten i systemet.

Det finns dock anledning att se över möjligheten att utveckla andra modeller även inom detta alternativ. Den pågående utredningen om en långsiktig och behovsanpassad yrkesutbildning för vuxna ska bland

annat analysera behovet av en ny utbildningsmodell för yrkesutbildningar i komvux,

48

vilket är ett steg i denna riktning.

17.6.2. Staten bör i detta alternativ styra och stödja regional samverkan mellan kommuner ytterligare

Utredningens bedömning: Staten bör vid ett ökat statligt ansvars-

tagande med oförändrat huvudmannaskap i högre utsträckning styra, stödja och stimulera regional samverkan mellan kommuner inom kommunal vuxenutbildning för en likvärdig tillgång till utbildning för alla elever. Stödet bör utformas efter kommunernas olika förutsättningar och organisation.

Den utökade samverkan bör innebära att kommuner i större omfattning planerar och bedriver utbildning tillsammans. Den bör bygga på upparbetade samverkansområden och på de primära samverkansområden som ska införas.

Staten bör bygga vidare på dagens regionala samverkan

Utredningen konstaterar att det generellt finns en utmaning i dag för huvudmän att själva tillhandahålla ett brett utbildningsutbud inom komvux. Även möjligheten till att ge en flexibel och individanpassad utbildning samt stöd till enskilda elever varierar mellan huvudmän. Som ett sätt att öka möjligheterna till utbildning har samverkan mellan kommuner länge använts och i dag är det en central del av komvux. Samtidigt kan kommunernas olika förutsättningar, organisation och prioriteringar när det gäller komvux påverka hur samverkan fungerar. I avsnitt 5.2.3 beskrivs ytterligare hur kommunerna samverkar.

Samverkan mellan kommuner används inom komvux både för att öka tillgången till utbildning och för att samordna resurser och kompetens. Att skapa gemensamma arbetssätt, rutiner och riktlinjer i samverkan kan också ge bättre förutsättningar för ökad likvärdighet vad gäller tillgång till utbildning och för höjd kvalitet.

De senaste åren har samverkan ökat, bland annat genom statliga satsningar som regional yrkesinriktad vuxenutbildning (regionalt yrkesvux). Mest utvecklad är därför också samverkan rörande yrkes-

48 Dir. 2022:84 Långsiktig och behovsanpassad yrkesutbildning för vuxna.

utbildning. Kraven inom statsbidraget för regionalt yrkesvux kommer att ersättas av nya krav i skollagen på formaliserad samverkan genom de förändringar som ska tillämpas från 2025 när det gäller planering, dimensionering och erbjudande av yrkesinriktad utbildning inom komvux på gymnasial nivå. Med dessa ändringar införs också begreppet primärt samverkansområde.

49

Graden av samverkan, om och på vilket sätt den är formaliserad samt vilka delar som omfattas, skiljer sig i dag mycket åt mellan olika samverkansområden. Dessa skillnader påverkar utbildningarnas förutsättningar. I samverkan mellan en stor och flera små kommuner blir ofta de stora kommunernas agerande avgörande för hur samverkan fungerar. I ett samverkansområde med kommuner av liknande storlek ser förutsättningarna annorlunda ut. Andra geografiska förutsättningar samt infrastruktur påverkar också. Eftersom komvux redan befinner sig i en regional kontext finns en god grund för samverkan att bygga vidare på.

Samverkan kan öka en likvärdig tillgång till utbildning för alla elever. Den kan även bidra till resurseffektivitet och samordnad kompetens. Därför anser vi att en ökad samverkan mellan kommuner är viktig inom fler delar av komvux än i dag. Om staten ökar sitt ansvarstagande men kommuner fortsatt är huvudmän för utbildning inom komvux, bör staten därför styra, stödja och stimulera en ökad regional samverkan.

Utökad samverkan för att planera och bedriva utbildning

Samverkan mellan kommuner är, som utredningen beskriver ovan, mest utvecklad och formaliserad gällande yrkesutbildning inom komvux på gymnasial nivå. Denna samverkan stärks också ytterligare via kommande förändringar. Men samverkan finns dessutom inom andra områden även om den varierar och kan utvecklas mer.

Det finns flera tänkbara vinster med att kommuner samverkar om att bedriva utbildning inom fler delar av komvux. Även om övrig utbildning inom komvux är rättighetslagstiftad finns en olikvärdig tillgång till utbildning för elever, vilket beskrivs i avsnitt 5.2.3. Därför bör staten styra, stödja och stimulera samverkan så att kommuner i större omfattning planerar, bedriver och följer upp utbildning inom komvux tillsammans.

49 Prop. 2021/22:159 Dimensionering av gymnasial utbildning för bättre kompetensförsörjning.

Utökad samverkan kan öka tillgången till utbildning

En ökad samverkan där kommuner planerar och bedriver utbildning gemensamt kan alltså ge den enskilda individen ökad tillgång till utbildning. Det handlar till exempel om ett bredare utbildningsutbud, ett ökat antal kursstarter, ökade möjligheter till olika studieformer och studietakt samt ökade möjligheter att kombinera studier i olika skolformsdelar eller studier med arbete. Sådan samverkan och samordning kan ge vinster för kommunerna, bland annat genom att kompetens samlas och resurser används mer effektivt.

Samverkan kan också öka elevens möjlighet att ta del av utbildning även om den inte bedrivs på hemorten. I detta arbete skulle lärcentrum eller någon annan motsvarande verksamhet kunna vara en viktig del för att en elev ska kunna ta del av undervisning och få stöd under utbildningen när den finns på annan ort. Även om det i dag finns ett statsbidrag som söks av kommuner i samverkan för att stimulera utvecklingen av lärcentrum, finns det potential för fortsatt utveckling för att både öka samverkan mellan kommuner och ge eleven en ökad tillgång till utbildning. Det behövs även en tydligare beskrivning av vad lärcentrum är.

50

Samverkan om och samordning av olika funktioner kan öka

Det finns fler områden där staten skulle kunna styra, stödja och stimulera samverkan ytterligare. Kommuner kan skapa gemensamma funktioner och därmed dela på resurser gällande till exempel studie- och yrkesvägledning, validering, lärlingssamordning, branschsamverkan, studiehandledning, modersmålsstöd samt andra typer av stöd till elever. Dessa funktioner finns ofta nära utbildningen, vilket gör att sådan samverkan kan vara lätt att utveckla i synergi med befintliga strukturer kring utbildningen.

50 Arbetsförmedlingen, Svenska ESF-rådet, Skolverket, Universitetskanslersämbetet, Tillväxtverket, Myndigheten för yrkeshögskolan och Folkbildningsrådet (2021): Lärcentra för kompe-

tensförsörjning och livslångt lärande – Behovsinventering och analys. Redovisning av uppdrag inom myndighetssamverkan för kompetensförsörjning och livslångt lärande. Dnr Skolverket 2022:212–1.

För att bygga ut den regionala samverkan mellan kommuner kan någon form av gemensam organisation eller samordningsfunktion underlätta samarbetet. I projektet Regiovux, som genomfördes med finansiering från EU:s strukturfonder med Skolverket som projektägare, var en av slutsatserna att en regional funktion är en framgångsfaktor.

51

Samverkan vid utbildning på entreprenad

Ett annat område där samverkan mellan kommuner kan utvecklas är vid utbildning på entreprenad. Kommuner skulle kunna lägga ut utbildning på entreprenad i samverkan, till exempel upphandla eller följa upp utbildningen tillsammans. Samverkan skulle då kunna vara ett sätt att samordna resurser, kompetens och erfarenhet. En samverkan om att lägga ut utbildning på entreprenad skulle kunna öka elevunderlaget till vissa utbildningar, vilket i sin tur kan underlätta i en situation med brist på etablering av enskilda utbildningsanordnare.

Samverkan om entreprenad sker redan i dag, men skulle kunna utvecklas ytterligare genom att fler kommuner ingår i sådan samverkan och att samverkan blir mer omfattande än i dag.

Fortsatt utveckling av komvux som särskild utbildning kan ske genom utökad samverkan

Inom komvux som särskild utbildning har flera förändringar genomförts de senaste åren. Den tidigare skolformen särskild utbildning för vuxna (särvux) har upphört och inkluderats i övriga komvux. Lagstiftningen har också på flera sätt harmonierats.

52

Skolverket har haft flera

uppdrag kopplade till komvux som särskild utbildning för att både ge stöd till kommunerna och öka kunskapen om skolformsdelarna.

53

Det finns dock fortsatta utmaningar med att organisera och anordna utbildningen. Elevvolymerna är små och målgruppen är resurskrävande med behov av individuellt stöd och anpassningar. Andra

51 Sweco (2019): Slutrapport: Projekt RegioVux – processer och lärdomar från projektet. 52Prop. 2019/20:105Komvux för stärkt kompetensförsörjning. 53 Skolverket (2021): Komvux som särskild utbildning – flera hinder på vägen till och under

studier. Skolverket (2021): Kommunal vuxenutbildning som särskild utbildning – Att möta förändringarna inom komvux som särskild utbildning. Skolverket (2021): Sammanhållna yrkesutbildningar – komvux som särskild utbildning på gymnasial nivå.

utmaningar rör elevernas studiefinansiering, resor fram och tillbaka från studierna, svårigheter att kombinera studier med till exempel daglig verksamhet samt brister i bland annat kommunernas uppsökande verksamhet och studie- och yrkesvägledning gentemot målgruppen.

54

Flera kommuner anordnar inte alls komvux som särskild utbildning.

Kommande förändring vad gäller planering och dimensionering med krav på samverkan omfattar inte komvux som särskild utbildning på gymnasial nivå. Som skäl anges bland annat att det inte finns tillräcklig tillgång till data och analyser av etableringen på arbetsmarknaden efter avslutad utbildning. Dock framgår av förarbetena att utbildningen skulle gynnas av mer samverkan,

55

till exempel genom re-

gionala forum för erfarenhetsutbyte.

56

Mot denna bakgrund är komvux som särskild utbildning ett område där staten skulle kunna styra, stödja och stimulera samverkan mellan kommuner ytterligare.

Staten kan styra mot utökad samverkan på olika sätt

Staten kan på olika sätt styra, stödja och stimulera en ökad regional samverkan mellan kommuner. Det kan ske genom juridisk eller ekonomisk styrning alternativt genom någon form av stöd. Beroende på vilken typ av samverkan och vad den innefattar kan olika styrning alternativt stöd vara aktuella. Samverkan mellan kommuner berör också mer än utbildningsfrågor. Vilken samverkan som är mest central att utveckla, vilken typ av styrning som behövs och vad som skulle ge störst effekt behöver därför analyseras vidare.

En viktig faktor för att få effekt och träffsäkerhet i utvecklingen av samverkan är att det finns tydliga förväntningar på innehållet i samverkan och vad den syftar till.

Stöd bör utformas efter huvudmännens olika förutsättningar och organisation samt den samverkan som redan finns i dag. För att samla erfarenheter och lärdomar är det även möjligt att utveckla samverkan via en försöksverksamhet eller i projektform. Ett förslag på försöksverksamhet ges i avsnitt 17.6.4.

54 Skolverket (2021): Komvux som särskild utbildning – flera hinder på vägen till och under studier. SOU 2018:71 En andra och en annan chans – ett komvux i tiden. 55Prop. 2021/22:159Dimensionering av gymnasial utbildning för bättre kompetensförsörjning. 56SOU 2020:33 Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial

utbildning.

Samverkan mellan kommuner bör utgå från befintliga samverkansområden

Som beskrivs ovan finns det sedan länge uppbyggda samverkansområden inom komvux. Den reglerade samverkan i kommande förändring bygger på att kommunerna själva väljer vilka andra kommuner de samverkar med om planering, dimensionering och erbjudande av yrkesutbildning inom komvux i ett primärt samverkansområde.

57

Att utgå från och bygga på befintliga samverkansstrukturer kan bidra till synergieffekter och resurseffektivitet samt förenkla kommunernas arbete. Utredningen bedömer därför att ytterligare stöd och styrning för en utökad regional samverkan bör utgå från upparbetade samverkansområden och de primära samverkansområden som ska införas. Det behöver bygga på samma princip som kommande förändring där kommunerna själva väljer vilka andra kommuner de samverkar med.

En mer långtgående utveckling av en regional nivå kan vara en framtida väg

Utredningens bedömningar bygger på dagens system med kommuner som huvudmän och olika insatser för att stärka samverkan mellan dem. En samverkan som till stora delar är frivillig medför dock en risk att vissa kommuner ingår mer eller mindre aktivt i samverkanskonstellationer och att samverkan inte sker på lika villkor. Kommunernas olika förutsättningar, organisation och prioriteringar när det gäller komvux kan ibland vara ett hinder för samverkan. Att dela på ansvar kan också skapa en otydlighet i styrkedjan och gentemot olika aktörer.

Det finns därför fördelar med att inte begränsa sig till den kommunala nivån för att erbjuda utbildning inom komvux. En mer långtgående förändring vore att överföra ansvaret för komvux till en regional nivå. För att planera och bedriva utbildning i en regional kontext skulle det kunna vara fördelaktigt om huvudmannaskapet också finns på regional nivå. En variant av detta är de kommunalförbund som är huvudmän för komvux i dag.

Tanken om att lyfta ansvaret för komvux till en regional nivå är inte ny. Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola sammanfattar ett flertal rapporter och utredningar

57 Prop. 2021/22:159 Dimensionering av gymnasial utbildning för bättre kompetensförsörjning.

som har berört frågan tidigare.

58

Till exempel hade Ansvarskommit-

tén 2007 tankar om att huvudmannaskapet för gymnasieskolan och gymnasial vuxenutbildning skulle regionaliseras.

59

OECD presente-

rade 2016 en analys av matchningen mellan utbildning och arbetsmarknad där de föreslog ökad regionalisering för att skapa bättre förutsättningar för planering.

60

En ansvarsförskjutning i denna riktning

skulle dock innebära en stor reform.

17.6.3. Staten bör i detta alternativ ta ett större ansvar för att styra och samordna vissa utbildningar

Utredningens bedömning: Staten bör vid ett ökat statligt ansvars-

tagande med oförändrat huvudmannaskap ta ett större ansvar för att nationellt styra och samordna samt stödja vissa utbildningar inom kommunal vuxenutbildning där det finns ett nationellt behov eller intresse.

Komvux ska utgå från den enskilda individen men tillgången till utbildning varierar mellan kommuner

Komvux är en flexibel skolform som utgår från den enskildas behov och förutsättningar, vilket ställer krav på både tillgången till och organiseringen av utbildningen i exempelvis olika studieformer. Målgruppen för komvux är heterogen, med stor spridning i ålder, utbildningsbakgrund, erfarenheter, förutsättningar och mål. Utbildningen behöver därför tillhandahållas med ett sådant utbud och på ett sådant sätt att olika individer kan få tillgång till den utbildning de behöver när de är i behov av den.

Det är generellt en utmaning för huvudmän att själva tillhandahålla ett brett utbildningsutbud inom komvux samt ge en flexibel och individanpassad utbildning. Det finns i dag stora skillnader i tillgång och organisering av utbildningen inom komvux mellan olika kommuner. Det finns exempel på bristande tillgång till studier på kvällstid, distans eller deltid samt studier som erbjuds kontinuerligt

58 SOU 2020:33 Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial

utbildning.

59SOU 2007:10Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft. 60 OECD (2016): Getting Skills Right Sweden.

under året. Vissa utbildningar är också extra kostnadskrävande och elevunderlaget är för litet för att varje kommun ska kunna tillhandahålla utbildningen. Därför har samverkan mellan kommuner använts länge, framför allt kring yrkesutbildning. Men den regionala kontext som komvux befinner sig i kan utvecklas ytterligare, vilket vi beskriver i avsnitt 17.6.2.

Staten bör ta ett större ansvar för att nationellt styra och samordna vissa utbildningar inom komvux

För vissa utbildningar är regional samverkan och den regionala kontexten inte tillräcklig. Vissa komplement till lokal och regional utbildning kan behöva erbjudas nationellt. Utredningen bedömer därför att det finns skäl för staten att nationellt styra och samordna vissa utbildningar inom komvux. Några sådana exempel ges i detta avsnitt.

Utbildning på distans skulle kunna styras och samordnas av staten

Vissa elever kan ha behov av att läsa en eller flera kurser på distans, av olika anledningar. Men för att individen ska nå sina mål behöver den utbildning och undervisning som ges vara kvalitativ. Granskningar och utredningar har visat att det finns svårigheter med distansutbildning och distansundervisning inom komvux. I Skolinspektionens granskningar konstateras att distansutbildningen inom komvux på gymnasial nivå kan utvecklas. Distansutbildningen innebär ofta självstudier i för stor omfattning och lärarens ledning av undervisningen behöver stärkas. Ofta är undervisningen inte heller tillräckligt individanpassad. Det finns behov av mer anpassningar och lärarstöd för elever.

61

KLIVA-utredningen nämner också att det finns bristande

kvalitet och likvärdighet i distansundervisning inom komvux i svenska för invandrare (sfi).

62

Skolinspektionen har uppmärksammat att det förekommer att elever hänvisas till distansundervisning som det enda alternativet om de har behov av ett mer flexibelt upplägg avseende studiestart, studie-

61 Skolinspektionen (2015): Distansutbildning vid kommunal vuxenutbildning. Kvalitetsgranskning. Rapport 2015:02. Skolinspektionen (2019): Kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå.

Tematisk kvalitetsgranskning. Dnr 2017:10217.

62 SOU 2020:66 Samverkande krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever

med svenska som andraspråk.

takt och undervisning under sommaren, även om distansundervisningen som den utformats i nuläget ofta ställer krav på både självständighet och hög studiedisciplin.

63

För att utbildning på distans

ska vara kvalitativ krävs därför att individen kan få undervisning och stöd utifrån sina behov och förutsättningar. Studie- och yrkesvägledning inför studierna är central för att individen ska kunna avgöra vilken studieform som är lämplig.

Enligt Skolinspektionen beror bristerna inom distansutbildningen delvis på att huvudmän inte ställer tillräckligt tydliga och höga krav utifrån elevernas behov och distansutbildningens specifika förutsättningar i avtal om utbildning på entreprenad. En annan förklaring är att uppföljningen av utbildningen i egen regi och på entreprenad brister. Kompetensutveckling för lärarna har inte heller erbjudits utifrån distansutbildningens specifika förutsättningar. Skolinspektionen kan konstatera att distansutbildning i flera kommuner inte heller är en prioriterad verksamhet.

64

Dessa granskningar och utredningar har gjorts före eller under pandemin med covid-19. Eftersom flera verksamheter under pandemin har behövt ställa om till att undervisa mer på distans har utbildningarna utvecklats och kompetensen kring distansundervisning har byggts upp. Enligt Skolverkets uppföljningar av pandemins påverkan har de erfarenheter från distansutbildning som bedrivits under pandemin förbättrat förutsättningarna för att erbjuda och bedriva utbildning på distans inom komvux framöver.

65

Tidigare har elever erbjudits utbildning nationellt mer eller mindre på distans genom bland annat Statens Skola för Vuxna (SSV) och Nationellt Centrum för flexibelt lärande (CFL). Myndigheten CFL som fanns under åren 2002–2008 hade uppgiften att utveckla och tillhandahålla vuxenutbildning på gymnasial nivå i form av distansutbildning. Dessutom skulle CFL utveckla och sprida kunskap om arbetssätt och metoder samt tillhandahålla information om internetbaserad programvara och fortbildning för lärare och skolledare.

66

63 Skolinspektionen (2015): Distansutbildning vid kommunal vuxenutbildning. Kvalitetsgranskning. Rapport 2015:02. Skolinspektionen (2019): Kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå.

Tematisk kvalitetsgranskning. Dnr 2017:10217.

64 Skolinspektionen (2015): Distansutbildning vid kommunal vuxenutbildning. Kvalitetsgranskning. Rapport 2015:02. 65 Skolverket (2021): Covid-19-pandemins påverkan på skolväsendet, delredovisning 4 – Komvux. Skolverket (2020): Lägesbild av situationen i komvux med anledning av covid-19-pandemin –

insamling vecka 41–42.

66 Förordningen (2001:1201) med instruktion för Nationellt centrum för flexibelt lärande.

När CFL lades ner överfördes uppgifter avseende visst it-stöd och vissa utvecklingsinsatser inom området till Skolverket. CFL hade 2007 fått i uppdrag att verka för att kommunerna själva skulle kunna erbjuda utbildning på distans och CFL:s distansutbildning upphörde.

67

Enligt KLIVA-utredningen kan omorganisationen av skolmyndigheterna ha medfört att stöd till arbetet med distansundervisning har kommit i skymundan.

68

Utredningen kan konstatera att elevernas tillgång till utbildning och olika studieformer varierar beroende på kommun. Det finns också bristande kvalitet i distansutbildningen. Dessutom kommer sannolikt efterfrågan på distansutbildning att öka i och med den omställningsreform som kommer att börja genomföras under 2022.

Mot denna bakgrund anser vi att det finns ett behov av att staten tar ett större ansvar för att en kvalitativ utbildning på distans ska finnas tillgänglig kontinuerligt under året. Därför skulle detta kunna vara en sådan utbildning som det finns skäl för staten att nationellt styra och samordna. Om en sådan utbildning kan samordnas nationellt, kan vissa stordriftsfördelar förväntas, såsom att kompetens kan byggas upp för att utveckla studieformen och resurser utnyttjas mer effektivt. Utbildningen kan vara riksrekryterande och ta emot elever från hela landet. Det kan även övervägas om staten kan erbjuda prövning av kurser på detta sätt.

Staten skulle kunna styra och samordna utbildningar inom smala yrkesområden

Som utredningen tidigare konstaterat finns yrkesutbildning inom komvux i en alltmer regional kontext. Vi bedömer också att denna behöver utvecklas ytterligare. Den regionala kontexten är viktig för att säkerställa ett brett utbud för den enskilda individen inom ett rimligt avstånd från hemorten. Men det finns viss yrkesutbildning som snarare behöver ses i en nationell kontext. Det kan handla om utbildningar inom så kallade smala yrkesområden där elevunderlaget inom ett samverkansområde är för begränsat för att utbildningen ska komma till stånd. Det kan också handla om yrkesutbildningar som kräver

67SOU 2007:79Tre nya skolmyndigheter. Prop. 2007/08:50Nya skolmyndigheter. Bet. 2007/08:UbU13, rskr. 2007/08:161. 68SOU 2020:66Samverkande krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever

med svenska som andraspråk.

väldigt specifika lokaler eller specifik utrustning. Även Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola konstaterade att det finns yrkesutbildningar som är dyra och kräver investeringar vilket medför att de inte alltid startas, trots att de bedöms svara mot ett nationellt behov.

69

Staten bör därför ta ett större ansvar för att nationellt styra och samordna dessa utbildningar, i de fall det finns ett nationellt behov och intresse av att sådan utbildning ges. Utbildningar inom smala yrkesområden kan då vara riksrekryterande, så att elever från hela landet kan tas emot till utbildningen. Detta skulle utöka individens tillgång till utbildning och möjlighet att delta i utbildning utanför hemkommunen eller samverkansområdet. Staten skulle dessutom till exempel kunna peka ut vilka utbildningar som bör ingå i smala yrkesområden och utveckla ändamålsenliga modeller för att bedriva sådan utbildning.

Också denna fråga har varit aktuell tidigare. Flera andra utredningar har berört eller kommer att beröra frågan. Bedömningen om att nationellt samordna vissa utbildningar ligger till exempel i linje med direktivet till Utredningen om en långsiktig och behovsanpassad yrkesutbildning för vuxna. Den utredningen ska analysera behovet av och vid behov föreslå en ny modell för yrkesutbildning inom komvux som stärker kopplingen mellan arbetsplatser och utbildning och där aktörer inom arbetslivet ges ett stort ansvar. I direktivet står även att det finns skäl att överväga om en ny utbildningsmodell bör begränsas till utbildning som leder till yrken där det råder stor brist på kompetens men där det finns få utbildningar. Enligt direktivet ska utredningen även ta ställning till om det bör införas möjligheter till riksrekrytering till vissa sammanhållna yrkesutbildningar inom komvux.

70

Även Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola berörde frågan om riksrekrytering och föreslog att det ska vara möjligt för Skolverket att kunna besluta om riksrekrytering för specifika sammanhållna yrkesutbildningar av nationellt intresse.

71

69 SOU 2020:33 Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial

utbildning.

70 Dir. 2022:84 Långsiktig och behovsanpassad yrkesutbildning för vuxna. 71SOU 2020:33Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial

utbildning.

Eftersom frågan är under utredning lämnar vi inga vidare bedömningar annat än att staten bör ta ett större ansvar för att nationellt samordna och styra utbildningar inom smala yrkesområden och att sådana utbildningar kan vara riksrekryterande.

Hur staten organiserar och styr olika typer av utbildningar kan se olika ut

För statens styrning och samordning av vissa typer av utbildningar där det finns ett nationellt behov eller intresse är det rimligt att olika modeller kan användas för att på ett ändamålsenligt sätt organisera, samordna och styra utbildningarna. Staten behöver analysera och peka ut vilka dessa utbildningar ska vara. För att staten sedan ska kunna se till att sådana utbildningar kommer till stånd, skulle exempelvis en ansökningsmodell, upphandling av utbildning eller någon form av riktat uppdrag kunna vara alternativ. Det kan finnas fördelar och nackdelar med olika modeller, men det kan också vara ändamålsenligt att använda vissa modeller till en viss typ av utbildning.

Vem som ansvarar för en utbildning där det finns ett nationellt behov eller intresse, skulle kunna variera beroende på vilken typ av utbildning det är. Men eftersom staten inte är huvudman i detta alternativ, skulle en tänkbar möjlighet vara att en eller flera av de nuvarande huvudmännen inom komvux skulle ansvara för utbildningen. Utbildningen kan sedan bedrivas av dessa i egen regi eller på entreprenad.

Komvux behöver fortsatt utgå från elevers behov och förutsättningar och elever behöver kunna kombinera olika utbildningar även om de organiseras och erbjuds på olika sätt. Vid organisatoriska förändringar är det viktigt att beakta att elevers möjligheter att få en utbildning och kombinera olika kurser inte försämras. Men de elever som inte har behov av mer än en viss kurs eller utbildning skulle kunna få bättre tillgång till utbildning om vissa utbildningar samordnas nationellt.

17.6.4. Staten bör i detta alternativ initiera en försöksverksamhet om en gemensam antagningsorganisation inom komvux

Utredningens bedömning: Staten bör vid ett ökat statligt ansvars-

tagande med oförändrat huvudmannaskap initiera en försöksverksamhet där kommuner organiserar en gemensam antagningsorganisation för hela eller delar av den kommunala vuxenutbildningen.

Försöksverksamheten bör genomföras inom något eller några redan upparbetade samverkansområden och de primära samverkansområden som ska införas. Erfarenheter från och effekter av försöksverksamheten bör noga följas och utvärderas.

Det finns behov av ökad samordning och likvärdighet när det gäller mottagande och antagning inom komvux

Mottagande och antagning är en central del av myndighetsutövningen inom komvux. Utbildning inom komvux pågår kontinuerligt, vilket innebär att även mottagande och antagning till utbildning görs året om. Beslut om mottagande och antagning görs för varje kurs och individ. Varje huvudman fattar beslut om mottagande och antagning till sina kurser. Antagningsprocessen är således löpande och sker i flera steg och med individuella bedömningar.

Mottagande och antagning till utbildning inom komvux hanteras olika av huvudmännen, vilket beskrivs i avsnitt 5.2.3. Utredningen konstaterar att det medför en bristande likvärdighet, vilket kan påverka enskilda individer.

Det är relativt vanligt att en elev läser hos en annan huvudman än hemkommunen och hos flera huvudmän samtidigt. Inom regionalt yrkesvux ska utbildning bedrivas i samverkan mellan kommuner för att den enskilda individen ska ha tillgång till ett bredare utbud. Mottagande och antagning finns därmed i en regional kontext.

Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola bedömer att det bör övervägas om samtliga huvudmän som bedriver sammanhållen yrkesutbildning i ett primärt samverkansområde bör tillhöra en gemensam antagningsorganisation. En gemensam antagningsorganisation kan underlätta kommunernas gemensamma planering och dimensionering, generera en mer resurs-

effektiv samverkan samt medföra att antagningsprocessen kan bli mer transparent. En gemensam antagning kan också innefatta ett regionalt elevregister med underlag för interkommunal ersättning och elevuppföljning vid avbrott från utbildningen.

72

Vi ser att en ökad samverkan mellan kommuner kan öka likvärdigheten i beslut om mottagande och antagning. En gemensam antagningsorganisation kan därför bidra till att öka likvärdigheten i huvudmännens bedömningar samt underlätta planering och dimensionering. Det kan även skapa bättre förutsättningar att ge enskilda elever tillgång till ett större utbildningsutbud. En gemensam antagningsorganisation kan även generellt stimulera samverkan mellan kommuner och vara en konkret del i en ökad samverkan. En sådan organisation skulle även kunna byggas in i befintliga samverkansstrukturer.

Det bör genomföras en försöksverksamhet för gemensamma antagningsorganisationer

Kommunerna har skilda förutsättningar och organiserar antagningen till komvux på olika sätt. Olika kommuner kan därmed ha olika möjligheter att gå in i en gemensam antagningsorganisation. En förändring av organisation och antagning bör inte medföra ökade ledtider för den enskilda individen att ta del av utbildning, till exempel genom att tiden mellan ansökan och kursstart blir längre eller att antalet kursstarter minskar. Det är också svårt att förutsäga vilka effekter en sådan gemensam organisation faktiskt skulle ge. Med anledning av detta gör utredningen bedömningen att en försöksverksamhet med en gemensam antagningsorganisation bör införas.

Försöksverksamheten bör noga följas och utvärderas. I en utvärdering bör det ingå att undersöka om, och i så fall hur, verksamheten har bidragit till en ökad likvärdighet, ökad rättssäkerhet i beslut om mottagande och antagning samt till att bibehålla eller förkorta tiden från ansökan till antagning för den sökande. Dessutom bör man utvärdera om antagningsorganisationen är lämplig för olika delar av komvux, och hur den i så fall bör se ut. Eventuella hinder och problem i ansvarsförhållandet mellan olika huvudmän bör ingå i utvärderingen, liksom att följa upp effekterna för både små och stora huvudmän. Det är även viktigt att följa upp hur hemkommunens uppgifter,

73

till

72 Ibid. 73 Enligt 20 kap.13–14 och 21 §§skollagen.

exempel att ta emot ansökan och lämna yttranden vid utbildning som anordnas av annan huvudman än hemkommunen, kan hanteras i en gemensam antagningsorganisation.

Försöksverksamheten bör genomföras inom något eller några redan upparbetade samverkansområden, likt förslaget från Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola, alternativt inom de primära samverkansområden som införs genom kommande förändring vad gäller planering och dimensionering. Vi bedömer även att försöksverksamheten bör inkludera komvux samtliga skolformsdelar, men att detta inte behöver vara ett absolut krav för deltagande. En ytterligare faktor som bör beaktas vid försöksverksamheten är om de samverkande kommunerna har ett gemensamt utbildningsutbud eller inte, vilket kan påverka både genomförandet och utfallet.

17.6.5. Även i detta alternativ kan det övervägas att genomföra en större genomgripande översyn av komvux

Vid ett fullgånget förstatligande gör utredningen bedömningen att det bör övervägas att genomföra en större genomgripande översyn av komvux. En anledning till det är att skolformen kommunal vuxenutbildning upphör och får nya förutsättningar om staten skulle ta över huvudmannaskapet.

Det finns dock fler anledningar till att genomföra en sådan översyn, vilket beskrivs i avsnitt 15.1.1. Till exempel har komvux fått en allt viktigare roll vad gäller kompetensförsörjningen till arbetslivet, målgruppen har förändrats, skolformen har präglats av en kraftig utbyggnad och flera stora reformer har genomförts. Komvux spänner dessutom över flera politikområden. Det finns därmed ett behov av att ta ett helhetsgrepp och se över skolformen från grunden, med utgångspunkt i komvux förutsättningar och behov. Det finns också ett behov av att se över i vilken utsträckning komvux ska hållas ihop med övriga skolformer i skolväsendet.

Därför kan det övervägas att genomföra en sådan större genomgripande översyn av komvux även inom ramen för detta alternativ, där det statliga ansvarstagandet ökar men kommunerna behåller sitt huvudmannaskap.

DEL 6

Analys, genomförande

och konsekvenser

18. Analys av de två alternativen för att öka statens ansvar för skolan

I detta kapitel gör utredningen en samlad analys av båda alternativen – ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap och ett system där staten förstärker sitt ansvar men utan att ta över huvudmannaskapet. Vi analyserar alternativen utifrån hur de kan antas påverka elevernas kunskapsresultat, likvärdigheten, skolans kvalitet och läraryrkets attraktivitet.

Kapitlet inleds med en sammanfattande jämförelse av de båda alternativen.

18.1. En sammanfattande jämförelse av alternativ 1 och 2

Som utredningen har nämnt vid flera tillfällen är dagens skolsystem komplext och olika uppgifter vilar på olika aktörer. Ansvar och befogenheter följs inte heller alltid åt hos samma aktör eller på samma nivå. Även i ett eventuellt reformerat system kommer ansvaret för olika uppgifter att ligga på olika aktörer. I tabell 18.1 sammanfattar vi hur ansvarsfördelningen ser ut i dag och hur den skulle se ut i ett reformerat skolsystem i form av ett fullgånget förstatligande respektive ett system där staten förstärker sitt ansvar men utan att ta över huvudmannaskapet. Därmed blir tabellen också en jämförelse mellan våra båda alternativ.

Det är värt att säga att tabellen är en förenkling. De roller som listas i tabellen är inte desamma i dag och i alternativ 1 och 2. Man brukar som exempel inte tala om statligt systemansvar i nuvarande skolsystem. Som framgår av tidigare beskrivningar av de båda alternativen ser det statliga systemansvaret inte heller exakt likadant ut vid ett fullgånget förstatligande och ett system med förstärkt statligt

ansvar, vilket man kan tro om man läser tabellen. En kolumn är gråmarkerad i nuläget och i respektive alternativ i tabellen. I dagens skolsystem och i det andra alternativet med förstärkt statligt ansvar är den statliga huvudmannen gråmarkerad trots att specialskolan och sameskolan har staten som huvudman – detta är också en förenkling. Andra exempel på förenklingar rör uppgiften att anordna utbildning. Såväl i dagens system som i ett eventuellt nytt system kan detta också göras av en enskild utbildningsanordnare inom kommunal vuxenutbildning (komvux) och inte bara av huvudmän, som det ser ut i tabellen. Trots dessa förenklingar tycker vi att tabellen fyller ett syfte som en schematisk jämförelse.

Ta be ll 18 .1 An sv ars fö rd eln in ge n a v oli ka u pp gift er i sk ol an

E n jä m fö re lse av nul äg et o ch ut re dni ng ens b åda a lt er na ti v

Nu lä ge Alt ern at iv 1 : f ul lg ån get förs tat lig an de

m ed s tat ligt huv udm an nas kap Alt ern at iv 2 : et t s ys tem d är s tat en f örs tärk er s itt

ans va r men ut an at t t a öv er h uv ud ma nnas kap et

St at ligt

sy ste m -

ans var

St at lig

hu vud -

m an

Ko mm una l

huv udma n En sk ild

hu vud -

m an

Hem -

kom m un St at ligt

sy ste m -

ans var

St at lig

hu vud -

m an

Ko mm una l

huv udma n En sk ild

hu vud -

m an

Hem -

kom m un St at ligt

sy ste m -

ans var

St at lig

hu vud -

m an

Ko mm una l

huv udma n En sk ild

hu vud -

m an

Hem -

kom m un

Norm er in g X X X

Eko nom iska resu rser X X X X X

Sy stem för pl aceri ng /

an tag ni ng X X X X

Sk olp lik t X X X X X X X X X

An ord na ut bi ldn in g X X X X X X

Ar betsg iva rsk ap X X X X X X

Loka ler X X X X X X

Besl ut om m ot -

ta gande i s är sk ola X X X

St öd till huv ud män

och skol or X X X X X X X X X

Ko m pete nsförsörj ni ng X X X X X X X X X

Ko mpe te nsu tveckl in g X X X X X X X X X

Up pfö ljn in g/

ut vär de rin g X X X X X X X X X

Itsy stem X X X X X X X X

Sko lskj uts X X X

Pr obl emat is k f rånv ar o X X X

Ak tiv itetsa nsv ar X X X

Up psöka nd e verks am -

he t k omv ux X X X

18.2. En analys av alternativ 1 och 2

18.2.1. Ett stärkt statligt ansvar för skolan syftar till ökad likvärdighet och kvalitet

Syftet med ett statligt huvudmannaskap eller ökat statligt ansvarstagande är att skapa bättre förutsättningar för en mer likvärdig skola av hög kvalitet. Bakom detta ligger att kunskapsresultaten, framför allt i grundskolan, och likvärdigheten har försämrats under flera decennier, även om resultaten på senare tid har vänt uppåt. Inom komvux är ett stort likvärdighetsproblem att alla elever inte får tillgång till den utbildning de behöver.

Likvärdighet i skolan handlar om lika tillgång till utbildning, likvärdig utbildning i alla delar av landet och att utbildningen ska vara kompensatorisk, det vill säga att den ska uppväga skillnader i elevers olika förutsättningar (se vidare kapitel 2). Några av de största utmaningarna när det gäller skolans likvärdighet är

  • skolsegregation
  • skillnader i kvalitet mellan olika skolor
  • en ojämlik tillgång till skolor av hög uppmätt kvalitet
  • en otillräcklig kompensatorisk resursfördelning
  • en avsaknad av kompensatorisk fördelning av lärarkompetens.

Kan då ett ökat statligt ansvarstagande för skolan bidra till ökad likvärdighet, högre kvalitet och förbättrade kunskapsresultat?

18.2.2. Det statliga systemansvaret är i stor utsträckning detsamma i de båda alternativen

I utredningens båda alternativ har staten ett systemansvar för hela skolsystemet,

1

det vill säga å ena sidan offentliga skolor och komvux,

å andra sidan fristående skolor. Systemansvaret innebär att staten tar ett samlat ansvar för styrningen av skolan. Därmed tar staten i princip över kommunernas roll som styraktör, inklusive den ekonomiska styrningen av skolan i varierande grad. I alternativ 1 tar staten det

1 Förskolan ingår inte eftersom den skolformen är exkluderad i utredningens direktiv.

fulla ansvaret för tilldelningen och fördelningen av ekonomiska resurser. I alternativ 2 finns flera varianter som går olika långt när det gäller statens ansvar för skolans resurser.

Genom att samla de systemrelaterade uppgifterna hos en myndighet minskar antalet styraktörer radikalt i jämförelse med dagens 290 kommuner, som i sin tur kan ha flera nämnder och förvaltningar inom skolområdet, samt flera skolmyndigheter. Därmed kan skolsystemet bli mindre splittrat. Statens samlade styrning syftar till att stärka skolsystemets kapacitet för alla huvudmän, så att de kan tillhandahålla en likvärdig utbildning av god kvalitet. Skolsystemet och dess konstruktion ska ge huvudmännen både ramar och förutsättningar i syfte att skolans nationella mål ska kunna uppnås.

Det är en stor styrka att det statliga systemansvaret är gemensamt för alla huvudmän. Därigenom träffar statens styrning både de offentliga och de enskilda huvudmännen. En samlad statlig styrning av skolan kan ge en enklare styrkedja än i dag med en tydlig koppling mellan den styraktör som sätter de nationella målen och den som till exempel fördelar resurser. I dagens system vilar dessa två uppgifter på olika styraktörer – staten respektive kommunerna. Vid ett fullgånget förstatligande landar båda uppgifterna på staten. I ett system där staten stärker sitt ansvar men inte tar över huvudmannaskapet kommer delar av resursfördelningen till de kommunala skolorna att ligga kvar på kommunerna beroende på graden av statlig finansiering. För de enskilda huvudmännen gör dock utredningen bedömningen att staten fullt ut bör ansvara för resursfördelningen även i alternativ 2.

En samlad statlig styrning möjliggör också i högre utsträckning gemensamma lösningar för hela skolsystemet. I dag har inte alla kommuner tillräcklig kapacitet för att fullt ut styra skolan på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Staten däremot kan dra nytta av skalfördelar och samla kompetens.

Vi menar att en samlad statlig styrning har förutsättningar att stärka skolsystemets kapacitet och därmed bidra till ökad likvärdighet. Samtidigt är inte mer statlig styrning en lösning på allt. Styrningen måste vara ändamålsenlig, sammanhållen och långsiktig. Staten kan också behöva rensa i befintlig styrning (se vidare avsnitt 12.1.1).

Sammantaget anser vi att ett statligt systemansvar för skolan, där statens styrning samlas men också görs om för att bli mer ändamålsenlig, har goda förutsättningar att förbättra såväl likvärdigheten som kvaliteten i skolsystemet som helhet. Eftersom staten har system-

ansvaret i båda alternativen kan man förvänta sig likartade positiva effekter såväl av ett fullgånget förstatligande som i ett system där staten förstärker sitt ansvar men utan att vara huvudman i de avseenden som gäller den samlade styrningen. För att säkra likvärdigheten i det andra alternativet, där kommunerna har kvar huvudmannaskapet, kan statens systemansvar behöva få en delvis annan utformning jämfört med vid ett fullgånget förstatligande. Ett sådant exempel är att det kapacitetshöjande stödet till vissa huvudmän kan bli mer omfattande (se avsnitt 17.2.2).

En central del i systemansvaret är en ökad grad av nationell resursfördelning. Enligt vår bedömning är detta förmodligen den enskilt viktigaste åtgärden för att skapa förutsättningar för ökad likvärdighet, åtminstone på kortare sikt. Men även att säkra kompetensförsörjningen till skolan, främst när det gäller lärare, är av avgörande betydelse för likvärdigheten över längre tid. I kommande avsnitt beskriver vi varför vi gör dessa bedömningar.

18.2.3. En nationell resursfördelning kan påverka likvärdigheten

I dag är det framför allt kommunerna som är viktiga styraktörer i den ekonomiska styrningen av skolan. Vid ett fullgånget förstatligande övergår styrningen helt till staten. I ett system där staten förstärker sitt ansvar kan styrningen i olika grad övergå till staten.

Utredningen ser flera problem med att resursfördelningen i dagens system är ett kommunalt ansvar (se även avsnitt 13.1.1). Den blir alltför beroende av kommunernas varierande ekonomiska situation, kapacitet och prioriteringar. De variationer som uppstår är svåra att förena med ambitionen om en likvärdig skola. Dessutom tyder våra analyser av resursfördelningen på att de samlade resurserna i skolsystemet inte i tillräcklig utsträckning fördelas utifrån elevernas behov och förutsättningar, varken mellan olika huvudmän eller inom huvudmännens egna verksamheter. Även de enskilda huvudmännen påverkas av brister i kommuners ekonomiska styrning.

Dagens ekonomiska styrning av skolan lyckas alltså inte i tillräcklig utsträckning fördela resurser kompensatoriskt utifrån elevernas behov och förutsättningar. Det gör att systemet brister i att ge elever likvärdiga förutsättningar att genomgå sin utbildning.

Nationella resursfördelningsmodeller, i linje med dem vi beskriver i kapitel 13, har potential att stärka sambandet mellan å ena sidan skolverksamhetens resurser och å andra sidan skolverksamhetens behov och förutsättningar på huvudmanna- och skolnivå. För såväl likvärdigheten i skolan som elevernas kunskapsresultat gör vi bedömningen att en sådan förändring är av stort värde. Och det är därför vi menar att en ökad grad av nationell resursfördelning förmodligen är den enskilt viktigaste åtgärden för att uppnå ökad likvärdighet, åtminstone på kortare sikt.

18.2.4. Ett starkare statligt ansvar för kompetensförsörjning och professionsutveckling kan påverka undervisningens kvalitet och läraryrkets attraktivitet

Utöver resursfördelning är kompetensförsörjning och professionsutveckling centrala delar i statens systemansvar för skolan. Både vid ett fullgånget förstatligande och ett system där staten förstärker sitt ansvar utan att ta över huvudmannaskapet är det fortsatt huvudmannens ansvar att se till att personalen får kompetensutveckling. Men staten bör, i rollen som systemansvarig, öka sitt ansvarstagande för att skolan har tillgång till den kompetens som behövs för att undervisningen ska hålla hög kvalitet och för att öka likvärdigheten. Det handlar både om att säkerställa den strategiska kompetensförsörjningen till skolan på lång och kort sikt och om att se till att lärare och rektorer har goda möjligheter att utveckla sin yrkesskicklighet. I följande avsnitt analyserar vi hur detta kan påverka kvaliteten, likvärdigheten och attraktiviteten för skolan som arbetsplats.

Genom att säkerställa ett nationellt och strategiskt ansvar för kompetensförsörjningen till skolan kan kvalitet och likvärdighet öka

I dag är kompetensförsörjningen till skolväsendet en stor utmaning. En av de viktigaste framgångsfaktorerna för att utbildningen och undervisningen ska hålla hög kvalitet är att attrahera, behålla och utveckla skickliga lärare och andra personalgrupper. Hur kan då ett förstatligande av skolan eller ett förstärkt statligt ansvar påverka läraryrkets attraktivitet och därmed säkra kompetensförsörjningen?

Till att börja med kan utredningen konstatera att ett statligt huvudmannaskap eller starkare statligt ansvar i sig troligen inte kan säkra tillgången till lärare i skolsystemet. Det är tveksamt om fler som står inför att välja yrkesbana kommer att välja en lärarutbildning bara för att huvudmannen är statlig eller för att graden av statligt ansvar är hög. Även i ett statligt system är det troligt att det kommer att finnas geografiska skillnader vad gäller lärartillgång. Fortsatt kommer det att vara svårt för skolor och verksamheter i glesbygd att attrahera behöriga lärare.

Vi gör bedömningar som är tänkta att förstärka det nationella och strategiska ansvaret för kompetensförsörjningen till skolväsendet, något som avser att åtminstone till viss del utjämna skillnader i elevers tillgång till grund- och vidareutbildade lärare i olika delar av landet (se vidare avsnitt 14.1.4 och 17.4.4). Om dessa skillnader utjämnas kan undervisningens kvalitet höjas över lag och det kan i sin tur leda till att eleverna får en mer likvärdig utbildning oavsett var i landet den anordnas. Motsvarande resonemang kan föras för andra yrkesgrupper i skolan som på olika sätt har till uppgift att stödja och underlätta undervisningen och elevernas lärande.

Vidare menar vi att ett ökat statligt systemansvar, och i ännu högre grad ett statligt huvudmannaskap, skulle kunna underlätta samverkan och samspelet mellan skolväsendet och lärarutbildningen.

Genom att öka lärares yrkesskicklighet kan kvalitet och attraktivitet stärkas

Även i andra avseenden finns det skillnader mellan olika delar av landet. I dag har till exempel olika huvudmän olika kapacitet att erbjuda professionsutveckling för lärare och skolledare. Dessutom anser utredningen att en huvudman inte kan förväntas ta ett nationellt ansvar för professionens utveckling. Därför behövs ett ökat statligt ansvarstagande för professionsutvecklingen (se vidare avsnitt 14.1.1 och 17.4.1). När det gäller komvux finns ett begränsat utbud av kompetensutveckling som är specifik för skolformen och här behöver staten också ta ett större ansvar av den anledningen (se vidare avsnitt 14.1.3 och 17.4.3).

Om staten tar ett större ansvar för professionsutvecklingen, och jämnar ut de kapacitetsskillnader som finns i dag mellan olika huvudmän, kan lärarkårens yrkesskicklighet öka. Vi menar att det är viktigt

för att stärka läraryrket som profession. I förlängningen kan det även bidra till att läraryrket blir mer attraktivt. Vår slutsats är därför att investeringar i kompetensutveckling som stärker lärares yrkesskicklighet kan bidra till bättre förutsättningar för undervisning av hög kvalitet och därmed förbättrade kunskapsresultat och ökad likvärdighet. Motsvarande argumentation kan föras för andra yrkesgrupper, till exempel skolledare och elevhälsopersonal.

Det professionella handlingsutrymmet och lärares möjlighet att fokusera på kärnuppdraget undervisning har betydelse för skolan som attraktiv arbetsplats

Det finns också andra faktorer som påverkar lärares och rektorers upplevelse av skolan som en attraktiv arbetsplats (se även kapitel 2). Över tid har kraven på både lärare och skolledare ökat, bland annat vad gäller administration och dokumentation. Det professionella handlingsutrymmet har samtidigt minskat. Även om de flesta svenska lärare är nöjda med sitt arbete är det få av lärarna som anser att deras yrke har hög status i samhället.

När det gäller det professionella handlingsutrymmet var regeringens intention vid kommunaliseringen att stärka det. Men lärare befarade att deras individuella frihet i yrket skulle minska, och studier har visat att professionens handlingsutrymme i allmänhet snarare försvagades av kommunaliseringen (se vidare avsnitt 3.1.6). Ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap skulle kunna bidra positivt till handlingsutrymmet genom att styrningen samlas och styrkedjan blir enklare. I ett system där staten stärker sitt ansvar men inte blir huvudman är förutsättningarna något sämre eftersom inte all styrning samlas hos en aktör. Som exempel kan det i alternativ 2, där det fortfarande finns kvar en lokalpolitisk nivå, uppstå konflikter mellan nationella och lokala mål för skolan. Samtidigt visar erfarenheter från kommunaliseringen att det kan vara svårt att över huvud taget förutsäga hur handlingsutrymmet kan komma att påverkas av en styrningsreform.

Även när det gäller elevers lärande och undervisningens utformning är det svårt att förutsäga hur dessa kommer att påverkas av styrningsreformer som ett fullgånget förstatligande eller ökat statligt ansvar. Hur undervisningen organiseras och genomförs betyder mycket för elevernas kunskapsresultat. Det är därmed svårt att uttala sig om

effekten av styrningsreformer för elevernas kunskapsresultat. Trots att undervisningens utformning inte främst påverkas av denna typ av reformer kan de ha betydelse, bland annat för att ge de professionella handlingsutrymme och tydliga ramvillkor. Att ge lärare bästa möjliga förutsättningar att bedriva en undervisning av hög kvalitet är alltså en viktig uppgift för en skolsystemförändring.

När det gäller lärares administration och dokumentation kan ett förstatligande eller stärkt statligt ansvar fungera positivt. I dag dokumenterar lärare mer än de behöver, bland annat beroende på att det har blivit vanligare med kontroller, granskningar och anmälningar i skolan (se vidare avsnitt 7.3.5). Men dokumentationsbördan kan minska, genom såväl ändrad reglering som avlastning för lärarna i form av bland annat läraravlastande yrkesgrupper och förbättrade it-stöd.

När det gäller ändrad reglering krävs egentligen inte ett förändrat huvudmannaskap eller förstärkt statligt ansvarstagande eftersom staten redan svarar för den juridiska styrningen av skolan. Men utredningen gör övergripande bedömningar om att staten inte bara bör öka sin styrning utan också se över och ompröva den så att den blir träffsäker. Det kan minska lärares och skolledares administration och dokumentation. Dessutom gör vi bedömningar som kan innebära avlastning för lärarna, till exempel avseende it-stöd (se avsnitt 12.1.6 och 17.2.2).

18.2.5. Statens systemansvar hanteras av en sammanhållen myndighet

Statens systemansvar för skolsystemet hanteras i utredningens båda alternativ av en ny, sammanhållen systemansvarig myndighet. I den nya myndigheten samlas såväl styrning som olika typer av stöd till både offentliga skolor och komvux samt fristående skolor. Därigenom hålls dels hela skolsystemet, dels normerande, kontrollerande och stödjande uppgifter ihop. Samma myndighet kommer som exempel att utveckla styrdokument, ge tillstånd till fristående skolor, beräkna och fördela ekonomiska resurser, genomföra kvalitetsdialoger och vid behov erbjuda kapacitetshöjande stöd, följa upp och utvärdera verksamheten samt utöva tillsyn. Det här kan leda till att man kommer ifrån de överlappningar som i dag finns mellan skolmyndigheterna. Dessutom kan det göra att närliggande uppgifter samlas i gemensamma strukturer och inte framstår som åtskilda från varandra.

Ett sådant exempel är kvalitetsdialogerna som tillsammans med det nationella kvalitetssystemet är tänkta att skapa gemensam samling kring centrala frågor om kvalitet och likvärdighet. Vissa typer av stödjande insatser bör också samordnas och kanaliseras genom dialogerna. Ett annat exempel är det nationella professionsprogrammet som erbjuder en nationell struktur för kompetensutveckling för lärare och skolledare. Andra uppgifter som skolmyndigheterna genomför i dag kan därmed integreras i dessa strukturer i stället för att ligga som separata uppgifter, till exempel kvalitetsgranskning, riktade insatser och nationella skolutvecklingsprogram. Då kan det också bli tydligare att kvalitetsarbete, uppföljning och utveckling i första hand är ett uppdrag för huvudmannen. Men staten kan också ge stöd vid behov, för att stärka kapaciteten i hela skolsystemet. En samlad systemansvarig myndighet med en stark regional organisation kommer att ha förhållandevis stora resurser för det. En sammanhållen myndighet ger också bättre förutsättningar för att samla kunskaper och erfarenheter om skolsystemet och dess styrning, vilket borde kunna ge positiva effekter över tid. Dessutom blir det lättare för såväl skolpersonal som elever och vårdnadshavare med en gemensam ingång i form av en enda skolmyndighet. Som framgår av kapitel 16 finns det även argument som talar emot att samla ansvaret och olika uppgifter i en och samma myndighet. Vi menar dock att mycket talar för att en samlad systemansvarig myndighet kan bidra positivt över tid när det gäller likvärdighet och kvalitet.

18.2.6. Det som främst skiljer alternativen åt är huvudmannaskapet

Att staten bör ha systemansvaret för skolan är alltså giltigt för både alternativ 1 och 2. I stor utsträckning är systemansvaret detsamma i båda alternativen. Det som skiljer alternativen åt är främst vem som tilldelas huvudmannaansvaret. I det ingår arbetsgivar-, lednings- och driftsansvar.

I det första alternativet – ett fullgånget förstatligande – är staten huvudman för de offentliga skolorna och komvux. Här har staten alltså både rollen som systemansvarig och rollen som huvudman. Systemansvaret omfattar alla huvudmän och skolor, såväl offentliga som enskilda, men staten tar bara över huvudmannaansvaret för de offentliga skolorna och komvux.

I det andra alternativet – ett system med förstärkt statligt ansvar – behåller kommunerna huvudmannaskapet för de kommunala skolorna och komvux.

Vid en första anblick framstår alternativ 1 som det mest likvärdiga. Där skulle det offentliga skolsystemet få en enda huvudman. I alternativ 2 däremot skulle dagens uppdelade huvudmannaansvar finnas kvar för offentliga skolor och komvux. Samtidigt kvarstår och kanske till och med ökar asymmetrin i skolsystemet som helhet i det första alternativet. Detta beror på att systemet, vid ett fullgånget förstatligande, å ena sidan skulle bestå av staten som enda offentlig huvudman med i storleksordningen 200 000 årsarbetskrafter och en budget på långt över 150 miljarder kronor. Å andra sidan skulle dagens 800, ofta små, enskilda huvudmän finnas kvar. Många av de likvärdighetsproblem som bottnar i att många huvudmän är små och har varierande kapacitet att bedriva skolverksamhet skulle alltså kvarstå. Därför skulle det vara svårt att komma åt likvärdigheten i hela skolsystemet i både alternativ 1 och alternativ 2. För komvux däremot, där det bara skulle finnas en enda huvudman – staten – kan förutsättningarna för en ökad likvärdighet vara bättre i det första alternativet. Samtidigt skulle det finnas olika anordnare som skulle kunna bedriva utbildning på entreprenad inom komvux åt den statliga huvudmannen.

Vad är det då som talar för att alternativ 1 med ett statligt huvudmannaskap skulle leda till ökad likvärdighet, bättre kvalitet, höjda resultat och ett mer attraktivt läraryrke inom det offentliga skolsystemet, trots den asymmetri som kvarstår i skolsystemet som helhet? Och vad talar emot? Nedan försöker utredningen besvara dessa frågor.

Renodling av ansvar kan vara positiv

I dag är ansvaret för skolan delat mellan stat och kommun. Det skapar viss otydlighet i och med att skolan måste arbeta mot många mål på olika nivåer, såväl nationella som lokala. Ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap skulle kunna möjliggöra en renodling av ansvaret, sätta fokus på de nationella målen och innebära att man undviker att lokalt fattade beslut går emot de nationella målen. Om staten tar över huvudmannaskapet för de offentliga skolorna

och komvux innebär det en stark koppling mellan den som å ena sidan beslutar om de nationella målen och som sedan tilldelar och fördelar resurser till skolan samt å andra sidan driver utbildningen. Samtidigt finns enskilda huvudmän och utbildningsanordnare kvar även i ett statligt skolsystem, vilket bidrar till en asymmetri för skolsystemet som helhet.

Renodling av ansvar kan också ge bättre förutsättningar för att uppväga skillnader mellan skolor och verksamheter i olika kommuner. Den offentliga huvudmannen, det vill säga staten i form av myndigheten med huvudmannaansvar, förväntas kunna hålla en jämnare kapacitet och skapa mer likvärdiga förutsättningar än dagens 290 kommunala huvudmän, som i sin tur kan ha flera nämnder och förvaltningar inom skolområdet. Det bör även vara lättare för myndigheten att samla och upprätthålla kompetens, tillgodose olika samhällsintressen samt uppnå stordriftsfördelar, faktorer som kan öka likvärdigheten. Dessutom kommer staten vid ett eventuellt fullgånget förstatligande att ta ett större ansvar för planering och dimensionering av utbildningen i olika skolformer, vilket bör kunna bidra till en mer lika tillgång till utbildning.

Men ett ökat statligt ansvar kan också medföra nackdelar

Sammantaget skulle ett förstatligande av skolan innebära att graden av statligt ansvar skulle öka markant. Ovan lyfter utredningen några möjliga och troliga fördelar med det. Men det finns även tänkbara nackdelar – främst vad gäller möjligheten till lokal anpassning och medborgerligt inflytande.

Med ett statligt huvudmannaskap för skolan finns en risk att det blir svårare att anpassa utbildningen till lokala förutsättningar. Dessutom finns en risk att dagens flexibilitet minskar. En stor statlig huvudmannaorganisation kan bli trög och byråkratisk med långa beslutsvägar och stort avstånd mellan huvudmannaorganisationens högsta ledning och den dagliga verksamheten i skolorna och komvux.

Ett statligt huvudmannaskap innebär också att skolan frikopplas från andra viktiga medborgarnära processer i kommunen, inte minst frågor om samhällsplanering och bostadsbyggande. Rent praktiskt kommer hanteringen av skolans lokaler att vara en stor utmaning för en statlig huvudman.

Avseende medborgerligt inflytande kommer det lokalpolitiska handlingsutrymmet för skolan att försvinna vid ett fullgånget förstatligande. Det gör att beslut flyttas från lokalt folkvalda politiker till statliga tjänstepersoner. På lokal nivå kan det därmed bli svårare att utkräva ansvar, och det kan uppfattas som att beslutsfattarna kommer längre från verksamheten och medborgarna.

Även kommunerna och förhållandet mellan kommun och stat kommer att påverkas. Skolan är kommunernas största verksamhetsområde. De kommunala skolformer och verksamheter som ingår i utredningens uppdrag kostade knappt 224 miljarder kronor under 2020. Omkring 200 000 årsarbetskrafter var sysselsatta inom skolan. Om dessa ekonomiska och personella resurser ska övergå från kommun till stat blir det en mycket stor omställning för båda sektorerna.

Kommunernas politiska inflytande kommer också att påverkas. Skolan utgör en stor del av kommunalpolitiken. En statlig skola skulle innebära att mer än vart femte politiskt förtroendeuppdrag skulle försvinna från kommunerna. Därigenom skulle kommunernas roll i den svenska förvaltningsmodellen minska kraftigt. Det finns också en risk att det leder till en försämrad försörjning av beslutsfattare till politiska församlingar på alla nivåer i framtiden.

När det gäller kommunal samverkan finns en risk att det, åtminstone under en övergångsfas, skulle bli svårare att samverka mellan statlig skolverksamhet och andra kommunala verksamheter, exempelvis socialtjänst, om skolan skulle förstatligas. För yrkesgrupper som i dag delar sina tjänster mellan skolan och annan kommunal verksamhet, till exempel arbetar med skolmåltider och måltider för äldreomsorg, kan situationen också försvåras.

I vårt uppdrag ingår inte förskolan. Om övriga skolformer och verksamheter blir statliga medan förskolan förblir kommunal kommer även samverkan med förskolan att påverkas (se kapitel 20).

Arbetsgivaransvaret är en del av huvudmannaskapet

Vid ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap övergår också arbetsgivaransvaret från kommunerna till staten för den offentligt anställda skolpersonalen. Inom komvux kan dock personal vara anställd av en enskild utbildningsanordnare även om staten skulle bli huvudman. För personal i fristående skolor behåller de enskilda

huvudmännen arbetsgivarskapet, så all personal i hela skolsystemet skulle inte bli statligt anställda.

När lärartjänsterna gjordes helt kommunala i samband med att kommunaliseringen infördes var motståndet från lärarna omfattande. De ville inte ha ett odelat kommunalt arbetsgivaransvar. Många såg också kommunaliseringen som ett hot mot läraryrkets status. Statusfrågan brukar i dag lyftas som en fördel med ett statligt huvudmannaskap och arbetsgivarskap. Om skolan blir statlig kommer lärare och skolledare, samt andra yrkesgrupper i skolan, att bli statliga tjänstepersoner. Det skulle innebära förändrade arbetsvillkor för dessa grupper. Huruvida det även skulle öka den upplevda statusen är svårt att säga.

En del av statusen handlar om lön och andra villkor. Med staten som arbetsgivare finns inget som talar för generellt sett högre eller lägre löner. En förhoppning som vi mött är att en statlig arbetsgivare skulle innebära bättre anställningsvillkor generellt. Men vi har också mött dem som bedömer att det finns risk för försämrade villkor och försämrad löneutveckling om konkurrensen mellan många offentliga arbetsgivare försvinner. En samlad statlig arbetsgivare kan utveckla lönebildning och arbetsvillkor nationellt, till exempel för att styra och stimulera rörelse till skolor med låg grad av legitimerade lärare, vilket kan bidra positivt till likvärdigheten. En statlig arbetsgivare kan också bidra till att lön och andra villkor blir mer enhetliga över landet, vilket skulle kunna uppfattas som både positivt och negativt.

De anställningsvillkor som gäller kan alltså påverka statusen och attraktiviteten för läraryrket, och med en statlig huvudman finns förhoppningar om att villkoren ska bli bättre och mer likvärdiga. Men vi menar att man behöver ha rimliga förväntningar på staten som arbetsgivare. Det finns inget direkt samband mellan typ av huvudman och vilka villkor som gäller. I stället är det villkoren i sig som kan påverka synen på ett yrke, statusen och attraktiviteten.

18.2.7. Omfattningen av förändringen skiljer sig också åt mellan alternativen

Ett fullgånget förstatligande är en mycket stor förändring

Ett fullgånget förstatligande där också huvudmannaskapet övergår till staten skulle innebära en mycket stor och drastisk förändring. Med det följer en övergång av ledningen och driften av offentliga

skolor samt arbetsgivarskapet för den offentliga skolpersonalen. Därtill skapas en ny, stor myndighet med huvudmannaansvar, och risker som kan följa av det med byråkratisering och en komplicerad relation till den systemansvariga myndigheten. Det är dessutom i de delar som är förknippade med huvudmannaskapet för utbildningen som utredningen hittar de största utmaningarna med att öka statens ansvar. Samtidigt kan ett fullgånget förstatligande ha bättre förutsättningar att åstadkomma ökad likvärdighet, åtminstone i det offentliga skolsystemet. Men i skolsystemet som helhet kvarstår asymmetrin. En sådan ansvarsfördelning, där staten fullt ut tar ansvar för ledningen och driften av offentliga skolor samt för arbetsgivarskapet för den offentliga skolpersonalen, har heller aldrig funnits i den svenska skolan som helhet.

Som tidigare nämnts skulle förändringar av den här typen i ansvarsfördelningen mellan kommuner och staten få mycket stora konsekvenser både för kommunsektorn och för staten, till exempel vad gäller omflyttning av statligt respektive kommunalt anställd personal samt omfördelning av ekonomiska resurser mellan skolor, huvudmän och kommuner. Detta skulle inte bara påverka skolsektorn, utan många andra politikområden.

I kapitel 2 beskriver vi utredningens problembild. Den utvecklas sedan i de följande kapitlen. Problembilden visar att det svenska skolsystemet i dag har betydande brister och vita fläckar. Vi gör därför bedömningen att systemet behöver en mer grundläggande strukturell reform. Ett annat sätt att uttrycka det är att vi bedömer att skolsystemet i dag inte i tillräcklig utsträckning bidrar till att skapa förutsättningar för huvudmän och skolor att bedriva en likvärdig utbildning av hög kvalitet. Detta påverkar intresset och viljan för att arbeta i skolan negativt.

Trots att det finns behov av grundläggande, strukturella förändringar går det ändå att ifrågasätta om ett ändrat huvudmannaskap, med de möjliga och troliga positiva konsekvenser som det kan bidra till, är det som krävs för att skapa förutsättningar för en likvärdig utbildning av hög kvalitet. En så omfattande förändring är förstås möjlig att genomföra, men resursåtgången och osäkerheten talar emot. Vi bedömer också att ett ökat statligt systemansvar ger stor påverkan på likvärdighet, kvalitet och attraktivitet, om än inte lika stor som vid ett statligt huvudmannaskap. Andra faktorer som talar emot är den stora påverkan på såväl den kommunala som den statliga sektorn

i stort, med svåröverskådliga konsekvenser för flera andra politik- och verksamhetsområden än skolan.

Om beslutsfattarna väljer att gå vidare med ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap kommer extra stora krav att ställas på långsiktighet i styrningen, politiska överenskommelser, en särskild förändringsorganisation, en systematisk reformutvärdering och ekonomiska resurser för implementeringen (se kapitel 19).

Att stärka statens ansvar utan att ändra huvudmannaskapet är en mindre omfattande förändring

Ett starkt argument för alternativ 2 i stället för alternativ 1, är att många av de fördelar som kan uppnås med alternativ 1 skulle kunna uppnås även med ett förstärkt statligt ansvar med oförändrat huvudmannaskap, samtidigt som det innebär en mindre omfattande förändring.

Många bedömningar som kan påverka likvärdighet, kvalitet, elevresultat och läraryrkets attraktivitet kan nämligen genomföras utan ett förändrat huvudmannaskap, eftersom de ingår i statens systemansvar. Det gäller främst en ökad grad av nationell resursfördelning följt av frågor om en stärkt och obligatorisk kvalitetsdialog med efterföljande kapacitetshöjande stöd samt en långsiktig och systematisk kompetensförsörjning när det gäller skolans personalgrupper, framför allt lärare och skolledare.

Alternativ 2 medför en mindre omfattande förändring i systemet jämfört med ett fullgånget förstatligande. Sammantaget påverkar detta alternativ kommunerna och deras verksamhet i mindre utsträckning än vid ett fullgånget förstatligande.

Det är ändå viktigt att säga att det även i detta alternativ rör sig om en väldigt stor reform, där omfattningen kommer att avgöras av hur stor del av ansvaret för resursfördelningen och finansieringen som förs över från kommunerna till staten. Som utredningen nämnt ovan är en nationell resursfördelning den åtgärd som, åtminstone på kortare sikt, har störst förutsättning att påverka likvärdighet och kvalitet.

Vad gäller den kommunala självstyrelsen skulle den inskränkas i detta alternativ i och med att stora delar av den styrning som i nuläget hanteras av kommunerna skulle flytta till staten samtidigt som kommunerna skulle ha kvar huvudmannaansvaret för skolan. Därmed skulle kommunerna bli mer av utförare. Om kommunerna skulle

sakna reella möjligheter att styra över sin verksamhet vore det ett stort ingrepp i självstyrelsen. Det skulle också kunna ha en negativ inverkan på kvaliteten i utförandet, eftersom detta generellt gynnas av att ansvar och befogenheter följs åt. Det går att argumentera för att ett fullgånget förstatligande, där staten helt tar över kommunernas ansvar för skolan, utgör ett mindre ingrepp i självstyrelsen, även om det skulle innebära en mycket stor förändring för kommunerna.

Sammanfattningsvis menar vi att omfattningen av förändringen och dess troliga effekter och konsekvenser ser rimligare ut i alternativ 2, i förhållande till problembilden och skolsystemets behov av en mer grundläggande strukturell reform.

19. Genomförande av de två alternativen för att öka statens ansvar för skolan

Utredningens betänkande är ett första steg i en längre process. Vi har tagit fram ett beslutsunderlag för ett statligt huvudmannaskap respektive ett ökat statligt ansvarstagande. Innan våra bedömningar eventuellt kan realiseras krävs mer utredning och att beslutsfattarna tar ställning till hur det svenska skolsystemet fortsatt ska utvecklas.

I detta kapitel beskriver vi hur genomförandet av en eventuell reform för att öka statens ansvar för skolan bör hanteras. Dessutom gör vi bedömningar om implementeringen och utvärderingen av reformen.

19.1. Två alternativ samt andra varianter och reformer

Utredningen beskriver i kapitel 11–17 två alternativ för att öka statens ansvar för skolan. Vi beskriver dels ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap, dels ett system där staten förstärker sitt ansvar men utan att ta över huvudmannaskapet.

I detta avsnitt utvecklar vi hur olika delar av alternativen kan kombineras och visar att alternativen kan införas stegvis i en successiv process där statens ansvar stärks allt eftersom. Vi resonerar också kring ett par andra varianter för att reformera skolsystemet samt beskriver vilka behov vi ser av helt andra reformer och utredningar som vi stött på under arbetet men som inte omfattas av våra direktiv.

19.1.1. Olika delar kan kombineras på olika sätt

Inom ramen för de två alternativen – ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap och ett system där staten förstärker sitt ansvar men utan att ta över huvudmannaskapet – lämnar utredningen bedömningar på olika områden. Dessa bedömningar kan kombineras på många olika sätt. Det går som exempel att plocka delar från ett fullgånget förstatligande och införa dem utan att huvudmannaskapet blir statligt. Delar från både det fullgångna förstatligandet och systemet med förstärkt statligt ansvar kan också införlivas i befintligt skolsystem.

Utifrån de två alternativ vi utrett mer och de bedömningar vi presenterar förutsätter vi att det blir beslutsfattarnas uppgift att avgöra hur långt man vill gå i ett förstatligande i olika delar och hur delarna slutgiltigt kan kombineras. Mycket kan göras för att stärka statens ansvarstagande utan att övergå till ett statligt huvudmannaskap för skolan, och det kan avse såväl ändringar i nuvarande styrning för att öka effektiviteten som nya sätt att styra skolsystemet.

Några sådana steg som skulle kunna tas för att stärka statens ansvar och som vi anser är prioriterade är ett ökat statligt ansvar för tilldelning och fördelning av ekonomiska resurser till skolan, högre ambitioner när det gäller kompetensförsörjning och professionsutveckling, obligatoriska systematiska kvalitetsdialoger samt ett tydligt ansvarsutkrävande mellan stat och huvudmän.

19.1.2. Statens ansvar kan förstärkas stegvis i en successiv process

En reform som på sikt syftar till ett statligt huvudmannaskap för skolan kan också införas stegvis i en successiv process där statens ansvar förstärks allt eftersom. Det första steget skulle i så fall kunna vara viss utveckling inom ramen för det befintliga skolsystemet. Det andra steget skulle kunna bli det alternativ som utredningen beskriver i kapitel 17 där staten stärker sitt systemansvar men kommunerna behåller huvudmannaskapet för kommunala skolor och för kommunal vuxenutbildning (komvux). Det tredje steget skulle sedan kunna utgöras av ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap, vilket beskrivs i kapitel 11–16.

Om beslutsfattarna väljer att använda vårt beslutsunderlag på det här sättet och införa förändringar stegvis efter varandra finns också

möjlighet att följa upp en viss förändring innan nästa steg tas. Därigenom får man mer underlag för att avgöra hur långt ett ökat statligt ansvarstagande bör gå. Beslutsfattarna kan välja att gå hela vägen till ett fullgånget förstatligande eller nöja sig med att förstärka statens ansvar i varierande grad. Dessutom kan de välja att kombinera olika lösningar från de olika alternativen med varandra. Ett successivt införande skulle samtidigt innebära att det tar längre tid att påverka det som är syftet med förändringarna, till exempel att uppnå ökad likvärdighet.

Alla steg som tas och nya reformer som införs behöver, enligt vår uppfattning, följas upp och utvärderas. Därigenom kan man säkerställa att syftena med en förändring även realiseras. Viktiga syften för samtliga kommande reformer bör, menar vi, vara att de leder till ökad likvärdighet, förbättrade kunskapsresultat, en höjd kvalitet i utbildningen och undervisningen samt att de stärker läraryrkets attraktivitet.

19.1.3. Mycket behöver göras innan skolan eventuellt kan förstatligas

För att ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap eller ett system där staten förstärker sitt ansvar men utan att ta över huvudmannaskapet för skolan ska kunna införas behöver flera frågor utredas vidare. Kommande utredningar behöver tillsättas i en viss ordning och arbetet med ett förstatligande eller förstärkt statligt ansvar behöver också genomföras i en bestämd ordning, eftersom vissa delar av förberedelserna förutsätter att andra delar är på plats.

Utredningen kan inte ge en exakt tågordning, varken för kommande utredningar eller själva förstatligandeprocessen. Men nedan gör vi en kort sammanställning med en kronologisk översikt av vilka utredningar som vi i detta skede tror kan behövas och i vilken ordning vi ser att de och processen i sig bör göras. Sammanställningen är indelad utifrån de två alternativen – ett stärkt statligt ansvarstagande med målsättningen att staten ska ha ett systemansvar för skolan och ett fullgånget förstatligande med målsättningen att staten dessutom ska ha ett huvudmannaansvar för offentliga skolor och komvux.

I vissa delar har staten redan börjat stärka sitt ansvar, till exempel vad gäller kvalitetsdialoger. Men i ett nytt skolsystem skulle även dessa delar behöva utvecklas och anpassas till de ändrade förutsättningarna.

Ta be ll 19 .1 Tåg or dn in g för

kom

m an de ut re dn in gar

oc h ge no m fö ra nd et av e tt e ve ntu ell t stä rk t sta tli gt an sv ar ell er fu llg ån ge t f örs ta tli ga nd e av sk ola n

Re da n

påb ör ja de St at ligt

syste m an sva r St at ligt h uv ud -

m an na an sva r

Et t s tä rkt

st at ligt ans var

Kv al ite ts -

dia lo ge r

Ka pa ci tets -

hö ja nde s tö d

Ko mpe te ns -

försör jn in g

Profess ion s-

utveck lin g

Upp fö ljni ng ,

ut vär de rin g

Besl uts -

unde rla g

– de nna

ut re dn in gs

be tänk an de

Po lit is k

vil je inr ik tni ng

– vad v ill

be slu tsf atta rn a

Lå ngs ik tighe t

Po lit is k

överen sko m m el se

Besl ut om

inr ik tn ing

Förb ere del ser

Ut re dni ng s tyr ni ng

Utred ni ng ar

fina ns ie rin g o ch

resu rsfö rd el ni ng

Utred ni ng

sys te ma ns var ig

m yn di ghe t

Förfa ttn in gs -

förs la g

Besl ut om

inf ör ande

Imp le me nt er ing

Et t f ul lgå ng et

fö rs tat liga nd e

Förb ere del ser

Utred ni ng

ska ttev äx lin g

Utred ni ng

ar betsg iva rsk ap

Utred ni ng

skol loka ler

Utred ni ng kom vu x

Utred ni ng

m yn di ghe t me d

huv udma nn a-

ans var

Förfa ttn in gs -

förs la g

Besl ut om

inf ör ande

Imp le me nt er ing

19.1.4. Det finns också andra varianter för att reformera skolsystemet

Utredningen har i detta betänkande visat på två olika alternativ för att öka statens ansvar för skolan – ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap och ett system där staten förstärker sitt ansvar men utan att ta över huvudmannaskapet. Båda betonar strukturella frågor i skolsystemet. Det finns förstås ett oändligt antal andra möjligheter för att förändra skolan i syfte att nå ökad likvärdighet, högre kvalitet, bättre resultat och en ökad attraktivitet för att arbeta inom skolan. Nedan skissar vi på ett par andra möjliga varianter för att reformera skolsystemet. Dessa är inte ordentligt utredda, men vi anser att de skulle kunna bidra till de önskvärda förändringar av skolsystemet som våra direktiv efterlyser.

  • Den första varianten innebär att gymnasieskolan förstatligas helt eller får ett förstärkt statligt ansvarstagande, samtidigt som grundskolan och motsvarande skolformer samt komvux behåller nuvarande huvudmannaskap och ansvarsfördelning.
  • Den andra varianten handlar om en förändrad syn på vad som utgör en huvudman baserat på att många av de nuvarande huvudmännen – både kommunala och enskilda – inte alltid har den kapacitet som dagens regelverk förutsätter.

En statlig gymnasieskola eller en gymnasieskola med förstärkt statligt ansvarstagande

Ett sätt att påbörja ett förstatligande av skolan skulle kunna vara att börja med en del av skolväsendet. Utredningen har i detta sammanhang resonerat om att gymnasieskolan i så fall skulle kunna vara den del där förändringen startar.

Gymnasieskolan är redan i dag en skolform där kommunerna ibland är för små och för många för att klara sitt uppdrag på ett ändamålsenligt sätt. Här behövs mer regional planering än i grundskolan, något som talar för att det kan vara rimligt att börja ett förstatligande i gymnasieskolan. Samtidigt kan en stärkt regionalisering och en ökad statlig styrning åstadkommas utan att ändra huvudmannaskapet.

Om man väljer att inleda en förstatligandereform är en fördel med att påbörja den i en skolform att förändringen i sig blir mer avgränsad

och hanterbar. En nackdel är att det behöver finnas parallella system och myndigheter för de olika skolformerna. Om gymnasieskolan förstatligas medan de andra skolformerna behåller sitt kommunala huvudmannaskap behöver man till exempel inrätta en myndighet med huvudmannaansvar specifikt för gymnasieskolan.

Det förekommer ibland att gymnasieskolan och komvux samordnas och nyttjar samma resurser, till exempel lokaler, utrustning och lärare. Dessutom använder dessa två skolformer ibland gemensamma forum för samverkan med branscher och arbetsgivare. Denna typ av samordning och samverkan mellan skolformerna skulle kunna påverkas om enbart gymnasieskolan förstatligas.

En annan nackdel med att börja i en skolform är att man inte kommer åt skolsystemets utmaningar som helhet och de brister som finns i hela systemet vad gäller exempelvis likvärdighet och resursfördelning.

En förändrad syn på huvudmannaskapet

I ett statligt skolsystem går det att säkra kapacitet för den offentliga huvudmannen, men det är svårare för de enskilda huvudmännen

Vid ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap agerar myndigheten med huvudmannaansvar på nationell, regional och lokal nivå. Utredningen menar att den lokala nivån, där så behövs, bör utgöras av någon typ av kommungrupper eller delade kommuner (så kallade lokala skoldistrikt) för att säkra en viss volym och den kapacitet som krävs för att kunna bedriva utbildning i enlighet med regelverket (se avsnitt 16.3.1).

Samtidigt finns även i ett statligt skolsystem ungefär 800 enskilda huvudmän, de flesta med enstaka skolor och få elever. För dessa kommer det att vara svårt att i alla avseenden säkra den kapacitet som krävs av en huvudman. Ett sätt att resonera kring de enskilda huvudmännen är att de själva får ansvara för sin kapacitet. Därmed kan de behöva samverka med andra skolor eller köpa in den kompetens som krävs. Ett annat sätt att resonera kring de enskilda huvudmännen är att de kopplas ihop med det lokala, offentliga skolsystem som finns i det aktuella geografiska området. Den enskilda huvudmannen skulle i detta fall behålla huvudmannaskapet men ingå i ett lokalt skol-

system och kunna samverka med de offentliga skolor som finns i det systemet. Skolorna skulle också kunna dra nytta av varandras resurser.

Utöver att säkra kapacitet genom samverkan kan såväl enskilda huvudmän som den statliga huvudmannen erbjudas kapacitetshöjande stöd av den systemansvariga myndigheten med utgångspunkt i kvalitetsdialogerna (se vidare avsnitt 12.1.4).

Finns andra sätt att öka kapaciteten hos kommunala huvudmän?

I dag varierar kapaciteten att anordna utbildning mellan olika kommuner. Ett möjligt sätt att förbättra förutsättningarna för alla kommuner att fullt ut kunna hantera sitt uppdrag skulle kunna vara att antalet kommuner blir färre och kommunstorleken större. Det skulle dock kräva en kommunreform, som också skulle påverka andra delar av kommunernas verksamheter. Sådana överväganden gjordes inför kommunsammanslagningarna under 1970-talet. Då var ett motiv att varje kommun skulle kunna driva minst ett högstadium med cirka 75 elever per årskurs. För det behövdes ett befolkningsunderlag på 6 500–7 000 invånare.

1

Långtidsutredningen gjorde 2015, cirka 45 år

senare, en beräkning av vilket befolkningsunderlag som krävdes för en ekonomiskt effektiv grundskoleverksamhet och landade på cirka 10 000 invånare. Skulle kommunerna inte bara driva grundskola utan också ha utvecklingskraft krävdes en befolkning på upp emot 20 000 invånare.

2

Kraven på kommunerna har således ökat. Frågan om kom-

munernas förmåga att klara av sina uppgifter utreddes av Kommunutredningen mellan 2017 och 2020. Utredningen lämnade bland annat förslag om strategisk samverkan och frivilliga sammanläggningar av kommuner.

3

Men förslagen har inte lett till några förändringar av

dagens kommunstruktur.

Ett annat möjligt sätt att öka kapaciteten hos kommunerna är att överväga om olika kommuner kan ha olika ansvar. Som exempel skulle det kunna finnas någon typ av samordnande kommuner med större ansvar än andra. Dessa kommuner skulle kunna samordna viss kompetensutveckling för flera kommuner eller ge specialiststöd till skolledare. Med ett sådant differentierat ansvar skulle statens styrning och

1 SOU 1961:9 Principer för en ny kommunindelning. Prop. 1961:180 Översyn av rikets indel-

ning i borgerliga primärkommuner.

2SOU 2015:101Demografins regionala utmaningar. Bilaga 7 till Långtidsutredningen 2015. 3SOU 2020:8Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget.

stöd kunna anpassas till olika ansvarsnivåer. En sådan lösning skulle också kunna inkludera enskilda huvudmän.

I dessa sammanhang kan man även överväga om en kommun ska kunna överlåta sitt ansvar att anordna grundskoleutbildning till en annan kommun eller ett kommunalförbund, i likhet med det som gäller för gymnasial utbildning.

Dessa teoretiskt möjliga sätt att öka kapaciteten hos kommunerna skulle förstås behöva utredas innan de kan värderas. Här nämns de i sammanhanget andra lösningar som inte prövats av utredningen.

19.1.5. Det kan finnas behov av helt andra reformer och utredningar

Inledningsvis i kapitel 1 och 2 konstaterar utredningen att frågor om ett statligt systemansvar och huvudmannaansvar främst handlar om styrnings- och strukturreformer. Det är också det som utredningen har fokuserat på. Samtidigt har vi under utredningsarbetet samlat på oss ett antal andra frågor som skulle behöva ses över och eventuellt reformeras, men som ligger utanför vårt uppdrag. Det gäller till exempel styrdokumentens utformning och innehåll, betygsbestämmelser, timplaner, förändringar inom elevhälsan samt insatser för nyanlända elever. Dessa har vi, givet våra direktiv, inte utrett. Vi vill ändå nämna dem här för att tydligt visa att utredningens syften också, åtminstone delvis, kan realiseras med andra insatser än strukturreformer.

Dessutom vill vi nämna två ytterligare sådana frågor från utredningens arbete. En handlar om att vi iakttagit att många intressenter ser ut att efterfråga en övergripande diskussion om skolans syfte och mål, bland annat utifrån samhällsförändringar som skett, pågår eller förväntas samt utifrån att kunskapen om skolan successivt ökar. En annan fråga handlar om att regleringen för olika huvudmän kan behöva differentieras i större utsträckning för att styra mot skolans övergripande syfte och mål.

En differentierad reglering

I avsnitt 15.3.1 anger utredningen att det finns skäl att överväga om regleringen av villkoren för olika huvudmän i större utsträckning bör differentieras. Något som nämns där är att det kan krävas delvis olika

regelverk för att förutsättningarna för eleverna i slutändan ska bli likvärdiga.

Detta har också uppmärksammats av Anne-Marie Pålsson och Per Samuelsson som har tagit fram en rapport till Lärarnas Riksförbund. De menar att nuvarande skollag vilar på marknadens logik med valfrihet, konkurrens och effektivitet. Denna logik kan, enligt författarna, inte appliceras på en verksamhet som inte befinner sig på en regelrätt marknad. Vidare menar Pålsson och Samuelsson att skollagen inte är tillräckligt preciserad för att fungera i ett målstyrt system. Målen är, enligt dem, för vaga för att vara styrande, kunna efterlevas och kontrolleras. Därför argumenterar författarna i rapporten för att skollagen bör ersättas eller kompletteras av en särskild lag för skolans huvudmän eller en friskolelag.

4

Vi har inte i uppdrag att utreda friskolesystemet i sig, inte heller att ta fram författningsförslag. Därför har vi inte i detalj gått in i frågan om behovet av förändringar i skollagen eller frågan om delvis olika bestämmelser för olika huvudmän i syfte att uppnå nationell likvärdighet och lika villkor ur ett elevperspektiv. Men skollagen och andra författningar behöver ses över om beslutsfattarna väljer att gå vidare med våra bedömningar om ett fullgånget förstatligande eller ökat statligt ansvarstagande. I det fall skolsystemet förändras måste också skollagen ändras så att den speglar det nya systemet.

19.2. Implementering av en förstatligandereform av skolan

Oavsett hur beslutsfattarna väljer att använda utredningens beslutsunderlag och hur långt de vill gå i att stärka statens ansvar för skolan behövs en genomtänkt implementering av en eventuell reform. I detta avsnitt lämnar vi bedömningar om vad som krävs för en framgångsrik implementering av en reform som syftar till ett statligt huvudmannaskap eller ett förstärkt statligt ansvar.

4 Pålsson, Anne-Marie & Samuelsson, Per (2022): Marknadsskolan. En rapport till Lärarnas Riks-

förbund.

19.2.1. Reformen bör bygga på en strategi

Utredningens bedömning: Regeringen bör ta fram en strategi för

implementering inför ett eventuellt införande av ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap eller ett system där staten förstärker sitt ansvar men utan att ta över huvudmannaskapet.

Att delvis eller helt förstatliga den svenska skolan är väldigt stora och komplexa reformer som skulle påverka hela skolsystemet, men också andra politikområden. En sådan förändring kräver omfattande förberedelser och implementering.

När utfallet av kommunaliseringen utreddes fick kommunaliseringen kritik bland annat för att ha bidragit till en minskad likvärdighet och en försämrad status för läraryrket samt för en bristande implementering. Som framgår av kapitel 9 finns det ett antal generella framgångsfaktorer för en lyckad implementering. För utredningen blir det tydligt, när vi studerar dessa faktorer, att kommunaliseringens införande blev bristfälligt. Som exempel kan nämnas att det fanns en bristande konsensus om reformen, att den utmanade lärarnas professionella handlingsutrymme, att utförarnas kapacitet inte var säkerställd, att det inte fanns tillräckliga resurser vad gällde pengar, tid och kompetens, att statens stöd var bristfälligt samt att det fanns väldigt lite utrymme för uppföljning och utvärdering. Inför en eventuell förstatligandereform finns det mycket att lära av detta för att få till stånd en mer ändamålsenlig implementering. Samtidigt skiljer sig en reform som syftar till ett förstatligande av skolan mycket från kommunaliseringen och de andra reformerna i början av 1990-talet. Sedan dess har det tillkommit nya utgångspunkter samt nya kunskaper och erfarenheter om hur skolsystemet har kommit att gestalta sig. Den svenska skolan som helhet har heller aldrig varit statlig. I stället har ansvaret genom historien alltid varit delat mellan stat och kommun, även om graden av central styrning har förändrats över tid. Det är därför inte rimligt att tala om en eventuell förstatligandereform som ett återförstatligande av skolan.

För att kunna planera för en framgångsrik implementering av en förstatligandereform, som tar hänsyn till både tidigare erfarenheter och tillkomna kunskaper, gör vi bedömningen att regeringen bör ta fram en strategi för implementeringen. En sådan strategi bör tas fram redan i planeringsfasen av reformen. I strategin bör det bland annat

tydliggöras hur implementeringen ska utformas, vilka uppgifter som ska genomföras, i vilken ordning de ska göras, vem som ska göra vad samt hur olika aktörer kan involveras och samverka med varandra. Det bör finnas en tidsplan för implementeringen samt för utvärderingen av såväl implementeringen som reformens resultat och effekter. Finansieringen av implementeringen måste också vara klar från början och ingå i strategin.

Det finns olika sätt att införa förändringar. Utredningen om förbättrade resultat i grundskolan menade att skolpolitiska reformer skulle vinna på att beslutas efter en mer noggrann prövning, till exempel försök eller stegvist införande.

5

När det gäller ett eventuellt in-

förande av ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap eller ett system där staten förstärker sitt ansvar men utan att ta över huvudmannaskapet har vi funderat över olika införandemöjligheter. Två möjligheter beskriver vi ovan. Dels skulle reformen kunna införas stegvis i en successiv process där statens ansvar förstärks allt eftersom, dels skulle man kunna gå före med gymnasieskolan. Man skulle också kunna börja med en pilotverksamhet i några delar av landet, till exempel i vissa regioner. Samtidigt kan det vara svårt att genomföra en skolsystemreform vid olika tillfällen i olika delar av landet. Det skulle som exempel kunna innebära oförutsägbara konsekvenser för systemet som helhet om man skulle föra in en nationell resursfördelningsmodell i några specifika regioner.

Genom att införa förändringen successivt får man möjlighet att pröva i liten skala och öka inslaget av evidens. Sådant som fungerar för verksamheten kan behållas, medan sådant som inte gör det kan tas bort redan under implementeringsfasen. Annars finns en risk att dålig verksamhet får fortsätta och att bra verksamhet inte förstärks. De kunskaper och erfarenheter man får i försöket kan alltså ligga till grund för beslut om införandet i full skala, och därmed kan även fullskaliga misstag undvikas.

5SOU 2014:12Utvärdera för utveckling – om utvärdering av skolpolitiska reformer.

19.2.2. Reformen bör få ta tid

Utredningens bedömning: Ett eventuellt införande av ett full-

gånget förstatligande med statligt huvudmannaskap bör kunna införas inom en tjugoårsperiod. Ett system där staten förstärker sitt ansvar men utan att ta över huvudmannaskapet bör kunna införas inom en tioårsperiod.

Tid är en viktig framgångsfaktor för en lyckad implementering. Som tidigare nämnts genomfördes implementeringen av kommunaliseringen på kort tid och kommunerna och staten hade små möjligheter att förbereda sig inför den nya ansvarsfördelningen för skolan.

6

Av

kapitel 9 framgår att det tar mellan fem och femton år innan mer komplexa reformer, som avser att påverka lärarnas arbete, är fullt implementerade.

7

Även större skolsystemreformer tar tid. Erfaren-

heter från Australien och England visar att det tar uppemot tjugo år att centralisera styrningen och finansieringen av skolan.

8

Mot denna bakgrund gör utredningen bedömningen att ett eventuellt införande av ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap bör kunna införas inom en tjugoårsperiod. Ett system där staten förstärker sitt ansvar men utan att ta över huvudmannaskapet bör kunna införas inom en tioårsperiod.

En lång införandetid gör att huvudmän och skolor hinner förbereda sig för sina nya uppgifter och förändrade förutsättningar. Ett exempel är en ny nationell resursfördelningsmodell som kan leda till större eller mindre omfördelningar jämfört med i dag. Genom att fasa in förändringen kan huvudmän och skolor få bättre förutsättningar för att anpassa sin organisation. En annan möjlighet om beslutsfattarna vill korta införandetiden något är att avsätta mer resurser i förändringsögonblicket för att kompensera huvudmännen och skolorna för de ändrade villkoren.

6SOU 2014:5Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan. 7SOU 2013:30Det tar tid – om effekter av skolpolitiska reformer. 8 OECD (2022): Policy dialogues in focus for Sweden: International insights for school funding

reform. OECD Education Policy Perspectives, No. 52, OECD Publishing, Paris.

19.2.3. Reformen bör införas med mål om långsiktighet och stabilitet

Utredningens bedömning: För att kunna förstatliga skolan eller

stärka statens ansvar bör det finnas en långsiktig politisk överenskommelse.

Att inleda ett förstatligande av skolan är alltså en stor reform som kommer att ta mycket tid. Detta gäller oavsett om det handlar om ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap eller ett system där staten förstärker sitt ansvar men utan att ta över huvudmannaskapet. Under tiden en sådan reform pågår kommer det att finnas mindre utrymme och resurser för andra reformer. Här blir det viktigt att olika aktörer på olika nivåer i skolsystemet förstår att en stor styrnings- och strukturreform skapar begränsningar och fördröjningar i vilka andra förändringar som kan prioriteras.

En generell framgångsfaktor för en lyckad implementering är, som framgår av kapitel 9, att en reform har stöd av politiker och tjänstepersoner på både nationell och lokal nivå. Om det finns stor konsensus om reformen ökar chansen att den kommer att genomföras.

För att kunna ge tid till en förstatligandereform, prioritera dess genomförande samt skapa stöd och konsensus om reformen behövs, enligt utredningens uppfattning, en långsiktighet i synen på vart reformen är på väg och en politisk stabilitet i uppfattningen att man vill fortsätta i denna riktning. Därför gör vi bedömningen att det bör finnas en långsiktig politisk överenskommelse om att satsa på ett förstatligande eller ett stärkt statligt ansvarstagande om beslutsfattarna vill införa en sådan reform. I våra kontakter med OECD har även de pekat på vikten av långsiktighet och stabilitet. OECD menar att en flerårig implementeringsstrategi som överskrider de fyraåriga mandatperioderna är avgörande för en eventuell svensk reform där staten stärker sitt ansvar eller tar över huvudmannaskapet.

9

9 Ibid.

19.2.4. Reformen bör få resurser

Utredningens bedömning: Det bör avsättas ekonomiska resurser

för själva förändringen att delvis eller helt förstatliga skolan om en sådan reform ska införas.

En grundförutsättning för att en reform ska lyckas är att reformens införande får tillräckliga finansiella resurser. Dessa behöver ofta sträcka sig flera år framåt tills verksamheten nått institutionaliseringsfasen.

10

I utredningens direktiv anges att de förslag som läggs fram inte ska vara kostnadsdrivande i sig eller ställa krav på ökade resurser för att kunna genomföras. Men stora förändringar kostar och när en reform ska implementeras uppstår tillfälliga övergångskostnader.

Mot denna bakgrund gör vi bedömningen att det bör avsättas ekonomiska resurser för själva förändringen att delvis eller helt förstatliga skolan om en sådan reform ska införas. Det handlar alltså om ett tillfälligt tillskott, inte en permanent ökning av kostnaderna för skolväsendet. Ett förstatligande är, som tidigare nämnts, en styrnings- och strukturreform. Implementeringen är därför inte främst avsedd att påverka lärarnas arbete. Däremot tar omställningen av skolsystemet tid och är kostnadskrävande. Särskilt ett fullgånget förstatligande skulle få stor påverkan på kommunsektorn. Det är rimligt att anta att de flesta kommuner skulle behöva se över sin organisation i relativt stor utsträckning om skolan skulle förstatligas. I så fall skulle sannolikt behovet av anpassningar för kommunsektorn behöva utredas i särskild ordning. Då menar vi att staten kan behöva ge stöd till kommuner för att underlätta genomförandet och överföringen till staten, exempelvis genom en överenskommelse med Sveriges Kommuner och Regioner (SKR).

I kapitel 20 återkommer vi med uppskattningar av kostnader för implementeringen av en eventuell förstatligandereform.

10 Rapport från riksdagen 2012/13:RFR10 Hur kan ny kunskap komma till bättre användning i

skolan.

19.2.5. Reformen bör omfattas av en förändringsorganisation

Utredningens bedömning: Under ett eventuellt införande av ett

fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap eller ett system där staten förstärker sitt ansvar men utan att ta över huvudmannaskapet bör det finnas en särskilt inrättad förändringsorganisation.

För att kunna genomföra en förstatligandereform eller stärka statens ansvar samt implementera dessa förändringar gör utredningen bedömningen att det bör finnas en särskilt inrättad förändringsorganisation, parallellt med den ordinarie organisationen. Vi tror att förändringsorganisationen bör ledas av en parlamentarisk kommitté som följer reformeringen och kan fatta beslut om eller ta initiativ till justeringar utifrån det som de facto händer under implementeringen. I kommittén bör professionerna och eleverna vara representerade. Det är särskilt viktigt eftersom statliga och politiska initiativ till förändring behöver kommuniceras och diskuteras med de professionella och med eleverna.

Inom ramen för förändringsorganisationen bör frågor om bland annat strategi för implementering, tidsåtgång, långsiktighet, stabilitet och ekonomiska resurser behandlas. Dessutom bör den parlamentariska kommittén säkerställa att olika aktörer får stöd för implementeringen av reformen. Det kan göras genom dialog, ömsesidigt lärande, nätverkande, fortbildning och praktisk träning, faktorer som alla gynnar en framgångsrik implementering av hög kvalitet.

19.3. Reformutvärdering av ett förstatligande av skolan

19.3.1. Reformutvärdering bör finnas med från början

Utredningens bedömning: Reformutvärdering av ett eventuellt

förstatligande av eller stärkt statligt ansvar för skolan bör prioriteras redan i planeringen av en sådan reform och finnas med i strategin för implementering. Såväl implementeringen som resultaten och effekterna av en eventuell reform bör följas upp och utvärderas.

En myndighet bör få i uppdrag att dels analysera vilka data som behöver följas under ett genomförande av en eventuell reform, dels påbörja insamlingen av dessa redan nu.

Enligt Utredningen om förbättrade resultat i grundskolan saknar Sverige en tradition av att utvärdera reformer inom skolans område och ordentliga reformutvärderingar har sällan initierats av regering eller riksdag.

11

Även i jämförelse med de andra skandinaviska län-

derna genomför Sverige få reformutvärderingar och nästan aldrig på statliga initiativ.

12

Kommunaliseringen har också kritiserats för att det

fanns väldigt lite utrymme för uppföljning och utvärdering. I kapitel 12 och 16 anger utredningen därför att det behövs en stärkt reformutvärdering i allmänhet, inte minst om beslutsfattarna vill gå vidare med ett förstatligande av skolan.

Vi gör bedömningen att en reformutvärdering av ett eventuellt införande av ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap eller ett system där staten förstärker sitt ansvar men utan att ta över huvudmannaskapet bör prioriteras redan i planeringen av reformen och därmed också finnas med i den strategi för implementering som beskrivs i avsnitt 19.2.1.

Vidare gör vi bedömningen att flera delar av en sådan reform behöver följas upp och utvärderas, såväl implementeringen som resultaten och effekterna av reformen. Initialt under arbetet kan man följa upp och utvärdera processen genom att studera olika aspekter av hur implementeringen fortlöper. Här kan tidiga problem eller misstag i implementeringen korrigeras. I nästa steg kan man mäta resultaten av olika implementeringsinsatser, till exempel genom samtal med huvudmän, rektorer, lärare, elever och andra aktörer. Det sista steget handlar om att följa upp och utvärdera effekter av reformen, till exempel om den lett till att förbättra elevernas resultat, öka likvärdigheten, höja kvaliteten och göra det mer attraktivt att arbeta i skolan. Att mäta effekter tar ofta lång tid och det kan vara svårt att fastställa vilka effekter som kan kopplas till en viss reform. Därför är det viktigt att reformutvärderingen får pågå under lång tid och att olika utvärderingar införlivas i en samordnad och systematisk plan för utvärdering, se vidare kapitel 12 och 16.

För att kunna följa upp och utvärdera reformarbetet krävs att det sedan tidigare finns insamlade utfallsmått för perioden före reformen så att man kan upptäcka förändringar. Därför är det viktigt att redan nu börja samla in vissa data. Vi bedömer att en myndighet bör

11SOU 2014:12Utvärdera för utveckling – om utvärdering av skolpolitiska reformer. 12 Pontoppidan, Maiken m.fl. (2018): Randomised controlled trials in Scandinavian educational research. Educational Research, 60:3, s. 311–335.

få i uppdrag att dels analysera vilka data som behöver följas under ett genomförande av en eventuell reform, dels påbörja insamlingen av dessa redan nu. En förutsättning för ett sådant uppdrag är att det finns en långsiktig överenskommelse om behovet av en strukturreform på skolans område.

19.3.2. Reformutvärderingen bör inkludera forskning

Utredningens bedömning: Reformen att förstatliga skolan eller

stärka statens ansvar bör följas av forskare som en del av reformutvärderingen.

I kapitel 12 och 16 lyfter utredningen vikten av utvärdering för att stärka inslaget av evidens i skolan. Ett annat sätt att bygga upp evidens är genom forskning. Vi gör i kapitel 16 bedömningen att Skolverkets och Specialpedagogiska skolmyndighetens nuvarande uppdrag att sammanställa och sprida kunskap om resultat av forskning bör samlas i en ny systemansvarig myndighet om en sådan införs. När det gäller Skolforskningsinstitutet lämnar vi ingen bedömning som förändrar deras verksamhet.

Historiskt sett har skolmyndigheterna haft ett mer omfattande uppdrag avseende forskning än i dag. Skolöverstyrelsen ansvarade på sin tid för att sektorsforskning bedrevs. Detta uppdrag kvarstod med mindre förändringar ända fram till början av 2000-talet då sektorsforskningen inom utbildningsområdet upphörde. Myndigheten för skolutveckling som infördes 2003 skulle i stället medverka i spridning av resultat av forskning som genomfördes vid universitet och högskolor, det vill säga det uppdrag Skolverket och Specialpedagogiska skolmyndigheten har kvar i dag. År 2001 inrättades Vetenskapsrådet vars främsta uppgift skulle vara att ge stöd till grundläggande forskning av högsta vetenskapliga kvalitet inom samtliga vetenskapsområden.

13

Inom Vetenskapsrådet bildades senare samma år en utbildningsvetenskaplig kommitté för att främja forskning och forskarutbildning i nära anslutning till lärarutbildningen och med direkt relevans för lärarnas yrkesutövning.

14

Därefter inrättades Skolforsknings-

13Prop. 1999/2000:81Forskning för framtiden – en ny organisation för forskningsfinansiering. Bet. 1999/2000:UbU17. 14Prop. 1999/2000:135En förnyad lärarutbildning. Bet. 2000/01:UbU3.

institutet 2015 med uppdrag att dels göra systematiska översikter och andra forskningssammanställningar samt sprida forskningsresultaten, dels lysa ut och fördela medel till praktiknära forskning.

Kopplat till en mer utbyggd statlig utvärdering av skolsystemet och en förstärkt reformutvärdering bör staten även pröva möjligheten att återinföra sektorsforskning för att stärka inslaget av evidens, till exempel genom ett utvidgat uppdrag för Skolforskningsinstitutet. När det gäller ett eventuellt införande av en statlig skola eller ett förstärkt statligt ansvarstagande gör vi bedömningen att reformen bör följas av forskare som en del av reformutvärderingen.

20. Konsekvenser

20.1. Kraven på en konsekvensutredning

En statlig utredning ska beskriva konsekvenserna av sina förslag. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet.

1

Vår utredning har inte i uppdrag att lämna några förslag på regeländringar. Vi ska ta fram ett beslutsunderlag som kan skapa förutsättningar för ett statligt huvudmannaskap för skolan eller ett ökat statligt ansvarstagande utan att huvudmannaskapet förändras, inte lämna färdiga förslag på exakt hur det ska genomföras. Vi lämnar därför endast bedömningar, inte förslag som kopplas till författningsförslag. Våra bedömningar är mer övergripande än förslag och eftersom de inte heller åtföljs av författningsförslag så kommer denna konsekvensbeskrivning att vara mer övergripande och mindre detaljerad än vad som kan vara fallet i en utredning med ett mer avgränsat uppdrag där förslagen beskrivs mer detaljerat och åtföljs av författningsförslag.

En konsekvensutredning ska bland annat innehålla en beskrivning av problemet och vad man vill uppnå, en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå samt vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd. Vilka som berörs av förslagen ska också beskrivas. Dessutom ska kostnadsmässiga och andra konsekvenser som regleringen medför samt en jämförelse av konsekvenserna för de övervägda regleringsalternativen göras.

Utöver de generella kraven på en konsekvensutredning framgår av utredningens direktiv att vi bland annat ska analysera konsekvenser av ett statligt huvudmannaskap i förhållande till målet om en mer likvärdig utbildning och högre kunskapsresultat samt i förhållande till den kommunala självstyrelsen, möjligheter till anpassning utifrån lokala

1Kommittéförordningen (1998:1474) samt förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.

behov och förutsättningar och möjligheter till ansvarsutkrävande. Av direktiven framgår vidare att vi ska göra en samlad bedömning av förslagens konsekvenser och ställa dem i relation till alternativa åtgärder för att nå förbättrade kunskapsresultat. Nedan sammanfattas beslutsunderlaget och våra bedömningar. Därefter följer närmare konsekvensbeskrivningar inom de olika områdena.

Utredningen hade från början i uppdrag att ta fram ett beslutsunderlag för ett fullgånget förstatligande. I mars 2022 fick vi tilläggsdirektiv som innebar att vi även skulle analysera hur statens ansvar för skolväsendet kan stärkas i andra former än genom ett förstatligande. I denna konsekvensutredning beskriver vi konsekvenser av båda dessa alternativ. Men konsekvenser av ett fullgånget förstatligande beskrivs mer utförligt än konsekvenser av ett stärkt statligt ansvarstagande utan ändrat huvudmannaskap.

Det bör också påpekas att de konsekvenser vi beskriver med nödvändighet endast kan vara vår bedömning av vilka konsekvenser som kommer att uppstå. Det finns alltid en osäkerhet i dessa bedömningar, det vill säga det är inte säkert att förändringarna leder till det som är önskvärt eller förväntat. Detta gör också att jämförelser mellan dagens system och hur vi tänker oss att ett framtida system kan fungera blir osäkra.

20.2. En beskrivning av problemet, alternativa lösningar och vilka som berörs

Detta avsnitt innehåller en beskrivning av de problem som utredningen har identifierat och hur problemen kan lösas genom statligt huvudmannaskap eller stärkt statligt ansvar utan ändrat huvudmannaskap. Vi redogör också för konsekvenserna av om staten inte gör något av ovanstående. Här beskrivs även vilka som berörs av ett stärkt statligt ansvar.

20.2.1. Problembeskrivning

I avsnitt 2.3 beskriver vi problem som utredningen har identifierat. Dessa kan i korthet sammanfattas som att skolans kunskapsresultat har sjunkit över tid men på senare tid vänt uppåt, att likvärdigheten

i skolan har försämrats och att elever i kommunal vuxenutbildning (komvux) inte har likvärdig tillgång till utbildning.

Problemen beror bland annat på systemsvagheter

Utredningen menar att dagens skolsystem innehåller svagheter. Dessa har tidigare också identifierats av bland annat OECD och 2015 års skolkommission. En sådan svaghet är den oklara ansvarsfördelningen mellan staten och huvudmännen, vilken medför svårigheter i ansvarsutkrävandet. Ett annat exempel är brister i resursfördelningen, vilka leder till att fördelningen av resurser inte främjar likvärdighet i tillräcklig utsträckning. Ytterligare ett exempel är att förutsättningarna är ogynnsamma för att attrahera, behålla och utveckla lärare och rektorer. Dessa systemsvagheter beskrivs närmare i avsnitt 2.4.

Utredningens slutsats är att det svenska skolsystemet är splittrat och att styrningen av skolan är otydlig

Utredningens övergripande slutsats är att det svenska skolsystemet är splittrat och att styrningen av skolan är otydlig. Detta beror i korthet på följande:

  • Skolsystemet har alltför många styraktörer.
  • Alla huvudmän har inte den kapacitet som krävs för att de ska klara sitt uppdrag.
  • Skolsystemets konstruktion kan ha blivit alltför komplicerad och komplex.
  • Skolan kan inte lösa sina uppgifter på ett tillräckligt bra sätt inom nuvarande skolsystem.

I syfte att höja elevernas kunskapsresultat, öka likvärdigheten, förbättra skolans kvalitet och stärka läraryrkets attraktivitet anser utredningen att det nuvarande skolsystemet behöver en mer grundläggande strukturell reform. Slutsatserna beskrivs närmare i kapitel 10.

20.2.2. Lösningar och överväganden

Utredningens uppdrag är att undersöka hur statens ansvar för skolan kan stärkas i syfte att skapa bättre förutsättningar för en mer likvärdig skola av hög kvalitet. Som nämns ovan är vår slutsats att det nuvarande skolsystemet behöver en mer grundläggande strukturell reform. Utredningen beskriver två möjliga alternativ för att utveckla ett nytt skolsystem: ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap och ett system med förstärkt statligt ansvar men utan ändrat huvudmannaskap. Det första alternativet beskrivs närmare i kapitel 11–16 och det andra alternativet i kapitel 17.

Alternativ 1 – fullgånget förstatligande där staten är huvudman för de offentliga skolorna och komvux

I dag har kommunerna dubbla roller, både som hemkommun för de barn, ungdomar och vuxna som bor i kommunen och som huvudman för de kommunala skolorna och komvux. I ett eventuellt nytt statligt skolsystem med statligt huvudmannaskap kommer staten att få dubbla roller, vilket beskrivs i kapitel 11. Dels kommer staten att ha ett systemansvar såväl för offentliga skolor och komvux som för fristående skolor. Dels kommer staten att vara huvudman för de offentliga skolorna och komvux. Staten bör i organiseringen av sin skolverksamhet vid ett fullgånget förstatligande skilja på systemansvar och huvudmannaskap. Medan systemansvaret omfattar alla huvudmän, skolor och verksamheter, rör huvudmannaskapet endast de offentliga skolorna och komvux. Genom att statens båda roller får var sin organisation tydliggörs denna distinktion. Ett fullgånget förstatligande består av följande delar:

  • Staten tar ett systemansvar för skolan (kapitel 12). Systemansvaret omfattar att: – Staten tar det samlade ansvaret för styrningen av skolan. Det innebär att staten bör ta över kommunernas roll som styraktör, inklusive den ekonomiska styrningen av skolan. Därmed samlas den juridiska, ideologiska och ekonomiska styrningen hos staten. Staten bör utforma sin samlade styrning så att den stärker skolsystemets kapacitet att tillhandahålla en likvärdig utbildning av god kvalitet (avsnitt 12.1.1).

– Staten tar ett större ansvar för en effektiv planering och dimen-

sionering av utbildning i olika skolformer, med undantag för förskolan som inte omfattas av utredningens uppdrag. Det innefattar bland annat att ta ansvar för att alla skolpliktiga barn har en skolplacering samt att ansvara för ett gemensamt system för önskemål och beslut om placering i grundskolan och en gemensam antagningsorganisation i gymnasieskolan på regional nivå. Ansvaret för att främja en effektiv planering och dimensionering bör även omfatta etableringen av fristående skolor. Vid prövningen av tillstånd bör staten kunna ta hänsyn till hur en friskoleetablering påverkar det lokala skolsystemet i stort samt till systemets förmåga att svara upp mot både individens och samhällets behov av utbildning på ett kostnadseffektivt och likvärdigt sätt (avsnitt 12.1.2). – Staten tar ett samlat ansvar för utredning och beslut om mot-

tagande av elever i grundsärskola och gymnasiesärskola (avsnitt 12.1.3).

2

– Staten ger kapacitetshöjande stöd till huvudmän, skolor och

verksamheter, både offentliga och fristående. Stödet bör ges med utgångspunkt i obligatoriska kvalitetsdialoger mellan staten och huvudmännen – såväl den statliga som de enskilda – och syfta till att stärka huvudmännens kapacitet att ta sitt ansvar och bedriva ett systematiskt kvalitetsarbete (avsnitt 12.1.4). – Staten tar ansvar för vissa frågor och uppgifter där nyttan fram-

för allt ligger på systemnivå. Exempel på sådana är stöd till professionsutveckling, insatser för strategisk kompetensförsörjning samt uppföljning och utvärdering av skolsystemet och av skolreformer (avsnitt 12.1.5). – Staten samordnar frågor om digitalisering och skolans it-lös-

ningar (avsnitt 12.1.6).

2 Den 2 juli 2023 byter grundsärskolan namn till anpassad grundskola och gymnasiesärskolan byter namn till anpassad gymnasieskola.

  • Staten tar det fulla ansvaret för tilldelning och fördelning av ekonomiska resurser till skolan (kapitel 13). Följande principer bör vara vägledande för en nationell fördelning av resurser till skolan: – Resursfördelningen bör riktas till huvudmän – inte till skolenheter. – Resursfördelningen bör spegla skillnader i behov, kostnadsläge och ansvar. – Resursfördelningen bör vara begriplig, transparent och förutsägbar. – Resursfördelningen bör skapa stabila förutsättningar för undervisningen. – Resursfördelningen bör i liten utsträckning påverka hur huvudmännen väljer att utforma sin organisation. – Resursfördelningen bör i liten utsträckning ske via riktade statsbidrag. Nationella resursfördelningsmodeller bör införas för grundskolan och förskoleklassen samt gymnasieskolan och bestå av grundersättning, strukturtillägg, ansvarstillägg och individtillägg. Vissa frågor kring den närmare utformningen bör utredas vidare. För övriga skolformer och verksamheter som ingår i utredningens uppdrag bör nationella resursfördelningsmodeller utredas vidare. För komvux bör den statliga huvudmannen ta fram egna resursfördelningsmodeller.
  • Staten tar ett ökat ansvar för professionsutveckling och kompetensförsörjning till skolan. Staten bör bland annat: – Öka sitt ansvarstagande för lärares och rektorers professionsutveckling. Det ökade ansvarstagandet bör gälla alla lärare och rektorer, även de som arbetar vid fristående skolor (avsnitt 14.1.1). – Stödja ett systematiskt förhållningssätt till skolutveckling där kunskaper och erfarenheter som lärare utvecklar i olika professionsutvecklande insatser bidrar till att utveckla undervisningen (avsnitt 14.1.2).

– Säkerställa att lärare inom komvux har didaktisk kompetens

för att undervisa vuxna, enligt komvux särskilda förutsättningar (avsnitt 14.1.3). – Öka sitt ansvarstagande för kompetensförsörjningen till skolan.

Den systemansvariga myndigheten får ett nationellt och strategiskt ansvar för kompetensförsörjningen till skolan. I ansvaret bör ingå att ha överblick över skolans kompetensbehov, samverka med relevanta aktörer och stödja skolans huvudmän i den strategiska kompetensförsörjningen (avsnitt 14.1.4).

  • Staten tar över huvudmannaskapet för de offentliga skolorna och komvux (kapitel 15). Det innebär att staten blir huvudman för förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola, fritidshem och komvux. Dessutom bör staten liksom i dag vara huvudman för specialskola och sameskola. Statens huvudmannaskap bör omfatta det ansvar som huvudmannen har i dag och alla delar av utbildningen. I det statliga huvudmannaskapet ingår att den statliga huvudmannen blir ensam arbetsgivare för hela den offentligt anställda skolpersonalen. För komvux är detta enbart aktuellt för den utbildning staten bedriver i egen regi.
  • Skolmyndigheterna förändras, bland annat genom att två nya skolmyndigheter bildas. Det innebär införandet av en systemansvarig myndighet som har ett generellt systemansvar för skolan (avsnitt 16.2) samt en myndighet med huvudmannaansvar som ska vara huvudman för offentliga skolor och komvux, och erbjuda och tillhandahålla utbildning (avsnitt 16.3).

Även vid ett fullgånget förstatligande av skolan bör kommunerna ha ett fortsatt ansvar för vissa uppgifter i egenskap av att vara elevernas hemkommun (avsnitt 12.1.7). Sådana uppgifter är ansvar för skolskjuts, samordning av insatser vid problematisk frånvaro, det kommunala aktivitetsansvaret och den uppsökande verksamheten för individer i behov av komvux.

Alternativ 2 – stärkt statligt ansvarstagande med oförändrat huvudmannaskap

Även i detta alternativ som beskrivs i kapitel 17, kommer staten att vara systemansvarig. Systemansvaret ser ut på ungefär samma sätt som vid ett fullgånget förstatligande. Men kommunerna fortsätter att vara huvudmän för de kommunala skolorna och för komvux. Vissa delar av systemansvaret påverkas bara i liten utsträckning av vem som är huvudman och bör utformas på liknande sätt som vid ett fullgånget förstatligande. I andra fall bör systemansvaret få ett delvis annorlunda innehåll och utformning än vid ett fullgånget förstatligande där staten också är huvudman. Det statliga systemansvaret i detta alternativ innebär följande:

  • Staten utformar sin samlade styrning så att den stärker skolsystemets kapacitet att tillhandahålla en likvärdig utbildning av god kvalitet. Staten bör se över och vid behov ompröva den nuvarande styrningens inriktning, omfattning och utformning. De grundläggande principerna för styrningen bör vara desamma som vid ett fullgånget förstatligande.
  • Staten tar ett ökat ansvar för tilldelning och fördelning av ekonomiska resurser till skolan. Staten bör ansvara för resursfördelningen till enskilda huvudmän. Staten bör förstärka sitt finansieringsansvar även för de kommunala huvudmännen i detta alternativ. Det kan ske på ett antal olika sätt vilka beskrivs i avsnitt 17.3.5.
  • Staten främjar en effektiv planering och dimensionering av utbildning. Det innefattar bland annat att ansvara för ett nationellt system för önskemål och beslut om placering i grundskolan samt att tillhandahålla regionala planeringsunderlag för gymnasieskolan och komvux. Staten bör även i detta alternativ stödja en samordnad antagning för gymnasieskolan. Det kan staten göra genom att stödja och styra samverkan mellan huvudmän. Staten kan också vid behov ansvara för en samordnad antagningsorganisation. Staten bör stödja en samordnad antagning för komvux genom att tillhandahålla ett digitalt antagningsverktyg. Staten bör också utveckla verktyg för att i större utsträckning kunna beakta hur en friskoleetablering påverkar det lokala eller regionala skolsystemet.
  • Staten tar ett övergripande ansvar för utredning och beslut om mottagande av elever i grundsärskola och gymnasiesärskola.
  • Staten ger kapacitetshöjande stöd till huvudmän. Denna uppgift kan bli mer omfattande än vid ett fullgånget förstatligande, eftersom antalet huvudmän och därmed det förväntade behovet av stöd kommer att vara större.
  • Staten ansvarar för uppföljning och utvärdering av skolsystemet och skolreformer.
  • Staten samordnar skolans it-lösningar och ansvarar för it-system och register som alla huvudmän behöver vara anslutna till. Till skillnad från vid ett fullgånget förstatligande bör statens systemansvar i dessa delar också omfatta komvux. Staten bör även i detta alternativ utarbeta standarder och riktlinjer för skoladministrativa system för att underlätta för huvudmännen och möjliggöra ett effektivt och säkert utbyte av information.
  • Staten tar ett ökat ansvar för professionsutveckling och kompetensförsörjning till skolan. Detta sker på samma sätt som vid ett fullgånget förstatligande (se avsnitt 17.4).
  • En ny skolmyndighet införs med ett generellt systemansvar för skolan. Den nya myndigheten bör arbeta med såväl styrning som stöd till hela skolsystemet, det vill säga både till offentliga skolor och komvux samt till fristående skolor. Den bör ersätta Skolverket, Skolinspektionen och delar av Specialpedagogiska skolmyndigheten.
  • Staten bör vid ett ökat statligt ansvarstagande med oförändrat huvudmannaskap ta ett ökat ansvar för komvux. Detta ansvar beskrivs i avsnitt 17.6 och sammanfattas nedan. – Staten bör vidta åtgärder för att höja kvaliteten på och utveckla styrningen av utbildning på entreprenad inom komvux. – Staten bör i högre utsträckning styra, stödja och stimulera regional samverkan mellan kommuner. – Staten bör ta ett större ansvar för att nationellt styra och samordna vissa utbildningar där det finns ett nationellt behov eller intresse. – Staten bör initiera en försöksverksamhet med en gemensam antagningsorganisation för hela eller delar av komvux.

I detta alternativ fortsätter alltså kommunerna att vara huvudmän för de kommunala skolorna och för komvux. Därmed behåller kommunerna i detta alternativ lednings- och driftsansvaret för de kommunala skolorna samt arbetsgivaransvaret för all skolpersonal i dessa skolor. Inom komvux kan kommunerna, precis som i dag, bedriva utbildning både i egen regi och på entreprenad. När det gäller fristående skolor kommer de även fortsättningsvis att ha enskilda huvudmän och ingen förändring kommer att ske jämfört med i dag avseende lednings- och driftsansvaret samt arbetsgivaransvaret för dessa. Däremot kommer enskilda huvudmän och fristående skolor att påverkas av ett ökat statligt ansvarstagande, bland annat i sina kontakter med statliga skolmyndigheter på nationell och regional nivå.

Visst ansvar kommer att ligga kvar på hemkommunerna även om staten förstärker sitt systemansvar för skolan. Det handlar bland annat om delar av den ekonomiska styrningen och utbudsansvaret för skolan.

20.2.3. Samlad bedömning av förslagens konsekvenser

Syftet med utredningen och med ett ökat statligt ansvarstagande för skolan är att skapa bättre förutsättningar för en mer likvärdig skola av hög kvalitet. Av direktiven framgår också att vi ska analysera konsekvenser av ett statligt huvudmannaskap i förhållande till målet om en mer likvärdig utbildning och högre kunskapsresultat.

Sammantaget anser vi att ett stärkt statligt systemansvar för skolan, där statens styrning samlas men också görs om för att bli mer ändamålsenlig, har goda förutsättningar att förbättra såväl likvärdigheten som kvaliteten i skolsystemet som helhet. Många bedömningar som kan påverka likvärdighet, kvalitet, elevresultat och läraryrkets attraktivitet kan genomföras utan ett förändrat huvudmannaskap, eftersom de ingår i statens systemansvar. Detta gäller främst nationell resursfördelning, följt av frågor om en stärkt och obligatorisk kvalitetsdialog med efterföljande kapacitetshöjande stöd samt en långsiktig och systematisk kompetensförsörjning när det gäller skolans personalgrupper, framför allt lärare och skolledare. Eftersom staten har systemansvaret i båda alternativen kan man förvänta sig likartade positiva effekter såväl av ett fullgånget förstatligande som i ett system där staten förstärker sitt ansvar men utan att vara huvudman, i de avseenden som gäller den samlade styrningen.

Det som skiljer alternativen åt är alltså främst huvudmannaskapet. I dag är ansvaret för skolan delat mellan stat och kommun. Ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap skulle kunna möjliggöra en renodling av ansvaret, sätta fokus på de nationella målen och innebära att man undviker att lokalt fattade beslut går emot de nationella målen. Om staten tar över huvudmannaskapet för de offentliga skolorna och komvux innebär det en stark koppling mellan den som å ena sidan beslutar om de nationella målen och som sedan tilldelar och fördelar resurser till skolan samt å andra sidan driver utbildningen.

Utredningen ska också redovisa pedagogiska konsekvenser (se avsnitt 20.5). De två alternativen för stärkt statligt ansvarstagande och hur de kan bidra till en mer likvärdig utbildning av hög kvalitet, bland annat genom att öka läraryrkets attraktionskraft, diskuteras närmare i analysen i kapitel 18.

Jämförelse av konsekvenserna av alternativ 1 och 2

Det framgår av direktiven att vi ska göra en samlad bedömning av förslagens konsekvenser. Nedan görs en sådan där konsekvenserna av alternativ 1 och 2 också jämförs med varandra. Den samlade bedömningen görs på en övergripande nivå. Därför omfattar den inte alla aspekter som ingår i en konsekvensutredning i sin helhet, utan vi har valt ut de mest centrala konsekvenserna. En bedömning av proportionaliteten av viktiga delar i alternativ 1 och 2 finns i avsnitt 20.12.

I utredningens båda alternativ har staten ett systemansvar för hela skolsystemet, det vill säga dels offentliga skolor och komvux, dels fristående skolor. Det statliga systemansvaret är i stor utsträckning detsamma i båda alternativen. Systemansvaret innebär att staten tar ett samlat ansvar för styrningen av skolan. Därmed tar staten i princip över kommunernas roll som styraktör, inklusive den ekonomiska styrningen av skolan i varierande grad. I alternativ 1 tar staten det fulla ansvaret för tilldelningen och fördelningen av ekonomiska resurser. I alternativ 2 finns flera varianter som går olika långt i styrningen av resurser.

Båda alternativen innebär att kommunernas inflytande över de kommunala skolorna och komvux minskar. Det sker genom att staten tar över systemansvaret i båda alternativen och i alternativ 1 genom

att staten även tar över huvudmannaansvaret. Kommunernas minskade inflytande handlar både om att den kommunala självstyrelsen kan inskränkas (främst i alternativ 2) och om att ansvar flyttas från kommunerna till staten (främst i alternativ 1).

Båda alternativen skulle innebära en stor påverkan på kommunsektorn. I alternativ 1 innebär det att en mycket stor del av kommunernas totala ansvar skulle tas över av staten. Det skulle innebära att kommunerna skulle få ett klart mindre ansvar, en mindre budget och ekonomi än i dag, vilket sannolikt skulle medföra att kommunerna i stor utsträckning skulle behöva anpassa sin organisation. Konsekvenserna för andra delar av kommunernas verksamhet är svåra att överblicka i det här skedet, men det är uppenbart att kommunernas ekonomi också skulle påverkas. I vilken utsträckning och på vilket sätt beror framför allt på hur mycket resurser som behöver föras över från kommunerna till staten och hur en sådan överföring skulle genomföras. Vi resonerar mer om detta i kapitel 13. När det gäller alternativ 2 avgörs påverkan på kommunernas ekonomi av vilken variant av resursfördelning som skulle vara aktuell att genomföra. Sammantaget är utredningens bedömning att alternativ 1 skulle påverka kommunerna mer än alternativ 2. Alternativ 2 påverkar dock, i formell mening, den kommunala självstyrelsen mer än alternativ 1. Detta beskrivs närmare i avsnitt 20.12.

Båda alternativen skulle också påverka staten och den statliga förvaltningen. Det första alternativet påverkar i stor utsträckning eftersom staten där tar över huvudmanna- och arbetsgivarskapet för all personal i de offentliga skolorna. Det skulle betyda att antalet årsarbetskrafter i staten skulle öka med i storleksordningen 200 000, och att dessa skulle samlas i Sveriges i särklass största myndighet. Även det andra alternativet skulle innebära förändringar för den statliga förvaltningen, bland annat eftersom det statliga systemansvaret skulle samlas i en ny skolmyndighet som ersätter Skolverket, Skolinspektionen och Specialpedagogiska skolmyndigheten (frånsett de delar som handlar om att bedriva specialskolan). Myndighetsorganisationen beskrivs närmare i kapitel 16. Alternativ 1 påverkar den statliga förvaltningen i mycket större utsträckning än alternativ 2.

Ett stärkt statligt ansvarstagande skulle också påverka de enskilda huvudmännen. Inget av alternativen innebär dock att förutsättningarna för dessa skulle ändras i grunden. Huvudmän som i dag är godkända skulle även framöver kunna bedriva sin verksamhet under likartade

förutsättningar. Gemensamt för båda alternativen är att utredningen bedömer att staten bör ta över ansvaret för ersättningen till de enskilda huvudmännen från kommunerna. Det skulle innebära förenklingar och i viss mån en mer förutsägbar ekonomi för de enskilda huvudmännen. Men det skulle också påverka deras ekonomi. På vilket sätt beskrivs närmare i kapitel 13. Utredningen bedömer också att det bör genomföras förändringar i tillståndsprövningen av fristående skolor. Det skulle kunna göra det svårare att få tillstånd i framtiden, vilket också kan innebära att de huvudmän som redan är godkända gynnas i förhållande till aktörer som vill in på marknaden. Detta beskrivs närmare i kapitel 12. Påverkan på de enskilda huvudmännen är ungefär densamma oavsett om alternativ 1 eller 2 skulle genomföras.

Företag som bedriver fristående skola eller utbildning inom komvux på entreprenad skulle påverkas i likartad utsträckning av alternativ 1 och 2. Inget av alternativen innebär en förändring av grundläggande förutsättningar. Företag skulle även framgent kunna bedriva både fristående skola och utbildning på entreprenad med likartade förutsättningar som i dag. Den största skillnaden mellan alternativen uppstår för komvux. Där skulle alternativ 1 medföra att det bara finns en huvudman – staten – som också själv kan bedriva utbildning. Se vidare avsnitt 20.10.

Båda alternativen påverkar indirekt förskolan men påverkan är avsevärt större om alternativ 1 skulle genomföras. I så fall skulle de offentliga skolorna och förskolorna få olika huvudmän i stället för att som i dag ha samma kommunala huvudman. Den nya myndighet som utredningen bedömer bör hantera det statliga systemansvaret skulle dock även omfatta förskolan och därmed ansvara för normering, stöd och andra uppgifter också för förskolan. Mer om konsekvenser för förskolan finns i avsnitt 20.9.

Båda alternativen skulle påverka samverkan mellan aktörer inom skolan och inom andra verksamheter som socialtjänst och polis. Alternativ 1 skulle innebära en mycket större förändring än alternativ 2. Detta beskrivs närmare i avsnitt 20.8.

De två alternativen skiljer sig avsevärt åt när det gäller hur omfattande själva förändringen skulle vara att genomföra. Alternativ 1, som innebär att staten skulle ta över huvudmanna- och arbetsgivaransvaret, är en mycket omfattande och komplex reform. Den innefattar bland annat behov av att föra över avsevärda resurser från kommunerna till staten, frågor om verksamhetsövergång och andra arbetsgivarfrågor

för ett mycket stort antal anställda samt komplexa frågor kring hur skollokaler skulle föras över från kommunerna till staten. Alternativ 2 medför en betydligt mindre förändring än alternativ 1, men är ändå en mycket omfattande reform. Hur stor skillnaden skulle vara beror främst på hur finansieringsfrågan skulle hanteras. Mer om genomförandet finns i kapitel 19.

20.2.4. Alternativa lösningar eller ingen reglering

Förändringar av skolsystemet kan göras på olika sätt och vara olika långtgående när det gäller vilket ansvar staten ska ta för skolan. Regeringen har också genomfört, påbörjat och aviserat ett antal reformer inom ramen för nuvarande system och ansvarsfördelning mellan staten och kommunerna. Utredningens slutsats är dock att det nuvarande skolsystemet behöver en mer grundläggande strukturell reform om de systemsvagheter som vi bland annat beskriver i kapitel 2, till exempel att det finns för många styraktörer i systemet, ska kunna hanteras. Som vi har beskrivit ovan, tar vi i detta beslutsunderlag fram två olika alternativ för att genomföra en eventuell systemförändring genom ett ökat statligt ansvar för skolan. Det första alternativet innebär som sagt ett fullgånget förstatligande och det andra ett stärkt statligt ansvarstagande utan ändrat huvudmannaskap.

Som framgår av kapitel 1 och 2 fokuserar utredningen på styrning och struktur. Vårt uppdrag är att ta fram underlag för ett statligt huvudmannaskap eller för att stärka statens ansvar för skolan i andra former. Av direktiven framgår att vi trots utredningens fokus på förstatligande och stärkt statligt ansvarstagande ska ställa konsekvenserna av våra förslag i relation till alternativa åtgärder för att nå förbättrade kunskapsresultat och ökad likvärdighet. Sådana åtgärder skulle till exempel kunna vara att se över skolans mål, styrdokumentens utformning och innehåll, betygsbestämmelser, timplaner, styrningen av elevhälsan eller insatser för nyanlända elever. Den typen av reformer skulle också kunna följa på, och komplettera, de förändringar i ansvarsfördelningen i skolväsendet vi beskriver i betänkandet. De skulle dock inte kunna åtgärda de problem som har att göra med ett splittrat skolsystem och alltför många styraktörer som vi beskriver ovan. De skulle inte heller leda till en resursfördelning som tar hänsyn till elevernas olika socioekonomiska förutsättningar i högre utsträckning än i dag.

Ett annat alternativ till ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap skulle kunna vara att förbättra förutsättningarna för alla kommuner att fullt ut kunna hantera sitt uppdrag, exempelvis genom att antalet kommuner blir färre och kommunstorleken större. Det skulle dock kräva en kommunreform, som också skulle påverka andra delar av kommunernas verksamheter. Se vidare avsnitt 19.1.4.

20.2.5. Vilka som påverkas av utredningens bedömningar

Skolan är en angelägenhet för hela samhället och skolgången är av mycket stor vikt för individen. Barn och elever ska ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt.

3

Förskoleklass och grundskola (alternativt grund-

särskola, specialskola eller sameskola) är obligatoriska vilket gör att de omfattar alla barn och deras vårdnadshavare. Utbildning behövs för samhället och ekonomin i stort samt för individens personliga utveckling och möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden och i samhället. Skolans utformning är också ett verktyg för att påverka vilken samhällsutveckling som enligt demokratiskt fattade beslut är önskvärd.

Att staten tar över ansvar från kommunerna är en systemreform snarare än en reform som direkt påverkar undervisningen i klassrummen. De som berörs mest direkt av utredningens bedömningar är kommunerna, både i egenskap av hemkommun och huvudman. Även de enskilda huvudmännen och de statliga skolmyndigheterna påverkas direkt. De anställda vid de statliga skolmyndigheterna påverkas av bedömningarna om en ändrad myndighetsstruktur. De statliga myndigheter som berörs är Skolverket, Skolinspektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten och Sameskolstyrelsen. Ett fullgånget förstatligande skulle också påverka rektorer, lärare och övrig skolpersonal som arbetar i skolsystemet. Främst påverkar det personal i kommunala skolor och verksamheter. De som arbetar vid fristående skolor påverkas i mindre utsträckning. Vid ett fullgånget förstatligande påverkas även förtroendevalda i kommuner och regioner samt parterna på arbetsmarknaden.

33 kap. 2 § skollagen (2010:800).

Vid ett stärkt statligt ansvar utan ändrat huvudmannaskap blir påverkan på förtroendevalda mer begränsad samt på skolpersonalen mer indirekt. Men sådant som påverkas för personalen är möjligheter till professionsutveckling. Även eleverna i skolan påverkas men också de på ett mer indirekt sätt. I slutändan syftar det stärkta ansvarstagandet till att höja kvaliteten i utbildningen och undervisningen men frågorna om huvudmannaskap, resurser, kompetensförsörjning till skolan och annat kan snarast ses som förutsättningar för att ge eleverna kvalitet och likvärdighet än något som direkt påverkar deras vardag.

Huvudmän

I det svenska skolsystemet finns nästan 1 100 huvudmän för de skolformer och verksamheter som ingår i utredningens uppdrag. De 290 kommunerna var läsåret 2020/2021 huvudmän för 3 957 grundskolor och 812 gymnasieskolor. Regionerna var huvudmän för sammanlagt 20 gymnasie- och gymnasiesärskolor. Kommunerna är också huvudmän för komvux. Det var drygt 240 av kommunerna som bedrev utbildning inom komvux läsåret 2020/2021. Staten är huvudman för två skolformer, specialskolan och sameskolan, som totalt omfattar 15 skolor. Omkring 800 enskilda huvudmän drev 822 fristående grundskolor och 449 fristående gymnasieskolor under läsåret 2020/2021. Huvudmännen och deras skolor och verksamheter beskrivs närmare i kapitel 4.

Personal i skolväsendet

Läsåret 2020/2021 tjänstgjorde bland annat totalt 138 000 lärare, 5 600 rektorer och 51 600 personer i kategorin annan personal i de skolformer och verksamheter som ingår i utredningens uppdrag.

4

Totalt finns drygt 200 000 årsarbetskrafter inom den kommunala skolverksamheten, se vidare kapitel 7.

4 Skolverket (2021): Pedagogisk personal i skola och vuxenutbildning läsåret 2020/21.

Elever

Det går drygt 2 miljoner elever i skolformerna som berörs i utredningens direktiv. Att staten tar över ansvar från kommunerna är en systemreform. För eleverna i skolan har själva huvudmannaskapet liten direkt betydelse men om ett stärkt statligt ansvar leder till ökad likvärdighet och kvalitet så gynnar det eleverna.

20.3. Ekonomiska konsekvenser

Varken ett fullgånget förstatligande där staten är huvudman för de offentliga skolorna och komvux eller ett stärkt statligt ansvarstagande utan ändrat huvudmannaskap innebär på en övergripande nivå någon ökning av det samlade offentliga åtagandet. Utredningens bedömningar är därmed inte kostnadsdrivande på systemnivå. Däremot behövs en omfördelning mellan stat och kommun. Hur omfattande den är och hur den bör genomföras beror på vilket av alternativen som är aktuellt att införa. Reformen som sådan innebär också vissa kostnader, främst för närmare utredningar av bland annat myndigheterna och deras bemanning samt kostnader förknippade med implementeringen av reformen. Detta beskrivs närmare i kapitel 19. Ekonomiska konsekvenser för de enskilda huvudmännen beskrivs i avsnitt 20.10.

20.3.1. Ekonomiska konsekvenser för staten vid ett fullgånget förstatligande

Ett fullgånget förstatligande skulle innebära ökade kostnader för staten. Dels gäller det driften av de offentliga skolorna och komvux (huvudmannaskapet), dels kostnader för övertagande av myndighetsuppgifter som i dag utförs av kommunerna. Det handlar inte om ökade kostnader för det offentliga utan om att kostnader flyttas från kommunerna till staten. Dessa behöver staten kompensera sig för genom att medel på lämpligt sätt förs från kommunerna till staten. Hur detta skulle kunna ske behöver utredas vidare (se bedömningar i frågan i kapitel 13).

Oaktat hur överföringen skulle kunna ske innebär detta att statens budget kommer att bli avsevärt större än i dag, och kommunernas budgetar bli mindre i motsvarande omfattning. De modeller för resurs-

fördelning som utredningen tagit fram tar hänsyn till att ansvar förs över från kommunerna till staten. Vi har där skattat kostnaderna för de nya myndigheternas åtaganden som förs över från kommunerna och exkluderat motsvarande belopp från de resurser, grundat på de totala offentliga kostnaderna för skolan, som fördelas i modellerna (detta beskrivs närmare i kapitel 13). En utredning av hur en överföring av resurser från kommunerna till staten skulle gå till skulle vara en central del i genomförandet av ett fullgånget förstatligande.

Till kostnaderna som skulle föras över från kommunerna kommer de kostnader som staten redan i dag har för skolmyndigheterna och dagens statliga skolverksamhet. Resurserna för skolan skulle behöva delas upp i flera förvaltnings- eller sakanslag. Vi går inte in närmare på dessa frågor i betänkandet utan även dessa behöver utredas vidare.

De nya myndigheterna vid ett eventuellt fullgånget förstatligande

Vid ett fullgånget förstatligande bedömer utredningen att två nya skolmyndigheter bör bildas, en systemansvarig myndighet och en myndighet med huvudmannaansvar. Myndigheternas uppdrag beskrivs närmare i kapitel 16. För att kunna genomföra en förändrad myndighetsstruktur behöver de nya myndigheternas uppgifter, organisation och styrning utredas mer i detalj för respektive myndighet. Frågor för sådana utredningar är bemanning och kostnad för de nya myndigheterna. I detta betänkande gör vi endast en mer översiktlig bedömning av hur de nya myndigheterna skulle kunna se ut när det gäller bemanning, se nedan.

Kostnader

Skolmyndigheternas förvaltningsanslag omfattade 2021 tillsammans knappt drygt 2,4 miljarder kronor (Skolverket cirka 1,16 miljarder kronor, Skolinspektionen 470 miljoner kronor, Specialpedagogiska skolmyndigheten 770 miljoner kronor och Sameskolstyrelsen 58 miljoner kronor).

Både vid ett fullgånget förstatligande och vid ett stärkt statligt ansvarstagande utan ändrat huvudmannaskap skulle den övervägande delen av dessa medel föras över till den systemansvariga myndighetens anslag. Det gäller dock inte för de medel som Specialpedagogiska

skolmyndigheten och Sameskolstyrelsen använder för specialskolan respektive sameskolan i dag. Dessa skulle vid ett fullgånget förstatligande i stället tilldelas myndigheten med huvudmannaansvar. Vid ett stärkt statligt ansvarstagande utan ändrat huvudmannaskap skulle medlen för specialskolan även fortsatt tilldelas Specialpedagogiska skolmyndigheten och medlen för sameskolan Sameskolstyrelsen. Det handlar om cirka 330 miljoner kronor för specialskolan och 34 miljoner kronor för sameskolan

5

. Därmed är det i storleksordningen 365 miljoner kronor som inte ska tillfalla den systemansvariga myndigheten. Inom ramen för de resursfördelningsmodeller som utredningen tagit fram har vi, som framgår av kapitel 13, beräknat att sammanlagt 2,17 miljarder kronor (670 miljoner kronor för grundskolan och 1 500 miljoner kronor för gymnasieskolan) bör överföras från kommunerna till staten för de uppgifter som den systemansvariga myndigheten tar över från kommunerna.

6

Av dessa utgörs 840 miljoner

kronor (620 miljoner kronor för förskoleklass och grundskola samt 220 miljoner kronor för gymnasieskola) av medel som ska användas till myndighetsuppgifter.

7

De medel som i dag är avsatta för myndig-

hetsuppgifter och som skulle tillfalla den systemansvariga myndigheten uppgår därmed till knappt 2,9 miljarder kronor (2,05 miljarder kronor hos staten och 840 miljoner kronor hos kommunerna).

Utöver befintliga uppgifter som i dag utförs av staten eller kommunerna bedömer utredningen att staten (genom den systemansvariga myndigheten) bör öka sin ambitionsnivå i förhållande till i dag när det gäller nationell utvärdering av skolsystemet och reformer. Utredningen för bättre resultat i grundskolan har bedömt att ett par årsarbetskrafter, vilket skulle motsvara en kostnad om cirka 2,5 miljoner kronor per år, behövs för att ansvara för att ta fram ett nationellt ramverk och planering för en förstärkt nationell utvärdering.

8

Vad

5 Det framgår av Specialpedagogiska skolmyndighetens årsredovisning för 2021 att kostnaden för specialskolan var cirka 740 miljoner kronor 2021 varav cirka 330 miljoner kronor finansierades med anslag. Det framgår av Sameskolstyrelsens årsredovisning för 2021 att drygt 34 miljoner kronor av myndighetens anslag användes till sameskolan samt förskoleklass och fritidshem. 6 Dessa medel omfattar uppgifter kopplade till förskoleklass, grundskola och gymnasieskola. Till det kommer kostnader kopplade till fritidshem, grundsärskola, gymnasieskola och komvux. Utredningen har inte gjort några beräkningar av dessa men vi bedömer att de är av klart mindre omfattning. 7 Differensen mot totalbeloppet utgörs i huvudsak av kostnaderna för myndighetens ansvar för att ordna skolplaceringar vid plötsliga skolnedläggningar hos enskilda huvudmän samt för gymnasieskolans rese- och inackorderingstillägg. Detta är resurser som inte ska användas för den systemansvariga myndighetens förvaltningskostnader. 8SOU 2014:12Utvärdera för utveckling – om utvärdering av skolpolitiska reformer.

de utvärderingar som sedan bör genomföras kan komma att kosta beror på ambitionsnivå och inriktning. Det kan vara fler aktörer än den systemansvariga myndigheten, exempelvis Statskontoret eller IFAU, som sedan genomför utvärderingar. För att göra en grov skattning av kostnader använder vi Skolverket som exempel. Skolverket redovisade i årsredovisningen för 2021 en kostnad för uppföljnings- och utvärderingsstudier på drygt 66 miljoner kronor vilket kan ge viss ledning av storleksordningen på kostnaderna. Om vi för att ha något ungefärligt att utgå från räknar med en förstärkning med 50 procent skulle det ge en kostnad på cirka 33 miljoner kronor per år.

Utredningen bedömer vidare att en del i en stärkt utvärdering är att införa en nationell kunskapsutvärdering i linje med den som föreslagits av Utredningen om nationella prov.

9

Ett första steg i att åstad-

komma detta kan vara den försöksverksamhet som utredningen beskrev och som beräknades kosta cirka 18 miljoner kronor per år i genomsnitt i 10 år, det vill säga cirka 180 miljoner kronor totalt. Sammantaget skulle dessa utökade statliga åtaganden därmed omfatta i storleksordningen 55 miljoner kronor per år de första åren och därefter cirka 35 miljoner kronor per år.

10

Vår bedömning är att sammanslagningen av dagens statliga skolmyndigheter och att uppgifter förs över från kommunerna bör innebära effektiviseringar. Medel som frigörs kan då bli besparingar eller användas för tillkommande ofinansierade uppgifter. I sitt betänkande bedömde 2017 års skolmyndighetsutredning att om stora delar av Skolverkets, Skolinspektionens och Specialpedagogiska skolmyndighetens verksamhet skulle samlas i den nya Skolmyndigheten skulle det medföra besparingar genom en effektivare myndighetsstruktur där uppgifter och kompetenser samordnas i en myndighet samt genom att personalen skulle kunna samverka effektivare än tidigare.

11

Vi delar den bedömningen och ser att inrättandet av en systemansvarig myndighet och överförandet av vissa uppgifter från kommunerna till staten skulle kunna medföra besparingar. Vi gör denna bedömning inte bara på grund av effektivisering utan även utifrån att vissa uppgifter som exempelvis hantering av riktade statsbidrag som nämnts tidigare skulle kunna upphöra eller minska (främst vid ett fullgånget

9SOU 2016:25Likvärdigt, rättssäkert och effektivt – ett nytt nationellt system för kunskapsbedömning. 10 Dessa kostnader skulle alltså täcka en försöksomgång av nationell kunskapsutvärdering. Om en fullskalig nationell kunskapsutvärdering sedan ska genomföras beräknade utredningen att en sådan cykel skulle kunna kosta i storleksordningen 120 miljoner kronor under fyra år. 11SOU 2018:41Statliga skolmyndigheter – för elever och barn i en bättre skola.

förstatligande). Hur stora effektiveringarna kan tänkas bli behöver utredas vidare om något av våra alternativ för stärkt statligt ansvarstagande skulle genomföras. Men vår övergripande bedömning är att de tillkommande kostnaderna för statliga myndighetsuppgifter kommer att kunna finansieras genom effektiviseringar och omprioriteringar. Den systemansvariga myndigheten bör då få ett förvaltningsanslag på i storleksordningen 2,9 miljarder kronor.

Bemanning

Den systemansvariga myndigheten

Den systemansvariga myndigheten skulle ta över uppgifter som i dag utförs av Skolverket, Skolinspektionen och Specialpedagogiska skolmyndigheteten. När det gäller tre av dessa områden; det nationella professionsprogrammet, nationell utvärdering och reformutvärdering, bedömer utredningen att myndigheten bör få ett utökat anslag jämfört med i dag eller med vad som är aviserat. Myndigheten skulle också få en del nya uppgifter och ta över vissa uppgifter som i dag utförs av anställda vid kommuner och regioner.

I dag är drygt 2 700 medarbetare (2 360 årsarbetare) sysselsatta inom den statliga skoladministrationen, det vill säga inom de fem nuvarande skolmyndigheterna. Av dessa bedöms 1 900 (cirka 1 650 årsarbetare) arbeta med myndighetsuppgifter (resterande arbetar med huvudmannauppdraget

12

). Dessa resurser skulle vid ett fullgånget för-

statligande föras över till den systemansvariga myndigheten. Om vi räknar med en driftkostnad om 1,25 miljoner kronor per årsarbetare

13

skulle den nya finansieringen ge utrymme för ytterligare cirka 670 årsarbetare. Observera att detta är mycket ungefärliga uppskattningar.

Den systemansvariga myndigheten skulle även ta över myndighetsuppgifter kopplade till komvux, grundsärskolan och gymnasiesärskolan samt fritidshemmet. Omfattningen på dessa behöver utredas vidare.

Vår uppskattning är sammantaget, som också framgår av kapitel 16, att den systemansvariga myndigheten vid ett fullgånget förstatligande skulle kunna ha i storleksordningen 2 300 årsarbetare (eller cirka 2 600 anställda).

12 16 av dessa arbetade på Skolforskningsinstitutet vid utgången av 2021. 13 Grundat på ett vägt genomsnitt för driftkostnad per årsarbetare för Skolinspektionen, Skolverket och Specialpedagogiska skolmyndigheten.

Myndigheten med huvudmannaansvar

Vid ett fullgånget förstatligande bör lärare, rektorer och annan skolpersonal i de offentliga skolorna och komvux vara anställda av myndigheten med huvudmannaansvar (se avsnitt 15.2.1). I dag motsvarar dessa yrkesgrupper sammanlagt över 200 000 årsarbetskrafter. Inom komvux kan personal också vara anställd av en annan anordnare än staten, även i ett statligt skolsystem. Utöver skolpersonalen kommer myndigheten med huvudmannaansvar också att behöva en statlig skoladministration. I den nuvarande kommunala skoladministrationen finns drygt 12 000 årsarbetskrafter (se kapitel 7). Även många av dessa skulle vid ett fullgånget förstatligande tillhöra myndigheten med huvudmannaansvar. Den skulle därmed få i storleksordningen 185 000 till upp emot 200 000 årsarbetskrafter och bli den i särklass största svenska myndigheten. Resurser för att finansiera myndigheten med huvudmannaansvar behöver som nämnts ovan föras över från kommunerna till staten. Om ett fullgånget förstatligande ska genomföras kommer den huvudmannaansvariga myndighetens organisation, dimensionering och finansiering att behöva utredas i särskild ordning.

20.3.2. Ekonomiska konsekvenser för staten vid ett stärkt statligt ansvar utan ändrat huvudmannaskap

I alternativet där staten förstärker sitt ansvar men utan att ta över huvudmannaskapet och där lednings-, drifts- och arbetsgivaransvaret således ligger kvar hos kommunerna och de enskilda huvudmännen, finns inget behov av omfattande omfördelning från kommunerna till staten för att finansiera en myndighet med huvudmannaansvar. Däremot är behovet av en ny skolmyndighet som arbetar med såväl styrning som stöd till hela skolsystemet i princip detsamma. Därför gör vi bedömningen att en ny skolmyndighet bör införas även i detta alternativ för att hantera statens systemansvar för skolan. Den bör ersätta Skolverket, Skolinspektionen och delar av Specialpedagogiska skolmyndigheten. På övergripande nivå kommer den systemansvariga myndigheten att ansvara för samma uppgifter i detta alternativ som vid ett fullgånget förstatligande och därmed ha samma behov av bemanning och resurser. Men uppgifterna kan te sig lite olika i de olika alternativen.

Även i ett system med stärkt statligt ansvar utan ändrat huvudmannaskap ingår ett ökat statligt ansvar för fördelningen av resurser. Vi skisserar i kapitel 17 ett antal varianter för hur det kan göras. Beroende på vilket av dessa som skulle vara aktuellt är behovet av att föra över resurser från kommunerna till staten olika stort. Hur en sådan överföring av resurser kan genomföras på bästa sätt behöver analyseras vidare.

20.3.3. Ekonomiska konsekvenser för staten på kort sikt

I kapitel 19 beskrivs schematiskt hur genomförandet av ett stärkt statligt ansvarstagande skulle kunna genomföras. Kostnader förknippade med själva reformen handlar bland annat om utredningar som behövs för genomförandet. Frågor som behöver utredas handlar om överföring av resurser mellan kommun och stat, hur staten bör styra i sin roll som systemansvarig, nya myndigheters utformning och så vidare. Dessa utredningar är förknippade med en kostnad som dock är begränsad. Om vi gör en grov skattning och räknar med ett tiotal utredningar med en budget om 5 miljoner kronor per utredning handlar det om 50 miljoner kronor fördelat över en period på 10–20 år.

Både ett fullgånget förstatligande och ett stärkt statligt ansvar utan ändrat huvudmannaskap kommer att kräva implementeringsinsatser under lång tid. Däremot behöver genomförande- och implementeringskostnaderna sannolikt inte vara lika omfattande som vid reformer som främst syftar till att påverka lärares och annan skolpersonals arbete, till exempel nya läroplaner eller ett nytt betygssystem. Men särskilt ett fullgånget förstatligande skulle vara en stor systemreform som kräver såväl tid som resurser. I avsnitt 19.2.4 bedömer vi att det bör avsättas ekonomiska resurser för genomförande av reformerna, främst om ett fullgånget förstatligande ska genomföras. Det kan handla om stöd till kommunerna, exempelvis genom en överenskommelse med Sveriges Kommuner och Regioner (SKR), för att hantera organisatoriska och andra förändringar som ett förstatligande skulle medföra. Men det handlar inte om permanenta resurser utan om att medel kan behövas under en period, som dock kan uppgå till 10–20 år. Hur stort behovet av medel skulle vara är beroende av vägval som vi pekar på i detta beslutsunderlag. Sådana vägval är om reformen ska genomföras stegvis, omfatta alla skol-

former, hur resursfördelningen utformas och så vidare. Vi har därför inte gjort några närmare beräkningar av kostnaderna för stöd för genomförandet men vill ändå poängtera att sådana resurser kommer att behövas. Men behovet bör inte vara alltför omfattande och kommer också att fördelas över flera år. Under införandeperioden kan kostnaderna vara större vissa år och knappast öka alls under andra år, bland annat beroende på hur många utredningar som pågår samtidigt.

Utredningen har inte tagit fram något konkret förslag på hur dessa kostnader bör finansieras men bedömer att det kan ske inom ramen för avsatta resurser inom utbildningsområdet och att det blir en fråga som behöver hanteras om det blir aktuellt att genomföra något av alternativen för att stärka det statliga ansvaret.

20.3.4. Stärkt statligt ansvar för tilldelning och fördelning av resurser påverkar fördelningen mellan offentliga och enskilda huvudmän

Utredningen har tagit fram modeller för beräkning av resurser för förskoleklass och grundskola samt för gymnasieskola. Dessa kan tilllämpas både vid ett fullgånget förstatligande och vid ett stärkt statligt ansvar utan ändrat huvudmannaskap. Modellerna beskrivs i kapitel 13 och 17. De skulle medföra en omfördelning mellan huvudmän jämfört med hur resurser fördelas i dag.

När det gäller förskoleklass och grundskola skulle både de offentliga och enskilda huvudmännen som grupper tilldelas något mer resurser jämfört med i dag, efter justeringar för ökad jämförbarhet. Anledningen är att den nationella resursfördelningsmodellen får ut mer resurser i driftersättning till huvudmännen jämfört med vår uppskattning av dagens situation. För specifika huvudmän skulle det däremot kunna bli stora skillnader mot i dag. Se mer om detta i kapitel 13.

För gymnasieskolan gäller att de offentliga huvudmännen som grupp kommer att tilldelas mindre resurser i förhållande till de fristående. Detta förklaras av olika faktorer vilket beskrivs närmare i kapitel 13. Vid ett fullgånget förstatligande kommer det inte att påverka kommunerna om de enskilda huvudmännen får mer eller mindre andel av de totala resurserna än i dag eftersom både ansvaret att finansiera skolan och resurserna för det ansvaret kommer att föras över till staten. Det blir då staten som får hantera att resurserna till de offentliga skolorna kommer att påverkas olika beroende på skolform.

Hur överföringen av resurser från kommunerna till staten skulle gå till behöver utredas närmare, se kapitel 13. Ekonomiska konsekvenser för de enskilda huvudmännen beskrivs även i avsnitt 20.10.

I dag kan en etablering av en fristående skola medföra ökade kostnader för kommunen. En etablering kan medföra färre elever i den kommunala verksamheten och kommunerna kan ha svårt att helt anpassa sina kostnader. Det leder då till högre kostnad per elev vilket även innebär att kommunen måste höja sin ersättning till de fristående skolorna. Denna problematik lyfts bland annat av Riksrevisionen.

14

Med utredningens modeller för fördelning av resurser undviks att ett minskat antal elever hos den statliga huvudmannen per automatik leder till en högre ersättning per elev för de enskilda huvudmännen. I modellen sker resursfördelningen, både till den statliga huvudmannen och till de enskilda huvudmännen, utifrån de totala resurserna. Vilken genomsnittskostnad per elev som råder hos den statliga huvudmannen spelar därmed ingen roll för ersättningen till de enskilda huvudmännen.

20.3.5. Ekonomiska konsekvenser för kommunerna

Ett stärkt statligt ansvarstagande för skolan innebär att ansvar förs över från kommunerna till staten. Vid ett fullgånget förstatligande gäller det i princip hela ansvaret. I utredningens andra alternativ är det främst systemansvaret och (hela eller delar av) ansvaret för finansiering och fördelning av resurser som flyttas till staten.

När kommunernas skyldigheter ändras eller ansvarsfördelningen mellan stat och kommun ändras ska finansieringsprincipen, som beskrivs närmare nedan, tillämpas. Det kan handla om att det kommunala ansvaret för vissa uppgifter tas bort eller att ambitionsnivån för befintliga kommunala uppgifter ändras, vilket kan innebära både ökade och minskade ambitionsnivåer. En minskad ambitionsnivå innebär en minskning av statens bidrag till kommunsektorn och vice versa.

Vid ett fullgånget förstatligande kommer kommunerna inte att ha ansvar för skolans finansiering. Men kommunerna kommer inte heller att ha kvar resurserna för detta åtagande. En överföring av ansvar kommer därmed i teorin varken att vara positivt eller negativt för kommunsektorns ekonomi eftersom finansieringen justeras via finansier-

14 Riksrevisionen (2022): Skolpengen – effektivitet och konsekvenser. RiR 2022:17.

ingsprincipen.

15

Modellerna skulle medföra omfördelning mellan kom-

muner och grupper av kommuner. Hur enskilda kommuner skulle påverkas beror på hur justeringen i finansieringen genomförs. Som vi beskriver i kapitel 6 är utbildningsverksamheten en mycket stor del av kommunernas verksamhet och ekonomi och därför påverkas kommunerna som helhet även om finansieringsprincipen tillämpas.

I ett alternativ där staten tar delar av, men inte hela, ansvaret för tilldelning och fördelning av resurser påverkas kommunernas ekonomi på olika sätt beroende på hur en sådan modell utformas. Vi har tagit fram fyra varianter som beskrivs närmare i avsnitt 17.3.1. Den första varianten är att staten tilldelar och fördelar resurser till skolan på samma sätt som vid ett fullgånget förstatligande. Kommunen får då ersättning från staten för denna kostnadsnivå. Om kommunen väljer att satsa mer än den statliga nivån behöver den bekosta detta själv. Denna variant påverkar kommunernas ekonomi genom att resurser behöver föras över från kommunerna till staten.

Den andra varianten är att staten anger bindande miniminivåer för tilldelningen av resurser på kommunnivå. Det påverkar kommunerna genom att de inte, trots att de har ansvaret för finansieringen, kan minska sina kostnader i förhållande till mininivån. De kan dock skjuta till ytterligare medel. Om miniminivån sätts utifrån den nationella resursfördelningsmodellen skulle kommuner som i dag har lägre kostnader än vad modellen förutsäger behöva öka sina kostnader för utbildningsverksamheten. Kommuner som behöver minska sina kostnader totalt skulle med en sådan lösning behöva föra över resurser från andra områden eller öka sina intäkter, exempelvis genom att höja skatten.

Den tredje varianten är att inrätta ett sektorsbidrag för undervisningskostnader. Ett sådant bidrag syftar till att jämna ut förutsättningarna när det gäller just undervisningen och kostnaderna för den mellan huvudmännen. Övriga kostnader står kommunerna själva för och även här kan kommuner skjuta till ytterligare medel för undervisningen om de önskar.

Den fjärde varianten är att det så kallade likvärdighetsbidraget förstärks och breddas till att omfatta fler skolformer så att det kan kompensera för skillnader i behov av resurser utifrån socioekonomiska förutsättningar. Variant tre och fyra påverkar kommunernas ekonomi

15 Finansieringsprincipen innebär att kommuner och regioner inte ska behöva höja skatten eller prioritera om annan verksamhet för att finansiera nya statliga uppgifter. Den omfattar statligt beslutade obligatoriska åtgärder som direkt tar sikte på kommunal verksamhet. Principen är inte lagstadgad men godkänd av riksdagen och tillämpas sedan 1993.

främst genom att de skulle medföra en viss omfördelning jämfört med i dag mellan kommuner och huvudmän framför allt utifrån elevernas förutsättningar. Ett sektorsbidrag för undervisning (variant tre) skulle vara betydligt större än ett förstärkt likvärdighetsbidrag och därmed kräva en mer omfattande överföring av resurser. Modellerna för resursfördelning och deras konsekvenser behöver utredas vidare vilket behöver omfatta fler och noggrannare simuleringar än vad som varit möjligt att göra inom ramen för denna utredning. Modellerna har också flera nackdelar, se kapitel 13 och 17.

Vid ett fullgånget förstatligande kommer också kommunerna som fastighetsägare att påverkas, se avsnitt 20.4 nedan. Utöver de konsekvenser som beskrivs där skulle en överföring av skollokaler också påverka kommunernas ekonomi. Det skulle kunna innebära högre kostnader för lokaler som samlokaliseras med skolan, till exempel förskola, och minskade intäkter. Men det skulle också kunna innebära fördelar för kommuner som i dag har höga lokalkostnader. Hur det skulle påverka beror både på hur kommunerna i dag hanterar sina lokaler, sitt markägande och så vidare, och på hur överföringen från kommun till stat kommer att hanteras. Enskilda kommuner kommer sannolikt att påverkas väldigt olika utifrån att kommunerna i dag har olika lösningar för hantering och finansiering av sina lokaler (se avsnitt 15.1.2). Lokalfrågan och hur den påverkar kommunerna är en av de faktorer som gör ett fullgånget förstatligande till en mycket komplex reform vars konsekvenser är svåra att överblicka och bedöma i förväg.

20.4. Skollokaler vid ett fullgånget förstatligande

I avsnitt 15.1.2 beskrivs hur lokalfrågan hanteras i dag och hur utredningen bedömer att den bör hanteras vid ett eventuellt fullgånget förstatligande. Lokalfrågan och hur den hanteras har konsekvenser som faller under flera rubriker i denna konsekvensbeskrivning men vi har valt att samla dem under denna rubrik för att ge bättre överblick.

Vid ett fullgånget förstatligande är utredningens bedömning att statens huvudmannaskap bör omfatta det ansvar som huvudmannen har i dag och alla delar av utbildningen. En viktig del i huvudmannaskapet är ansvaret för lokaler. En stor del av planering och dimensionering handlar om lokalplanering. I ett statligt skolsystem blir det ett ansvar för den statliga huvudmannen att säkerställa att skolan har ändamåls-

enliga lokaler. Utredningens bedömning är att den statliga huvudmannen bör ha ansvaret för sin egen lokalförsörjning och mandat att använda olika lokallösningar. Den statliga huvudmannen skulle vid ett fullgånget förstatligande ha ett omfattande behov av lokaler som ofta behöver vara specialanpassade.

Vilka konsekvenserna skulle bli om staten skulle ta över ansvaret för de lokaler som i dag och framöver behövs för undervisningen i de offentliga skolorna och komvux är svåra att överblicka. Det bör finnas stordriftsfördelar om staten blir en enda stor huvudman för de offentliga skolorna och komvux. En sådan organisation bör ha förutsättningar att bygga upp kunskap och arbetssätt på ett annat sätt än vad kommunerna kan göra i dag. Samtidigt finns nackdelar eller risker som att själva överföringen kommer att vara mycket komplicerad att få till stånd. Staten och berörda kommuner skulle behöva hitta lösningar för någon form av överföring av de tusentals befintliga skollokaler som kommunerna ansvarar för i nuläget och som betingar ett mycket stort ekonomiskt värde. En stor utmaning för den statliga huvudmannen kommer också framgent att vara att hitta platser för att bygga nya skolor. Kommunen har planmonopol och är också en betydande markägare. I ett statligt skolsystem kommer staten att vara helt beroende av att kommuner inkluderar skolan i sin planeringsprocess och vid behov upplåter mark till statliga skolor.

Ett fullgånget förstatligande kan också påverka kostnaden för skollokaler. Som framgår av kapitel 15 är grundprincipen för statliga myndigheter att betala marknadsmässig hyra för lokaler. I det fall den statliga huvudmannen ska hyra skollokaler på marknadsmässiga grunder finns det en uppenbar risk att kostnaderna för lokaler ökar jämfört med i dag.

Vi lyfter även i kapitel 15 risken för att vissa av de regelverk som i dag finns när det gäller myndigheters lokalförsörjning, exempelvis de bestämmelser som reglerar hyreskontraktens maxlängd, kan vara svåra att tillämpa för skollokaler.

Ytterligare en svårighet är den samlokalisering som kan finnas mellan skola och förskola, som i ett eventuellt statligt system i enlighet med utredningens direktiv kommer att ha olika huvudmän vid ett fullgånget förstatligande.

20.4.1. Eventuellt ökade krav på tillgänglighet vid ett fullgånget förstatligande

Det finns krav på tillgänglighet för skollokaler bland annat i skollagen och diskrimineringslagen. Ett fullgånget förstatligande skulle om inga ändringar görs innebära att de offentliga skolorna och komvux även omfattas av kraven på tillgänglighet som finns i förordningen om de statliga myndigheternas ansvar för genomförande av funktionshinderspolitiken.

16

Det skulle innebära högre krav på tillgänglighet än

vad som gäller för kommuner och regioner vilket skulle medföra ökade kostnader. Hur omfattande kostnader det skulle kunna handla om är svårt att säga.

Skolverket gjorde en undersökning 2008 som visade att många skolor rapporterade att de skulle behöva vidta åtgärder för att bli tillgängliga för rullstolsburna personer. Nästan hälften av grundskolorna och fyra av tio gymnasieskolor uppgav att de skulle behöva installera antingen rullstols-wc eller hiss, eller både och, för att bli tillgängliga för rullstolsburna personer.

17

Utredningen har inte hittat någon mer aktuell sammanställning som specifikt rör skollokaler. Myndigheten för delaktighet följer årligen upp funktionshinderspolitikens genomförande. Uppföljningen 2021 visar att i en femtedel av kommunerna finns inte tillgänglighet med i styrande dokument för lokalförsörjning. Uppföljningen visar också att 37 procent av kommunerna i hög utsträckning säkerställer att det sker ett löpande arbete med att förbättra tillgängligheten i befintliga lokaler där kommunal verksamhet bedrivs. 58 procent av kommunerna gör det i viss utsträckning medan 5 procent (3 procent 2020) inte gör det alls.

18

Utredningen har fått översiktliga uppgifter från Stockholms stad om kostnaderna för sådana anpassningar av befintliga skollokaler som inte hanteras inom skolans driftsbudget (högre kostnader än 500 000 kronor).

16 Förordningen (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförande av funktionshinderspolitiken. 17 Skolverket (2008): Tillgänglighet till skolans lokaler och valfrihet för elever med funktions-

nedsättning.

18 Myndigheten för delaktighet (2021): Uppföljning av kommuner 2021.

Kostnaderna består av tre delar:

1. Kostnad vid nybyggnation. Kostnad för tillgänglighet ingår i kalkylerad kostnad för nybyggnation. Generellt kan sägas att mellan 0,5 och 5 procent av kostnaden för nybyggnation är kopplad till tillgänglighet, med stora variationer mellan olika projekt.

2. Tillgänglighetskrav kopplade till arbetsmiljölagstiftningen. I en verksamhet av Stockholms stads storlek har det de senaste åren rört sig om 2–3 projekt med en kostnad om 1,5 till 2 miljoner kronor styck. En grov uppskattning utifrån 3 projekt med en kostnad om 2 miljoner kronor styck ger då en årskostnad på 6 miljoner kronor.

3. Retroaktiv anpassning av befintliga lokaler. Här handlar kostnaden om cirka 5,8 miljoner kronor per skola, där sådana anpassningar genomförs. I Stockholm genomförs cirka 5 sådana projekt per år, vilket ger en årlig kostnad på cirka 29 miljoner kronor.

Beskrivningen ovan avser alltså de kostnader som redan existerande krav på kommunernas lokaler när det gäller tillgänglighet medför. Dessa ingår därmed i de befintliga kostnaderna för skolverksamheten. Som vi nämnt ovan skulle ett förstatligande av skollokaler kunna medföra högre krav i och med de statliga myndigheternas ansvar för funktionshinderspolitiken. Hur mycket det skulle kunna handla om är svårt att uppskatta utan att gå på djupet i denna fråga, men kostnaderna ovan ger en viss vägledning.

Vår bedömning är att ett statligt huvudmannaskap inte skulle ge högre kostnader för punkterna 1 och 2 eftersom dessa krav redan finns i dag och inte är knutna till att lokalerna är statliga. Kostnaderna för punkt 3 skulle kunna användas för att ge en ungefärlig uppfattning om vad det skulle kosta att anpassa befintliga lokaler utifrån höjda krav. Om vi utgår från att högre krav på statliga lokaler skulle medföra fördubblat behov av anpassning av befintliga lokaler jämfört med i dag skulle det motsvara en kostnad om i storleksordningen 300 miljoner kronor per år (kostnaden för Stockholm multiplicerat med 10). Detta är en mycket ungefärlig uppskattning men det ger en fingervisning om storleksordningen på kostnader som skulle kunna tillkomma. I och med att den statliga myndigheten med huvudmannaansvar skulle ha en budget på i storleksordningen 200 miljarder kronor bedömer utred-

ningen att det skulle vara möjligt för myndigheten att hantera eventuella ökade kostnader inom sin budget.

20.5. Pedagogiska konsekvenser

Det framgår av våra direktiv att vi ska belysa pedagogiska konsekvenser. Vi har tolkat det som att resonera kring på vilket sätt systemförändringar kan påverka undervisningen och bidra till hög kvalitet.

Utredningens bedömning är att det stärkta statliga ansvar för kompetensförsörjning och professionsutveckling som ingår i det statliga systemansvaret kan påverka undervisningens kvalitet och läraryrkets attraktivitet. Staten bör, i rollen som systemansvarig, öka sitt ansvarstagande för att skolan har tillgång till den kompetens som behövs för att undervisningen ska hålla hög kvalitet. Samtidigt bedömer vi att ett statligt huvudmannaskap eller starkare statligt ansvar i sig troligen inte kan säkra tillgången till lärare i skolsystemet. Men vi gör bedömningar som är tänkta att förstärka det nationella och strategiska ansvaret för kompetensförsörjningen till skolväsendet, något som avser att åtminstone till viss del utjämna skillnader i elevers tillgång till grund- och vidareutbildade lärare i olika delar av landet. Om dessa skillnader utjämnas kan undervisningens kvalitet höjas över lag.

Genom att öka lärares möjligheter till professionsutveckling kan undervisningens kvalitet och läraryrkets attraktivitet stärkas. I systemansvaret ingår att staten tar ett större ansvar för professionsutvecklingen vilket kan leda till att skillnader mellan olika huvudmän och skolor minskar och att lärarkårens yrkesskicklighet ökar. Vi menar att det är viktigt för att stärka läraryrket som profession. I förlängningen kan det även bidra till att läraryrket blir mer attraktivt. Vår slutsats är därför att investeringar i kompetensutveckling som stärker lärares yrkesskicklighet kan bidra till bättre förutsättningar för undervisning av hög kvalitet och därmed förbättrade kunskapsresultat och ökad likvärdighet.

Det statliga systemansvaret i utredningens bedömningar syftar också till att öka det professionella handlingsutrymmet. Det professionella handlingsutrymmet och lärares möjlighet att fokusera på kärnuppdraget undervisning har betydelse för skolan som attraktiv arbetsplats. Ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap skulle kunna bidra positivt till handlingsutrymmet genom att styrningen

samlas och styrkedjan blir enklare. I ett system där staten stärker sitt ansvar men inte blir huvudman är förutsättningarna något sämre eftersom inte all styrning samlas hos staten. Som exempel kan det i alternativ 2, där det fortfarande finns kvar en lokalpolitisk nivå, uppstå konflikter mellan nationella och lokala mål för skolan. Samtidigt visar erfarenheter från kommunaliseringen att det kan vara svårt att över huvud taget förutsäga hur handlingsutrymmet kan komma att påverkas av en styrningsreform.

Utredningens modeller för fördelning av resurser skulle innebära en mer kompensatorisk resursfördelning. Det kan förväntas bidra till att höja de genomsnittliga resultaten i riket utifrån att resurser spelar större roll för resultaten dels där resurserna är knappa, dels för elever med svårare förutsättningar.

Även när det gäller elevers lärande och undervisningens utformning är det svårt att förutsäga hur dessa kommer att påverkas av styrningsreformer som ett fullgånget förstatligande eller ökat statligt ansvar. Hur undervisningen organiseras och genomförs betyder mycket för elevernas kunskapsresultat. Det är alltså svårt att uttala sig om effekten av styrningsreformer för elevernas kunskapsresultat. Trots att undervisningens utformning inte främst påverkas av denna typ av reformer kan de ha betydelse, bland annat för att ge ett professionellt handlingsutrymme och tydliga ramvillkor. Att ge lärare bästa möjliga förutsättningar att bedriva en undervisning av hög kvalitet är alltså en viktig uppgift för en skolsystemförändring.

Ett förstatligande eller stärkt statligt ansvar kan vidare minska dokumentationsbördan, genom såväl ändrad reglering som avlastning för lärarna i form av bland annat läraravlastande yrkesgrupper och förbättrade it-stöd. När det gäller ändrad reglering krävs egentligen inte ett förändrat huvudmannaskap eller förstärkt statligt ansvarstagande eftersom staten redan svarar för den juridiska styrningen av skolan. Men utredningen gör övergripande bedömningar om att staten inte bara bör öka sin styrning utan också se över och ompröva den så att den blir träffsäker. Det kan minska lärares och skolledares administration och dokumentation. Dessutom gör vi bedömningar som kan innebära avlastning för lärarna, till exempel avseende it-stöd (se avsnitt 12.1.6 och 17.2.2).

20.6. Organisatoriska konsekvenser

Det framgår av utredningens direktiv att vi utöver generella krav på konsekvensutredning ska redovisa organisatoriska konsekvenser av våra förslag. Med organisatoriska konsekvenser menar vi i det här sammanhanget om ett stärkt statligt ansvarstagande skulle innebära att kommunerna eller staten skulle behöva öka eller minska omfattningen på sin verksamhet och vad det i så fall skulle betyda för hur denna organiseras.

Båda alternativen för ett stärkt statligt ansvar för skolan innebär ändringar när det gäller myndigheterna på skolområdet. Ett fullgånget förstatligande innebär organisatoriska konsekvenser genom att kommunal skoladministration avvecklas, att ny statlig skoladministration skapas och att de statliga skolmyndigheterna förändras. Ett stärkt statligt ansvarstagande utan ändrat huvudmannaskap innebär i huvudsak konsekvenser för de statliga skolmyndigheterna. Organisatoriska konsekvenser av de två alternativen beskrivs separat nedan.

20.6.1. Fullgånget förstatligande

Om staten tar över huvudmannaskapet för skolan från kommunerna innebär det att regeringen kan utöva en mer direkt styrning av skolan som också omfattar en större andel av de offentliganställda än i dag. I nuläget styr regeringen kommunerna i första hand genom reglering men med två nya stora statliga myndigheter kan regeringen även styra verksamheten i skolan genom mål och uppdrag till sina skolmyndigheter. Det ger till exempel möjlighet att ha en högre ambitionsnivå i frågor som regeringen ser som angelägna än vad som följer av regleringen på ett visst område.

Efter ett eventuellt fullgånget förstatligande skulle hela landet omfattas av en enhetlig offentlig skolorganisation. En sådan organisation skulle som vi beskriver ovan bli väldigt stor vilket innebär både för- och nackdelar. Hur organisationen skulle utformas behöver utredas vidare inom ramen för genomförandet av en sådan reform och de organisatoriska konsekvenserna är därför oklara i det här skedet.

En enhetlig statlig skoladministration skulle förenkla för de enskilda huvudmännen och för externa aktörer som till exempel tjänsteleverantörer som i dag behöver förhålla sig till ett stort antal kommuner när det gäller de offentliga skolorna och komvux. Även för intresse-

organisationer och andra i samhället blir det lättare att endast förhålla sig till staten som huvudman när det gäller de offentliga skolorna och komvux. Samtidigt kan det innebära att dessa aktörer får svårare att utöva inflytande när en lokal beslutsnivå försvinner.

Två nya skolmyndigheter bildas

Utredningen bedömer att två nya skolmyndigheter bör bildas vid ett fullgånget förstatligande, en för styrning och stöd samt en för drift av de offentliga skolorna. Detta innebär att Skolverket, Skolinspektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten och Sameskolstyrelsen upphör. Båda de nya myndigheterna kommer att bli stora, särskilt myndigheten med huvudmannaansvar. Sannolikt kommer myndigheten med huvudmannaansvar också att behöva ha fler ledningsnivåer än dagens myndigheter, vilket kan medföra att den nya myndigheten blir en mer komplex organisation.

Den närmare utformningen och omfattningen av de nya skolmyndigheterna behöver utredas vidare som en del av ett eventuellt genomförande av ett fullgånget förstatligande. Därmed är det inte möjligt att redan nu i detalj beskriva de organisatoriska konsekvenserna av att myndigheterna bildas, men nedan beskriver vi övergripande konsekvenser. Införandet av de nya myndigheterna påverkar de som i dag arbetar på de befintliga skolmyndigheterna, i de offentliga skolorna och komvux samt med skolverksamheten i kommuner och regioner.

Bemanning och kostnader beskrivs närmare i avsnittet om ekonomiska konsekvenser ovan.

Den systemansvariga myndigheten

Den systemansvariga myndigheten ersätter Skolverket, Skolinspektionen och delar av Specialpedagogiska skolmyndigheten men får också vissa uppgifter från den kommunala skolförvaltningen. Myndighetens uppgifter beskrivs närmare i kapitel 16.

Den nya myndigheten kommer att bli större än dagens skolmyndigheter sammanlagt. Den kommer att behöva ha en regional organisation vilket även dagens berörda skolmyndigheter har.

Myndigheten med huvudmannaansvar

Vid ett fullgånget förstatligande bedömer utredningen att en ny skolmyndighet bör inrättas med ansvar för driften av de offentliga skolorna samt deras kvalitet, resultat och utveckling. Detta är uppgifter som i dag utförs av kommuner och regioner samt när det gäller specialskolan av Specialpedagogiska skolmyndigheten och sameskolan av Sameskolstyrelsen. Vid ett fullgånget förstatligande har myndigheten med huvudmannaansvar också arbetsgivaransvaret för den offentliga skolans personal. Som framgår av kapitel 7 finns det i dag upp emot 200 000 årsarbetskrafter i det offentliga skolväsendet. Om dessa samlas i en statlig myndighet blir det den överlägset största myndigheten i Sverige.

Hur den nya myndigheten skulle utformas och organiseras är en av de frågor som skulle behöva utredas vidare vid ett fullgånget förstatligande. Det är därmed i dagsläget inte möjligt att närmare gå in på vilka organisatoriska konsekvenser bildandet av myndigheten med huvudmannaansvar skulle få. Men övergripande bedömer vi att den statliga skolorganisationen vid ett fullgånget förstatligande skulle bli mycket omfattande och medföra organisatoriska utmaningar i sig. En regional och lokal nivå kommer att behövas för att undvika för långa beslutsvägar och för att säkerställa anpassning till lokala förhållanden (se kapitel 16). Samtidigt kan uppdelningen i olika nivåer medföra utmaningar när det gäller likvärdighet och kapacitet liknande dem som i dag finns när det gäller kommuner. Förutsättningarna för likvärdighet och tillräcklig kapacitet är dock bättre i en större statlig organisation där regionerna skulle kunna vara betydligt större och färre än dagens kommuner, vilket bör möjliggöra att en god huvudmannakapacitet (för de offentliga skolorna och komvux) kan finnas i hela landet. En regional och lokal statlig skolorganisation är inte heller beroende av lokala politiska beslut vilket också ökar förutsättningarna för likvärdighet över landet.

Konsekvenser för Regeringskansliet

Ett fullgånget förstatligande skulle aktualisera ett antal frågor kopplade till myndighetsstyrning vilket skulle påverka Regeringskansliet. Antalet myndigheter skulle minska vilket frigör vissa resurser men den nya myndigheten med huvudmannaansvar skulle bli Sveriges

överlägset största myndighet. Att styra en sådan myndighet kräver kompetens och resurser. Sannolikt skulle bemanningen, främst på Utbildningsdepartementet, behöva öka för att hantera detta. Även lokal- och fastighetsfrågan skulle kunna påverka Regeringskansliet men det beror på hur den hanteras (se avsnitt 15.1.2). Om staten, via myndigheten med huvudmannaansvar eller på andra sätt, ska äga skollokaler i stor omfattning kan det påverka Regeringskansliet som kan behöva hantera frågor kopplade till den huvudmannaansvariga myndighetens lokalförsörjning.

Vid ett fullgånget förstatligande kommer staten att vara huvudman för de offentliga skolorna och komvux. Det skulle kunna medföra att medborgarna utkräver ansvar för skolverksamheten från regeringen vilket skulle innebära en ökad arbetsbelastning för Regeringskansliet, eftersom regeringen blir första politiska nivå att ta upp sina frågor och synpunkter med.

Organisatoriska konsekvenser för kommunerna

Ett fullgånget förstatligande skulle ha stor påverkan på kommunernas verksamhet och organisation eftersom skolan utgör en så stor del sett till både antalet anställda och verksamheternas kostnader.

I dag arbetar en stor andel av de kommunalt anställda inom skolverksamheten. Under 2020 arbetade omräknat till årsarbetskrafter cirka 200 000 personer i den kommunala skolan (se avsnitt 7.1.1). Om stora delar av dessa övergår till staten kommer kommunerna både enskilt och som grupp att bli en klart mindre arbetsgivare än i dag.

Skolan utgör också en väsentlig del av den kommunala budgeten. Sammantaget utgör den pedagogiska verksamheten cirka 45 procent av de totala kommunala kostnaderna. Sett till de skolformer och verksamheter som ingår i utredningens uppdrag motsvarar det cirka 32 procent av kommunernas kostnader (se kapitel 6). År 2020 uppgick dessa kostnader (som benämns pedagogisk verksamhet) till cirka 310 miljarder kronor. De skolformer och verksamheter som ingår i vårt uppdrag – förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, fritidshemmet, gymnasieskolan, gymnasiesärskolan och komvux – kostade kommunerna totalt drygt 200 miljarder kronor 2020. Den andra stora kostnadsposten är vård och omsorg som 2020 uppgick till 272 miljarder kronor (se kapitel 6).

Kommunernas skoladministration ser i dag olika ut. Som exempel har kommunerna olika nämnd- och förvaltningsorganisation beroende på storlek och preferenser. Detta beskrivs närmare i kapitel 4. Ett fullgånget förstatligande skulle därför påverka var och en av kommunerna på olika sätt men det är rimligt att anta att de flesta kommuner skulle behöva se över sin organisation i relativt stor utsträckning. Om ett fullgånget förstatligande skulle genomföras behöver sannolikt behovet av anpassningar för kommunsektorn utredas i särskild ordning.

Skolan är många gånger en del av det lokala samhället och fungerar som en samlingsplats. Skolans lokaler används också av föreningslivet med flera. För att skolan ska kunna fortsätta vara en del i lokalsamhället kommer det krävas att den statliga huvudmannen samverkar med lokalsamhället. Skolan kan också ofta vara samlokaliserad med förskolan eller annan kommunal verksamhet som bibliotek. Denna typ av samlokalisering bör kunna fortsätta som i dag även vid ett fullgånget förstatligande. I de fall myndigheten med huvudmannaansvar äger lokaler kan regeringen styra att de ska få i uppdrag att samverka med kommuner och andra aktörer om det är önskvärt.

I avsnitt 15.1.4 gör utredningen bedömningen att kommunerna kan vara en aktör som bedriver utbildning inom komvux på entreprenad åt den statliga huvudmannen, förutsatt att staten kan ge ett sådant uppdrag till kommunerna. Vid ett fullgånget förstatligande kan kommunerna därmed få en ny roll som utbildningsanordnare, men utan huvudmannaskap, när det gäller komvux. Det är ett rimligt antagande att kommunerna har ett intresse av att fortsatt anordna utbildning inom komvux även om de inte är huvudmän. Men det är svårt att förutse hur stort detta intresse hos kommunerna kommer att vara och det kan finnas skillnader mellan olika kommuner, vilket kommer att påverka i vilken utsträckning kommuner kommer att anordna utbildning inom komvux vid ett fullgånget förstatligande. Det kommer också att bero på i vilken uträckning och på vilka sätt den statliga huvudmannen väljer att bedriva utbildning på entreprenad.

Förtroendevalda

Ett fullgånget förstatligande skulle även, utöver att påverka den lokala demokratin vilket vi beskriver i andra delar av betänkandet, påverka förtroendevalda som skulle kunna bli av med hela eller delar av sina

uppdrag. Statistiska centralbyrån (SCB) sammanställer uppgifter om landets förtroendevalda.

19

År 2015 fanns knappt 20 procent (5 055

av totalt 26 243) av de förtroendevalda i facknämnder för barn/ungdom/utbildning. Även om överensstämmelsen inte är fullständig mellan förtroendevalda inom barn/ungdom/utbildning och förtroendevalda i de skolformer som ingår i utredningens direktiv (eftersom komvux även kan tillhöra andra förvaltningar) ger det en indikation på hur stor andel av de kommunala förtroendeuppdragen som kan tänkas upphöra vid ett fullgånget förstatligande. Även inom regionerna finns ett mindre antal förtroendeuppdrag i facknämnder som kan kopplas till vårt uppdrag, främst gymnasieskolan. I regionernas facknämnder 2019 fanns 70 (av totalt 3 158) förtroendevalda inom barn/ungdom/utbildning.

I Sveriges kommuner fanns det 814 deltidsarvoderade och 551 heltidsarvoderade politiker 2019. Sammantaget innefattade dessa två grupper alltså totalt 1 365 personer. Kommunstyrelsernas ordförande utgör nära hälften av alla heltidsarvoderade och drygt var femte av samtliga hel- och deltidsarvoderade. Vi saknar dock uppgifter om hur många av dessa som är arvoderade för uppdrag inom barn/ungdom/ utbildning, så vi kan inte beräkna effekter av ett fullgånget förstatligande på sysselsättningen för heltidsarvoderade förtroendevalda. Utifrån det ovanstående bedömer vi dock att konsekvenserna är små. Ett annat sätt att få en uppfattning om påverkan på arvoderade politiker är att utgå från att skolan bidrar med ungefär en tredjedel av finansieringen, det vill säga proportionellt mot skolkostnaderna i den kommunala budgeten.

20.6.2. Stärkt statligt ansvar utan ändrat huvudmannaskap

En ny skolmyndighet bildas

Även i detta alternativ bildas den nya systemansvariga myndigheten som tar över uppgifter från Skolverket, Skolinspektionen och Specialpedagogiska skolmyndigheten. Konsekvenserna av att en sådan myndighet införs är på det stora hela desamma som beskrivs ovan. Det finns dock skillnader, främst i relationen till huvudmännen för de offentliga skolorna och komvux. Vid ett fullgånget förstatligande övergår det till en relation mellan statliga myndigheter. I detta alternativ

19 SCB (2020): Förtroendevalda i kommuner och regioner 2019.

blir det som i dag en relation mellan en statlig myndighet och många kommunala myndigheter.

De uppgifter som Specialpedagogiska skolmyndigheten har i dag, och som inte övergår till den systemansvariga myndigheten (huvudmannaskapet för specialskolan) ligger i detta alternativ kvar där. När det gäller Sameskolstyrelsen innebär detta alternativ inga förändringar.

20.6.3. Konsekvenser för andra myndigheter

Ett fullgånget förstatligande skulle påverka även myndigheter utanför utbildningsområdet.

De offentliga skolorna drivs i dag av kommuner och regioner. Kommuner och regioner omfattas inte av Riksrevisionens granskning (effektivitetsrevision och årlig revision) eller exempelvis Statskontorets uppdrag, vilket statliga myndigheter gör. Om myndigheten med huvudmannaansvar bildas vid ett fullgånget förstatligande kommer andra myndigheter att påverkas av det kraftigt utökade statliga åtagandet. Riksrevisionen kommer därmed sannolikt att behöva förstärka sin bemanning något för att ha resurser för att granska de nya statliga skolmyndigheternas arbete. När det gäller den årliga revisionen handlar det om att en relativt stor och en extremt stor myndighet tillkommer och att tre myndigheter försvinner så totalt bör ökningen av arbete ändå vara begränsad. Även Ekonomistyrningsverket (ESV) och Statskontoret kommer sannolikt att få något mer omfattande arbetsuppgifter om skolverksamheten i de offentliga skolorna drivs av staten.

Ett fullgånget förstatligande skulle också innebära att antalet statligt anställda skulle öka kraftigt vilket kommer att påverka bland annat Arbetsgivarverket. Beroende på hur arbetet organiseras kan även Statens servicecenter, Upphandlingsmyndigheten, Jämställdhetsmyndigheten och andra myndigheter påverkas av den stora ökningen av det statliga ansvaret som ett fullgånget förstatligande skulle innebära.

20.6.4. Konsekvenser av övergång från kommunal till statlig anställning

Lärare, rektorer, annan skolpersonal och de som i dag arbetar med administration av skolverksamheten i kommuner eller regioner skulle vid ett fullgånget förstatligande i många fall bli statligt anställda.

Det finns skillnader i reglering för kommunala och statliga arbetsgivare. En viktig sådan är att lagen om offentlig anställning (LOA) som helhet bara omfattar staten och inte de kommunala arbetsgivarna. Det finns i nuläget ett antal viktiga skillnader mellan avtalen på det statliga respektive det kommunala området. Till exempel handlar det om pensioner, omställning och arbetstid. Vid ett förstatligande kommer det att bli arbetsmarknadens parter som hanterar vilka villkor som ska gälla för den statliga skolpersonalen. Detta beskrivs närmare i kapitel 7.

Det finns många likheter mellan att vara tjänsteperson vid kommunala och vid statliga myndigheter. Men det finns också skillnader. För skolchefer och andra som arbetar inom kommunal förvaltning skulle ett fullgånget förstatligande innebära att de inte längre skulle ha lokala politiker att förhålla sig till utan i stället bara en linjeorganisation med lokal, regional och statlig nivå. Därigenom bör eventuella målkonflikter som kan uppstå i dag mellan kommunal och statlig styrning kunna undvikas.

Ett större antal statligt anställda skulle öka det statliga åtagandet för tjänstepensioner. Statsbudgeten kommer att tillföras mer pengar i form av premier än i dag men även belastas med utbetalning av mer förmånsbestämd tjänstepension i framtiden.

Verksamhetsövergång

Beroende på hur en verksamhetsövergång från kommunerna till staten organiseras kan olika yrkesgrupper komma att omfattas av de arbetsrättsliga bestämmelserna i lagen om anställningsskydd (LAS) och lagen om medbestämmande i arbetslivet (MBL). Utredningen beskriver detta närmare i kapitel 7. Vid ett fullgånget förstatligande, där all skolverksamhet som tidigare har bedrivits av kommunerna skulle övergå i statlig regi utan några verksamhetsmässiga förändringar, är det sannolikt att alla befintliga yrkesgrupper omfattas av de bestämmelser som finns i LAS och MBL. Personalen har då rätt att följa med

till den nya arbetsgivaren och antingen behålla eller, om det finns ett tillämpligt kollektivavtal, så småningom ingå i den nya arbetsgivarens kollektivavtal. Vid ett förstatligande som innebär stora verksamhetsmässiga förändringar är det dock inte lika sannolikt att alla befintliga kommunalt anställda inom skolan har rätt att följa med till den statliga arbetsgivaren.

Det finns vidare en risk att arbetstagare skulle motsätta sig en verksamhetsövergång, vilket beskrivs närmare i kapitel 7. Ansvaret för dessa anställda ligger i så fall kvar hos kommunerna där övertalighet skulle kunna uppstå. Om många anställda skulle motsätta sig en övergång till staten skulle det kunna innebära svårigheter med personalförsörjningen.

20.7. Konsekvenser för lärarförsörjningen och för sysselsättningen i stort

Det framgår av utredningens direktiv att konsekvenser för lärarförsörjningen samt för behöriga yrkesverksamma och blivande lärare och förskollärare inom berörda skolformer ska redovisas. Det ökade statliga ansvaret, oavsett alternativ, som vi beskriver syftar till stor del till att ge förutsättningar för en styrning som kan bidra till att öka läraryrkets attraktivitet och därigenom förbättra lärarförsörjningen.

Som vi konstaterar bland annat i avsnitt 20.5 kan det professionella handlingsutrymmet öka genom ett ökat statligt ansvar. Den renodlade styrningen, som är ett av målen med ett fullgånget förstatligande, bör också kunna förenkla för lärarna i de offentliga skolorna och komvux, och minska deras administrativa börda. I ett statligt skolsystem äger staten själv frågan om vilka krav som ska ställas på lärarna, till exempel när det gäller uppföljning och dokumentation. För att kunna minska administrationen räcker det inte med att staten äger frågan, utan den statliga styrningen behöver också ses över så att den är ändamålsenlig och inte genererar överdrivet mycket administration och dokumentation (se kapitel 12).

Vi bedömer också att staten bör öka sitt ansvarstagande för lärares och rektorers professionsutveckling. Staten bör bland annat bygga vidare på det föreslagna nationella professionsprogrammet, vilket bör kunna bidra till att lärar- och rektorsyrkenas attraktivitet stärks. Professionsprogrammet kommer, enligt regeringens förslag, att innehålla

behörighetsgivande insatser, vilket kan bidra till en högre andel behöriga lärare. Vidare gör utredningen bedömningen att en statlig myndighet bör få ett tydligare utpekat samlat ansvar för kompetensförsörjningen till skolan.

Utredningen bedömer vidare att det på sikt bör göras en utredning av om lärarlegitimationen i dess nuvarande utformning i tillräcklig utsträckning bidrar till läraryrkets attraktionskraft (se avsnitt 14.1.5). En sådan utredning kan sedan ligga till grund för eventuella justeringar av legitimationsreformen.

Vid ett fullgånget förstatligande kommer en stor del av skolpersonalen att vara anställd av staten. Det är inte ovanligt att skolpersonal pekar på att ett statligt arbetsgivaransvar i sig skulle kunna bidra till att höja läraryrkets status och öka attraktiviteten för att arbeta i skolan. Om det blir så eller inte kommer till stor del att bero på villkoren hos staten som arbetsgivare. Detta är en fråga som i sin tur kommer att hanteras av arbetsmarknadens parter och därmed är den svår att bedöma i förväg.

Sammantaget anser vi att ett ökat statligt ansvarstagande kan få positiva konsekvenser för lärarförsörjningen. Vi menar att de förändringar som beskrivs ovan framför allt kan bidra till att lärare stannar längre i yrket. Däremot tror vi inte att ett förstatligande av de offentliga skolorna och komvux på kort sikt skulle bidra till ett större inflöde till lärarutbildningarna.

När det gäller sysselsättningen i stort, uttryckt som antalet anställda totalt, bedömer utredningen att inget av alternativen för ett ökat statligt ansvar innebär vare sig betydligt ökat eller minskat antal anställda inom offentlig sektor. Ett fullgånget förstatligande handlar inte om att öka det offentliga åtagandet utan om att organisera det på ett mer ändamålsenligt sätt. Däremot kommer ett fullgånget förstatligande att betyda avsevärt fler anställda inom staten och avsevärt färre inom kommuner och regioner. Konsekvenser av detta beskrivs närmare i avsnitt 20.6.

20.8. Konsekvenser för samverkan mellan skolformer och med andra verksamheter

Utredningen ska analysera konsekvenserna för de olika skolformerna, hur ett förändrat huvudmannaskap kan påverka samverkan mellan olika skolformer samt vilka konsekvenser ett statligt huvudmannaskap

bedöms få för möjligheterna till samverkan med relevanta verksamheter för skolväsendet och för den statliga samordningen som helhet.

Skolan har en särställning i samhället eftersom den berör alla barn och familjer. Skolan och dess verksamhet påverkar därmed även andra delar av samhället. Inom komvux och gymnasieskolan är samverkan med bland annat arbetsliv och branscher centralt. Kraven på samverkan skulle därmed bli stora på en statlig huvudman. Utredningen bedömer att vid ett fullgånget förstatligande bör den statliga huvudmannen utveckla forum och former för insyn och samverkan med kommunerna och andra samhällsaktörer. Rimligtvis blir detta en uppgift för den lokala nivån av myndigheten med huvudmannaansvar. I samband med att myndigheten eventuellt ska dimensioneras får man utreda och ta ställning till vilken omfattning denna del av verksamheten behöver ha och hur den bör hanteras organisatoriskt. Vi beskriver detta närmare i avsnitt 15.1.3.

Huvudmännen samverkar i dag med varandra och med andra verksamheter. Det handlar dels om samverkan inom skolväsendet, exempelvis vid övergångar mellan skolformer, dels om samverkan mellan skolväsendet och andra delar av samhället som socialtjänst och polis. Denna samverkan sker till del inom kommunen (som i fallet med socialtjänsten) men också mellan stat och kommun (i fallet med polisen). Samverkan kan även behövas med företrädare för regionerna, till exempel i form av barn- och ungdomspsykiatrin (BUP) och regionalt utvecklingsansvariga (RUA). Detta beskrivs också närmare bland annat i avsnitt 15.1.3. Som huvudmän samverkar kommuner och andra huvudmän också med lärosäten när det gäller lärarutbildning och utbildningsvetenskaplig forskning.

I de fall olika delar av kommunens skolorganisation i dag samverkar kan detta jämföras med när olika delar av den statliga skolhuvudmannen skulle behöva samverka med varandra. Skillnaden blir främst när samverkan i dag sker mellan olika kommuner, exempelvis gällande utbildning i gymnasieskolan och komvux. I dessa fall bör det kunna förenkla att samverka inom den statliga huvudmannen i stället för mellan flera olika kommuner. Det är dock inte så enkelt att alla utmaningar när det gäller samverkan löses genom en statlig huvudman. Även inom en statlig organisation finns risk för att olika delar av verksamheten inte samarbetar optimalt. Den statliga skolverksamheten skulle dessutom vid ett fullgånget förstatligande bli väldigt omfattande vilket kommer att medföra organisatoriska utmaningar.

Nuvarande samverkan handlar som nämnts ovan ofta om att olika delar inom en kommun samverkar med varandra, exempelvis skolan och socialtjänsten eller att olika delar av skolorganisationen i en kommun samverkar vid övergången mellan förskola och skola. Men det krävs även samverkan mellan kommunernas olika verksamheter och enskilda huvudmän och fristående förskolor och skolor som bedriver utbildning för kommunens medborgare. Eleverna i kommunala skolor kan dessutom komma från olika kommuner så det räcker inte alltid för en kommun att samverka inom sin egen organisation utan de behöver även samverka med andra kommuner. Kommunerna behöver också inom ramen för gymnasieskolan och komvux samverka med branscher och arbetslivet samt med andra kommuner. I dessa fall skulle samverkan i stället behöva ske mellan dessa aktörer och den statliga huvudmannen. Det kan försvåra för lokala aktörer som i dag kan samverka med enskilda kommuner att i stället behöva förhålla sig till en större statlig organisation. Å andra sidan kan det också förenkla för bland annat branscher och arbetslivet att inte behöva samverka med ett stort antal kommuner utan med en statlig myndighet (och dess olika nivåer).

Att samverkan i vissa fall vid ett fullgånget förstatligande kommer att ske mellan, snarare än inom, offentliga aktörer kan öka komplexiteten. Samtidigt sker denna typ av samverkan redan i dag mellan kommuner samt mellan kommuner och enskilda aktörer. Även om komplexiteten ökar, så ökar också möjligheterna för staten att säkerställa att det finns kapacitet för samverkan på den lokala nivån.

När det gäller samverkan mellan skolformer sker redan i dag många övergångar mellan huvudmän. Dels mellan enskilda förskolor och kommunala eller fristående skolor, dels vid byten mellan stadier och i de fall där elever flyttar eller byter skola av andra orsaker. I princip är det därmed inte så stor skillnad om huvudmannen för skolväsendet utom förskolan är statlig i stället för kommunal. Men i praktiken kan det, för vissa kommuner där en hög andel elever går i den egna kommunala skolverksamheten, bli skillnader i komplexitet och omfattning vad gäller samverkan.

I dialog med företrädare för lärosäten har vi erfarit att de bedömer att samverkan mellan skolan och lärosätena sannolikt skulle underlättas med ett samlat statligt huvudmannaskap för de offentliga skolorna och komvux. Samtidigt skulle ett fullgånget förstatligande i

vissa avseenden kunna försvåra för lärarutbildningen eftersom det skulle innebära olika huvudmän för förskolan och skolan.

Samverkan mellan statliga myndigheter på nationell nivå, till exempel kring kompetensförsörjningsfrågor, skulle troligen underlättas med en samlad systemansvarig myndighet eller en statlig myndighet med huvudmannaansvar. Detta för att antalet samverkande aktörer skulle minska.

För komvux är det viktigt med en fungerande samverkan med andra kommunala verksamheter till exempel arbetsmarknad, integration och socialtjänst. Om staten skulle ta över huvudmannaskapet och driften av komvux kan samverkansorganisationer som byggts upp runt komvux påverkas. Hur stor påverkan detta har ser sannolikt olika ut i olika kommuner. Det kommer dessutom fortsatt att finnas ett behov av samverkan inom kommunerna eftersom de behåller ansvaret för den uppsökande verksamheten för individer i behov av utbildning inom komvux. Hur samverkan påverkas beror även på i vilken utsträckning kommunerna kommer att bedriva utbildning på entreprenad åt den statliga huvudmannen.

När det gäller komvux behöver samverkan med Arbetsförmedlingen vara särskilt utvecklad och omfattande, som vi beskriver i avsnitt 15.1.3. Liksom när det gäller lärosätena skulle ett fullgånget förstatligande innebära att denna samverkan skulle ske mellan statliga myndigheter. Samverkan mellan kommuner och Arbetsförmedlingen lyfts i dag som problematisk och utmanande. Hur samverkan kommer att påverkas av ett förändrat huvudmannaskap är inte helt lätt att säga. Å ena sidan kan möjligheterna att utveckla strukturerade och långsiktigt stabila samverkansformer förbättras. Å andra sidan riskerar samverkan mellan två stora myndigheter att bli trögrörlig med långa beslutsvägar. Vid utformandet av strukturer för samverkan bör den statliga huvudmannen särskilt beakta de insatser som nu pågår för att förbättra samverkan mellan komvux och Arbetsförmedlingen, och dra lärdom av insatserna utifrån de nya förutsättningar som ges med ett statligt huvudmannaskap.

När det gäller den statliga samordningen som helhet skulle ett fullgånget förstatligande innebära att lärosätena som ansvarar för lärarutbildningen och huvudmannen för de offentliga skolorna och komvux skulle lyda under samma departement vilket skulle kunna underlätta statlig samordning. Behoven av statlig samordning skulle också minska om de statliga skolmyndigheterna slås ihop i en systemansvarig myn-

dighet vilket ingår i båda våra alternativ. Den förändrade organiseringen av skolmyndigheterna skulle innebära att befintlig samverkan anpassas till nya förutsättningar. Själva organisationsförändringen i sig skulle också kunna medföra att myndigheterna under en begränsad period (när förändringen genomförs) fokuserar mindre på samverkan.

20.9. Konsekvenser för förskolan

Förskolan omfattas inte av utredningens uppdrag men det framgår av våra direktiv att vi ska analysera vilka konsekvenserna blir för förskolan om huvudmannaskapet för skolformen är oförändrat, medan övriga skolformer i skolväsendet får ett förändrat huvudmannaskap.

En konsekvens av att förskolan inte omfattas av vårt uppdrag är att brister inom förskolan inte hanteras av den systemreform som vi lämnar underlag för. Skolverket bedömer i sin lägesbedömning från 2020 att förskolan har många styrkor men också att det finns flera utmaningar och att kvaliteten varierar alltför mycket. Enligt Skolverket finns en bristande likvärdighet i förskolan och det bedöms som allvarligt med tanke på den ökande skolsegregationen och betydelsen av elevernas socioekonomiska bakgrund för skolframgång.

20

När det gäller fristående förskolor är det kommunerna som utövar tillsyn. Skolinspektionen har granskat detta. Granskningen visar att två av tre kommuner behöver utveckla sin tillsyn av förskolornas arbete utifrån läroplanens mål och uppdrag. Kommunerna har inte tillräcklig kunskap om huruvida de fristående förskolorna har en god pedagogisk kvalitet. Vidare visar granskningen att åtta av tio kommuner behöver utveckla arbetet med att fatta beslut om ingripande åtgärder när de upptäcker brister i verksamheten.

21

Även om förskolan inte omfattas av vårt uppdrag kan reformerna som diskuteras innebära fördelar även för förskolan. Den nya systemansvariga myndigheten kommer, precis som dagens skolmyndigheter, också framöver att ha i uppdrag att arbeta med bland annat styrdokument, stöd och utvärdering av förskolan även om den inte bedrivs i statlig regi.

20 Skolverket (2020): Skolverkets lägesbedömning 2020. 21 Skolinspektionen (2016): Kommunernas tillsyn av fristående förskolor.

En konsekvens av ett fullgånget förstatligande skulle sannolikt vara att samverkan i vissa kommuner, exempelvis mellan förskola och skola, försvåras åtminstone under den tid som anpassningar behöver göras till den nya organisationens förutsättningar. Samtidigt behöver det redan i dag finnas rutiner för samverkan mellan kommunen och förskolor som bedrivs av enskilda samt mellan kommunala förskolor och fristående skolor. Kommunerna bör därmed även kunna hantera att samverka med en statlig huvudman, och ett förstatligande av vissa skolformer skulle därigenom inte innebära så stora principiella skillnader. Men för kommuner som i dag har en liten andel av barn och elever i annan verksamhet än sin egen kan det bli en större förändring.

I dialog med kommunrepresentanter som arbetar med förskolan har vi erfarit att det finns en oro för negativa konsekvenser om förskolan blir den enda skolform som inte förstatligas. En farhåga är att förskolan skulle bli mer fokuserad på den omvårdande delen av sitt uppdrag, på bekostnad av den pedagogiska. Detta skulle innebära något av en återgång till förskolans tidigare roll när den tillhörde det socialpolitiska området och inte utbildningsområdet. En annan farhåga från huvudmannarepresentanter är att olika huvudmannaskap kan försvåra för kommunerna att ha en röd tråd i hela skolsystemet, från förskolan till gymnasieskolan, eller till och med komvux. I dag arbetar många kommuner dessutom med en gemensam organisation vad gäller exempelvis lokaler, personal och förvaltning för både förskola och skola. Detta gäller särskilt små kommuner.

Även om flertalet av dem vi fört dialog med uttrycker farhågor över att förskolan skulle vara den enda skolform som inte skulle förstatligas kan några också se fördelar. Ett exempel på en fördel är att förskolan skulle kunna bli mer synlig i förhållande till skolan. I dag uppfattar man ibland att skolan prioriteras på förskolans bekostnad, och att förskolan därmed kan gå förlorande ur prioriteringsdiskussioner mellan verksamheter som ingår i samma förvaltning.

Vid ett fullgånget förstatligande skulle förskolan vara den enda skolform som skulle omfattas av den kommunala demokratin. Om förskolan inte skulle utgöra en egen nämnd eller förvaltning skulle den behöva samorganiseras med andra verksamheter inom kommunen, vilket skulle kunna leda till minskat fokus på den pedagogiska verksamheten.

Att hantera och försöka undvika dessa risker vid ett eventuellt förstatligande där förskolan inte ingår skulle därför vara en viktig del i genomförandet av en sådan reform.

20.10. Konsekvenser för enskilda huvudmän och företag

Enskilda huvudmän är en heterogen grupp, de skiljer sig åt bland annat när det gäller storlek och associationsform. De skulle därför påverkas på olika sätt vid ett stärkt statligt ansvar. Varken ett fullgånget förstatligande eller ett stärkt statligt ansvar utan ändrat huvudmannaskap innebär att förutsättningarna för de enskilda huvudmännen och de fristående skolorna ändras i grunden. De huvudmän och skolor som är godkända kommer även fortsättningsvis att vara det och liksom i dag ha rätt till bidrag för de elever som de tar emot. Detsamma gäller enskilda utbildningsanordnare i form av bland annat företag som bedriver utbildning inom komvux på entreprenad. Även i de alternativ för stärkt statligt ansvarstagande som vi tagit fram så kommer utbildning på entreprenad att finnas kvar.

Detta innebär dock inte att förändringarna inte skulle få konsekvenser för enskilda huvudmän och enskilda utbildningsanordnare. I avsnitt 12.1.2 bedömer vi att staten vid prövningen av tillstånd bör kunna ta hänsyn till hur en friskoleetablering påverkar det lokala skolsystemet i stort samt till systemets förmåga att svara upp mot både individens och samhällets behov av utbildning på ett kostnadseffektivt och likvärdigt sätt. Det kan ske på flera olika sätt, exempelvis genom att staten

  • ställer högre krav på att det utöver individens efterfrågan också ska finnas ett allmänintresse av etableringen för att den ska godkännas
  • ökar kvaliteten och enhetligheten i analyserna av konsekvenserna av en friskoleetablering
  • utvecklar grunderna för bedömningen av negativa följder så att de tydligt omfattar likvärdighetaspekter
  • sätter ramar för antalet skolplatser i skolsystemet för att motverka kostnadsdrivande överetablering.

En sådan prövning skulle sannolikt innebära att det blir svårare än i dag för enskilda huvudmän att bli godkända för att bedriva fristående skola och bli berättigade till bidrag. Om det blir svårare för enskilda huvudmän att bli godkända kan det medföra att de huvudmän som redan har ett godkännande får lättare att växa än de skulle ha

haft om reglerna för godkännande inte ändras. Det gynnar i så fall de huvudmän som redan bedriver skola i förhållande till företag eller andra som skulle vilja starta verksamhet.

Vi bedömer också att staten i egenskap av systemansvarig ska ansvara för ett nationellt system för önskemål om och placering i grundskola samt för antagningen till gymnasieskolan (på regional nivå). Det skulle innebära att fristående skolor inte längre som i dag själva ansvarar för vilka elever de tar emot. Samtidigt som en sådan ordning skulle minska deras handlingsutrymme så skulle det medföra förenklingar för de fristående skolorna och deras huvudmän och skapa bättre planeringsförutsättningar. Hur stor skillnad det skulle innebära beror till stor del på huvudmannens storlek och administrativa kapacitet i dag.

I det systemansvar som utredningen beskriver som en viktig del i både ett fullgånget förstatligande och ett utökat statligt ansvar utan ändrat huvudmannaskap ingår att staten tar ansvar för att administrera och betala ut ersättningen till de enskilda huvudmännen. Hur detta påverkar ersättningens storlek beskrivs i kapitel 13 och i avsnittet nedan. Men det skulle också påverka de enskilda huvudmännens administration. Vi bedömer att det skulle underlätta för de enskilda huvudmännen om staten hanterar det ekonomiska bidraget till dem. Huvudmän som i dag har elever från många olika hemkommuner kommer att få en enklare administration. Ett samlat statligt ansvar skapar också förutsättningar för en mer likvärdig och rättssäker hantering av ersättningen i allmänhet och av tilläggsbeloppen i synnerhet. Sammantaget bör detta ge de enskilda huvudmännen en mer förutsägbar ekonomi. Det finns även andra sammanhang där det skulle underlätta för enskilda huvudmän med verksamhet i flera kommuner, exempelvis gällande insyn och uppföljning.

Ekonomiska konsekvenser för enskilda huvudmän

I utredningens två alternativ för ett stärkt statligt ansvar är det staten i stället för kommunerna som tilldelar och fördelar ekonomiska resurser till de enskilda huvudmännen. Samma modeller för hur resursbehovet beräknas används i båda alternativen (dessa beskrivs närmare i kapitel 13). De ekonomiska konsekvenserna för de enskilda huvudmännen är därför i princip desamma oavsett alternativ för stärkt statligt ansvar.

En statlig finansiering av de enskilda huvudmännens verksamhet kommer utifrån de modeller som vi tagit fram att medföra omfördelning mellan huvudmän jämfört med i dag. Främst beror det på att modellerna tar större hänsyn till elevernas socioekonomiska förutsättningar jämfört med hur kommunerna fördelar resurser i dag. Hur detta påverkar specifika enskilda huvudmän och deras skolor beror på hur resursfördelningen ser ut i dag i de kommuner som eleverna kommer från. Vissa huvudmän och skolor kommer att gynnas jämfört med i dag, och andra missgynnas. Det är rimligt att de enskilda huvudmännen får en tid på sig att anpassa sig till eventuella förändringar. Det behöver därför övervägas hur en infasning av den nya statliga modellen för resursfördelning kan genomföras under ett antal år.

Utredningen har tagit fram resursfördelningsmodeller för förskoleklassen och grundskolan samt för gymnasieskolan. Konsekvensen av simuleringar som vi gjort av utfallet av modellerna beskrivs kortfattat nedan, utförligare beskrivningar finns i kapitel 13. Huvudmän som har flera skolformer påverkas av båda modellerna. Det kan innebära att de skulle få en lägre ersättning för vissa verksamheter och högre för andra eller inga förändringar alls. Vi har inte tagit fram motsvarande modeller för övriga skolformer som omfattas av vårt uppdrag. Utfallet av hur sådana modeller skulle påverka de enskilda huvudmännen är därför en fråga för vidare utredning.

Förskoleklass och grundskola

De modelleringar som vi har gjort baserade på eleverna hos samtliga huvudmän 2020 visar att de enskilda huvudmännen för förskoleklass och grundskola som grupp skulle få en något högre ersättning jämfört med i dag om utredningens modell för resursfördelning skulle användas. Effekten är cirka 3 procent. I kapitel 13 beskrivs närmare hur olika grupper av enskilda huvudmän skulle påverkas. Det finns inte tillgängliga kostnadsuppgifter på huvudmanna- eller skolenhetsnivå för de enskilda huvudmännen. Vi har därför inte kunnat göra den typ av simuleringar av utfallet per huvudman av vår modell för resursfördelning som vi kunnat göra för kommunerna.

Gymnasieskola

Utredningen har även tagit fram en modell för fördelning av resurser till gymnasieskolan som beskrivs närmare i avsnitt 13.1.4. De grundläggande principerna är desamma som i modellen för grundskolan. Den stora skillnaden mellan modellerna är att grundersättningen för gymnasieskolan är differentierad per program och i förekommande fall inriktning. Även i denna modell tas hänsyn till elevernas socioekonomiska förutsättningar, men dessa påverkar mindre än när det gäller grundskolan. Som grupp skulle de enskilda huvudmännen få knappt 8 procent högre bidrag än i dag. Liksom för grundskolans huvudmän kommer modellen att påverka huvudmännen på olika sätt. I kapitel 13 beskrivs närmare hur grupper av enskilda huvudmän skulle påverkas. Inte heller här har vi kunnat göra simuleringar på huvudmanna- eller skolenhetsnivå eftersom tillgängliga uppgifter om kostnader saknas där.

Resultaten från simuleringarna av resursfördelningsmodellerna för både grundskolan och förskoleklassen samt för gymnasieskolan är känsliga för flera antaganden. Det handlar till exempel om hur mycket av de totala offentliga resurserna som kan betalas ut som driftersättning till huvudmännen efter att vi har justerat för att den systemansvariga myndigheten behöver kompensera sig för de myndighetsuppgifter denna tar över från kommunerna. Dessa justeringar är förknippade med osäkerhet. Därför är det viktigt att tolka resultaten från simuleringarna med försiktighet.

Konsekvenser av eventuella minskade bidrag

Som framgår ovan skulle de enskilda huvudmännen som grupp få mer resurser om utredningens modeller för resursfördelning tillämpades jämfört med hur kommunerna fördelar resurser i dag. Det betyder dock inte att det inte kommer att finnas enskilda huvudmän som skulle kunna få mindre resurser än i dag. Det är också viktigt att lyfta att resultaten från simuleringarna är känsliga för de antaganden som de nationella resursfördelningsmodellerna vilar på. I flera avseenden är dessa förknippade med viss eller stor osäkerhet. Därför bör resultaten från simuleringarna tolkas med försiktighet.

Vilken effekt minskade bidrag skulle kunna få för de enskilda huvudmännen är svårt att bedöma. Revisionsföretaget PWC har på

uppdrag av Almega tagit fram en rapport som visar att den genomsnittliga rörelsemarginalen för fristående grundskolor med aktiebolag som huvudman uppgick till 4,9 procent mellan 2010 och 2020.

22

I ett

scenario där bidragen sänks med 8 procent skulle enligt rapporten den genomsnittliga lönsamheten för den historiska perioden 2010– 2020 bli negativ med en rörelsemarginal på −3,3 procent. I detta scenario uppvisar cirka 70 procent av alla huvudmän som driver fristående grundskolor en negativ rörelsemarginal. Detta skulle i sin tur påverka över 60 000 elever baserat på 2018 års siffror. I ett scenario där bidragen sänks med 10 procent blir den genomsnittliga lönsamheten för samma tidsperiod −5,6 procent. I ett sådant scenario skulle enligt rapporten ungefär 75 procent av alla huvudmän som driver fristående skolor riskera en negativ rörelsemarginal baserat på historiska siffror. Detta skulle påverka närmare 97 000 elever baserat på 2018 års siffror.

Med de nationella resursfördelningsmodeller som vi beskriver närmare i kapitel 13 kommer ersättningen till enskilda huvudmän att bero på hur många elever huvudmannen har, hur det skattade stödbehovet ser ut hos dessa elever, vilka strukturella förutsättningar som gäller för huvudmannens verksamhet samt hur individtilläggen hos huvudmannen fluktuerar över tid. Om enskilda huvudmän kommer att få minskade eller ökade bidrag i framtiden beror på hur deras verksamhet förhåller sig till dessa parametrar i de nationella resursfördelningsmodellerna.

Konsekvenser för företag som bedriver utbildning inom komvux på entreprenad

När det gäller komvux bedömer utredningen att medel liksom i dag inte ska fördelas direkt till de enskilda utbildningsanordnarna utan till huvudmannen. Utredningens modell för resursfördelning får därmed inte direkta ekonomiska konsekvenser för enskilda utbildningsanordnare. Vid ett fullgånget förstatligande är det den statliga myndigheten med huvudmannaansvar som sedan fördelar medel inom sin verksamhet och till andra utbildningsanordnare. I alternativet som innebär ett stärkt statligt ansvar utan ändrat huvudmannaskap fördelas resurser som i dag till kommunerna som sedan kan använda dessa som ersättning till enskilda utbildningsanordnare.

22 PWC (2022): Hur påverkas friskolor av sänkt skolpeng?

I båda utredningens alternativ kommer möjligheterna för enskilda utbildningsanordnare att bedriva utbildning på entreprenad att finnas kvar.

Vid ett fullgånget förstatligande kommer flera aktörer att kunna bedriva utbildning på entreprenad åt den statliga huvudmannen: enskilda utbildningsanordnare, kommuner och i vissa fall regioner. Det blir en skillnad mot dagens system där det enbart är enskilda utbildningsanordnare som bedriver utbildning på entreprenad åt huvudmännen. Det medför till exempel att både kommuner, regioner och enskilda utbildningsanordnare vid ett fullgånget förstatligande kan komma att konkurrera om att få bedriva utbildning vid en upphandling. Vilken konsekvens detta kommer att få för enskilda utbildningsanordnare är svårt att förutsäga. Det kommer att bero på i vilken uträckning och på vilka sätt den statliga huvudmannen väljer att bedriva utbildning på entreprenad. Det kommer även att bero på vilken vilja det finns hos kommuner och regioner att bedriva utbildning på entreprenad åt staten när de själva inte längre är huvudmän.

Ett statligt huvudmannaskap skulle kunna förenkla för de enskilda utbildningsanordnarna som endast skulle behöva förhålla sig till en statlig huvudman i stället för ett stort antal kommuner som i sin tur kan ha olika sätt att organisera sig, hantera entreprenad och så vidare. Men det skulle också kunna innebära att vissa anordnare får svårare att konkurrera om upphandlingen centraliseras. I dag kan enskilda utbildningsanordnare delta i flera upphandlingar som sköts av olika kommuner och där kraven därmed kan se olika ut.

Vid ett fullgånget förstatligande gör utredningen även bedömningen att rektorn för utbildningen bör finnas hos anordnaren av utbildningen (se avsnitt 15.1.4). Det skulle till viss del innebära ett ökat krav på och ansvar för enskilda utbildningsanordnare, samtidigt som det förtydligar ansvarsfördelningen mellan huvudman och anordnare. Detta medför också att de enskilda utbildningsanordnarna behöver ha betygsrätt, vilket är en förutsättning för att huvudmannen ska kunna överlämna rektors myndighetsutövning till dem.

I alternativ 2, där staten stärker sitt ansvar men kommunerna behåller huvudmannaskapet, förändras förutsättningarna för enskilda utbildningsanordnare i mindre utsträckning. I detta alternativ är det fortsatt kommunerna som väljer i vilken utsträckning de lägger ut utbildning på entreprenad åt enskilda utbildningsanordnare.

Även vid ett ökat statligt ansvarstagande med oförändrat huvudmannaskap bör staten vidta åtgärder för att höja kvaliteten på och utveckla styrningen av utbildning på entreprenad (se avsnitt 17.6.1). Åtgärder som bör vidtas är att

  • ge visst stöd till huvudmännen om att lägga ut utbildning på entreprenad samt om en ändamålsenlig styrning och uppföljning av utbildningen
  • se över hur regelverket kan justeras för att ställa ytterligare krav på de enskilda utbildningsanordnarna.

Dessutom bör, även i detta alternativ, rektorn för utbildningen alltid finnas hos den enskilda utbildningsanordnaren för att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan huvudmannen och den enskilda utbildningsanordnaren (se avsnitt 17.6.1).

Dessa åtgärder skulle rimligen påverka de enskilda utbildningsanordnarna och innebära att det i vissa avseenden skulle ställas högre krav på dem. På vilket sätt är dock svårt att säga närmare i detta skede. Som vi nämnt ovan bedömer vi dock att det inte handlar om att systemet skulle ändras i grunden.

Övriga konsekvenser för enskilda huvudmän och företag

I båda alternativen för stärkt statligt ansvar ingår att stärka kapaciteten i skolsystemet, bland annat när det gäller systematiskt kvalitetsarbete samt uppföljning och utvärdering. Dessa delar i den nya systemansvariga myndighetens arbete kommer även att omfatta de enskilda huvudmännen och de fristående skolorna. Särskilt små huvudmän med en eller två skolenheter bör därmed kunna få bättre förutsättningar att bedriva sitt kvalitetsarbete än i dag utan att själva finansiera dessa förstärkningar.

Utredningens bedömning att staten ska ta ansvar för systemviktiga it-system bör på sikt kunna medföra förenklingar och i viss mån även besparingar för enskilda huvudmän. Det bör även innebära fördelar för små företag (huvudmän) i förhållande till större, eftersom de mindre huvudmännen kan ha svårt att upprätthålla den kapacitet som krävs bland annat inom detta område. Ett samlat statligt ansvar för önskemål om placering i skola och antagning underlättar också administrativt för de enskilda huvudmännen som då inte själva be-

höver ha kapacitet och rutiner för detta arbete. På kort sikt kan dock ett statligt ansvar för systemviktiga it-system innebära vissa tillfälliga merkostnader för att upprätthålla egna system och samtidigt anpassa organisationen till nya förutsättningar och system.

Ett fullgånget förstatligande av driften av de offentliga skolorna påverkar de enskilda huvudmännen som arbetsgivare genom att arbetsmarknaden för lärare förändras. I stället för att det som i dag finns ett stort antal kommunala arbetsgivare för lärare och annan skolpersonal kommer det bara att finnas en offentlig arbetsgivare. Detta kan komma att påverka konkurrensen mellan offentliga och privata arbetsgivare. På vilket sätt kommer att bero bland annat på avtalen för de olika personalgrupperna som kommer att anställas i staten jämfört med hos de privata arbetsgivarna. De privata arbetsgivarna kan tänkas gynnas om villkoren för de statligt anställda uppfattas som mindre fördelaktiga. Man kan också tänka sig att konkurrensen totalt sett minskar när kommunerna inte längre konkurrerar med varandra om skolpersonal. Samtidigt finns en risk att staten kan bli för dominerande som arbetsgivare. Det är möjligt att de privata arbetsgivarna kommer att få svårare att konkurrera, om staten uppfattas som en mer attraktiv arbetsgivare än kommunerna i dag. Hur det blir beror till stor del på parterna på arbetsmarknaden så det är svårt för oss att bli mer precisa när det gäller konsekvenser i den här delen.

Vi bedömer vidare att staten i båda alternativen bör ta ett utökat ansvar för kompetensförsörjningen till skolan. En förbättrad kompetensförsörjning kan göra det lättare för de enskilda huvudmännen att rekrytera behöriga lärare.

I båda alternativen ingår att staten också ska ta ett större ansvar för lärares kompetensutveckling som syftar till att höja yrkesskickligheten. Ett sådant ökat ansvar bör underlätta för de enskilda huvudmännen som grupp eftersom de inte själva behöver ta lika stort ansvar för denna typ av kompetensutveckling som i dag. Det kan också bidra till att minska skillnaderna mellan små företag (huvudmän), som kan ha svårt att upprätthålla sådan kapacitet, och större företag (huvudmän). Detta är en del i att stärka kapaciteten i hela skolsystemet.

20.11. Samhällsekonomiska konsekvenser

Av utredningens direktiv framgår att vi ska beskriva och om möjligt kvantifiera de samhällsekonomiska effekterna av de förslag som läggs. I kapitel 2 konstaterar vi att avslutad utbildning från grundskolan och gymnasieskolan är två av de mest avgörande faktorerna för hur en individ kommer att klara sig i livet. Att ha en gymnasieutbildning är avgörande för att ungdomar senare ska etablera sig på arbetsmarknaden. Elever som lämnar gymnasieskolan med examen har störst möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden eller gå vidare till högskolan. Det finns en grupp ungdomar som varken arbetar eller studerar. Risken att hamna i denna grupp är mindre bland ungdomar som hade goda utbildningsresultat. Dessa skillnader mellan grupperna kan dock även förklaras av andra faktorer än utbildningsresultat.

23

Långtidsutredningen slår fast att ett gemensamt finansierat utbildningssystem av hög kvalitet kan skapa förutsättningar för intergenerationell rörlighet och en mer jämlik kompetens- och inkomstfördelning. Samtidigt kan det bidra till att öka humankapitalet totalt sett och därmed till att skapa högre ekonomisk tillväxt.

Enligt våra direktiv är syftet med ett statligt huvudmannaskap eller förstärkt statligt ansvar för skolan att skapa bättre förutsättningar för en mer likvärdig skola av hög kvalitet. Det bör i sin tur kunna leda till generellt sett förbättrade kunskapsresultat vilket kan uttryckas som högre betyg, att fler elever blir behöriga till gymnasieskolan eller till högre studier eller att studierna leder till etablering på arbetsmarknaden.

Ökad attraktionskraft för läraryrket bör på sikt leda till att fler söker sig till och stannar kvar inom läraryrket. Det i sin tur ger förutsättningar för undervisning av hög kvalitet som kan leda till bättre kunskapsresultat. En förbättrad resursfördelning där medel i tillräcklig utsträckning fördelas utifrån elevernas behov ger förutsättningar för ökad effektivitet och för att fler elever ska nå målen med sin utbildning och nå behörighet till nästa steg i utbildningssystemet. Detta handlar om möjliga konsekvenser på totalen, inte på individ- eller gruppnivå.

En ökad likvärdighet är viktig för att skolan ska kunna fullgöra sitt kompensatoriska uppdrag men också för att göra det möjligt för alla elever att utvecklas så långt som möjligt. En reformerad, samlad och fokuserad statlig styrning syftar till att ge skolans professioner

23 Forte (2020): Unga som varken arbetar eller studerar – en kartläggning och kunskapsöversikt.

utrymme att inom ramen för sin profession utforma utbildningen och undervisningen utifrån elevernas behov och förutsättningar. Om ett ökat statligt ansvarstagande leder till dessa förväntade effekter så bör det öka genomströmningen i skolsystemet vilket är fördelaktigt ur ett samhällsekonomiskt perspektiv, såväl som för individen. Det kan även förväntas leda till att fler elever klarar av grund- och gymnasieskolan vilket också är gynnsamt som vi nämnt ovan.

Ett fullgånget förstatligande av skolan är dock en reform som omfattar många delar. Kopplingen mellan förstatligande och ökad kvalitet består av flera led och av många samtidigt pågående processer. Det finns också mycket annat som påverkar likvärdighet och kunskapsresultat som inte direkt har med vem som är huvudman för verksamheten att göra. Vi bedömer därför att det inte är möjligt att göra beräkningar av de samhällsekonomiska konsekvenserna i detta skede. Ett fullgånget förstatligande skulle också ha andra och omfattande konsekvenser för kommunerna vilket beskrivs närmare bland annat i avsnitt 20.6 och 20.12.

20.11.1. Konsekvenser för klimat och miljö

Ett fullgånget förstatligande innebär att stora verksamheter som i dag är kommunala skulle övergå till statlig drift. Det ger regeringen möjligheter att styra dessa med exempelvis mål och uppdrag som saknas i dag. Ett område där regeringen kan använda sådan styrning är klimat- och miljöområdet. Vi bedömer dock att ett ökat statligt ansvarstagande för skolan i sig inte har någon direkt påverkan på klimat och miljö.

20.12. Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen

Det framgår av utredningens direktiv att vi ska analysera konsekvenser av ett statligt huvudmannaskap i förhållande till den kommunala självstyrelsen och möjligheter till anpassning utifrån lokala behov och förutsättningar samt möjligheter till ansvarsutkrävande. I detta avsnitt fokuserar vi på den kommunala självstyrelsen. Konsekvenser för anpassning till lokala behov och möjligheter till ansvarsutkrävande beskriver vi i avsnitt 20.2.3, som är vår samlade bedömning av konsekvenser av ett ökat statligt ansvarstagande för skolan.

Den kommunala självstyrelsen är grundläggande för den svenska demokratin. Det framgår av regeringsformen att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse.

24

Vad den kommu-

nala självstyrelsen omfattar framgår dock inte där eller i någon annan lag. Arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun har ändrats åt olika håll i takt med samhällsutvecklingen.

Den kommunala självstyrelsen har en lång tradition i Sverige. Statskontoret beskriver att det ska finnas en självständig och, inom vissa ramar, fri bestämmanderätt för kommuner och regioner. Motiven för det kommunala självstyret kan sammanfattas med demokrati- och effektivitetsvärden.

Demokrativärden handlar om medborgarnas möjlighet till delaktighet och ansvar. Det politiska beslutsfattandet i en demokrati är tänkt att på bästa sätt tillgodose medborgarnas intressen. Genom att fördela uppgifterna på olika nivåer i samhällsorganisationen är det tänkt att ett optimalt förverkligande av folkviljan ska uppnås. Den kommunala självstyrelsen kan innebära att beslutsfattandet kan ske nära medborgarna. Möjligheten till lokalt och regionalt inflytande kan stärka legitimiteten för det politiska systemet och möjligheterna till ansvarsutkrävande. Detta brukar framhållas som den kommunala självstyrelsens viktigaste funktion i det svenska samhällsskicket. För att det kommunala självstyret ska fylla sin funktion krävs att kommunerna har en reell möjlighet att fatta beslut som påverkar deras verksamhet.

Effektivitetsvärden är bland annat att den kommunala självstyrelsen kan medföra större flexibilitet och bättre anpassningsförmåga när det gäller de behov av offentliga åtgärder som kan finnas (jämfört med om staten beslutar). Ett annat effektivitetsvärde som enligt Statskontoret brukar nämnas i samband med kommunal självstyrelse är möjligheten till pluralism. Verksamheter kan förnyas utan att en ensam aktör står för förnyelsen. Kommuner och regioner prövar inom givna ramar olika metoder för att lösa samma eller likartade problem. Erfarenheter och kunskaper kan spridas mellan de olika huvudmännen och på så sätt bidra till en effektivare verksamhet. Ytterligare ett effektivitetsvärde hänger samman med möjligheten till variation. Den kommunala självstyrelsen innebär att verksamheten kan anpassas till de skiftande förutsättningarna i olika delar av landet, till exempel vad

241 kap. 1 §, 14 kap. 2 §regeringsformen och 1 kap. 2 § kommunallagen (2017:725).

gäller demografi, geografi, näringsstruktur och arbetsmarknadens utseende.

25

Även Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) menar att den kommunala självstyrelsen har motiverats med demokrati- och effektivitetsvärden.

26

Enligt SKR kan den kommunala självstyrelsen förväntas

stärka demokratin genom att frågor avgörs nära de medborgare som berörs och av politiska församlingar som de själva valt. Den lokala demokratin kan skapa engagemang och ger möjligheter att ta till vara människors kunskaper om lokala förutsättningar och behov. Den offentliga verksamheten kan, enligt SKR, bli mer effektiv när den utformas efter de varierande förutsättningarna i olika kommuner och regioner.

Nationella värden kan motivera en inskränkning av den kommunala självstyrelsen

Staten erbjuder dock inte obegränsat handlingsutrymme och ytterst avgör riksdagen självstyrelsens omfattning. Staten tilldelar kommunerna uppgifter, anger nationella mål och utformar styrningen för att säkerställa en likvärdig och rättssäker samhällsservice.

Den kommunala självstyrelsen och dess fördelar och värden som beskrivs ovan behöver ställas mot nationella värden. En inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den.

27

Ett så-

dant är kravet på likvärdighet som i skolans fall handlar om att elever får likvärdiga förutsättningar för sin skolgång och att skolor får likartade förutsättningar att bedriva sin verksamhet. Brister i likvärdigheten är en viktig del i såväl utredningens problembild (kapitel 2) som våra direktiv.

Den kommunala självstyrelsen innebär att kommunerna kommer att utforma sin verksamhet olika. Det kan, som framgår ovan, ha sina fördelar. Men det kan också ha sina nackdelar om det medför att skillnaderna inom landet blir för stora. Det nationella intresset av likvärdighet kan då berättiga inskränkningar i den kommunala självstyrelsen, eller att vissa uppgifter eller ett visst ansvar flyttas från kommun till stat.

25 Statskontoret (2011): Kommunalt självstyrelse och proportionalitet. 26 Sveriges Kommuner och Regioner (2020): Självstyrelsens potential. 2714 kap. 3 § regeringsformen.

Fullgånget förstatligande

Den kommunala självstyrelsen handlar om kommunernas möjlighet att utforma sin verksamhet inom sina åtaganden. Ett fullgånget förstatligande innebär att ansvaret för skolverksamheten förs över från kommunerna till staten. Därmed påverkas i strikt mening inte den kommunala självstyrelsen. Kommunerna kommer fortfarande att ha samma möjlighet som i dag att utforma de verksamheter som de efter ett fullgånget förstatligande fortsatt kommer att ha ansvar för, exempelvis förskolan.

Trots det bedömer utredningen att ett fullgånget förstatligande får viss påverkan på den kommunala självstyrelsen. I dag kan kommuner och regioner, utifrån de nationella målen och reglerna, anpassa sina verksamheter, både totalt sett och relaterat till varandra. Det innebär att det är möjligt för vissa kommuner att exempelvis satsa mer på skolan och mindre på vård och omsorg, eller vice versa, om det är så de lokala behoven och prioriteringarna ser ut.

Vid ett fullgånget förstatligande kommer de medel som i dag läggs på skolan att föras över från kommunerna till staten. Därmed försvinner möjligheten för kommunerna både att lägga mer och att lägga mindre resurser på skolan. Om en stor sektor försvinner blir det svårare för kommunerna att fördela om och prioritera bland de verksamheter som de även framöver kommer att ha ansvar för. Det kan vara positivt ur ett likvärdighetsperspektiv men negativt ur andra perspektiv. Att möjligheten att lägga mindre resurser tas bort kan medföra suboptimering, eftersom det kan vara svårt för staten att ha kunskap om behoven på lokal nivå. Om staten överskattar dessa behov kommer pengar som kunde gjort större nytta på andra ställen att läggas på skolan. Om staten i stället underskattar de lokala behoven kommer den myndighet som ansvarar för finansieringen inte att ha möjlighet att styra pengar från andra sektorer utan bara fördela om inom sin egen verksamhet.

Ett förstatligande kan också vara negativt ur inflytandeperspektiv. Den pedagogiska verksamheten är en viktig del i den kommunala demokratin. Elever och föräldrar kan utöva inflytande över de offentliga skolornas drift, organisering och finansiering via den kommunala demokratin. Denna möjlighet skulle upphöra vid ett fullgånget förstatligande. Samtidigt gör vi bedömningen att den statliga huvudmannen bör utveckla forum och former för insyn och samverkan som

till del kan ersätta det inflytande som kommunerna erbjuder i dag (se avsnitt 15.1.3).

Stärkt statligt ansvarstagande utan statligt huvudmannaskap

Utredningen bedömer att styrningen av fördelningen av resurser är en viktig del även i alternativet att stärka det statliga ansvaret utan statligt huvudmannaskap. Stärkt statligt ansvar för fördelning av resurser kan ske genom finansiering eller reglering, eller en kombination av dessa. Det finns många olika sätt för staten att styra både med finansiering och reglering. Vi har tagit fram fyra olika varianter som beskrivs i avsnitt 17.3:

  • tillämpning av samma resursfördelningsmodell som vid ett fullgånget förstatligande
  • införande av bindande miniminivåer för tilldelningen av resurser
  • inrättande av ett sektorsbidrag för undervisningskostnaderna
  • utbyggnad av likvärdighetsbidraget avseende både ekonomisk storlek och vilka skolformer det omfattar.

Gemensamt för dessa är att staten bör ta över ansvaret från kommunerna för att tilldela och fördela resurser till de enskilda huvudmännen.

De fyra olika varianterna för att stärka det statliga ansvaret för resursfördelningen skulle inskränka den kommunala självstyrelsen olika mycket. De första två påverkar mest och är mycket styrande. Om staten reglerar miniminivåer för utgifterna för hela eller delar av skolverksamheten är inskränkningen i den kommunala självstyrelsen stor. Vid en omfattande och detaljerad reglering skulle inskränkningen vara mycket omfattande eftersom kommunerna då, trots att de formellt har ansvaret för skolan, inte själva kan avgöra hur dessa verksamheter ska finansieras eller hur de ska prioritera när det gäller finansiering av dessa verksamheter gentemot andra delar av den kommunala verksamheten. Den tredje varianten innebär mindre långtgående styrning än variant 1 och 2, men den innebär ändå att staten styr hur (till vilka kostnader) en mycket stor del av skolbudgeten ska användas. Den sista varianten innebär inte så stor inskränkning i den kommunala självstyrelsen jämfört med i dag. Hur varianterna för stärkt statligt an-

svar för finansieringen påverkar bland annat den kommunala självstyrelsen beskrivs närmare i avsnitt 17.3.5.

Utöver resursfördelningen finns det andra delar där staten förstärker sitt ansvar även i alternativ 2 och som kan påverka den kommunala självstyrelsen. Det handlar om de uppgifter som den nya systemansvariga myndigheten har vid ett fullgånget förstatligande och som skulle ligga på staten också i detta alternativ. Främst rör det en starkare statlig styrning, med bland annat obligatoriska kvalitetsdialoger och kapacitetshöjande stöd, ett ökat statligt ansvar för planering och dimensionering samt lärares och rektorers professionsutveckling. En starkare styrning av planering och dimensionering skulle kunna begränsa den kommunala självstyrelsen om staten utifrån arbetsmarknadens behov exempelvis kommer att reglera vilket utbud och vilken omfattning av gymnasial yrkesutbildning kommunerna ska och får erbjuda inom gymnasieskolan och komvux. Ett stärkt statligt ansvar för lärares och rektorers professionsutveckling skulle också kunna begränsa kommunernas möjligheter att själva utforma exempelvis kompetensutveckling för sin personal utifrån de egna behoven.

Proportionalitetsprincipen

Det framgår av utredningens direktiv att vi ska beakta proportionalitetsprincipen i samband med överväganden om inskränkningar i den kommunala självstyrelsen och redogöra för våra bedömningar i detta avseende. Av utredningens direktiv framgår att vi ska ta fram ett beslutsunderlag om förstatligande av skolan. Av tilläggsdirektiven framgår också att vi ska undersöka hur statens ansvar för skolväsendet kan stärkas i andra former än genom ett fullgånget förstatligande.

I regeringsformen

28

anges att en inskränkning i den kommunala

självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Proportionalitetsprincipen innebär i det här sammanhanget att inskränkningar i den kommunala självstyrelsen ska vara befogade utifrån den förväntade nyttan av åtgärden i förhållande till inskränkningen. Ett annat sätt att resonera om proportionalitet är att sträva efter att uppnå ett visst syfte med så liten inskränkning av självstyrelsen som möjligt.

2814 kap. 3 § regeringsformen.

Statskontoret beskriver två grundläggande komponenter i en proportionalitetsbedömning:

  • En analys av de konsekvenser förslag till ny lagstiftning får för den kommunala självstyrelsen.
  • En avvägning mellan de kommunala självstyrelseintressena och de nationella intressen som den föreslagna lagstiftningen ska tillgodose.

29

I enlighet med våra direktiv har vi tagit fram två alternativ för att stärka det statliga ansvarstagandet: ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap och ett stärkt statligt ansvar utan ändrat huvudmannaskap. Ovan har vi beskrivit att ett fullgånget förstatligande trots stora organisatoriska konsekvenser för kommunerna inte i formell mening påverkar den kommunala självstyrelsen eftersom det handlar om att flytta ansvar från kommunerna till staten och inte att begränsa kommunerna i hur de kan utföra sitt uppdrag. Det skulle dock ändå påverka kommunerna i mycket stor utsträckning, vilket vi diskuterar bland annat under bedömningen av proportionalitet nedan. Ett förstärkt statligt ansvar utan ändrat huvudmannaskap innebär däremot konsekvenser för den kommunala självstyrelsen vilket vi beskriver ovan. Hur omfattande dessa är beror bland annat på vilket sätt att öka statens ansvar för tilldelning och fördelning av resurser som skulle användas.

Utifrån konsekvenserna för den kommunala självstyrelsen behöver alltså en avvägning göras av intresset av kommunal självstyrelse och det nationella intresset av att genomföra förändringar. När det gäller skolverksamheten handlar avvägningen främst om kommunernas självstyre över verksamheten kontra nationella krav på en likvärdig utbildning. Det kan alltså vara befogat att inskränka den kommunala självstyrelsen i syfte att åstadkomma en mer likvärdig utbildning.

Bedömning av proportionalitet

Utredningens uppdrag är att ta fram ett beslutsunderlag. En del i ett sådant är att belysa konsekvenserna för den kommunala självstyrelsen och att resonera om proportionaliteten i eventuella inskränkningar.

29 Statskontoret (2011): Kommunalt självstyre och proportionalitet.

Men det framgår också av direktiven att vi ska göra en samlad bedömning av förslagens konsekvenser och ställa dem i relation till alternativa åtgärder för att nå förbättrade kunskapsresultat. Även detta kan ses som ett uttryck för om förslagen är proportionerliga, men i vidare mening än bara kopplat till den kommunala självstyrelsen. Det innebär att det man prövar är om den effekt som kan förväntas av en förändring är tillräckligt stor i förhållande till hur omfattande åtgärder som behövs för att åstadkomma förändringen. I detta avsnitt diskuterar vi alltså proportionalitet i denna mening.

För att göra det har vi delat upp det förstärkta statliga ansvarstagandet i några olika delar som vi diskuterar var för sig. Vi menar att det blir en mer nyanserad diskussion än att bara försöka ta ställning till alternativ 1 och 2 i sin helhet. De förändringar som beskrivs är så stora och övergripande, och det återstår mycket utredningsarbete och många vägval innan de eventuellt kan realiseras. Av denna anledning är det svårt att väga alternativen som helhet mot varandra.

I kapitel 18 jämförs alternativen för stärkt statligt ansvarstagande med varandra mer utförligt. I detta avsnitt koncentrerar vi oss på bedömning av proportionalitet. De delar vi särskilt fokuserar på är systemansvaret, resursfördelningen (som ingår i systemansvaret) och huvudmannaskapet.

När det gäller systemansvaret (exklusive resursfördelningen) är det i princip detsamma i alternativ 1 och 2. Åtgärden att stärka statens systemansvar är därmed ungefär lika omfattande i båda alternativen. Men inskränkningarna i den kommunala självstyrelsen är störst om en förändring skulle genomföras utan att huvudmannaskapet ändras och blir statligt. Det beror, som vi beskrivit tidigare, på att ett fullgånget förstatligande är en förändring i ansvarsfördelning mellan kommunerna och staten där staten tar över uppgifter från kommunerna snarare än att reglera eller styra hur kommunerna ska ta sig an sina uppgifter. Systemansvaret handlar bland annat om att säkerställa att det anordnas utbildning över hela landet genom att stärka det statliga ansvaret för planering och dimensionering, vilket i viss utsträckning kan begränsa den kommunala självstyrelsen om kommunerna fortfarande är huvudmän. En annan del av systemansvaret är att säkerställa kapaciteten hos samtliga huvudmän, bland annat genom obligatoriska kvalitetsdialoger med efterföljande stöd utifrån behov. Det handlar också om att stärka det statliga ansvaret för kompetens-

försörjningen till skolan och för lärares och skolledares professionsutveckling.

Att staten stärker sitt systemansvar i dessa avseenden kan, enligt vår bedömning, bidra till ökad likvärdighet, en utbildning av hög kvalitet och ett mer attraktivt läraryrke, utan att kommuner och huvudmän behöver ändra sin verksamhet i grunden. Systemansvaret syftar vidare till att säkerställa att insatser där nyttan främst ligger på systemnivå kommer till stånd eftersom huvudmännen inte fullt ut kan förväntas ta det ansvar som är motiverat. Mot denna bakgrund bedömer vi därför att denna del av det stärkta statliga systemansvaret är befogad.

En viktig del i systemansvaret är resursfördelningen, som vi valt att diskutera separat i detta avsnitt. Som vi beskriver i kapitel 13 finns det, enligt vår bedömning, för stora variationer i hur huvudmännen fördelar resurser till skolverksamheten. Dessa variationer förefaller även vara relativt osystematiska i bemärkelsen att bara omkring hälften av variationen i kostnad per elev mellan olika kommuner går att förklara med strukturella variabler.

30

Vi ser därför att ett stärkt stat-

ligt ansvar för resursfördelningen skulle bidra till främst ökad likvärdighet, men också till en tydligare ansvarsfördelning eftersom det då kan bli en tydligare koppling mellan ansvaret för att sätta målen för verksamheten och ansvaret för resurserna. Beroende på hur en resursfördelningsmodell utformas skulle det påverka kommunerna som helhet, deras ekonomi och den kommunala självstyrelsen i olika utsträckning. På en övergripande nivå ser vi trots det att det är befogat att genomföra förändringar som gör resursfördelningen mer likvärdig och eventuellt även som säkerställer att nivån på resurser är tillräckligt hög hos alla huvudmän. Vi har tidigare diskuterat för- och nackdelar med olika sätt att stärka det statliga ansvaret för resursfördelningen. Vilket av dessa som vore lämpligast är en fråga som vi inte tar ställning till utan vi lyfter fram flera varianter i detta beslutsunderlag.

Avseende huvudmannaskapet skulle ett fullgånget förstatligande innebära att kommunerna inte längre skulle vara huvudmän för offentliga skolor och komvux. Därmed skulle skillnader som beror på kommunernas varierande förutsättningar, resurser, prioriteringar, effektivitet med mera minska. Det skulle sannolikt vara positivt ur ett likvärdighetsperspektiv. Den statliga huvudmannen skulle då kunna

30 SOU 2020:28 En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning.

styra sin verksamhet för likvärdig tillgång till utbildning av hög kvalitet i hela landet. Det blir därmed också tydligare vad statens ansvar är.

Samtidigt bör det framhållas att ett statligt huvudmannaskap inte med automatik skulle innebära ökad likvärdighet. Den statliga huvudmannen skulle bli mycket stor och kräva en organisation med flera nivåer. Det kan inte uteslutas att det även i en sådan organisation för de offentliga skolorna skulle uppstå skillnader över landet.

Dessutom skulle de enskilda huvudmännen och fristående skolorna finnas kvar även i ett statligt system. Därmed skulle dagens asymmetri i skolsystemet som helhet kvarstå och kanske till och med förstärkas vid ett fullgånget förstatligande eftersom det då skulle finnas en enda stor offentlig huvudman med tusentals skolor (staten) och cirka 800 enskilda huvudmän varav merparten är små och driver en eller två skolor. Problemet att många huvudmän är små och har varierande kapacitet att bedriva skolverksamhet skulle alltså kvarstå. Därmed skulle det vara svårt att komma åt likvärdigheten i hela skolsystemet även med ett fullgånget förstatligande. För komvux däremot skulle det i stället för dagens 290 kommunala huvudmän bara finnas en statlig huvudman i alternativ 1, vilket bör kunna ge bättre förutsättningar för likvärdighet.

Som vi nämnt ovan är ett ändrat huvudmannaskap endast en del i ett förstärkt statligt ansvar för skolan även vid ett fullgånget förstatligande. Det stärkta statliga systemansvaret (inklusive resursfördelningen) är en central del, såväl i det första som i det andra alternativet. Hur systemansvaret kan bidra till ökad likvärdighet, högre kvalitet och större attraktionskraft för läraryrket diskuteras ovan och dessutom närmare i kapitel 18.

De ytterligare fördelar som själva huvudmannaskapet skulle kunna medföra behöver vägas mot hur stort och komplext det skulle vara för staten att ta över huvudmannaskapet från kommunerna. Ett fullgånget förstatligande skulle vara en mycket drastisk förändring. Det skulle innebära omfattande förändringar för hela kommunsektorn eftersom kommunernas ansvar skulle minska kraftigt. Det skulle också påverka hela statsförvaltningen eftersom den skulle öka med i storleksordningen 185 000 till 200 000 årsarbetskrafter. Till det kommer behovet av en omfattande överföring av resurser, inklusive lokaler, från kommunerna till staten.

Mot denna bakgrund är vår samlade bedömning att ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap, i förhållande till syftet att skapa förutsättningar för en mer likvärdig skola av hög kvalitet, är en mindre proportionerlig förändring än alternativet med ett stärkt statligt systemansvar. Vi bedömer att många positiva effekter som kan uppnås med ett fullgånget förstatligande även kan uppnås genom ett stärkt statligt ansvar utan ändrat huvudmannaskap, samtidigt som det alternativet innebär en mindre genomgripande förändring än ett fullgånget förstatligande.

20.13. Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet

Ett stärkt statligt ansvarstagande syftar i slutändan till en ökad likvärdighet och förbättrade kunskapsresultat. Jämlikhetskommissionen bedömer i sitt betänkande att till de kollektiva nyttigheter som utbildningssystemet producerar hör bland annat en bättre fungerande demokrati, en starkare tillit i samhället, högre ekonomisk tillväxt, lägre korruption och mer allmänt minskad brottslighet.

31

Utredningen om

kommuner mot brott konstaterar att misslyckanden i skolan är en stark riskfaktor för framtida kriminalitet. Att elever får bättre möjligheter att lyckas i sina studier är därför av avgörande betydelse och i sig en brottsförebyggande faktor.

32

Om det statliga ansvarstagandet

leder till ökad likvärdighet och förbättrade resultat bör det därmed kunna bidra till minskad brottslighet.

Det är dock en lång väg mellan en systemreform som den vi utreder och hur kunskapsresultaten för olika elever och grupper av elever verkligen kommer att påverkas. Det är därför inte möjligt att göra några närmare beräkningar av vilken effekt en sådan reform skulle kunna få på brottsligheten.

När det gäller det brottsförebyggande arbetet kan det både förenklas och försvåras av ett statligt huvudmannaskap. Det kan förenklas genom att staten skulle förfoga över ansvaret för polisen och skolan vilket skulle kunna förenkla samverkan. Men det skulle också kunna försvåras om samverkan inom kommunerna, till exempel mellan skolan och socialtjänsten försvåras. I avsnitt 20.8 beskriver vi samverkan närmare.

31SOU 2020:46En gemensam angelägenhet. 32SOU 2021:49Kommuner mot brott.

Det brottsförebyggande arbetet och samverkan mellan socialtjänst, polis och skola måste dock redan i dag fungera oberoende av om eleven går i en kommunal eller fristående skola. Det blir därför enligt vår bedömning ingen avgörande skillnad om huvudmannen för de offentliga skolorna är staten eller kommunerna. Vi bedömer därmed sammantaget att konsekvenserna av ett stärkt statligt ansvar för skolan både när det gäller brottsligheten och det förebyggande arbetet är begränsade, men positiva.

20.14. Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet

Utredningen bedömer att två nya skolmyndigheter bör bildas vid ett fullgånget förstatligande. Som nämns ovan ska dessa i huvudsak utföra uppgifter som i dag utförs av anställda inom kommunerna och inom de befintliga skolmyndigheterna. Det handlar alltså inte om någon ökning av antalet sysselsatta inom offentlig sektor totalt.

Däremot bedömer vi att fler statligt anställda än i dag kommer att arbeta regionalt och lokalt eftersom skolmyndigheterna sannolikt kommer att ha stora delar av sin personal på regionala och lokala kontor. Det handlar till största delen om anställda som arbetar med driften av de offentliga skolorna. Men de skulle också arbeta med andra uppgifter som kvalitetsdialogerna samt planering och dimensionering.

Den regionala närvaron för den systemansvariga myndigheten kommer sannolikt, i och med det utökade ansvaret, att omfatta fler anställda än de som i dag arbetar vid de regionala kontoren på Skolinspektionen och Specialpedagogiska skolmyndigheten samt de som kommer att arbeta inom Skolverkets regionala organisation när den är fullt utbyggd. Vi bedömer därmed att den statliga närvaron i landet kommer att öka när den systemansvariga myndigheten bildas. När det gäller myndigheten med huvudmannaansvar handlar det om att offentliganställda byter arbetsgivare från kommuner och regioner till staten vilket också ökar den statliga närvaron i hela landet.

En del av syftet med ett fullgånget förstatligande är att staten tar ansvar för att säkerställa ett likvärdigt och tillfredsställande utbud av utbildning i hela landet. Tillgången till offentlig service (skola) av hög kvalitet bedöms därmed öka och bli mer likvärdig.

20.15. Konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags

Av kapitel 4 framgår att det läsåret 2020/2021 fanns 822 fristående grundskolor och 449 fristående gymnasieskolor. De flesta enskilda huvudmän driver bara en skola. Av de 581 enskilda huvudmän som under läsåret 2019/2020 hade elever i någon av årskurserna F–9 var det 513 huvudmän som bara hade en skolenhet (88 procent).

Fristående skolor är ofta små. Av de 822 fristående grundskolorna läsåret 2020/2021 hade 297 skolor färre än 100 elever. Det motsvarade över en tredjedel av alla fristående grundskolor. Färre än var tionde skola hade 500 elever eller fler. Bland de fristående gymnasieskolorna hade 238 skolor, motsvarande lite fler än hälften av skolorna, färre än 200 elever. De flesta fristående skolor drivs i dag som aktiebolag. Bland gymnasieskolorna är det den helt dominerande formen.

Det finns flera delar i det stärkta statliga ansvarstagandet, oavsett om det omfattar ändrat huvudmannaskap eller inte, som enligt vår bedömning skulle ge bättre förutsättningar särskilt för små företag som sannolikt har begränsade administrativa resurser. Bland dessa kan nämnas kapacitetshöjande stöd till samtliga huvudmän, att staten fördelar resurser direkt till de enskilda huvudmännen vilket förenklar deras hantering, att staten bör samordna it-system med mera. I övrigt bedömer vi inte att ett fullgånget förstatligande specifikt påverkar små företags förutsättningar i förhållande till större. Den ändrade finansiering som utredningen beskriver i kapitel 13 påverkar dock företag som bedriver skola, såväl små som stora. Ekonomiska konsekvenser av detta beskrivs i avsnitt 20.10.

20.16. Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män och utifrån det jämställdhetspolitiska delmålet jämställd utbildning

Det framgår av utredningens direktiv att förslagen ska analyseras utifrån det nationella jämställdhetspolitiska målet, där ett delmål är jämställd utbildning. Det finns könsmässiga skillnader när det gäller såväl resultat och deltagande i skolan som de som arbetar där.

I grundskolan var 85,3 procent av pojkarna och 87,2 procent av flickorna behöriga till gymnasieskolans yrkesprogram våren 2021. Flickorna hade i genomsnitt ett högre meritvärde än pojkarna oavsett om meritvärdet baserades på betyg i 16 eller 17 ämnen. Våren 2021 hade flickorna i genomsnitt 235,4 poäng (16 ämnen) respektive 244,4 poäng (17 ämnen) och pojkarna hade i genomsnitt 212,9 poäng (16 ämnen) respektive 220,3 poäng (17 ämnen).

33

I gymnasieskolan var andelen kvinnor som tog examen från nationella program 81,8 procent jämfört med 77,5 procent för männen examensåret 2021. På de högskoleförberedande programmen var det 84,3 procent av kvinnorna jämfört med 78,9 procent av männen som uppnådde examen efter tre år. På yrkesprogrammen är det tvärtom männen som i något högre utsträckning, 75,2 procent, uppnådde examen jämfört med kvinnorna, 74,6 procent. Kvinnor har generellt bättre studieresultat än män. Våren 2021 var den genomsnittliga betygspoängen för kvinnor som slutförde gymnasieskolan på nationella program 15,2 och för männen 13,8.

34

Även i komvux finns skillnader i resultat mellan kvinnor och män. Kvinnorna har i genomsnitt högre betyg inom både komvux på grundläggande nivå, på gymnasial nivå och i sfi.

35

Även val av program i gymnasieskolan skiljer sig åt mellan könen.

36

Kvinnor sökte sig i större utsträckning till högskoleförberedande program (69 procent) jämfört med män (58 procent). Samhällsvetenskapsprogrammet var det vanligaste förstahandsvalet för kvinnor, följt av ekonomiprogrammet. För män var ekonomiprogrammet det vanligaste förstahandsvalet följt av teknikprogrammet. Vård- och omsorgsprogrammet var det vanligaste yrkesprogrammet att söka i första hand för kvinnor medan el- och energiprogrammet var vanligast för män.

Skolan är en kvinnodominerad arbetsplats. Ett exempel är hur könsfördelningen ser ut bland lärare.

37

Det ser dock olika ut inom skol-

väsendet. Kvinnorna är i majoritet bland lärarna i samtliga skolformer, med undantag för gymnasieskolan där könsfördelningen bland lärarna totalt sett är jämn. Andelen kvinnliga lärare tenderar att vara större ju yngre elever som skolformerna riktar sig till. I förskoleklassen är 93 procent av lärarna kvinnor, medan motsvarande andel bland lärarna

33 Skolverket (2021): Slutbetyg i grundskolan våren 2021. 34 Skolverket (2021): Betyg- och studieresultat i gymnasieskolan år 2021. 35 Skolverket (2022): Elever och studieresultat i kommunal vuxenutbildning 2021. 36 Skolverket (2021): Sökande och antagna till gymnasieskolan läsåret 2021/22. 37 Skolverket (2021): Pedagogisk personal i skola och vuxenutbildning läsåret 2020/21.

i gymnasieskolan är 52 procent. Det finns även en ämnesdimension. I gymnasieskolan är könsfördelningen som nämns ovan totalt sett jämn, men det finns stora skillnader mellan ämnena. I fysik och teknik är andelen män högre än 70 procent medan andelen kvinnor i svenska, svenska som andraspråk och moderna språk är högre än 70 procent.

Som vi nämnt tidigare är ett stärkt statligt ansvarstagande en systemreform som kan påverka faktorer som likvärdighet och studieresultat indirekt och på lång sikt. Därför är det svårt att med säkerhet säga om reformen kan bidra till ökad jämställdhet eller inte. En sådan förändring syftar inte heller direkt till att utjämna skillnader mellan könen och utöka jämställdheten. Den syftar dock till att öka likvärdigheten, bland annat genom stärkt ansvar för tilldelning och fördelning av resurser till skolan. Vi bedömer att en sådan resursfördelning, där medel i större utsträckning än i dag fördelas utifrån elevernas förutsättningar, kan bidra till att minska skillnaderna mellan könen när det gäller studieresultat. En annan viktig del i våra bedömningar är att de syftar till att öka läraryrkets attraktivitet vilket kan locka fler män till yrket och minska könsskillnaderna i olika lärargrupper.

20.17. Konsekvenser för möjligheterna att nå det integrationspolitiska målet

Målet för integrationspolitiken är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. I dag skiljer sig kunskapsresultaten mellan elever med svensk och utländsk bakgrund. Vårterminen 2021 var exempelvis andelen behöriga till gymnasieskolans yrkesprogram 90,8 procent för elever med svensk bakgrund, 85,6 procent för elever med utländsk bakgrund födda i Sverige, 85,4 procent för elever som invandrat före skolstart och 33,9 procent för nyinvandrade. Elever födda i Sverige hade också högre meritvärde än invandrade elever.

38

Dessutom hade elever med svensk bak-

grund högre genomsnittlig betygspoäng i gymnasieskolan (14,8) än elever med utländsk bakgrund (13,6).

39

Utredningens bedömningar syftar till att höja kunskapsresultaten och öka likvärdigheten, bland annat genom ett förändrat system för att fördela resurser så att de i större utsträckning anpassas till elever-

38 Skolverket (2021): Slutbetyg i grundskolan våren 2021. 39 Skolverket (2021) Betyg- och studieresultat i gymnasieskolan år 2021.

nas behov och förutsättningar. Det bör ge bättre förutsättningar för att skillnaderna mellan elever med svensk och utländsk bakgrund ska kunna minska. Vi ser dock inga möjligheter att precisera eller beräkna eventuella effekter.

20.18. Konsekvenser utifrån FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen), FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning samt principen om ickediskriminering

Det framgår av utredningens direktiv att vi ska redovisa konsekvenserna av förslagen utifrån FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen), FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning samt principen om ickediskriminering.

20.18.1. Konsekvenser utifrån ett barnrätts- och ungdomsperspektiv samt utifrån FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen)

Var och ens rätt till utbildning är som framgår av kapitel 2 en del av utredningens utgångspunkter. Stärkt statligt ansvarstagande syftar i förlängningen till höjda kunskapsresultat och ökad likvärdighet inom skolväsendet. Det bör bland annat ske genom kapacitetshöjande stöd till alla huvudmän oavsett om de är offentliga eller enskilda. Stärkt statligt ansvarstagande kan därför bidra till bättre möjligheter för att elever ska få sin rätt till utbildning tillgodosedd. Ett ökat statligt ansvarstagande syftar också till att säkerställa lika tillgång till utbildning över landet. Vi lämnar inga bedömningar som direkt påverkar barns eller elevers rätt till inflytande, rätt till utbildning eller annat som omfattas av ett barnrätts- och ungdomsperspektiv utifrån FN:s konvention om barnets rättigheter. Barn och ungdomar kan i dag också utöva sitt inflytande via den lokala demokratin i kommuner och regioner. Konsekvenser för den kommunala demokratin och självstyrelsen beskrivs närmare i avsnitt 20.12.

20.18.2. Konsekvenser utifrån ett funktionshinderperspektiv och utifrån FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning

Det stärkta statliga ansvaret för skolan som utredningen beskriver innebär inte specifikt förändringar som rör utbildning för personer med funktionsnedsättning. Elevers rätt till extra anpassningar och särskilt stöd påverkas inte heller. Ett stärkt statligt ansvar syftar dock till att öka likvärdigheten, bland annat genom en enhetlig och kompensatorisk resursfördelning, och till att stärka kapaciteten hos samtliga huvudmän. Vi bedömer att det i någon mån kan öka förutsättningarna för att elever med funktionsnedsättning får en utbildning av hög kvalitet oavsett vilken skola de går i.

Vi bedömer vidare att det ska ingå i det statliga systemansvaret att utreda och besluta om placering i grundsärskola och gymnasiesärskola. Det bör kunna öka kvaliteten och rättssäkerheten i dessa processer. Därmed kan risken för att barn och unga placeras i fel skolform minska.

Vi bedömer också att beslut om tilläggsbelopp bör centraliseras bland annat i syfte att öka rättssäkerheten och kvaliteten i beslutsfattandet vilket bör vara positivt för personer med funktionsnedsättning. Att inordna Specialpedagogiska skolmyndighetens rådgivande verksamhet i en ny sammanhållen skolmyndighet kan också ge förutsättningar för att stödet når fler skolor och verksamheter som har elever med funktionsnedsättning.

Vid ett fullgånget förstatligande skulle föräldrar till elever i offentliga skolor främst ha kontakt med myndigheten med huvudmannaansvar. Företrädare för funktionshinderorganisationer har i dialog med utredningen fört fram att behovet av nära kontakt mellan skola och hem är särskilt påtagligt för föräldrar till barn med funktionsnedsättning. Myndigheten med huvudmannaansvar behöver organiseras så att den kan hantera samverkan med elever och deras vårdnadshavare. Som nämnts tidigare blir det också en fråga att utreda om och hur det kan ges utrymme och möjlighet till inflytande över utbildningen på lokal nivå även vid ett eventuellt statligt huvudmannaskap. Dessa företrädare har också fört fram att samverkan mellan skolan och kommunala verksamheter är viktig. En sådan skulle kunna försvåras när kommuner inte längre är huvudmän för skolan och ansvariga för andra viktiga verksamheter som LSS och skolskjuts. Vi

ser också att det kan finnas en sådan risk. Samtidigt är ett stärkt statligt ansvar ett sätt att höja kapaciteten hos huvudmannen för de offentliga skolorna och komvux. Staten kan därmed säkerställa att det finns kapacitet för samverkan på lokal nivå inom myndigheten med huvudmannaansvar.

Vi har i kontakter med företrädare för funktionshinderorganisationer erfarit att det finns en uppfattning att elever ibland skrivs in för sent i specialskolan, vilket gör att de får svårt att nå målen med utbildningen. Ett samlat statligt huvudmannaskap för de offentliga grundskolorna och specialskolan skulle kunna ge förbättrade möjligheter att tidigt ge elever (i de offentliga skolorna) tillgång till undervisningen i specialskolan.

20.18.3. Konsekvenser utifrån principen om ickediskriminering

Utredningen lämnar inga förslag som specifikt syftar till att minska diskriminering. Vi bedömer dock bland annat att vissa beslut som rör enskilda som placering i grundsärskola och gymnasiesärskola samt beslut om tilläggsbelopp ska flyttas från elevens hemkommun till en nybildad statlig myndighet. Det ger, enligt vår uppfattning, förutsättningar för en mer rättssäker hantering än i dag, vilket i sin tur minskar risken för diskriminering.

20.19. Konsekvenser för de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen

Utredningens bedömningar har inte några konsekvenser för de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen.

20.20. Konsekvenser för tidpunkten för ikraftträdande och behovet av speciella informationsinsatser

Detta betänkande är ett första steg i en eventuell process för ett fullgånget förstatligande eller ett stärkt statligt ansvar utan ändrat huvudmannaskap. Vårt uppdrag har varit att ta fram ett beslutsunderlag. När detta betänkande är lämnat behövs ytterligare utredning i ett antal delar innan något av alternativen skulle kunna genomföras. Ut-

redningens bedömningar om genomförandet av reformerna beskrivs närmare i kapitel 19. Reformerna kan genomföras helt eller delvis. De kan också införas stegvis, exempelvis genom att börja med gymnasieskolan eller någon annan skolform. Dessa delar eller steg är väldigt olika omfattande och kan därmed förväntas ta väldigt olika lång tid. Det finns till exempel delar i ett stärkt statligt ansvar för tilldelning och fördelning av resurser som skulle kunna genomföras relativt snabbt. Ett förstatligande av en skolform däremot är en reform som skulle ta mycket längre tid. Ett eventuellt införande av ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap bör kunna införas inom en tjugoårsperiod. Ett system där staten förstärker sitt ansvar men utan att ta över huvudmannaskapet bör kunna införas inom en tioårsperiod. Vi bedömer också att en strategi för implementering av reformerna bör tas fram. En sådan strategi behöver bygga på långsiktiga politiska beslut om skolsystemets utveckling, för att vara hållbar. Under ett eventuellt införande av ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap eller ett system där staten förstärker sitt ansvar men utan att ta över huvudmannaskapet bör det finnas en särskilt inrättad förändringsorganisation.

DEL 7

Referenser och bilagor

Referenser

Academedia: Årsredovisning 19/20. Academedia (2021): Kvalitetsrapport 2020/21. Alatalo, Tarja, Hansson, Åse & Johansson, Stefan (2021): Teachers’

academic achievement: evidence from Swedish longitudinal register data. European Journal of Teacher Education.

Almega Utbildningsföretagen (2022): Yrkesutbildningen i Sverige. Anderson, Lotta (2020): Schooling for Pupils with Autism

Spectrum Disorder: Parents’ Perspectives. Journal of Autism and

Developmental Disorders (2020) 50:4356-4366.

Andersson, Per & Muhrman, Karolina (2021): Marketisation of

adult education in Sweden. Journal of Adult and Continuing

Education 2021, Vol. 0(0).

Angelov, Nikolay & Edmark, Karin (2016): När skolan själv får

välja – om friskolornas etableringsmönster. (IFAU 2016:14).

Arbetsförmedlingen (2018): Behov av utveckling för att motverka

oönskad överlappning mellan arbetsmarknadsutbildning och yrkesvux. Dnr Af-2018/0039 5057.

Arbetsförmedlingen (2018): Flaskhalsar vid övergång till reguljär utbild-

ning. Arbetsförmedlingen analys 2018:6. Dnr Af-2018/0038 4714.

Arbetsförmedlingen och Skolverket (2021): Förbättrat informations-

utbyte mellan Arbetsförmedlingen och kommuner för att underlätta övergångar till studier i kommunal vuxenutbildning.

Arbetsförmedlingen, Svenska ESF-rådet, Skolverket, Universitets-

kanslersämbetet, Tillväxtverket, Myndigheten för yrkeshögskolan och Folkbildningsrådet (2021): Lärcentra för kompetensförsörjning

och livslångt lärande – Behovsinventering och analys. Redovisning av uppdrag inom myndighetssamverkan för kompetensförsörjning och livslångt lärande. Dnr Skolverket 2022:212–1.

Arbetsförmedlingen (2021): Samverkan med kommuner och

Delegationen för unga och nyanlända till arbete – Återrapport.

Arbetsgivarverket, OFR/S,P,O, Saco-S och Seko (2013):

Huvudavtal.

Arbetsgivarverket m.fl. (2014): Avtal om omställning. Arbetsgivarverket, Saco-S och Seko (2016): Pensionsavtal för

arbetstagare inom det statliga avtalsområdet 2016 (PA 16).

Arbetsgivarverket (2018): Villkorsavtal-T mellan Arbetsgivarverket

och Saco-S i lydelse från och med 2013-06-01 med ändringar och tillägg till och med 2021-08-03.

Arbetsmarknadsekonomiska rådet (2016):

Arbetsmarknadsekonomisk rapport. Dags för större lönespridning?

Arbetsmiljöverket (2017): Projektrapport för Arbetsmiljöverkets

nationella tillsyn av skolan 2013–2016. Rapport 2017:1.

Arbetsmiljöverket (2019): Hot och våld inom grund-

och gymnasieskola. Korta arbetsskadefakta Nr 4/2019.

Arbetsmiljöverket (2021): Arbetsorsakade besvär 2020 Work-

Related Disorders 2020. Arbetsmiljöstatistik. Rapport 2021:3.

Arbetsmiljöverket (2022): Arbetsmiljöansvar i skolan.

www.av.se/arbetsmiljoarbete-och-inspektioner/arbetsgivarensansvar-for-arbetsmiljon/arbetsmiljoansvar-i-skolan/ (hämtad 2022-07-01). Arena för Tillväxt och Sweco (2018): Sveriges nya geografi 2018. Autism- och Aspergerförbundet (2020): Medlemsundersökning

om skolan 2020 – uppdaterad rapport.

Baltzer, Charlotte (2020): Lärarlegitimation som facklig professions-

strategi. En analys av den svenska legitimationsreformen som argument för lärares (re)professionalisering. Avhandling från

Åbo akademi. Berg, Gunnar, Andersson, Fia, Bostedt, Göran & Perselli, Jan

(2014): Skolans kommunalisering och de professionellas frirum. Bilaga 3 till SOU 2014:5Staten får inte abdikera – om

kommunaliseringen av den svenska skolan.

Bertilsson, Emil (2014): Skollärare. Rekrytering till utbildning

och yrke 1977–2009. Avhandling från Uppsala universitet.

Bet. 1984/85:UbU16, rskr. 1984/85:234.

Bet. 2021/22:UbU1 Utgiftsområde 16 Utbildning och universitets-

forskning, rskr. 2021/22:46.

Bjursell, Cecilia, Chaib, Christina, Falkner, Carin & Ludvigsson,

Ann (2015): Kvalitetsarbete i vuxenutbildning. En rapport från ENCELL (Nationellt Centrum för livslångt lärande). Rapport 1:2015. Blanchenay, Patrick, Burns, Tracey & Köster, Florian (2014):

Shifting Responsibilities – 20 Years of Education Devolution in Sweden: A Governing Complex Education Systems Case Study.

OECD Education Working Papers No. 104. Boverket (2017): Skolans nya plats i staden. Rapport 2017:16. Brante, Thomas, Johnsson, Eva, Olofsson, Gunnar & Svensson,

Lennart (2015): Professionerna i kunskapssamhället.

En jämförande studie av svenska professioner. Liber.

Brottsförebyggande rådet. Sociala insatsgrupper (SIG) och SSPF.

https://bra.se/sig-sspf (hämtad 2022-08-16). Carlbaum, Sara, Hult, Agneta, Lindgren, Joakim, Novak, Judit,

Rönnberg, Linda & Segerholm, Christina (2014): Skolinspektion som styrning. Utbildning & Demokrati 2014, vol. 23, nr 1, s. 5–20. CSN (2022): Förslag om ett nytt omställningsstudiestöd.

www.csn.se (hämtad 2022-05-13).

Dagens Nyheter 2014-12-27: DN Debatt. ”Skolledarna vill att

staten tar större ansvar för skolan”. www.dn.se/debatt/skolledarna-vill-att-staten-tar-storre-ansvarfor-skolan/ (hämtad 2022-02-15).

Dagens Nyheter 2020-08-26: DN Debatt. ”Nu kräver vi att staten

tar huvudansvaret för skolan”. www.dn.se/debatt/nu-kraver-viatt-staten-tar-huvudansvaret-for-skolan/ (hämtad 2022-02-15).

Dagens Nyheter 2021-05-27: ”Kritiserade hyresupplägg på fram-

marsch i kommunerna”. www.dn.se/ekonomi/kritiseradehyresupplagg-pa-frammarsch-i-kommunerna/ (hämtad 2022-02-18).

Dagens Nyheter 2021-07-02: ”Nya ägarna av Engelska skolan

godkända – efter åtta månader”. www.dn.se/sverige/nya-agarnaav-engelska-skolan-godkanda-efter-atta-manader/ (hämtad 2022-02-18).

Dagens Nyheter 2022-01-09 Susanne Nyström: ”Skolor kan inte

kräva ambitiösa föräldrar och barn”. Ledare. Tillgänglig på www.dn.se/ledare/susanne-nystrom-skolor-kan-inte-kravaambitiosa-barn-och-engagerade-foraldrar/ (hämtad 2022-05-27).

Dagens Nyheter 2022-05-19: DN Debatt. ”Skollagen fungerar inte

för funktionsnedsatta elever”. www.dn.se/debatt/skollagenfungerar-inte-for-funktionsnedsatta-elever/ (hämtad 2022-05-24).

Dagens Samhälle 2017-05-17: ”Starkt samband mellan resurser

och snällbetyg” www.dagenssamhalle.se/samhalle-ochvalfard/skola/starkt-samband-mellan-resurser-och-snallbetyg (hämtad 2022-02-18).

Dagens Samhälle 2020-01-30: ”Kommunerna med för många skolor

– hela listan”. www.dagenssamhalle.se/offentligekonomi/kommunal-ekonomi/kommunerna-som-har-formanga-skolor-hela-listan (hämtad 2022-08-17).

Dagens Samhälle 2022-01-26: Debatt. ”Skolledare: Staten måste

ta över finansieringen av skolan”. www.dagenssamhalle.se/opinion/debatt/skolledare-statenmaste-ta-over-finansieringen-av-skolan/ (hämtad 2022-02-15). Dahlstedt, Magnus & Foultier, Christophe (2018): Skolan och

trygghetsfostran – viljan att förebygga. I: Dahlstedt, Magnus (red): Förortsdrömmar – Ungdomar, utanförskap och viljan till

inkludering. Linköping Studies in Social Work and Welfare

2018:3. Delegationen för unga och nyanlända till arbete (2019): INUK –

automatisk uppföljning av samverkan. Webbtext.

www.dua.se/lokala-overenskommelser/uppfoljning/inukautomatisk-uppfoljning-av-samverkan (hämtad 2022-05-04). Delegationen för unga och nyanlända till arbete: Årsrapport 2021. Dir. 2006:3 Offentliga bidrag till fristående skolor. Dir. 2020:140 Förutsättningar för ett statligt huvudmannaskap

för skolan.

Dir. 2021:89 En långsiktig lösning för informationsförsörjningen

på skolområdet.

Dir. 2022:10 Tilläggsdirektiv till Skolinformationsutredningen

(U 2021:04).

Dir. 2022:11 Tilläggsdirektiv till Utredningen om ett statligt huvud-

mannaskap för skolan (U 2020:07).

Dir. 2022:36 En ändamålsenlig kommunalekonomisk utjämning. Dir. 2022:73 Mer kunskap om barn och elever med funktions-

nedsättning i skolväsendet.

Dir. 2022:84 Långsiktig och behovsanpassad yrkesutbildning för vuxna. Dir. 2022:102 En skola utan vinstintresse. DsU 1987:1 Ansvarsfördelning och styrning på skolområdet. Ds 1990:32Rapport om nytt statsbidragssystem för grundskola,

gymnasieskola och kommunal utbildning för vuxna.

Ds 2013:23 Tid för undervisning – lärares arbete med skriftliga

individuella utvecklingsplaner.

Ds 2013:50 Tid för undervisning – lärares arbete med åtgärdsprogram. Ds 2021:18 Omställningsstudiestöd – för flexibilitet, omställnings-

förmåga och trygghet på arbetsmarknaden.

E-hälsomyndigheten (2022): Sammanhållen journalföring. Möjlig-

heter till digital informationsförsörjning på hälsodataområdet. Slutrapportering av uppdraget att föreslå hur sammanhållen journalföring kan nyttjas i större utsträckning. S2021/03119 (delvis).

Ekonomistyrningsverket (2016): Vägledning – Verksamhetslogik.

ESV 2016:31. Eurostat (2018): Public expenditure on education by education level

and programme orientation – as % of GDP. (Online data code:

EDUC_UOE_FINE06). Fejes, Andreas & Holmqvist, Diana (2019): Komvux som marknad.

I: Dahlstedt, Magnus & Fejes, Andreas (red.). Skolan, marknaden

och framtiden. Studentlitteratur.

Fejes, Andreas (2019): Redo för komvux? Hur förbereder ämnes-

lärarprogrammen och yrkeslärarprogrammen studenter för arbete i kommunal vuxenutbildning? Studier av vuxenutbildning och

folkbildning, Nr 10. Linköpings universitet.

Fejes, Andreas, Andersson, Per, Holmqvist, Diana & Muhrman,

Karolina (2021): Komvux som marknad. I: Fejes, Andreas, Muhrman, Karolina & Nyström, Sofia (red.). Om vuxen-

utbildning och vuxnas studier – en grundbok. Studentlitteratur.

Fogelholm, Petra, de Fine Licht, Jenny & Esaiasson, Peter (2019):

När beslutet fattats – en studie av kommuners hantering av skolnedläggningar. Förvaltningshögskolans rapporter nummer 150.

Forsberg, Eva, Nestor, Bo & Svedberg, Lars (2014): Epilog.

I: Svedberg, Lars (red.). Rektorn, skolchefen och resultaten.

Mellan profession och politik. Gleerups.

Forte (2020): Unga som varken arbetar eller studerar – en kartlägg-

ning och kunskapsöversikt.

Fredriksson, Anders (2010): Marknaden och lärarna. Hur organiser-

ingen av skolan påverkar lärares offentliga tjänstemannaskap.

Göteborgs universitet. Friskolornas riksförbund (2020): Friskolornas riksförbunds yttrande

över betänkandet Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial utbildning (SOU 2020:33).

Friskolornas riksförbund (2022): Friskolornas riksförbunds yttrande

över Skolverkets förslag till föreskrifter om vissa belopp för elever vid fristående gymnasieskolor och gymnasiesärskolor (riksprislistan), internationella skolor samt ersättning för visst stöd på introduktionsprogram avseende 2022.

Friskolornas riksförbund (2022): Välkommen granskning av

skolpengssystemet. www.friskola.se/2022/02/01/valkommen-

granskning-av-skolpengssystemet (hämtad 2022-08-23). Groth, Johan & Hultin, Jörgen (2016): IT-stöd för lärarnas

administrativa arbete. Bilaga 2 till Skolverket (2016): Redovisning av uppdraget om att föreslå nationella IT-strategier för skolväsendet. Dnr U2015/04666/S.

Grönqvist, Erik och Vlachos, Jonas (2008): Hur lärares förmågor

påverkar elevers studieresultat. Rapport 2008:25.

Gustafsson, Jan-Eric, Cliffordson, Christina & Erickson, Gudrun

(2014): Likvärdig kunskapsbedömning i och av den svenska skolan

– problem och möjligheter. SNS förlag.

Gustafsson, Jan-Eric, Sörlin, Sverker & Vlachos, Jonas (2016):

Policyidéer för svensk skola. SNS Förlag.

Gustafsson, Jan-Eric & Yang Hansen, Kajsa (2018): Changes in the

Impact of Family Education on Student Educational Achievement in Sweden 1988–2014. I: Scandinavian Journal of

Educational Research, 2018, VOL. 62, NO. 5, 719–736. Göteborgs-Posten 2020-11-24: Debatt. ”En likvärdig skola kräver att

staten tar över ansvaret”. www.gp.se/debatt/en-likvärdig-skolakräver-att-staten-tar-över-ansvaret-1.37523722 (hämtad 2022-02-15). Göteborgs Stad (2016): Utredning av skolverksamheten inom ramen för

stadsdelsnämndernas ansvar. Stadsledningskontoret, dnr 1111/15.

Göteborgs Stad (2020): Yttrande över remiss ”Gemensamt ansvar

– en modell för planering och dimensionering av gymnasial utbildning” (U2020/03826/GV). Dnr 1085/20.

Göteborgsregionen (2020): Antagningspoäng och medelvärde. Hansson, Åse & Gustafsson, Jan-Eric (2016): Matchning mellan

lärares utbildning och befattning i grundskolan: Utveckling och tillämpning av en modell för differentierad klassifikation av lärarkompetens i Lärarregistret. RIPS: Rapporter från Institutionen

för pedagogik och specialpedagogik, nr 10. Göteborgs universitet. Hansson, Åse & Gustafsson, Jan-Eric (2016): Pedagogisk segrega-

tion: Lärarkompetens i den svenska grundskolan ur ett likvärdighetsperspektiv. I: Pedagogisk Forskning i Sverige årg. 21 nr 1–2 2016 ISSN 1401–6788. Hanushek, Eric A, Kain, John F. & Rivkin, Steven G. (2004):

Disruption versus Tiebout Improvement: the costs and benefit of switching schools. I: Journal of Public Economics 88 (2004) 1721–1746. Hanushek, Eric & Woessman, Ludger (2010): Education and

Economic Growth. Economics of Education (Amsterdam:

Elsevier, 2010). Hartman, Laura (red.) (2011): Konkurrensens konsekvenser.

Vad händer med svensk välfärd? SNS förlag.

Heller Sahlgren, Gabriel & Jordahl, Henrik (2016): Information

– ett verktyg för bättre skolsystem. SNS Förlag.

Holmlund, Helena, Häggblom, Josefin, Lindahl, Erica, Martinson,

Sara, Sjögren, Anna, Vikman, Ulrika & Öckert, Björn (2014):

Decentralisering, skolval och fristående skolor: resultat och likvärdighet i svensk skola. Institutet för arbetsmarknads- och

utbildningspolitisk utvärdering (IFAU). Rapport 2014:25. Holmlund, Helena, Sjögren, Anna & Öckert, Björn (2020):

Jämlikhet i möjligheter och utfall i den svenska skolan. Institutet

för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU). Rapport 2020:7. Holmqvist, Diana, Fejes, Andreas & Nylander, Erik. (2021).

Auctioning out education: On exogenous privatisation through public procurement. I: European Educational

Research Journal, 20(1).

Holmqvist, Diana (2022): Adult Education at Auction.

On Tendering-Based Procurement and Valuation in Swedish Municipal Adult Education. Linköpings Universitet.

Håkansson, Jan & Sundberg, Daniel (2016): Utmärkt skol-

utveckling. Forskning om skolförbättring och måluppfyllelse.

IFAU (2010): Den svenska utbildningspolitikens arbetsmarknads-

effekter: Vad säger forskningen?

IFAU (2010): Leder skolkonkurrens till högre lärarlöner?

– En studie av den svenska friskolereformen. Rapport 2010:12.

IFAU (2014): Svenska högstadie- och gymnasielärares rörlighet

på arbetsmarknaden. Rapport 2014:11.

IFAU (2017): Samling för skolan – nationell strategi för kunskap

och likvärdighet (SOU 2017:35). Remissvar. 2017-09-01.

Dnr 70/2017. IFAU (2018): Papperspedagoger – lärares arbete med administration

i digitaliseringens tidevarv. Rapport 2018:5.

IFAU (2019): Om uppgiftsinsamling från huvudmännen inom

skolväsendet m.m. Remissvar. 2019-05-09. Dnr 77/2019.

IFAU (2020): Minskar lärarrörligheten och förbättras studie-

resultaten av karriärstegsreformen? Rapport 2020:3.

IFAU (2021): Lyfter Matematiklyftet matematikkunskaperna?

Rapport 2021:23.

IFAU:s forskningssammanfattning om betygsinflation.

www.ifau.se/Press/Forskningssammanfattningar/Ombetygsinflation-/ (hämtad 2022-02-18). Jarl, Maria (2012): Skolan och det kommunala huvudmannaskapet.

Gleerups. Jarl, Maria, Blossing, Ulf & Andersson, Klas (2017): Att organisera

för skolframgång. Strategier för en likvärdig skola. Natur och kultur.

Jarl, Maria & Pierre, Jon (red.) (2018): Skolan som politisk

organisation. Gleerups.

Jarl, Maria, Kornhall, Per & Wahlström, Ninni (2020):

Tre rapporter om skolan. Bakgrundsrapport till Jämlikhetskommissionen.

Kommunal (2020): Vem är orolig för ny teknik? Kommuninvest (2021): Att äga eller hyra sina verksamhetslokaler

– hur ser kalkylerna ut i kommunsektorn? Fokusrapport.

Kommuninvest (2022): Att äga eller hyra sina verksamhetslokaler

– viktiga överväganden för offentliga aktörer.

Kornhall, Per & Bender, German (2018): Ett söndrat land

– Skolval och segregation i Sverige. Arena idé.

Kriminalvården (2022): KOS 2021. Kriminalvård och statistik. Kungliga biblioteket. Bibliotek 2019. Offentligt finansierade

bibliotek. Sveriges officiella statistik.

Kungl. Ingenjörsvetenskapsakademien (IVA) (2020):

Fokus på lärarna i det svenska skolsystemet. En kunskapsöversikt.

Lagrådet. Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2018-03-21.

Offentlighetsprincipen ska gälla i fristående skolor.

Lagrådsremiss Nationellt professionsprogram för rektorer, lärare

och förskollärare. Stockholm den 30 juni 2022.

Lagrådsremiss Etableringsstopp för fristående skolor och fristående

fritidshem med konfessionell inriktning.

Stockholm den 14 juli 2022. Larsson Taghizadeh, Jonas (2021): Vilka effekter har skol-

nedläggningar på mottagande skolor? IFAU rapport 2021:15.

Lindqvist, Per, Ackesjö, Helena, Fonseca, Lars, Gardesten, Jens,

Herrlin, Katarina, Nordänger, Ulla Karin, Klope, Eva & Johansson, Maria (2021): (Lärar)avlastande yrkesgrupper

– Var går gränserna? En studie om nya fördelningar av och förhandlingar om arbete i skolan. En rapport från Forum

för professionsforskning 2020:1. Linnéuniversitetet. Lindvall, Johannes (2021): Sex hinder för politiska reformer.

SNS Analys 73, maj 2021. Livsmedelsverket (2013): Bra mat i skolan. Råd för förskoleklass,

grundskola, gymnasieskola och fritidshem. 1. rev. upplagan.

Livsmedelsverket och Skolverket (2013): Skolmåltiden

– en viktig del av en bra skola.

Livsmedelsverket (2018): Fakta om offentliga måltider 2018. Livsmedelsverket (2019): Nationella riktlinjer för måltider i skolan

– Förskoleklass, grundskola, gymnasieskola och fritidshem.

LO (2012): LOs organisationsplan 2012. Antagen av LOs 27e

ordinarie kongress.

Lundström, Ulf (2018): Lärares professionella autonomi under

New Public Managementepoken. Utbildning & Demokrati 2018, vol. 27, nr 1, 33–59. Lunneblad, Johannes (2019): Utsatthetens mervärde. En studie

av ”Skolan mitt i byn” i ett socialt utsatt område. Sociologisk

Forskning, årgång 56, nr 1, s. 53–69. Läkartidningen 2020-10-14. Debatt: ”Tydliga rutiner krävs inför

mottagandet i särskolan”. https://lakartidningen.se/opinion/debatt/2020/10/tydligarutiner-kravs-infor-mottagande-i-sarskola/ (hämtad 2022-04-06). Lärarförbundet (2014): Låt skolledare fokusera på att vara skolledare. Lärarförbundet (2014): Om din utbildningsverksamhet läggs ut på

entreprenad. www.lararforbundet.se/artiklar/om-din-

utbildningsverksamhet-laggs-ut (hämtad 2022-02-22). Lärarförbundet (2017): Den kommunala vuxenutbildningen

– en ny chans på riktigt.

Lärarförbundet (2017): Frånvarorapporten – 37 000 lärare är inte

i skolan.

Lärarförbundet 2018-06-29: Ändra skolans stora systemfel:

skolpengen. www.lararforbundet.se/bloggar/lararforbundets-

utredarblogg/andra-skolans-stora-systemfel-skolpengen (hämtad 2022-02-18). Lärarförbundet (2019): Dokumentationsbördan ett arbetsmiljö-

problem för lärare.

Lärarförbundet (2019): Stör- eller stödfunktion? En rapport

om lärplattformar.

Lärarförbundet (2021): När tryggheten brister – En rapport om

lärares utsatthet för hot och våld inom grundskolans årskurs 7–9, gymnasieskolan och vuxenutbildningen.

Lärarnas Riksförbund (2008): Vi vill ha världens bästa skola

– En kartläggning av lärares, föräldrars och elevers syn på olika skolfrågor.

Lärarnas Riksförbund (2017): Vägledning: En förutsättning

för att lyckas i skolan och livet. 1 500 gymnasieelever om studie- och yrkesvägledningen de fick i grundskolan.

Lärarnas Riksförbund (2017): Vägledning måste bli hela skolans

ansvar. Så tycker vägledarna att studie- och yrkesvägledningen fungerar i praktiken.

Lärarnas Riksförbund (2020): Lärarna om digitaliseringen. Lärarnas Riksförbund 2020-05-14: Lärarna kräver statlig skola.

Behövs ett helhetsgrepp. www.lr.se/opinion--

debatt/debattartiklar/2020/2020-05-14-lararna-kraver-statligskola (hämtad 2022-02-15). Lärarnas Riksförbund 2020-11-24: En likvärdig skola kräver att

staten tar över ansvaret. Lägg undan politiska särintressen för att stärka likvärdigheten. www.lr.se/opinion--

debatt/debattartiklar/2020/2020-11-24-en-likvardig-skolakraver-att-staten-tar-over-ansvaret (hämtad 2022-02-15). Lärarnas Riksförbund 2020-12-09: Därför behöver Sverige en bättre

skolorganisation. Ett tydligare uppdrag och ökad frihet för lärarna gör yrket mer attraktivt. www.lr.se/opinion--debatt/sa-tycker-

lararnas-riksforbund/den-svenska-skolan-maste-bli-merlikvardig/darfor-behover-sverige-en-battre-skolorganisation (hämtad 2022-02-15).

Lärarnas Riksförbund 2021-05-11: Modellen för en mer likvärdig

skola. Vi vill ha ett modernt statligt huvudmannaskap för de skolor som i dag är kommunala. www.lr.se/opinion--debatt/sa-tycker-

lararnas-riksforbund/den-svenska-skolan-maste-bli-merlikvardig/modellen-for-mer-likvardig-skola- (hämtad 2022-02-15). Lärarnas Riksförbund (2021): En ny facklig organisering av Sveriges

lärare och skolledare. Analys och förslag från Organisationsutredningen.

Lärarnas Riksförbund (2021): Fortbildning satt på undantag.

En undersökning om glappet mellan lärarnas behov och de bristande förutsättningarna.

Lärarnas Riksförbund (2021): Lärare på bristningsgränsen. Lärarnas

Riksförbunds arbetsmiljöundersökning 2021.

Lärarnas Riksförbund och Sveriges Skolledarförbund (2021):

Rektorernas olika förutsättningar. 700 högstadierektorer om en alltmer uppdelad skola.

Läromedelsförfattarna (2020): Rätten till kunskap. En rapport

om läromedelssituationen i Sverige.

Malmö stad (2020): Remiss från Utbildningsdepartementet

– Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola (SOU 2020:33) U2020/03826/GV. Yttrande.

Dnr STK-2020-1013. Maxwell, Bill (2017): Inspection and self-evaluation – alternative

futures. Keynote address to the general assembly of the standing

international conference of inspectorates of education (SIC). Mellander, Charlotta & Bjerke, Lina (2017): De ungas flykt till

staden. I: Syssner, Josefina, Häggroth, Sören & Ramberg, Ulf (red). Att äga framtiden. Perspektiv på kommunal utveckling. Centrum för kommunstrategiska studier, Linköpings universitet. Molander, Per (2017): Dags för omprövning – en ESO-rapport

om styrning av offentlig verksamhet. Rapport till Expertgruppen

för studier i offentlig ekonomi 2017:1. Myndigheten för delaktighet (2021): Uppföljning av kommuner 2021. Myndigheten för yrkeshögskolan (2018): Kartläggning av förekomst

av yrkeshögskoleutbildningar som svarar mot behov av specialistkompetens inom välfärdssektorn eller mot behov av kompetens för arbete som bidrar till att avlasta andra yrkesgrupper inom välfärdssektorn m.m.

Mörk, Eva, Erlingsson, Gissur Ó & Persson, Lovisa (2019):

Kommunernas framtid. Konjunkturrådets rapport 2019.

Nacka kommun (2022): Reglemente för kommunstyrelsen.

Dnr KFKS 2022/218. Nacka kommun (2020): Reglemente

för utbildningsnämnden. Dnr FKS 2020/935.

Nationella samordningsgruppen för ULF (2022):

Slutredovisning av försöksverksamhet med praktiknära forskning (ULF)2017–2021. Rapport sammanställd av Nationella samord-

ningsgruppen för ULF. Nihlfors, Elisabet & Johansson, Olof (2013): Rektor – en stark länk

i styrningen av skolan. SNS förlag.

Nihlfors, Elisabet & Johansson, Olof (red.) (2014): Skolledare

i mötet mellan nationella mål och lokal policy. Gleerups förlag.

Nihlfors, Elisabet & Johansson, Olof (2015): När nationell policy

möter lokala genomförandearenor. Rapport med fakta och kommentarer från ett VR-finansierat forskningsprojekt 2009–2015.

Nihlfors, Elisabet & Seven, Jabil (2020): Skolchefer om effekter

av ny lagstiftning. Institutionen för pedagogik, didaktik

och utbildningsstudier, Uppsala universitet. OECD (2011): OECD Reviews of Evaluation and Assessment in

Education. Sweden.

OECD (2015): Improving Schools in Sweden: An OECD Perspective. OECD (2016): Getting Skills Right Sweden. OECD (2018): Education at a Glance 2018. OECD indicators. OECD (2018): Teaching and Learning International Survey (Talis)

2018. Lärarenkät årskurs 7–9.

OECD (2019): Chapter 5 Providing Opportunities for Continuous

Development. Tables. Talis 2018 Results (Volume I). www.oecd-

ilibrary.org/education/talis-2018-results-volume-i_1d0bc92a-en (hämtad 2022-02-22). OECD (2019): OECD Economic Surveys. Sweden. OECD (2019): Talis 2018 Results (Volume I). OECD (2022): Mending the Education Divide. Getting Strong

Teachers to the Schools that Need them most. Talis.

OECD (2022): Policy dialogues in focus for Sweden: International

insights for school funding reform. OECD Education Policy

Perspectives, No. 52, OECD Publishing, Paris. OFR (2022): Historik. www.ofr.se/om-oss/historik-2/

(hämtad 2022-02-22). Pensionsmyndigheten (2021): Pensionsordlista och Pensions-

myndighetens förkortningar.

www.pensionsmyndigheten.se/forsta-din-pension/ompensionssystemet/pensionsordlista (hämtad 2022-02-22). Persson, Roger, Leo, Ulf, Arvidsson, Inger, Nilsson, Kerstin,

Österberg, Kai, Oudin, Anna & Håkansson, Carita (2021):

Svenska skolledares arbetsmiljö och hälsa: En lägesbeskrivning med förslag på vägar till förbättringar av arbetsmiljön. Arbets- och

miljömedicin Syd, rapport 4/2021. Plikt- och prövningsverket: Årsredovisning 2021. Polisen: Årsredovisning 2015. Pontoppidan, Maiken, Keilow, Maria, Dietrichson, Jens & Judith

Solheim, Oddny (2018): Randomised controlled trials in Scandinavian educational research. Educational Research, 60:3, s. 311–335. Prop. 1950:232Lönereglering för lärarna vid de statsunderstödda

privatläroverken, m.m.

Prop. 1957:61 Riktlinjer för förfarandet vid tillsättning av vissa

lärartjänster m.m.

Prop. 1961:180 Översyn av rikets indelning i borgerliga

primärkommuner.

Prop. 1962:54Reformering av den obligatoriska skolan m.m. Prop. 1962:136Förslag till skollag m.m. Prop. 1969:1Statsverkets

tillstånd och behov under budgetåret 1969/70, bilaga 10.

Prop. 1965:60 Reform av de offentliga tjänstemännens förhandlings-

rätt m.m.

Prop. 1977/78:85Nytt statsbidrag till grundskolan m.m. Prop. 1980/81:107Den statliga skoladministrationen m.m.

Bet. 1980/81:UbU38, rskr. 1980/81:395. Prop. 1982/83:1Skolor med enskild huvudman m.m.

Bet. 1982/83:UbU10, rskr. 1982/83:63.

Prop. 1983/84:118 Fristående skolor på gymnasial nivå. Prop. 1983/84:119 Förenkling av myndigheternas föreskrifter,

anvisningar och råd.

Prop. 1984/85:100 Förslag till statsbudget för budgetåret 1985/86.

Bilaga 10. Prop. 1987/88:100, bilaga 10. Bet. 1987/88:UbU14,

rskr. 1987/88:304. Prop. 1988/89:4Skolans utveckling och styrning.

Bet. 1988/89:UbU7, rskr. 1988/89:95. Prop. 1989/90:41Kommunalt huvudmannaskap för lärare,

skolledare, biträdande skolledare och syofunktionärer.

Bet. 1989/90:UbU9, rskr. 1989/90:58. Prop. 1990/91:18Ansvaret för skolan. Bet. 1990/91:UbU4,

rskr. 1990/91:76. Prop. 1990/91:117En ny kommunallag. Prop. 1991/92:44Riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen

och ombildningen av byggnadsstyrelsen, m.m. Bet. 1991/92:FiU8,

rskr. 1991/92:107. Prop. 1991/92:95Valfrihet och fristående skolor. Bet. 1991/92:UbU22. Prop. 1991/92:150Förslag om slutlig reglering av statsbudgeten för

budgetåret 1992/93, m.m. Bet. 1991/92:FiU29, rskr. 1991/92:345.

Prop. 1992/93:37 Ny organisation för förvaltning av statens

fastigheter och lokaler, m.m. Bet. 1992/93:FiU8, rskr. 1992/93:123.

Prop. 1992/93:100Förslag till statsbudget för budgetåret 1993/94. Prop. 1994/95:102Övergång av verksamheter och kollektiva

uppsägningar.

Prop. 1995/96:200Fristående skolor m.m. Bet. 1996/97:UbU4,

rskr. 1996/97:14. Prop. 1999/2000:81Forskning för framtiden – en ny organisation

för forskningsfinansiering. Bet. 1999/2000:UbU17.

Prop. 1999/2000:135En förnyad lärarutbildning. Bet. 2000/01:UbU3. Prop. 2001/02:35Fristående skolor. Bet. 2001/02:UbU7,

rksr. 2001/02:184. Prop. 2007/08:50Nya skolmyndigheter. Bet. 2007/08:UbU13,

rskr. 2007/08:161.

Prop. 2008/09:87 Tydligare mål och kunskapskrav – nya läroplaner

för skolan.

Prop. 2008/09:171Offentliga bidrag på lika villkor. Prop. 2009/10:68Svenskundervisning för invandrare i folkhögskola.

Bet. 2009/10:UbU14, rskr. 2009/10:215. Prop. 2009/10:157Bidragsvillkor för fristående verksamheter.

Bet. 2009/10:UbU22, rskr. 2009/10:322. Prop. 2009/10:165Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet

och trygghet.

Prop. 2009/10:175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet

och tillväxt.

Prop. 2010/11:20Legitimation för lärare och förskollärare. Prop. 2011/12:144Senare tillämpning av vissa bestämmelser om

legitimation för lärare och förskollärare och om särskild utbildning för vuxna.

Prop. 2012/13:136Karriärvägar för lärare i skolväsendet m.m. Prop. 2012/13:195Minskade krav på dokumentation i skolan. Prop. 2013/14:112Villkor för fristående skolor m.m.

Bet. 2013/14:UbU22, rskr. 2013/14:357. Prop. 2013/14:148Vissa skollagsfrågor. Prop. 2013/14:160Tid för undervisning – lärares arbete med stöd,

särskilt stöd och åtgärdsprogram.

Prop. 2014/15:85 Ökad individanpassning – en effektivare sfi

och vuxenutbildning.

Prop. 2016/17:1Förslag till statens budget för 2017. Utgiftsområde 16. Prop. 2016/17:5Rätt till behörighetsgivande utbildning inom komvux. Prop. 2017/18:158Ökade tillståndskrav och särskilda regler för upp-

handling inom välfärden.

Prop. 2017/18:182Samling för skolan. bet.2017/18:UbU27,

rksr. 2017/18:310. Prop. 2019/20:11Ändringar i kostnadsutjämningen för kommuner

och landsting.

Prop. 2019/20:105Komvux för stärkt kompetensförsörjning. Prop. 2019/20:127Fjärrundervisning, distansundervisning och vissa

frågor om entreprenad.

Prop. 2020/21:60 Forskning, frihet, framtid – kunskap och innova-

tion för Sverige.

Prop. 2020/21:141 Tidsbegränsad lösning för att säkerställa tillgång

till skolinformation. Bet. 2020/21:KU31, rskr. 2020/21:290.

Prop. 2020/21:152Vissa insatser för ökad lärarkompetens. Prop. 2021/22:1Budgetpropositionen för 2022. Prop. 2021/22:36Ämnesbetyg – betygen ska bättre spegla elevers

kunskaper. Bet. 2021/22:UbU7, rskr. 2021/22:156.

Prop. 2021/22:45 Ökade möjligheter att stänga skolor med allvarliga

brister. Bet. 2021/22:UbU10, rskr. 2021/22:136.

Prop. 2021/22:156 Resursskolor och tilläggsbelopp för behov

av särskilt stöd. Bet. 2021/22:UbU31, rskr. 2021/22:340.

Prop. 2021/22:157 Tydligare krav på fristående förskolor, skolor

och fritidshem med konfessionell inriktning. Bet. 2021/22:UbU29,

rskr. 2021/22:397. Prop. 2021/22:158Ett mer likvärdigt skolval. Bet. 2021/22:UbU33,

rskr. 2021/22:406. Prop. 2021/22:159Dimensionering av gymnasial utbildning för bättre

kompetensförsörjning. Bet. 2021/22:UbU25, rskr. 2021/22:411.

Prop. 2021/22:160. Skolans arbete med trygghet och studiero.

Bet. 2021/22:UbU28, rskr. 2021/22:364. Prop. 2021/22:161Ökad likvärdighet för skolhuvudmän.

Bet. 2021/22:UbU32, rskr. 2021/22:362. Prop. 2021/22:176Flexibilitet, omställningsförmåga och trygghet

på arbetsmarknaden.

PWC (2022): Hur påverkas friskolor av sänkt skolpeng? Pålsson, Anne-Marie & Samuelsson, Per (2022): Marknadsskolan.

En rapport till Lärarnas Riksförbund.

Rapport från riksdagen 2012/13:RFR10 Hur kan ny kunskap

komma till bättre användning i skolan.

Regeringen (2011): Uppdrag till Livsmedelsverket om näringsriktig

skolmat samt skolmåltidens utformning.

Regeringsbeslut 2011-10-27. U2011/5949.

Regeringen (2015): Uppdrag att genomföra insatser för att stärka

utbildningens kvalitet för nyanlända elever och vid behov för elever med annat modersmål än svenska. 2015-06-04.

U2015/3356/S. Regeringen (2015): Uppdrag om samverkan för bästa skola.

2015-06-04. U2015/3357/S. Regeringen (2015): Uppdrag om nationella skolutvecklingsprogram.

2015-07-09. U2013/02553/S. U2013/01285/S. U2015/00941/S. U2015/00299/S. U2015/03844/S. Regeringen (2017): Nationell digitaliseringsstrategi för skolväsendet.

Bilaga till regeringsbeslut I:1, 2017-10-19. U2017/04119/S. Regeringen (2018): Uppdrag att förstärka arbetet med arkitektur

och gestaltad livsmiljö. Regeringsbeslut 2018-04-05:

N2018/02273/SPN, N2017/03879/SPN. Regeringen och Sveriges Kommuner och Regioner (2020): Digitaliser-

ingens möjligheter för att främja kunskapsutveckling och likvärdighet i skolväsendet. Överenskommelse mellan staten och Sveriges Kommuner och Regioner. Bilaga till regeringsbeslut 2020-11-05, I:3.

Regeringen (2021): Riksrevisionens rapport om Pisaundersökningen

Skr. 2018. Regeringens skrivelse 2021/22:39.

Regeringen (2021): Uppdrag till Statens skolverk om förstärkta

insatser för att säkerställa ett högt deltagande i enlighet med gällande riktlinjer i PISA 2022. U2021/02549.

Regeringen (2021): Uppdrag till Statens skolverk, Statens

skolinspektion, Specialpedagogiska skolmyndigheten och Skolforskningsinstitutet om insatser för ökad kvalitet och likvärdighet. Regeringsbeslut 2021-09-23. U2018/02652 (delvis).

U2021/03837. Regeringen 2022-05-18: Stärkt beredskap för kris och krig.

www.regeringen.se/pressmeddelanden/2022/05/starktberedskap-for-kris-och-krig/ (hämtad 2022-08-15). Regeringen 2022-05-25: Ny gemensam regional indelning för statliga

myndigheter.

www.regeringen.se/pressmeddelanden/2022/05/ny-gemensamregional-indelning-for-statliga-myndigheter/ (hämtad 2022-08-15).

Regeringen (2022): Uppdrag att fortsätta etableringen av en för-

valtningsgemensam digital infrastruktur för informationsutbyte.

Regeringsbeslut 2022-01-13. I2022/00102. Regeringen (2022): Uppdrag att stödja regeringens arbete med fortsatt

digitalisering av välfärden genom att identifiera rättsliga hinder.

Regeringsbeslut 2022-03-10. I2022/00620. Regeringen (2022): Uppdrag om ett nationellt professionsprogram.

Regeringsbeslut 2022-06-09. U2018/01224 (delvis). U2020/00908 (delvis). U2020/02156 (delvis). U2021/00754 (delvis). U2021/03373 (delvis). U2022/02319. Regeringen (2022): Uppdrag om ett gemensamt skolvalssystem.

Regeringsbeslut 2022-06-30. U2022/02561. Regeringen (2022): Uppdrag att genomföra en studie.

Regeringsbeslut 2022-08-18. U2022/02771. Regeringen (2022): Uppdrag om regionala planeringsunderlag.

Regeringsbeslut 2022-08-25. U2022/01595. U2022/02828. Regeringen (2022): Uppdrag att utvärdera insatser och åtgärder

för ökad kvalitet och likvärdighet. Regeringsbeslut 2022-09-01.

U2022/02901. Regeringskansliet (2011): FN:s konventioner om Mänskliga

rättigheter.

Regeringskansliet och Sveriges Kommuner och Regioner (2020):

En strategi för genomförande av vision e-hälsa 2025. Nästa steg 2020–2022.

Regleringsbrev för budgetåret 2018 avseende Statens skolverk.

U2018/04029/GV(delvis) U2018/04617/GV. Regleringsbrev för budgetåret 2020 avseende Statens skolverk.

U2017/02303/S (delvis), U2019/00162/S, U2019/01553/S m.fl. Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende Statens skolverk.

2020-12-17. U2018/01224 (delvis). U2020/05328. U2020/06608 (delvis). Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende Statens skolinspek-

tion. 2020-12-17. U2020/00208. U2020/00923. U2020/02490. Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende Specialpedagogiska

skolmyndigheten. 2020-12-17. U2019/04474. U2020/00648. U2020/06608 (delvis).

Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende Sameskolstyrelsen.

2020-12-17. U2020/00658. U2020/01242. U2020/04058. Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende Skolforsknings-

institutet. 2020-12-17. U/2020/06608 (delvis). U/2020/06617. Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende Universitets- och

högskolerådet. 2020-12-17. U2020/05342. U2020/06608 (delvis). U2020/06630. Regleringsbrev för budgetåret 2022 avseende Arbetsförmedlingen,

A2021/02394, A2021/02331, A2018/00242 m.fl. Regleringsbrev för budgetåret 2022 avseende Statens skolverk.

U2020/06271 (delvis), U2021/01369 (delvis), U2021/02806 m.fl. Regleringsbrev för budgetåret 2022 avseende Statens skolverk.

Ändringsbeslut 2022-06-30. U2022/02474. U2022/02559. Riksdagens protokoll 1989/90:42. Riksdagens utbildningsutskott (2018): Studie- och yrkesvägledning

i grundskolan och gymnasieskolan – en uppföljning. 2017/18:RFR24.

Riksrevisionen (2010): Från många till en – sammanslagningar

av myndigheter. RiR 2010:3.

Riksrevisionen (2013): Statens kunskapsspridning till skolan.

RiR 2013:11. Riksrevisionen (2017): Riktade statsbidrag till skolan

– nationella prioriteringar men lokala behov. RiR 2017:30.

Riksrevisionen (2017): Samisk utbildning – dags för en omstart.

RiR 2017:15. Riksrevisionen (2018): Lärosätenas lokalförsörjning

– rum för utveckling. RiR 2018:15.

Riksrevisionen (2019): Undantag från skolplikten

– regler, tillämpning och tillsyn. RiR 2019:37.

Riksrevisionen (2021): Pisa-undersökningen 2018 – arbetet med

att säkerställa ett tillförlitligt elevdeltagande. RiR 2021:12.

Riksrevisionen (2021): Riktade utbyggnadsuppdrag till universitet

och högskolor – regeringens styrning genom utformning och uppföljning. RiR 2021:1.

Riksrevisionen (2022): Skolpengen – effektivitet och konsekvenser.

RiR 2022:17.

Riksrevisionen (2022): Skolpengssystem och lokalkostnader

– en principiell analys. Underlag a till granskningsrapporten Skolpengen – effektivitet och konsekvenser. RiR 2022:17.

Ringarp, Johanna (2011): Professionens problematik.

Lärarkårens kommunalisering och välfärdsstatens förvandling.

Göteborg/Stockholm. Makadam förlag. Runesdotter, Caroline (2016): Avregleringens pris? Om

juridifieringen av svensk skola ur skolaktörers perspektiv.

Utbildning & Demokrati 2016, vol. 25, nr 1, s. 95–111.

Runesdotter, Caroline (2019): Juridifiering i skolan – möjligheter

och risker. Tidskriften vägval i skolans historia, nr 2 2019. Rådet för främjande av kommunala analyser (2021):

Effektivitet i kommuner.

Rådet för främjande av kommunala analyser (2022):

Effektivitet i kommuner 2022.

Sameskolstyrelsen: Årsredovisning 2021. Sameskolstyrelsen: Myndigheten.

https://sameskolstyrelsen.se/myndigheten/ (hämtad 2022-07-01).

Samverkansavtal avseende gymnasieutbildning mellan kommunerna

i Stockholms län, angränsande kommuner som anslutit sig samt Stockholms läns landsting.

www.storsthlm.se/media/soonh4pt/gemensam-gymnasieregionsamverkansavtal-tillga-nglighetsanpassad.pdf (hämtad 2022-02-18). SCB (1988): Statistisk årsbok. SCB (2008): Karta över NUTS-indelningen i Sverige.

www.scb.se/contentassets/1e02934987424259b730c5e9a82f7e74 /nuts_1_2_3_20080101.pdf (hämtad 2022-05-06). SCB: Räkenskapssammandrag för kommuner och regioner. Kostnader

per verksamhetsområde för kommuner år 2016–2020.

SCB (2017): Lärare utanför yrket. Temarapport 2017:2. SCB (2018): Matchningen på arbetsmarknaden – sambandet mellan

utbildning och yrke. 2018. Analyser om utbildning och

arbetsmarknad: A40 – Temarapporter.

SCB (2019): Fortsatt brist på lärare. Webbtext. www.scb.se/hitta-

statistik/statistik-efter-amne/utbildning-ochforskning/analyser-och-prognoser-om-utbildning-ocharbetsmarknad/analyser-om-utbildning-ocharbetsmarknad/produktrelaterat/narliggandeinformation/fortsatt-brist-pa-larare/ (hämtad 2022-02-22). SCB (2020): Arbetskraftsbarometern. Webbtext. www.scb.se/hitta-

statistik/statistik-efter-amne/utbildning-ochforskning/analyser-och-prognoser-om-utbildning-ocharbetsmarknad/arbetskraftsbarometern/ (hämtad 2022-02-22). SCB (2020): Fortsatt brist på lärare. Webbtext. www.scb.se/hitta-

statistik/statistik-efter-amne/utbildning-ochforskning/analyser-och-prognoser-om-utbildning-ocharbetsmarknad/analyser-om-utbildning-ocharbetsmarknad/produktrelaterat/narliggandeinformation/fortsatt-brist-pa-larare/ (hämtad 2022-02-22). SCB (2020): Förtroendevalda i kommuner och regioner 2019.

Demokratistatistisk rapport 26. SCB (2020): Kommunalekonomisk utjämning för kommuner.

Utjämningsår 2020. Utfall.

SCB (2021): Kommunalekonomisk utjämning för kommuner.

Utjämningsår 2021. Utfall.

SCB (2021): Räkenskapssammandrag för kommuner

och regioner 2020.

SCB (2021): Räkenskapssammandraget 2020. Instruktioner. SCB (2021): Sveriges befolkning 31 december 2020. Kommunala

jämförelsetal.

SCB (2022): Intäkter för fristående skolenheter 2020. SCB (2022): Regressionsmodell för socioekonomiskt index

i gymnasieskola.

Sjögren, Anna & Vlachos, Jonas (2022): Dags att välja skola!

Ekonomisk debatt, nr 3 2022 årgång 50. Skolfederation (2021): Om Skolfederation.

www.skolfederation.se/om/ (hämtad 2021-08-12).

Skolforskningsinstitutet, Skolinspektionen, Skolverket och

Specialpedagogiska skolmyndigheten (2020): Redovisning

av uppdrag till skolmyndigheterna om kvalitet och likvärdighet.

Dnr Skolfi 2020/14, Skolinspektionen 2020:2331, Skolverket 2020:545, SPSM 1 STY 2020/306. Skolforskningsinstitutet: Årsredovisning 2021. Skolforskningsinstitutet: Forskningsfinansiering.

www.skolfi.se/forskningsfinansiering/ (hämtad 2022-07-01). Skolinspektionen (2009): Ingen aning utan uppföljning

– hur 20 kommuner följer upp sin vuxenutbildning.

Kvalitetsgranskning. Rapport 2009:4. Skolinspektionen (2011): Mottagandet i särskolan under lupp.

Granskning av handläggning, utredning och information i 58 kommuner.

Skolinspektionen (2011): Riktad tillsyn inom området skolplikts-

bevakning. Om rätten till utbildning för skolpliktiga barn.

Skolinspektionen (2011): Särskolan. Granskning av handläggning

och utredning inför beslut om mottagande.

Skolinspektionen (2011): Ändamålsenlighet och resultat i svenskunder-

visningen för invandrare. Kvalitetsgranskning. Rapport 2011:6.

Skolinspektionen (2012): Grundläggande vuxenutbildning

– En granskning av uppföljning och anpassning av utbildningen.

Skolinspektionen (2013): Studie- och yrkesvägledning i grundskolan.

Rapport 2013:5. Skolinspektionen (2013): Uppföljning av ”Mottagande i grundsär-

skolan” i 58 kommuner.

Skolinspektionen (2014): Från huvudmannen till klassrummet

– tät styrkedja viktig för förbättrade kunskapsresultat.

Skolinspektionen (2014): Kommunernas resursfördelning och arbete

mot segregationens negativa effekter i skolväsendet.

Kvalitetsgranskning. Rapport 2014:01. Skolinspektionen (2015): Distansutbildning vid kommunal

vuxenutbildning. Kvalitetsgranskning. Rapport 2015:02.

Skolinspektionen (2015): Elevhälsa: Elevers behov och skolans insatser.

Granskningsrapport 2015:05. Skolinspektionen (2015): Huvudmannens styrning av grundskolan.

Skolinspektionen: Beslut 2015-06-25, dnr 31-2015:887. Skolinspektionen (2016): Kommunernas tillsyn av fristående förskolor. Skolinspektionen (2016): Omfattande frånvaro. En granskning

av skolors arbete med omfattande frånvaro.

Skolinspektionen (2017): Ekonomisk stabilitet hos enskilda huvud-

män inom skolväsendet. PM. Dnr 01-2017:5084.

Skolinspektionen: Beslut 2017-06-29, dnr 31-2017:1058. Skolinspektionen: Årsrapport 2017. Strategier för kvalitet och helhet

i utbildningen.

Skolinspektionen (2018): Att motivera ungdomar tillbaka till utbildning. Skolinspektionen (2018): Kommuners styrning av gymnasieskolan. Skolinspektionen (2018): Skolbiblioteket som pedagogisk resurs. Skolinspektionen (2018): Yttrande över Tillitsdelegationens

betänkanden Med tillit växer handlingsutrymmet (SOU 2018:47) och En lärande tillsyn (SOU 2018:48). Beslut 2018-10-31.

Dnr 2018:5989. Skolinspektionen: Årsrapport 2018. Skillnader i skolkvalitet och

strategisk styrning.

Skolinspektionen (2019): Huvudmannens arbete för kontinuitet

på skolor med många rektorsbyten – Utan spaning ingen aning.

Tematisk kvalitetsgranskning. Dnr 2018:7409. Skolinspektionen (2019): Kommunal vuxenutbildning på gymnasial

nivå – Granskning av huvudmäns och rektorers arbete för flexibilitet och individanpassning. Tematisk kvalitetsgranskning.

Dnr 2017:10217. Skolinspektionen (2019): Yrkesinriktad kommunal vuxenutbildning

på entreprenad. Tematisk kvalitetsgranskning. Dnr 2018:6993.

Skolinspektionen: Årsrapport 2019. Skillnader i skolors arbetssätt

och huvudmäns ansvarstagande.

Skolinspektionen: Årsredovisning 2019. Dnr 2019:10074. Skolinspektionen (2020): Beslut efter regelbunden kvalitets-

granskning av Internationella Engelska Skolan i Sverige AB, ansvar för grundskola. Dnr 2019:6827.

Skolinspektionen (2020): Beslut efter regelbunden kvalitets-

granskning av Vittraskolorna ab. Dnr SI 2019:6401.

Skolinspektionen (2020): Beslut om ansökningar att starta eller utöka

fristående skola – läsåret 2021/22.

Skolinspektionen (2020): Hur säkras lärarresurser till skolor

med utmaningar? Fokus på kommunala huvudmän.

Skolinspektionen (2020): Kommunernas ansvarstagande för skolplikt

och ledigheter med mera – en tematisk tillsyn.

Skolinspektionen (2020): Yttrande över utredningen Starkare

kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget

(SOU 2020:8). Dnr 2020:2318. Skolinspektionen (2020): Yttrande över utredningen Gemensamt

ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial utbildning (SOU 2020:33). Dnr SI 2020:5108.

Skolinspektionen: Årsredovisning 2020. Dnr 2020:8618. Skolinspektionen (2021): Huvudmannens styrning genom tydlighet

i delegering och uppföljning.

Skolinspektionen (2021): Kvalitetssäkring och val av läromedel.

Fokus på samhällsorienterande ämnen i årskurs 7–9.

Skolinspektionen (2021): Långvarigt låga kunskapsresultat.

Grundskolor som under 10 år haft en hög andel elever utan godkända betyg i alla ämnen. Kvalitetsgranskning.

Skolinspektionen (2021): Läraravlastande tjänster. Fokus på grund-

skolans årskurs 7–9.

Skolinspektionen (2021): Studieavbrott i kommunal vuxen-

utbildning. Tematisk kvalitetsgranskning. Dnr 2020:6278.

Skolinspektionen: Årsredovisning 2021. Dnr 2022:248. Skolinspektionen (2022): Bedömningsstöd 2022 för fristående skola. Skolinspektionen (2022): Etableringskontroll

www.skolinspektionen.se/tillstand/etableringskontroll/ (hämtad 2022-08-23). Skolinspektionen (2022): Fristående skolors mottagande och urval

av elever till förskoleklass och grundskola.

Skolinspektionen (2022): Inspektionsformer.

www.skolinspektionen.se/inspektion/inspektionsformer/ (hämtad 2022-07-01).

Skolinspektionen (2022): Lärares kompetensutveckling. Skolor

och huvudmäns strategiska arbete med kompetensutveckling inom gymnasieskola och kommunal vuxenutbildning.

Skolinspektionen (2022): Organisation.

www.skolinspektionen.se/om-oss/uppdrag-ochverksamhet/organisation/ (hämtad 2022-08-29). Skolinspektionen (2022): Vad innebär påtagliga negativa

konsekvenser? www.skolinspektionen.se/rad-och-

vagledning/fragor-och-svar/tillstand-for-fristaende-skola/vadinnebar-patagliga-negativa-konsekvenser/ (hämtad 2022-05-11). Skolverket (1993): Bilden av skolan 1993 – fördjupad

anslagsframställning 1994/95–1996/97. Rapport nr 32.

Skolverket (1999): Hur styr vi mot en bra skola? Om skola

och kommun i samverkan.

Skolverket (2000): Utbildningsvillkor i glesbygd. Skolverket (2004): Internationella studier under 40 år. Svenska

resultat och erfarenheter. Skolverkets aktuella analyser 2004.

Skolverket (2006): Kommunernas särskola. Elevökning och variation

i andel elever mottagna i särskolan.

Skolverket (2008): Tillgänglighet till skolans lokaler och valfrihet för

elever med funktionsnedsättning.

Skolverket (2009): Resursfördelning utifrån förutsättningar

och behov?

Skolverket (2009): Vad påverkar resultaten i svensk grundskola.

En sammanfattande analys. Stockholm: Fritzes.

Skolverket (2011): Gymnasieskola 2011. Skolverket (2011): Kommunalt huvudmannaskap i praktiken.

En kvalitativ studie. Rapport 362.

Skolverket (2013): Attityder till vuxenutbildningen 2012. Elevernas

och lärarnas attityder till vuxenutbildningen. Rapport 389.

Skolverket (2013): Forskning om skolreformer och deras genomslag.

Skolverkets aktuella analyser 2013. Skolverket (2013): Föräldrars val och inställning till förskola

och fritidshem. Resultat från föräldraundersökningen 2012.

Rapport 392.

Skolverket (2013): Gymnasiesärskolan. Skolverket (2013): Kommunernas resursfördelning till grundskolor. Skolverket (2013): Lärarnas yrkesvardag. En nationell kartläggning

av grundskollärares tidsanvändning. Rapport 385.

Skolverket (2014): Grundskolan i internationella kunskapsmätningar

– kunskap, skolmiljö och attityder till lärande. Rapport 407.

Skolverket (2014): Privata aktörer inom förskola och skola.

En nationell kartläggning av enskilda huvudmän och ägare.

Rapport 410. Skolverket (2014): TALIS 2013. En studie av undervisnings-

och lärmiljöer i årskurs 7–9. Rapport 408.

Skolverket (2015): Grundskollärares tidsanvändning. En fördjupad

analys av ”Lärarnas yrkesvardag”.

Skolverket (2016): Förändringar i skolmarknadens geografi mellan

2009 och 2014. Gymnasieelevers pendling på lokala skolmarknader.

Skolverket (2016): Redovisning av uppdrag om att genomföra

insatser för en förstärkt elevhälsa.

Skolverket (2016): Skolverkets allmänna råd. Kommunernas

aktivitetsansvar för ungdomar.

Skolverket (2017): PIRLS 2016. Läsförmågan hos svenska elever

i årskurs 4 i ett internationellt perspektiv. Rapport 463.

Skolverket (2017): Redovisning av uppdrag att undersöka om det finns

köer till kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare.

Skolverket (2017): Redovisning av uppdrag om kartläggning

av kontinuerlig utbildning inom komvux.

Skolverket (2018): Analyser av familjebakgrundens betydelse för

skolresultaten och skillnader mellan skolor. En kvantitativ studie av utvecklingen över tid i slutet av grundskolan. Rapport 467.

Skolverket (2018): Förstudie om betygsdatabas för rätten till

behörighetsgivande utbildning inom komvux.

Skolverket (2018): Kartläggning av huvudmäns arbete med att

utveckla den lokala styrningen av skolan. PM 2018-06-05.

Dnr 2018:301.

Skolverket (2018): Mottagande i grundsärskola och gymnasiesärskola

samt urval till gymnasiesärskolans nationella program.

Skolverkets allmänna råd med kommentarer. Skolverket (2018): Redovisning av uppdrag om hinder för individer

med bristande kunskaper i svenska språket att delta i utbildning inom kommunal vuxenutbildning.

Skolverket (2018): Redovisning av uppdrag om utvärdering av de

nationella skolutvecklingsprogrammen. 2018-04-13.

Dnr 2017:00251. Skolverket (2018): TALIS 2018. En studie om lärares och rektorers

arbete i grund- och gymnasieskolan. Delrapport 1.

Skolverket (2019): Attityder till skolan 2018. Rapport 479. Skolverket (2019): Introduktionsprogram, eleverna och deras syssel-

sättning efteråt.

Skolverket (2019): Lärarprognos 2019. Skolverket (2019): PISA 2018. 15-åringars kunskaper i läsförståelse,

matematik och naturvetenskap. Internationella studier 487.

Skolverket (2019): Redovisning av Skolverkets och Arbetsförmed-

lingens gemensamma uppdrag om insatser för bättre samverkan.

Skolverket (2019): Regionalt yrkesvux – uppföljning 2018. Skolverket (2019): Resultat på nationella prov i årskurs 3, 6 och 9,

läsåret 2018/19. PM.

Skolverket (2019): Sammanställning av regionala dialoger

om vuxenutbildning 2019.

Skolverket (2019): Statsbidrag för lärarassistenter 2021. Webbtext.

www.skolverket.se/skolutveckling/statsbidrag/statsbidrag-forlararassistenter-2021 (hämtad 2022-02-22). Skolverket (2019): Talis 2018. En studie om lärares och rektorers

arbete i grund- och gymnasieskolan. Delrapport 1. Rapport 481.

Skolverket (2019): Utvärdering av den utökade rätten till komvux

på gymnasial nivå. En implementeringsstudie. Dnr 2018:603.

Skolverket (2019): Utvärdering av statsbidrag för stärkt likvärdighet

och kunskapsutveckling. Delredovisning 1.

Skolverket (2020): Elever och skolenheter i grundskolan

läsåret 2020/21. Dnr 5.1.1-2020:1312.

Skolverket (2020): Fördelningsnyckel till gymnasieskolan.

PM 2020-03-05. Skolverket (2020): Huvudmännens arbete med skolans digitalisering.

Rapport 2020:5. Skolverket (2020): Kunskapssammanställning om huvudmannens

arbete med systematiskt kvalitetsarbete. Bilaga 2 till Skolverket (2021): Systematiskt kvalitetsarbete hos huvudmän för förskola

och grundskola. En nationell kartläggning. Rapport 2021:5.

Skolverket (2020): Likvärdiga betyg och meritvärden. Ett kunskaps-

underlag om modeller för att främja betygens och meritvärdenas likvärdighet. Rapport 2020:7.

Skolverket (2020): Lägesbild av situationen i komvux med anledning

av covid-19-pandemin – insamling vecka 41–42.

Skolverket (2020): Omsättning bland rektorer i grund- och gymnasie-

skolan. PM. Dnr 5.1.1–2019:1485.

Skolverket (2020): Pedagogisk personal i skola och vuxenutbildning

läsåret 2019/20.

Skolverket (2020): Redovisning av uppdrag om att ta fram stöd-

material för hur lärarassistenter, socionomer och andra yrkesgrupper ska kunna avlasta lärare. Dnr U2019/02106/GV.

Skolverket (2020): Sammanställning av regionala dialoger

om vuxenutbildning 2020.

Skolverket (2020): Skolverkets lägesbedömning 2020. Skolverket (2020): Statsbidrag för stärkt likvärdighet och kunskaps-

utveckling 2021. 2020-05-11. Dnr 8.1.2-2020:735.

Skolverket (2020): Så använder du kursplanerna. Grundskolenivå. Skolverket (2020): Så använder du ämnesplanerna. Gymnasial nivå. Skolverket (2020:) TALIS 2018. En studie om lärares och rektorers

arbete i grund- och gymnasieskolan Delrapport 2.

Skolverket (2020): TIMSS 2019. Svenska grundskoleelevers

kunskaper i matematik och naturvetenskap i ett internationellt perspektiv. Internationella studier 2020:8.

Skolverket (2020): Utvärdering av Lärarlyftet. Delrapport 1

– Utveckling över tid. Rapport 2020:6.

Skolverket (2020): Utvärdering av statsbidrag för lärcentrum

– Uppföljning 2018.

Skolverket (2020): Yttrande över Gemensamt ansvar – en modell

för planering och dimensionering av gymnasial utbildning

(SOU 2020:33). Dnr 2020:1050. Skolverket: Skolverkets årsredovisning 2020. Skolverket, Skolinspektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten

och Skolforskningsinstitutet (2021): Uppdragsbeskrivning för

myndighetsövergripande nätverk för närmare samarbete inom frågor om forskningsspridning och forskningsanvändning.

Uppdrag 2021-01-26. Skolverket 2021-04-13: Skollagen och förordningar.

www.skolverket.se/regler-och-ansvar/skollagen-ochforordningar (hämtad 2022-02-15). Skolverket (2021): Betyg- och studieresultat i gymnasieskolan

år 2021. Beskrivande statistik.

Skolverket (2021): Covid-19-pandemins påverkan på skolväsendet,

delredovisning 3 – Tema kommunal vuxenutbildning.

Skolverket (2021): Covid-19-pandemins påverkan på skolväsendet,

delredovisning 4 – Komvux.

Skolverket (2021): Etablering på arbetsmarknaden eller fortsatta

studier år 2019 efter gymnasieskola. Dnr 2021:1021.

Skolverket (2021): Koll på kompetens. Webbtext.

www.skolverket.se/skolutveckling/inspiration-och-stod-iarbetet/stod-i-arbetet/koll-pa-kompetens (hämtad 2022-05-16). Skolverket (2021): Kommunal vuxenutbildning som särskild utbildning

– Att möta förändringarna inom komvux som särskild utbildning.

Skolverket (2021): Kommunernas aktivitetsansvar Perioden 2020/2021. Skolverket (2021): Komvux som särskild utbildning – flera hinder på

vägen till och under studier.

Skolverket (2021): Lärarprognos 2021. Redovisning av uppdrag

att ta fram återkommande prognoser över behovet av förskollärare och olika lärarkategorier.

Skolverket (2021): Mat i förskolan och skolan.

www.skolverket.se/skolutveckling/inspiration-och-stod-iarbetet/stod-i-arbetet/mat-i-forskolan-och-skolan (hämtad 2022-02-18). Skolverket (2021): Pedagogisk personal i skola och vuxenutbildning

läsåret 2020/21.

Skolverket (2021): Samlad redovisning och analys inom

yrkesutbildningsområdet. Rapport 2021:4.

Skolverket (2021): Sammanhållna yrkesutbildningar – komvux

som särskild utbildning på gymnasial nivå.

Skolverket (2021): Sammanställning av regionala dialoger

om vuxenutbildning 2021.

Skolverket (2021): Skolverket rekommenderar en gemensam teknisk

standard – ska underlätta för skolor. Pressmeddelande 2021-11-09.

www.skolverket.se/omoss/press/pressmeddelanden/pressmeddelanden/2021-11-09skolverket-rekommenderar-en-gemensam-teknisk-standard--ska-underlatta-for-skolor (hämtad 2022-02-18). Skolverket (2021): Slutbetyg i grundskolan våren 2021. Skolverket (2021): Statsbidrag för Lärarlönelyftet 2020/21.

www.skolverket.se/skolutveckling/statsbidrag/statsbidrag-forlararlonelyftet-2021-22 (hämtad 2022-02-22). Skolverket (2021): Strategisk kompetensförsörjning. Webbtext.

www.skolverket.se/skolutveckling/leda-och-organiseraskolan/leda-personal/strategisk-kompetensforsorjning (hämtad 2022-05-16). Skolverket (2021): Stödmaterial för introduktion av obehöriga lärare

och förskollärare. Webbtext.

www.skolverket.se/skolutveckling/leda-och-organiseraskolan/leda-personal/stodmaterial-for-introduktion-avobehoriga-larare-och-forskollarare (hämtad 2022-05-16). Skolverket (2021): Systematiskt kvalitetsarbete hos huvudmän

för förskola och grundskola. En nationell kartläggning.

Rapport 2021:5. Skolverket (2021): Sökande och antagna till gymnasieskolan

läsåret 2021/22.

Skolverket (2021): Uppföljning av regional yrkesinriktad

vuxenutbildning – Utbildning 2020 och etablering 2019.

Skolverket (2021): Utredning om ett nationellt frånvaroregister. Skolverket (2021): Utvärdering av Lärarlyftet Delstudie 2

– Incitament för deltagande. Rapport 2021:6.

Skolverket (2021): Övergången mellan gymnasieskolan och komvux. Skolverket: Skolverkets årsredovisning 2021. Skolverket 2022-07-05: Allmänna råd. www.skolverket.se/regler-

och-ansvar/allmanna-rad (hämtad 2022-07-05). Skolverket (2022): Att använda sig av forskning. www.skolverket.se

(hämtad 2022-09-12). Skolverket (2022): Avlasta lärare med lärarassistenter och andra

kompetenser. Webbtext. www.skolverket.se/skolutveckling/leda-

och-organisera-skolan/leda-personal/avlasta-larare-medlararassistenter-och-andra-kompletterande-kompetenser (hämtad 2022-05-16). Skolverket (2022): Elever i komvux som särskild utbildning

– Läsåret 2021/22.

Skolverket (2022): Elever och studieresultat i kommunal vuxen-

utbildning 2021.

Skolverket (2022): Forum för informationsstandardisering i

skolväsendet. Webbtext. www.skolverket.se/om-oss/var-

verksamhet/skolverkets-prioriteradeomraden/digitalisering/forum-for-informationsstandardiseringi-skolvasendet (hämtad 2022-02-18). Skolverket (2022): Förstelärarens uppdrag. Webbtext.

www.skolverket.se/skolutveckling/leda-och-organiseraskolan/leda-personal/forstelararens-uppdrag (hämtad 2022-05-16). Skolverket (2022): Insatser för fortsatta förberedelser av de framtida

professionsprogrammen. Redovisning av regeringsuppdrag.

2022-03-09. Dnr 2022:309. Skolverket: Internationella studier.

www.skolverket.se/skolutveckling/forskning-ochutvarderingar/internationella-jamforande-studier-pautbildningsomradet (hämtad 2022-07-01).

Skolverket (2022): Ledningsgrupp och insynsråd.

www.skolverket.se/om-oss/organisation/ledningsgrupp-ochinsynsrad (hämtad 2022-08-15). Skolverket (2022): Lärarlyftets kurser och utbildningar.

www.skolverket.se/skolutveckling/kurser-ochutbildningar/lararlyftets-kurser-och-utbildningar#h-Lararlyftetbehorighetsgivandekurserforlarare (hämtad 2022-05-16). Skolverket (2022): Lärportalen. Alla moduler. Webbtext.

https://larportalen.skolverket.se/#/moduler/alla/alla/alla (hämtad 2022-09-02). Skolverket (2022): Nationella skolutvecklingsprogram.

www.skolverket.se/skolutveckling/nationellaskolutvecklingsprogram (hämtad 2022-07-01). Skolverket (2022): Om statsbidrag för skolan.

www.skolverket.se/skolutveckling/statsbidrag/fragor-ochsvar/om-statsbidrag-for-skolan (hämtad 2022-07-01). Skolverket (2022): Organisation. www.skolverket.se/om-

oss/organisation/organisation (hämtad 2022-08-15). Skolverket (2022): Redovisning av nationella målsättningar samt

delredovisning av delmål, indikatorer, framgångsfaktorer och analysunderlag. Insatser för ökad kvalitet och likvärdighet

U2018/02652 (delvis). U2021/03837. Skolverket (2022): Redovisning av uppdrag om att införa central

rättning av nationella prov. 2022-02-14. Dnr 2021:1559.

Skolverket (2022): Redovisning av uppdrag om Samverkan för bästa

skola. 2022-04-06. Dnr 2022:24.

Skolverket (2022): Regeringsredovisning Uppdrag att genomföra

insatser för att stärka utbildningens kvalitet för barn och elever som är nyanlända eller har annat modersmål än svenska. 2022-04-13.

Dnr 2022:512. Skolverket (2022): Regional etablering. www.skolverket.se/om-

oss/var-verksamhet/skolverkets-prioriteradeomraden/styrning-och-ledarskap/okad-kvalitet-ochlikvardighet-i-forskola-och-skola/regional-etablering (hämtad 2022-08-29).

Skolverket (2022): Rekommendationer för arbetet med att främja

närvaro samt förebygga och åtgärda frånvaro.

www.skolverket.se/skolutveckling/inspiration-och-stod-iarbetet/rekommendationer/rekommendationer-framja-narvarooch-forebygga-franvaro (hämtad 2022-08-29). Skolverket (2022): Rekommendationer för klagomålshantering.

Webbtext. www.skolverket.se (hämtad den 2022-08-31). Skolverket (2022): Riktade insatser för nyanlända och flerspråkiga

barn och elevers utbildning.

www.skolverket.se/skolutveckling/leda-och-organiseraskolan/nyanlandas-utbildning/riktade-insatser-for-nyanlandaoch-flersprakiga-barn-och-elevers-utbildning (hämtad 2022-07-01). Skolverket (2022): Riktade insatser för skolans digitalisering.

www.skolverket.se/om-oss/var-verksamhet/skolverketsprioriterade-omraden/digitalisering/riktade-insatser-forskolans-digitalisering (hämtad 2022-07-01). Skolverket (2022): Sameskola.

https://utbildningsguiden.skolverket.se/grundskolan/omgrundskoleutbildning/sameskola (hämtad 2022-07-01). Skolverket (2022): Sammanställning av regionala dialoger om

vuxenutbildning 2022 – En lägesbild av utvecklingen inom komvux.

Skolverket (2022): Samverkan för bästa skola.

www.skolverket.se/skolutveckling/leda-och-organiseraskolan/samverkan-for-basta-skola (hämtad 2022-07-01). Skolverket (2022): Sektorsansvar för skolans digitalisering.

www.skolverket.se/om-oss/var-verksamhet/skolverketsprioriterade-omraden/digitalisering/sektorsansvar-for-skolansdigitalisering (hämtad 2022-08-29). Skolverket (2022): Skolverket inrättar kontor på 10 orter.

Pressmeddelande. 2022-02-24. www.skolverket.se/omoss/press/pressmeddelanden/pressmeddelanden/2022-02-24skolverket-inrattar-kontor-pa-10-orter (hämtad 2022-02-25). Skolverket (2022): Skolchefsutbildningen. Webbtext.

www.skolverket.se/skolutveckling/kurser-ochutbildningar/skolchefsutbildningen (hämtad 2022-09-16).

Skolverket (2022): Statsbidrag för karriärtjänster 2021/22.

www.skolverket.se/skolutveckling/statsbidrag/statsbidrag-forkarriartjanster-2021-22 (hämtad 2022-02-15). Skolverket (2022): Så arbetar Skolverket för skolans digitalisering.

www.skolverket.se/om-oss/var-verksamhet/skolverketsprioriterade-omraden/digitalisering/sa-arbetar-vi-med-skolansdigitalisering (hämtad 2022-02-18). Skolverket (2022): Vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet.

Webbtext. www.skolverket.se (hämtad 2022-08-12). Skolverket (2022): Ämnesbetygsreformen. Webbtext.

www.skolverket.se (hämtad 2022-08-12). Skolvärlden (2017): Enkät: Så oroliga är lärarna för att anmälas.

https://skolvarlden.se/artiklar/enkat-sa-oroliga-ar-lararna-attanmalas (hämtad 2022-06-29). Skolvärlden 2021-11-24: ”Efter alla turer

– kritiserade Römosseskolan får skolpeng igen”. https://skolvarlden.se/artiklar/efter-alla-turer-kritiseraderomosseskolan-far-skolpeng-igen (hämtad 2022-08-16). Skolvärlden 2021-12-05 Läraren: ”Jag känner knappt någon som inte

varit med om påtryckningar”.

Skolväsendets överklagandenämnd (ÖKN): Beslut: 2010-12-09,

dnr 10:223. Beslut: 2015-04-16, dnr 2015:65. Beslut: 2016-09-29, dnr 2016:428. Skr. 2009/10:79 En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn. Sobona (2022): Stadgar. https://sobona.se/om-

sobona/styrelse/stadgar (hämtad 2022-02-22). Socialstyrelsen (2010): Social rapport 2010. Socialstyrelsen och Skolverket (2016): Vägledning för elevhälsan. SOM-institutet Samhälle Opinion Medier (2020): Förtroende

för samhällsinstitutioner i de nationella SOM-undersökningarna 1986–2019. SOM-rapport nr 2020:44.

SOU 1955:31 Skolväsendets lokala och regionala ledning samt

lärartillsättningen.

SOU 1961:9Principer för en ny kommunindelning. SOU 1961:30Grundskolan.

SOU 1973:48 Skolans regionala ledning. SOU 1974:36 Skolan, staten och kommunerna. En redovisning

av nuvarande ansvarsfördelning mellan stat och kommun i fråga om grundskolan och gymnasieskolan m.m.

SOU 1978:65Skolan. En ändrad ansvarsfördelning. SOU 1980:05Förenklad skoladministration. SOU 1981:34Fristående skolor för skolpliktiga elever. SOU 1983:1Fristående skolor för icke längre skolpliktiga elever. SOU 1986:11Enklare skolförfattningar. Del 2. Motiv m.m. SOU 1988:20En förändrad ansvarsfördelning och styrning

på skolområdet.

SOU 1991:98 Kommunal ekonomi i balans – Statsbidrag för ökat

handlingsutrymme och nya samarbetsformer.

SOU 1995:109Likvärdig utbildning på lika villkor. SOU 2001:12Fristående gymnasieskolor – hot eller tillgång? SOU 2002:32Den arbetsgivarpolitiska delegeringen i staten

– en samlad utvärdering.

SOU 2004:116 Skolans ledningsstruktur. Om styrning och ledning

i skolan.

SOU 2007:10 Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft. SOU 2007:28 Tydliga mål och kunskapskrav i grundskolan. Förslag

till nytt mål- och uppföljningssystem.

SOU 2007:79Tre nya skolmyndigheter. SOU 2008:122Mer om fristående skolor och enskild förskole-

verksamhet.

SOU 2011:31 Staten som fastighetsägare och hyresgäst. SOU 2013:20 Kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå

– en översyn för ökad individanpassning och effektivitet.

SOU 2013:30Det tar tid – om effekter av skolpolitiska reformer. SOU 2013:56Friskolorna i samhället. SOU 2014:5Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av

den svenska skolan.

SOU 2014:12 Utvärdera för utveckling – om utvärdering

av skolpolitiska reformer.

SOU 2015:22Rektorn och styrkedjan. SOU 2015:82Ökad insyn i fristående skolor. SOU 2015:101Demografins regionala utmaningar. Bilaga 7

till Långtidsutredningen 2015. SOU 2016:25Likvärdigt, rättssäkert och effektivt – ett nytt nationellt

system för kunskapsbedömning.

SOU 2016:38 Samling för skolan. Nationella målsättningar

och utvecklingsområden för kunskap och likvärdighet.

SOU 2016:66Det stämmer! Ökad transparens och mer lika villkor. SOU 2016:78Ordning och reda i välfärden. SOU 2016:94Saknad! Uppmärksamma elevers frånvaro och agera. SOU 2017:35Samling för skolan – Nationell strategi för kunskap

och likvärdighet.

SOU 2017:38 Kvalitet i välfärden – bättre upphandling och uppföljning. SOU 2017:44 Entreprenad, fjärrundervisning och distansundervisning. SOU 2017:51 Utbildning, undervisning och ledning – reformvård

till stöd för en bättre skola.

SOU 2018:11 Vårt gemensamma ansvar – för unga som varken

arbetar eller studerar.

SOU 2018:17 Med undervisningsskicklighet i centrum – ett ramverk

för lärares och rektorers professionella utveckling.

SOU 2018:19 Forska tillsammans – samverkan för lärande

och förbättring.

SOU 2018:25Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering. SOU 2018:41Statliga skolmyndigheter – för elever och barn

i en bättre skola.

SOU 2018:71En andra och en annan chans – ett komvux i tiden. SOU 2018:74Lite mer lika. Översyn av kostnadsutjämningen för

kommuner och landsting.

SOU 2019:3 Effektivt, tydligt och träffsäkert – det statliga åtagandet

för framtidens arbetsmarknad.

SOU 2019:4 Framtidsval – karriärvägledning för individ

och samhälle.

SOU 2019:6 En långsiktig, samordnad och dialogbaserad styrning

av högskolan.

SOU 2019:54 Nya regler för fristående skolor med konfessionella

inriktning.

SOU 2020:8 Starkare kommuner – med kapacitet att klara

välfärdsuppdraget.

SOU 2020:28 En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation

och förbättrad resurstilldelning.

SOU 2020:33 Gemensamt ansvar – en modell för planering

och dimensionering av gymnasial utbildning.

SOU 2020:34 Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem

och pedagogisk omsorg.

SOU 2020:41 Kommuner som utförare av tjänster åt Arbets-

förmedlingen – en analys av de rättsliga förutsättningarna.

SOU 2020:42 En annan möjlighet till särskilt stöd. Reglering

av kommunala resursskolor.

SOU 2020:46En gemensam angelägenhet. SOU 2020:66Samverkande krafter – för stärkt kvalitet och lik-

värdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk.

SOU 2021:3Skolbibliotek för bildning och utbildning. SOU 2021:4Informationsöverföring inom vård och omsorg. SOU 2021:11Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven

– aktivt stöd- och elevhälsoarbete samt stärkt utbildning för elever med intellektuell funktionsnedsättning.

SOU 2021:33 En tioårig grundskola – Införandet av en ny årskurs 1

i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan.

SOU 2021:34 Börja med barnen! En sammanhållen god och nära

vård för barn och unga.

SOU 2021:49Kommuner mot brott. SOU 2021:70Läromedelsutredningen – böckernas betydelse

och elevernas tillgång till kunskap.

SOU 2021:75En god kommunal hushållning. SOU 2021:78Börja med barnen! Följa upp hälsa och dela

information för en god och nära vård.

SOU 2022:34 I mål – vägar vidare för att fler unga ska nå målen

med sin gymnasieutbildning.

Specialpedagogiska skolmyndigheten (2014): Att studera som vuxen

med funktionsnedsättning – En fördjupad studie av studerandes erfarenheter.

Specialpedagogiska skolmyndigheten (2019): Skolchefers syn

på möjligheter till likvärdig utbildning. Sammanfattning av dokumentation från Skolchefsdialoger våren 2019.

Specialpedagogiska skolmyndigheten och Myndigheten för del-

aktighet (2020): Behov av statistik om elever med funktions-

nedsättningar. 2020-09-25. Dnr 1 STY-2020/650.

Specialpedagogiska skolmyndigheten: Årsredovisning 2021. Specialpedagogiska skolmyndigheten (2022): Bidrag.

www.spsm.se/stod/bidrag/ (hämtad 2022-07-01). Specialpedagogiska skolmyndigheten (2022): Kontakta oss.

www.spsm.se/om-oss/kontakta-oss/ (hämtad 2022-08-29). Specialpedagogiska skolmyndigheten (2022): Organisation.

www.spsm.se/om-oss/organisation-och-uppdrag/organisation (hämtad 2022-08-29). Specialpedagogiska skolmyndigheten (2022): Regionalt stöd.

www.spsm.se/om-oss/kontakta-oss/regionalt-stod/ (hämtad 2022-08-29). Specialpedagogiska skolmyndigheten (2022): Verksamhetsområde

Kunskapsutveckling. www.spsm.se/om-oss/organisation-och-

uppdrag/organisation/kunskapsutveckling/ (hämtad 2022-08-29). Specialpedagogiska skolmyndigheten (2022): Verksamhetsområde

Specialpedagogiskt stöd. www.spsm.se/om-oss/organisation-och-

uppdrag/organisation/specialpedagogiskt-stod/ (hämtad 2022-08-29). Specialpedagogiska skolmyndigheten (2022): Verksamhetsområde

Specialskola. www.spsm.se/om-oss/organisation-och-

uppdrag/organisation/specialskola/ (hämtad 2022-08-29). Specialpedagogiska skolmyndigheten (2022): Verksamhetsområde

Stöd och styrning. www.spsm.se/om-oss/organisation-och-

uppdrag/organisation/stabsavdelningen2/ (hämtad 2022-08-29).

Statens institutionsstyrelse (2020): Tillsyn.

www.stat-inst.se/om-sis/tillsyn/ (hämtad 2022-07-01). Statskontoret (2010): När flera blir en – om nyttan med

enmyndigheter.

Statskontoret (2011): Kommunalt självstyre och proportionalitet.

2011:17. Statskontoret (2012): Tänk till om tillsynen. Om utformningen

av statlig tillsyn.

Statskontoret (2014): Myndigheternas ledningsformer – en kart-

läggning och analys. 2014:4.

Statskontoret (2015): Myndighetsanalys av Statens skolverk.

2015:16. Statskontoret (2015, 2016 och 2017): Uppföljning av karriärstegs-

reformen. Delrapport 1, 2 och 3.

Statskontoret (2016): Statens styrning av kommunerna. 2016:24. Statskontoret (2016): Utvecklad styrning – om sammanhållning

och tillit i förvaltningen. 2016:26.

Statskontoret (2017): Myndighetsanalys av Statens skolinspektion.

2017:3. Statskontoret (2017): Ombildningen till en sammanhållen

polismyndighet. Delrapport 2 – om den nya organisationens genomslag. 2017:10.

Statskontoret (2018): Ombildningen till en sammanhållen polis-

myndighet. Slutrapport. 2018:18.

Statskontoret (2019): Utveckling av den statliga styrningen

av kommuner och landsting – en analys. 2019:2.

Statskontoret (2020): Klagomålshanteringen i skolan. Förslag till ett

mer ändamålsenligt system. 2020:21.

Statskontoret (2020): På väg mot en bättre tillsyn? En studie av den

statliga tillsynens utveckling.

Statskontoret (2020): Utvärdering av likvärdighetsbidraget till skolan.

En lägesrapport. 2020:11.

Statskontoret (2021): Olika vägar till likvärdig skola. Utvärdering

av likvärdighetsbidraget till skolan. Slutrapport. (2021:2).

Statskontoret (2021): Statsförvaltningen i korthet. 2021-06-07.

Dnr 2021/47-5. Statskontoret (2021): Utvärdering av statsbidrag för lärarlönelyftet.

Slutrapport. 2021:9. Stenlås, Niklas (2009): En kår i kläm – Läraryrket mellan

professionella ideal och statliga reformideologier. Rapport till

Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi. 2009:6. Stockholms universitet (2022): Fler vägar in i läraryrket. Webbtext.

www.su.se/utbildning/l%C3%A4rarutbildningar/vidareutbildni ng/fler-v%C3%A4gar-in-i-l%C3%A4raryrket-1.544552 (hämtad 2022-05-16). Stockholms stad: Verksamhetsplan för utbildningsförvaltningen 2022.

Bilaga 5.9.

Svenska Dagbladet 2022-07-10. ”Allt fler barn placeras i särskola,

oklart varför”. www.svd.se/a/Or4PkV/sarskolan-vaxer-oklartvarfor (hämtad 2022-08-14). Svenska facklärarförbundet och Sveriges Lärarförbund (1990):

Skolavtalet 1989–1991: Kommentarer, frågor och svar.

Svenskt Näringsliv (2020): Friskolorna och skolkostnaderna.

En empirisk granskning av Åstrandutredningens analyser och slutsatser. Oktober 2020. Uppdaterad 6 november 2020.

Sveriges Kommuner och Landsting och Arbetsgivarförbundet

Pacta (1994): KHA 94. Kommunalt huvudavtal. Sveriges Kommuner och Landsting (2014): Det fria skolvalet

ur ett fastighetsperspektiv.

Sveriges Kommuner och Landsting (2014): Skolskjutshandboken.

Trygga, säkra och kostnadseffektiva elevresor.

Sveriges Kommuner och Landsting (2015):

Övergång av verksamhet. PM 2015-03-05.

Sveriges Kommuner och Landsting (2015):

Övergång av verksamhet. Bilaga 2 och 3.

Sveriges Kommuner och Landsting (2016): Samverkan mellan skola

och kulturskola.

Sveriges Kommuner och Landsting (2016): Särskilda bestämmelser

för uppehållsanställning med Svenska Kommunalarbetareförbundet i lydelse från och med 2016-05-01, Bilaga U.

Sveriges Kommuner och Landsting (2018): Nuläge och utmaningar

i elevhälsan. Elevhälsoundersökning 2018.

Sveriges Kommuner och Landsting (2018): Skollokalernas betydelse

för lärande. En översikt över forskning och utvecklingsprojekt.

Sveriges Kommuner och Landsting (2018): Socioekonomisk

resursfördelning i skola och förskola.

Sveriges Kommuner och Landsting (2018): Utbud, söktryck

och samverkan i yrkesvux – Kommunenkät om regionalt yrkesvux 2018.

Sveriges Kommuner och Landsting (2019): #skolDigiplan.

Nationell handlingsplan för digitalisering av skolväsendet.

Sveriges Kommuner och Landsting (2019):

Ekonomirapporten maj 2019.

Sveriges Kommuner och Regioner (2019): Yrkesutbildning i Sverige

– Arbetsmarknadsutbildningens roll i utbildningssystemet.

Sveriges Kommuner och Regioner (2019): Äga eller hyra

verksamhetslokaler?

Sveriges Kommuner och Regioner m.fl. (2020): Kompetens- och

omställningsavtal – KOM-KR.

Sveriges Kommuner och Regioner (2020): Självstyrelsens potential. Sveriges Kommuner och Regioner (2020): SKR:s yttrande:

Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial utbildning (SOU 2020:33). Ärendenr 20/1052.

Sveriges Kommuner och Regioner (2021): Anvisad att söka till

reguljära studier och sen då? – Förslag till hur fler vuxna ska fullfölja en utbildning och komma i arbete.

Sveriges Kommuner och Regioner (2021): Avtalsrörelse.

https://skr.se/skr/arbetsgivarekollektivavtal/avtalsrorelse (hämtad 2022-02-22). Sveriges Kommuner och Regioner (2021): Höjd pension, ökad

kompetens och förbättrad arbetsmiljö.

https://skr.se/skr/tjanster/press/nyheter/nyhetsarkiv/hojdpensi onokadkompetensochforbattradarbetsmiljo.60296.html (hämtad 2022-02-22). Sveriges Kommuner och Regioner (2021): Internhyra. Rätt

incitament för effektiva lokaler.

Sveriges Kommuner och Regioner (2021): Kommunernas

aktivitetsansvar 2021.

Sveriges Kommuner och Regioner (2021): Nuläge och utmaningar

i elevhälsan. Elevhälsoundersökning 2021.

Sveriges Kommuner och Regioner (2021): Personalen i välfärden.

Personalstatistik för kommuner och regioner 2020.

Sveriges Kommuner och Regioner, Lärarförbundet och Lärarnas

riksförbund (2021): Arbetstider m.m. för lärare. Bilaga M till Allmänna bestämmelser i lydelse 2021-04-01. Sveriges Kommuner och Regioner, Sobona och Lärarnas

Samverkansråd (2021): Bilaga M till AB i lydelse 2021-04-21.

Arbetstider m.m. för lärare.

Sveriges Kommuner och Regioner (2022): AB 20. I lydelse

2022-01-01. Allmänna bestämmelser.

Sveriges Kommuner och Regioner (2022): Ekonomirapporten,

maj 2022. Om kommunernas och regionernas ekonomi.

Sveriges Kommuner och Regioner (2022): Snåriga statsbidrag gör

att färre får utbilda sig. Webbartikel.

https://skr.se/skr/tjanster/pressrum/nyheter/nyhetsarkiv/snari gastatsbidraggorattfarrefarutbildasig.62384.html (hämtad 2022-06-03). Sveriges Radio 2022-08-22: Upptäckten: Elever gick i särskolan

i sex år – efter felaktig diagnos. P4 Östergötland.

https://sverigesradio.se/artikel/upptackten-elever-gick-isarskolan-i-sex-ar-efter-felaktig-diagnos (hämtad 2022-09-05). Sveriges Skolledarförbund 2019-01-11: Skolledarna välkomnar

förslag om ökat statligt ansvar för skolan.

www.skolledarna.se/Om-forbundet/Nyheterpress/Nyhetsarkiv/20192/2019/skolledarna-valkomnar-forslagom-okat-statligt-ansvar-for-skolan/ (hämtad 2022-02-15). Sweco Eurofutures (2012): Elevströmmar i Stockholms grundskolor.

Delrapport 2. Sweco (2019): Kartläggning av tilläggsbelopp till elever med behov

av omfattande särskilt stöd.

Sweco (2019): Slutrapport: Projekt RegioVux – processer och lärdomar

från projektet.

Tankesmedjan Balans 2020-08-27: Den orättvisa skolpengen.

En granskning av skolkoncernernas expansion.

https://tankesmedjanbalans.se/den-orattvisa-skolpengen-engranskning-av-skolkoncernernas-expansion (hämtad 2022-02-18). Tillväxtverket (2020): Regionalt tillväxtarbete 2019

– Insatser och resultat under det gångna året. Rapport 0322.

Tillväxtverket (2022): Slutrapport av uppdraget att stödja regionalt

kompetensförsörjningsarbete 2018–2021. N2017/07839/RTS.

Tjänsteföretagen Almega, Lärarförbundet och Lärarnas Riks-

förbund (2021): Kollektivavtal Friskolor 2021–2023. UKÄ (2020): Nybörjare och examinerade på lärarutbildning: Ökat

antal examinerade möter fortfarande inte behovet. Statistisk analys.

UKÄ (2021): Antal sökande per antagen (söktryck) till yrkes-

examensprogram HT2021. Webbtext. www.uka.se/statistik--

analys/hogskolan-isiffror/statistik/statistikomrade.html?statq=https://statistikapi.uka.se/api/totals/99 (hämtad 2022-02-24). UKÄ (2021): Hur förbereder lärarutbildningarna för arbete i den

kommunala vuxenutbildningen? Redovisning av ett regerings-

uppdrag. UKÄ (2021): Nybörjare och examinerade på lärarutbildningarna:

stabila nybörjarnivåer och fler examinerade 2019/20.

Reg.nr 51-00182-21. UKÄ (2022). Antal antagna till yrkesexamensprogram HT2021.

Webbtext. www.uka.se/statistik--analys/hogskolan-isiffror/statistik/statistikomrade.html?statq=https://statistikapi.uka.se/api/totals/97 (hämtad 2022-02-22). Utbildningsdepartementet (2016): Lärarlönelyftet. PM. 2016-02-12. Utbildningsdepartementet: Uppdrag om att skapa fler vägar in

i läraryrket. 2018-08-21. Dnr U2018/03202/UH.

Utbildningsdepartementet (2019): Offentlighetsprincipen hos börs-

noterade skolföretag. Promemoria 2019-02-06. U2019/00336/GV.

Utbildningsdepartementet (2019): Satsningar för fler lärare och

ökad tillgång till utbildning i hela landet. Pressmeddelande.

www.regeringen.se/pressmeddelanden/2019/12/satsningar-forfler-larare-och-okad-tillgang-till-utbildning-i-hela-landet/ (hämtad 2022-05-16). Utbildningsdepartementet (2021): Professionsprogram för rektorer,

lärare och förskollärare. Promemoria 2021-07-29. U2021/03373.

Utbildningsdepartementet (2022): Etableringsstopp för fristående

skolor och fristående fritidshem med konfessionell inriktning.

Promemoria 2022-04-11. U2022/01678. Utkast till sakpolitisk överenskommelse mellan Socialdemokraterna,

Centerpartiet, Liberalerna och Miljöpartiet de gröna. Vetenskapsrådet (2021): Finansiering av utbildningsvetenskaplig

forskning.

Vuxenutbildning i samverkan (2019): Framtidsfrågor för vuxen-

utbildningen. ViS rapportserie 2019:1.

Välfärdskommissionen (2021): Välfärdskommissionens slutredo-

visning till regeringen.

Kommittédirektiv 2020:140

Förutsättningar för ett statligt huvudmannaskap för skolan

Beslut vid regeringssammanträde den 22 december 2020

Sammanfattning

En särskild utredare ska ta fram ett beslutsunderlag som kan skapa förutsättningar för ett statligt huvudmannaskap för samtliga skolformer utom förskolan och den kommunala vuxenutbildningen. Uppdraget bygger på en överenskommelse mellan regeringen, Centerpartiet och Liberalerna.

Utredaren ska bl.a.

  • föreslå hur staten kan ta över arbetsgivarskapet för lärare och skolledare och eventuellt övriga yrkesgrupper i de skolor som i dag drivs av offentliga huvudmän,
  • föreslå en finansieringsmodell där staten ansvarar för finansieringen av skolan,
  • föreslå hur staten kan ta över ansvaret för ledning av utbildningen och den dagliga driften i de skolor som i dag drivs av offentliga huvudmän, och
  • analysera konsekvenserna för bl.a. det kommunala självstyret, möjligheter till anpassning utifrån lokala behov och förutsättningar samt möjligheter till ansvarsutkrävande.

Uppdraget ska redovisas senast den 31 maj 2022.

Ett beslutsunderlag som kan skapa förutsättningar för ett statligt huvudmannaskap

I januariavtalet, som är en sakpolitisk överenskommelse mellan Socialdemokraterna, Centerpartiet, Liberalerna och Miljöpartiet de gröna, anges i punkt 54 att det ska tas fram ett beslutsunderlag som kan skapa förutsättningar för ett statligt huvudmannaskap för skolan. Det behöver därför utredas hur staten kan ta över huvudmannaskapet för det svenska skolväsendet, utom förskolan och den kommunala vuxenutbildningen, så att det finns ett underlag att ta ställning till. I januariavtalet anges samtidigt att den enskildas valfrihet är en central del av den svenska välfärdsmodellen. Lika villkor ska gälla för såväl privata som offentligt drivna skolor. Höga kvalitetskrav ska vara styrande.

Kommunaliseringen skulle bidra till en bättre anpassning till lokala behov och ökat inflytande från elever och medborgarna

I början av 1990-talet reformerades skolan som dittills varit regelstyrd och centralstyrd till att bli målstyrd och decentraliserad. Denna reform, som ofta kallats kommunaliseringen av skolväsendet, syftade bl.a. till att öka effektiviteten och kvaliteten i skolans verksamhet. Den decentralisering som beskrevs i propositionen Om ansvaret för skolan (prop. 1990/91:18) avsåg att skolväsendet bättre skulle kunna anpassas efter lokala behov och att elevernas och medborgarnas inflytande över skolväsendet skulle öka. Samtidigt som kommunernas inflytande över skolväsendet ökade övergick styrningen från statlig detaljstyrning genom ett omfattande nationellt regelverk till mål- och resultatstyrning i skolväsendet. Statens roll skulle vara att sätta upp nationella mål och riktlinjer för skolväsendet och antalet nationella regler som styrde t.ex. organisation, tjänstetillsättning och resursfördelning reducerades betydligt. Minskad detaljreglering i kombination med mål- och resultatstyrning samt decentralisering förväntades leda till en mer ändamålsenlig verksamhet samt till en mer effektiv resursanvändning.

De dittills statligt reglerade lärar- och skolledartjänsterna upphörde och kommunerna fick ett odelat arbetsgivaransvar för all personal i skolan. Statsbidragssystemet reformerades, ett sektorsbidrag infördes 1993 och kommunerna övertog ansvaret för att besluta hur

resurser skulle fördelas mellan olika delar av skolväsendet. Genom ytterligare en förändring av statsbidragssystemet genom införandet av de generella statsbidragen fick kommunerna även ansvaret att besluta om fördelningen av resurser mellan skolväsendet och annan kommunal verksamhet. I och med kommunaliseringen fick kommunen också ansvaret för att organisera skolväsendet och följa upp och utvärdera den egna verksamheten samt ett ansvar för att utveckla verksamheten och erbjuda kompetensutveckling för personalen.

Staten skulle fortsatt ha det övergripande ansvaret för att säkra en likvärdig utbildning och för att på nationell nivå följa upp att målen för utbildningen hade uppnåtts. Liksom tidigare skulle staten fortsätta att ansvara för att tillhandahålla en lärarutbildning av tillräcklig kvantitet och kvalitet.

Likvärdighet är ett centralt begrepp i skollagen (2010:800), se främst 1 kap. 9 §. Det innebär att alla barn och elever har rätt till en utbildning av god kvalitet oavsett vem som är huvudman inom varje skolform och var i landet utbildningen anordnas. Likvärdighet innebär också att utbildningen ska utformas utifrån de nationella styrdokumenten men att det finns ett utrymme för huvudmän att utforma utbildningen efter lokala förutsättningar. Utbildningen behöver alltså inte utformas på samma sätt men ska ge barn och elever lika möjligheter inför fortsatt utbildning och yrkesliv och ska kompensera för socioekonomiska skillnader. En strävan ska vara att uppväga skillnader i elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen, enligt bl.a. 1 kap. 4 §.

Kommunaliseringen följdes av ytterligare reformer

Åren efter kommunaliseringen fattades det beslut om reformer som ytterligare ändrade förutsättningarna för kommunerna. Gymnasiereformen som innebar att gymnasieskolan övergick till nationella och specialutformade program som alla var treåriga och ämnade att ge grundläggande högskolebehörighet genomfördes. Lärarnas arbetstid reglerades och förtroendearbetstiden minskade markant. Meritvärderingssystemet och behörighetsreglerna för lärare luckrades upp och inriktningen på lärares fortbildning förändrades. Lönesättningen avreglerades genom att det s.k. tariffsystemet togs bort och ersattes med individuell lönesättning. År 2001 infördes också en ny lärar-

utbildning som innebar att en gemensam lärarexamen ersatte samtliga åtta tidigare lärarexamina. Det beslutades om en ny kommunallag som gav kommunerna ett större utrymme att själva avgöra hur olika beslutsorgan, bl.a. de som ansvarade för de olika skolformerna, skulle organiseras. Vidare infördes systemet med fristående skolor med rätt till bidrag från elevernas hemkommuner och möjligheten att välja skola utökades, vilket förde med sig nya krav på kommunerna, bl.a. med avseende på planering och dimensionering av skolorna och utbetalande av ersättning till fristående skolor.

Kommunaliseringen förstärkte medborgar- och brukarinflytandet över skolväsendet. Den möjliggjorde besparingar inom grundskolan, åtgärder för ökad kostnadseffektivitet och strukturella förändringar inom skolväsendet. Mycket talar dock för att kommunaliseringen och de övriga reformerna och sättet de genomfördes på även fick oönskade effekter, bl.a. i form av sjunkandekunskapsresultat och en ökande spridning i kunskapsresultat, vilket framgår av betänkandet Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan (SOU 2014:5).

Nuvarande ansvarsfördelning för skolväsendet

Sedan kommunaliseringen har staten successivt stärkt sin styrning av skolväsendet, men ansvarsfördelningen mellan stat och huvudmän kvarstår i huvudsak. Styrningen av skolväsendet i dag innebär att riksdag och regering har ett övergripande nationellt ansvar för resultat och utveckling inom de olika skolformerna. Staten anger nationella mål och riktlinjer för skolväsendet som ska garantera att utbildning i landet blir likvärdig och håller hög kvalitet. Staten är också huvudman för specialskolan och sameskolan samt för förskoleklass och fritidshem vid dessa (2 kap. 4 § skollagen).

Skollagen riktar sig till tre ansvarsnivåer inom skolväsendet: huvudmannen, rektorn och läraren. Därutöver har kommunerna särskilt ansvar för vissa frågor. Huvudmannen har ansvaret för att utbildningen genomförs i enlighet med lagar och föreskrifter (2 kap. 8 §). Rektorn leder det pedagogiska arbetet vid en skolenhet, beslutar om organisationen och resursfördelningen inom enheten och har i övrigt det ansvar som framgår av författningar (2 kap. 9 och 10 §§). Lärare har ett ansvar för undervisning och betygssättning (2 kap. 13 §

och 3 kap. 16 §). Av skollagen följer även att huvudmannen systematiskt och kontinuerligt ska planera, följa upp och utveckla utbildningen (4 kap. 3–6 §§). Huvudmannen ska utse en skolchef som ska biträda huvudmannen med att se till att de föreskrifter som gäller för utbildningen följs i huvudmannens verksamhet inom skolväsendet (2 kap. 8 a §).

Skollagen medger både offentliga (kommun, region och stat) och enskilda huvudmän för skolan (2 kap. 2–5 §§). Utöver de 290 kommuner som är huvudmän inom skolväsendet finns ett stort antal enskilda huvudmän av varierande storlek. Läsåret 2019/2020 fanns 186 olika enskilda huvudmän enbart för grundskolan enligt Sveriges officiella statistik. För gymnasieskolan fanns 193 enskilda huvudmän. Även Sveriges regioner är huvudmän för gymnasieskola och gymnasiesärskola.

Staten styr också skolväsendet via sina myndigheter. Via Skolinspektionen följer staten upp att målen uppfylls genom tillsyn och granskning av verksamheten i de olika skolformerna. Skolinspektionen beslutar även om tillstånd för fristående skolor. Skolforskningsinstitutet liksom Specialpedagogiska skolmyndigheten ska på olika sätt bidra till att stärka skolväsendets samlade kompetens. Statens skolverk är förvaltningsmyndighet för skolväsendet med uppgift att främja att alla elever får tillgång till en likvärdig utbildning av god kvalitet i en trygg miljö, men ska också bl.a. följa och utvärdera skolväsendet på nationell nivå (förordning [2015:1047] med instruktion för Statens skolverk). Skolverket arbetar vidare enligt sin instruktion med stöd till skolutveckling, riktade statsbidrag och genom informations- och kommunikationsinsatser.

Staten styr också skolväsendet indirekt via lärar- och förskollärarutbildningarna och de möjligheter till fort- och vidarebildning som erbjuds vid universitet och högskolor, delvis i samarbete med Skolverket. Staten ansvarar för att fastställa de olika lärar- och förskollärarexamina liksom de krav som ställs för att erhålla examen vilket är avgörande för vilka kunskaper och färdigheter lärare i förskolan, skolan och den kommunala vuxenutbildningen har, och därmed hur undervisningen genomförs.

Staten har vidare möjlighet att styra skolväsendet genom riktade statsbidrag.

Uppdraget att ta fram ett beslutsunderlag som kan skapa förutsättningar för ett statligt huvudmannaskap

Det finns brister i styrningen av skolväsendet

OECD har vid flera tillfällen påtalat att åtgärder behövs för att råda bot på de sjunkande skolresultaten liksom den ökande ojämlikheten i det svenska skolväsendet (se t.ex. OECD Improving Schools in Sweden 2015, An OECD perspective och OECD 2019 Economic surveys: Sweden). Även om svenska elevers resultat i internationella kunskapsmätningar vänt upp tydligt de senaste åren (se t.ex. PISA 2015 och 2018), konstaterar OECD att det finns en otydlighet i ansvars- och rollfördelningen i den svenska skolan.

Bland de åtgärder som OECD rekommenderar återfinns bl.a. en förändrad styrning inklusive en förändrad styrning av skolans finansiering. Staten bedöms behöva ta tillbaka kontrollen över några av de styrmedel som staten lämnade ifrån sig under 1990-talets reformer. OECD ifrågasätter rimligheten i det dåvarande antagandet att varje kommun har den administrativa kapacitet, den kompetens och de styr- och kontrollsystem som krävs för att bedriva verksamheten med hög kvalitet.

OECD bedömer (2015) att det saknas en sammanhållen strategi för att förbättra skolan och att de senaste årens skolreformer har genomförts utan ett inbördes sammanhang och en gemensam strategi för att förbättra skolorna. OECD beskriver det svenska skolsystemet som väldigt komplext med många aktörer och bedömer att avsaknaden av en gemensam strategi är allvarlig i ett system som det svenska med stark grad av decentralisering och marknadsorientering. Det saknas former för ansvarsutkrävande för det lokala ansvaret, uppföljningen och utvärderingen är outvecklade och ansvaret för skolutveckling är oklart, eftersom det delas mellan olika nivåer som gör olika bedömningar och prioriteringar. OECD anser att det finns ett behov av en tydlig statlig närvaro på regional nivå för att kunna arbeta systematiskt med att upprätthålla och utveckla kvaliteten och likvärdigheten i skolsystemet.

Även 2015 års skolkommission pekar på att skolan lider av allvarliga systemsvagheter. I sitt delbetänkande Samling för skolan – Nationella målsättningar och utvecklingsområden för kunskap och likvärdighet (SOU 2016:38) bedömde kommissionen att dessa försämringar uppstått som en konsekvens av utformningen och genom-

förandet av 1990-talets decentralisering och avreglering på skolområdet. Skolkommissionens analys visar ett försvagat och delvis fragmentiserat skolväsende med en låg grad av samverkan, samarbete och gemensamt förbättringsarbete mellan skolor och skolhuvudmän. Skolverket (Skolverkets lägesbedömning 2017) och Skolinspektionen (Skolinspektionens årsrapporter 2017 och 2018) har återkommande konstaterat att många skolhuvudmän saknar kapacitet och nödvändigt underlag för att kunna analysera och åtgärda brister och problem i skolverksamheten. Skolinspektionen konstaterar också att huvudmän som ansvarar för flera skolformer ofta har fokus på grundskolan i sin styrning och uppföljning. Vuxenutbildningen och till vissa delar gymnasieskolan följs upp i mindre utsträckning. Det finns ett signalvärde i vad huvudmän fokuserar på och väljer att följa upp som leder till att annat kan åsidosättas eller nedprioriteras, oavsett om det är avsikten eller inte (Skolinspektionens årsrapport 2018). Skolkommissionen gör i sitt slutbetänkande Samling för skolan – Nationell strategi för kunskap och likvärdighet (SOU 2017:35) bedömningen att staten har underskattat de krav som ställs på ett mål- och resultatstyrt skolsystem när det gäller bland annat huvudmännens kapacitet att följa upp, utvärdera och analysera sina resultat.

Likvärdigheten i den svenska skolan brister

Skolkommissionen lyfter fram att den bristande likvärdigheten är ett allvarligt problem i den svenska skolan. Sett ur ett nationellt likvärdighetsperspektiv är utvecklingen över tid i grundskolan i Sverige inte positiv. Familjebakgrunden har avgörande betydelse för skolresultaten och betydelsen av familjebakgrunden har dessutom ökat under de senaste 20 åren. En viktig förklaring är att andelen utlandsfödda elever ökat betydligt under perioden. Betydelsen av familjebakgrund har ökat som en förklaring till elevernas resultat, även om familjebakgrundens betydelse för skolresultaten när det gäller svenskfödda elever har varit förhållandevis konstant under en lång period.

Det kan konstateras att trenden sedan början av 1990-talet är en kraftigt ökad spridning i skolornas kunskapsresultat (se bl.a. Skolkommissionens betänkande SOU 2017:35). Det råder bred enighet om att dessa ökande skillnader mellan skolor i mycket hög grad kan hänföras till ökad skolsegregation. Elever har blivit alltmer uppdelade

mellan olika skolor utifrån socioekonomisk bakgrund och migrationsbakgrund vilket framgår av betänkandet Jämlikhet i möjligheter och utfall i den svenska skolan (bilaga 7 till Långtidsutredningen 2019, SOU 2019:40). Skillnaderna mellan storstadskommunernas grundskolor och skolor belägna på landsbygden har enligt betänkandet också tilltagit över tid. Likvärdigheten utmanas därmed inte enbart av förekomsten av ett stort antal huvudmän utan också av ökade skillnader mellan olika delar av landet.

Även i gymnasieskolan finns en differentiering av elever med olika bakgrund och förutsättningar. Gymnasieskolan innebär både en uppdelning i olika utbildningsinriktningar och en uppdelning utifrån tidigare skolprestationer. Gymnasieskolan karaktäriseras också av könssegregation, eftersom vissa gymnasieprogram domineras av det ena könet. Det är känt att det finns stora skillnader i måluppfyllelse för gymnasieelever med olika bakgrund, men det är det oklart hur elevsammansättningen påverkar skolresultaten.

I likhet med såväl Utredningen om en mer likvärdig skola (SOU 2020:28) som Långtidsutredningen konstaterar dock Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola att elevsammansättning har betydelse för sammanhållningen i samhället. Mötet med elever från andra sociala eller etniska grupper i skolmiljön inverkar positivt på elevers tolerans och empati för varandra. Skillnader i elevsammansättning mellan skolor kan därför också i sig ses som en indikator på skolans likvärdighet när det gäller skolans demokratiuppdrag och roll att förmedla värden (SOU 2020:33).

Kommunernas storlek påverkar också möjligheten att erbjuda ett brett utbud av gymnasiala utbildningar inom gymnasieskola, gymnasiesärskola och komvux. I många kommuner är det till exempel en utmaning att erbjuda ett allsidigt urval av gymnasieskolans nationella program. Likvärdigheten över landet vad gäller möjligheten att kunna ta del av utbildning blir på detta sätt åsidosatt.

Decentraliseringen och de så kallade valfrihets- och friskolereformerna under 1990-talet har också påverkat utbudet av utbildningar i gymnasieskolan. Den bristande matchningen mellan behoven på arbetsmarknaden, utbud och elevers val av utbildning påverkar både kompetensförsörjningen och ungdomars möjlighet till en smidig övergång från skola till arbetsliv.

Ett statligt huvudmannaskap ska utredas

Det finns en negativ utveckling när det gäller likvärdigheten, och även om kunskapsresultaten har ökat något de senaste åren är Sverige fortfarande långt ifrån den framstående position som är regeringens mål. Såväl OECD som Skolkommissionen har pekat på bristande styrning och allvarliga systemsvagheter i den svenska skolan. Sedan början av 1990-talet har staten successivt stärkt sin styrning av huvudmännen genom uppföljning och att kräva ansvar. Staten har tydliggjort ansvarsfördelningen mellan huvudmän, rektorer och lärare, stärkt det pedagogiska ledarskapet över skolan, gett skolans ämnen och kunskapsuppdrag en starkare ställning samt tydliggjort resultatkrav och kunskapsmål. Staten har även utvecklat lärarutbildningen och beslutat att skärpa lärarnas behörighetskrav och att främja en utbildning som bygger på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. Det s.k. likvärdighetsbidraget (förordning [2018:49] om statsbidrag för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling) har inrättats och satsningen Samverkan för bästa skola (U2019/03786), som är en utvecklingsinsats mellan Skolverket och huvudmän, genomförs. Det kan dock konstateras att mer behöver göras för att nå målet om förbättrade resultat och ökad likvärdighet.

Det behöver därför utredas hur staten kan ta över huvudmannaskapet för det svenska skolväsendet. Syftet är att skapa bättre förutsättningar för en mer likvärdig skola av hög kvalitet. Fristående skolor är en del av skolväsendet i Sverige och behöver inrymmas i ett skolsystem med statligt huvudmannaskap.

Behovet av ökad likvärdighet måste ställas i relation till lokala behov och självbestämmande

Utredningen om en mer likvärdig skola lyfter fram att olika styrningsmodeller svarar mot olika mål och syften. Ett centraliserat system med starka centrala institutioner och tydlig styrning svarar enligt utredningen mot mål om enhetlighet och likvärdighet över hela landet. Ett decentraliserat system svarar i stället mot mål om lokal anpassning, variation i skolornas inriktning och specialisering samt en nära kontakt mellan medborgare, politiska beslutsfattare och företrädare för skolan på lokal nivå (SOU 2020:28). Den kommunala självstyrelsen, som regleras i regeringsformen, har historiska

rötter och syftar ytterst till att stärka demokratin och göra den offentliga verksamheten mer effektiv. Enligt kommunallagen (2017:725) ska frågor avgöras nära de medborgare som berörs och beslut fattas av lokalt valda politiska församlingar. På så vis kan verksamheten utformas utifrån förutsättningarna i den egna kommunen. Om statens ansvar för skolväsendet ökar innebär det att kommunernas självbestämmande behöver minska.

Den grundlagsfästa principen om kommunal självstyrelse är central i frågor som rör kommunerna. Det framgår av regeringsformen att en inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den (14 kap. 3 § regeringsformen). Det innebär att eventuella inskränkningar i den kommunala självstyrelsen ska prövas mot proportionalitetsprincipen.

På grund av exempelvis kommuners skilda prioriteringar, ambitionsnivåer och förutsättningar kan den kommunala självstyrelsen leda till skillnader mellan olika delar av landet. Kommunernas förutsättningar att hantera sina uppgifter varierar, bl.a. beroende på befolkningens storlek, åldersstruktur och socioekonomiska förhållanden, om kommunen är tät- eller glesbefolkad samt kommunens näringslivsstruktur och ekonomiska situation. De stora skillnader som finns mellan landets kommuner påverkar deras möjligheter att hantera sina uppgifter och därmed möjligheterna att skapa en likvärdig skola samt erbjuda lika tillgång till ett brett utbildningsutbud.

Skolväsendet är inte och har heller aldrig varit renodlat statligt eller renodlat kommunalt. Medborgarna har möjlighet att utkräva ansvar för verksamheterna i skolväsendet i såväl riksdagsvalen som kommunalvalen. Skolväsendet är därför ett exempel på vad man brukar kalla ett ”blandat system”, där det är svårare att utkräva ansvar än i system med bara en enda makthavare (SOU 2014:5). För att medborgare ska ha en reell möjlighet att ställa beslutsfattare till svars för t.ex. bristande kvalitet i verksamheten behöver det finnas goda möjligheter till ansvarsutkrävande. När ett beslutsunderlag som kan skapa förutsättningar för ett statligt huvudmannaskap nu tas fram är det därför viktigt att göra noggranna analyser i fråga om möjligheterna till ansvarsutkrävande. Förutsättningarna för medborgarna att utkräva ansvar t.ex. när det gäller beslut om nedläggning av en skola i ett system där beslutet inte fattas på kommunal nivå behöver särskilt analyseras. Det behöver vidare analyseras hur ansvars-

utkrävandet påverkas i ett system där staten både är huvudman för skolan och ansvarig för tillsynen av densamma.

Svenskt skolväsende står inför flera utmaningar i form av bland annat bristande likvärdighet och svaga kunskapsresultat inom vissa områden och det har från flera håll pekats på bristande styrning och allvarliga systemsvagheter i den svenska skolan. I uppdraget att utreda ett statligt huvudmannaskap är det därför nödvändigt att analysera hur ändringar i ansvarsfördelningen skulle svara mot målet att skapa bättre förutsättningar för en mer likvärdig skola av hög kvalitet. Samtidigt måste avvägningar göras i fråga om möjligheterna att ta tillvara lokala behov och förutsättningar och dessa möjligheter måste ställas i relation till det nationella behovet av ökad likvärdighet.

Skolväsendet omfattar skolformerna förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, specialskola, sameskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola, och kommunal vuxenutbildning. I skolväsendet ingår också fritidshem och vissa särskilda utbildningsformer (1 kap. 1 § skollagen). Förskolan och den kommunala vuxenutbildningen som skolformer ligger inte inom ramen för detta uppdrag. I det följande används begreppet skolan, som i det här sammanhanget ska förstås som samtliga skolformer i skolväsendet förutom förskolan och kommunal vuxenutbildning.

Utredaren ska därför

  • ta fram ett beslutsunderlag som kan skapa förutsättningar för ett statligt huvudmannaskap för skolan,
  • analysera och föreslå hur fristående skolor kan inrymmas i ett system med statligt huvudmannaskap för skolan,
  • analysera konsekvenser av ett statligt huvudmannaskap i förhållande till målet om en mer likvärdig utbildning och högre kunskapsresultat, och
  • analysera konsekvenser av ett statligt huvudmannaskap i förhållande till den kommunala självstyrelsen och möjligheter till anpassning utifrån lokala behov och förutsättningar samt möjligheter till ansvarsutkrävande.

Beslutsunderlaget ska omfatta huvudmannaskapets samtliga delar

Enligt dagens bestämmelser är huvudmannen ansvarig för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen, föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra författningar. I 2 kap. skollagen anges flera områden som huvudmän ansvarar för enligt dagens ansvarsfördelning. Av 2 kap. 8 § skollagen framgår att huvudmannen ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen, föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra författningar. Det som avses är bl.a. bestämmelser om skolchef, resursfördelning, ledning av utbildningen, undervisande personal, elevhälsa, studie- och yrkesvägledning, kompetensutveckling, lokaler, utrustning och skolbibliotek. På en mer övergripande nivå kan huvudmännens ansvar sägas omfatta finansieringen av skolan, ledning av utbildningen, den dagliga driften och arbetsgivaransvaret för personalen. Utarbetandet av ett beslutsunderlag som kan skapa förutsättningar för ett statligt huvudmannaskap bör ta sin utgångspunkt i dessa övergripande delar och analyseras i förhållande till målet om ökad likvärdighet och högre kunskapsresultat.

Ansvaret för arbetsgivarskap och kompetensutveckling är en viktig del av huvudmannaskapet

Studier visar på en betydande försämring av hur lärarna upplever sin arbetssituation i dag i jämförelse med i början av 1990-talet. I betänkandet Staten får inte abdikera (SOU 2014:5) dras slutsatsen att arbetsförhållandena för lärarna och läraryrkets status försämrades till följd av kommunaliseringen och införandet av mål- och resultatstyrningen av skolan. Staten har sedan kommunaliseringen på olika sätt stärkt sin styrning inom detta område, t.ex. genom införandet av legitimations- och behörighetsreformen och den obligatoriska befattningsutbildningen för rektorer. Staten har vidare infört karriärtjänster med särskilda statliga medel, en lärarlönesatsning för särskilt skickliga lärare och genomför statliga satsningar på fortbildning för lärare och rektorer. Staten har också inrättat ett statsbidrag för karriärsteg för lärare. Det är dock fortsatt huvudmannen som har det

övergripande ansvaret för såväl personalens löner, kompetensutveckling och det som i övrigt faller under arbetsgivaransvaret.

Det råder i dag en brist på lärare i skolväsendet och tillgången till behörig personal skiljer sig mycket åt i olika delar av landet och mellan olika huvudmän. Vidare finns det systematiska skillnader mellan huvudmän och skolor i fråga om att tillhandahålla kompetensutveckling för lärare och rektorer. Detta sammantaget är naturligtvis problematiskt i förhållande till målet om en likvärdig skola.

En del i ett statligt huvudmannaskap är ett statligt arbetsgivaransvar för skolväsendets personal. Det skulle kunna inrymma ansvar för såväl anställning och lönesättning av personal som ansvar för personalens fortbildning och kompetensutveckling. En viktig utgångspunkt är att lönesättningen och allmänna villkor alltjämt ska vara en fråga för arbetsmarknadens parter.

Utredaren ska

  • föreslå hur staten kan ta över arbetsgivarskapet för de lärare, skolledare och eventuellt övriga yrkesgrupper som är anställda i skolor som i dag drivs av offentliga huvudmän.

Finansieringen är en central del av styrningen av skolväsendet

I dag finansieras merparten av kostnaderna för skolväsendet genom kommunalskatt. Därutöver tillkommer riktade och generella statsbidrag. Syftet med generella bidrag, som betalas ut genom det kommunalekonomiska utjämningssystemet, är att skapa goda och likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och regioner att kunna ge sina invånare likvärdig service oberoende av inkomster och andra strukturella förhållanden, såsom demografi, socioekonomi och geografiska förutsättningar. Det sker främst genom utjämning för skillnader i skattekraft (inkomstutjämning) och strukturellt betingade kostnadsskillnader (kostnadsutjämning). Det generella statsbidraget utgör också ett medel för staten att påverka kommunsektorns samhällsekonomiska utrymme.

Varje kommun avgör hur mycket resurser som ska tilldelas totalt till de egna skolorna och till respektive skolenhet. Enligt skollagen ska kommunerna fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov (2 kap. 8 b §). Kommuner ersätter även huvudmän för fristående skolor som

tillhandahåller utbildning för elever som är bosatta i kommunen. Ersättningen till de enskilda huvudmännen ska ske utifrån samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till de egna skolorna genom ett s.k. grundbelopp för varje elev. Därutöver ska i vissa fall ett tilläggsbelopp lämnas, t.ex. för elever med ett omfattande behov av särskilt stöd (se t.ex. 10 kap. 37–39 §§). Hur de enskilda huvudmännen använder resurserna bestämmer de själva. Huvudmännen, såväl de kommunala som de enskilda, måste dock avsätta tillräckliga resurser för att verksamheten ska kunna svara mot de krav som ställs i skolförfattningarna.

Skolkommissionen pekar (i SOU 2017:35) på att det finns stora skillnader i de avsatta resurserna till undervisning och elevhälsa i förskoleklassen och grundskolan mellan olika kommuner. Skillnaderna beror enligt Skolkommissionen på demografiska och geografiska förhållanden men också på skillnader som beror på att ambitionsnivån skiljer sig mellan olika kommuner. Utredningen om en mer likvärdig skola, som bygger vidare på Skolkommissionens arbete, bekräftar detta. Enligt utredningen kan skillnaderna bara delvis förklaras av skillnader i verksamhetens förutsättningar och elevernas behov. Utredningen gör bedömningen att detta påverkar dels möjligheterna att nå likvärdighet i den svenska skolan, dels skolors möjligheter att klara det kompensatoriska uppdraget. Utredningen anser därför att staten på sikt bör ta ett större ansvar för finansieringen. Detta bör enligt utredningen ske genom att ett större statligt sektorsbidrag som är socioekonomiskt viktat införs. Även OECD anser att Sverige bör införa en starkare nationell styrning av resursfördelningen, liksom en resursfördelning med en starkare fördelningsprofil där mer resurser riktas till skolor och elever med ogynnsamma förutsättningar.

Regeringen delar utredningarnas och OECD:s bedömningar om att det för att nå målet om en likvärdig utbildning behövs en mer kompensatorisk resursfördelning. Det har också tagits steg i den riktningen genom att det s.k. likvärdighetsbidraget har införts och successivt byggts ut. En finansieringsmodell som bygger på ett ökat statligt ansvarstagande behöver därför vara socioekonomiskt viktad, samt ta hänsyn till olika huvudmäns och skolors olika förutsättningar.

En modell där staten tar över finansieringsansvaret för hela eller delar av skolväsendet förutsätter sannolikt en skatteväxling mellan staten och kommunerna. Vidare skulle en sådan förändring påverka

kommuners beskattningsrätt på förvärvsarbete, det kommunala utjämningssystemet och tilldelning av medel till fristående skolor. Eftersom det i dag är kommunerna som fördelar resurser till fristående skolor utifrån samma grunder som kommunerna tillämpar vid fördelning av resurser till de egna skolorna, skulle ett system där staten tar över ansvaret för bl.a. finansieringen kräva ett förändrat resursfördelningssystem till dessa. I framtagandet av en ny resursfördelningsmodell måste det beaktas att det, vilket även är i linje med den sakpolitiska överenskommelsen, ska råda lika villkor för både privat och offentligt drivna skolor. En förändrad finansiell styrning kan även komma att påverka övriga verksamheter som kommunerna ansvarar för.

Utredaren ska

  • lämna förslag till en finansieringsmodell där staten ansvarar för finansieringen av skolan, vilken ska vara socioekonomiskt viktad och innehålla bestämmelser om särskilda resurser för elever med särskilda behov, förslagen ska inte vara kostnadsdrivande i sig eller ställa krav på ökade resurser för att kunna genomföras, och
  • analysera hur en sådan finansieringsmodell skulle förhålla sig till det kommunala utjämningssystemet och övriga verksamheter som kommunerna har ansvar för.

Huvudmannaskapet innebär också ansvar för bland annat ledningen av utbildningen och den dagliga driften

Utöver finansieringen av skolväsendet och arbetsgivaransvaret har huvudmännen det övergripande ansvaret för utbildningen. Det innebär bl.a. att huvudmännen är ansvariga för att följa de bestämmelser som finns, att systematiskt och kontinuerligt planera, följa upp och utveckla utbildningen och för den dagliga driften. En viktig del i huvudmannaskapet är ledningen av verksamheten och det beslutsfattande som krävs för att utveckla verksamheten enligt de behov som identifieras i det systematiska kvalitetsarbetet på lång och kort sikt.

Skolkommissionen konstaterade att många huvudmän har misslyckats med det systematiska kvalitetsarbetet (SOU 2016:38). Även Skolinspektionen har konstaterat att många huvudmän brister när det gäller arbetet med att planera, följa upp och utveckla sina verksamheter på ett systematiskt vis (Skolinspektionen 2014, Från huvud-

mannen till klassrummet). Skolkommissionen drar slutsatsen att många huvudmän behöver stöd i uppföljning bl.a. och har därför föreslagit att en nationell skolmyndighet ska ha till uppgift att stödja och stärka huvudmännen i skoluppdraget. Utredningen om en mer likvärdig skola gör liknande bedömningar. Det finns därför skäl att utreda om statens ansvar eller stöd inom det systematiska kvalitetsarbetet bör stärkas.

Såväl kommunala som enskilda huvudmän har ansvar för att tillhandahålla elevhälsa, skolbibliotek, lärverktyg, skolmåltider och studie- och yrkesvägledning (2 kap.25–29 och 36 §§, 9 kap. 8 §, 10 kap.10 § och 11 kap. 13 §skollagen). I huvudmannaskapet ingår också ansvar för bl.a. lokalförsörjning, administrativa system och digital infrastruktur. Kommunerna har utöver det ansvar som följer av huvudmannaskapet för de kommunala skolorna även ansvar att se till att skolpliktiga elever fullgör sin skolplikt (9 kap. 12 §, 10 kap. 24 § och 11 kap. 24 §skollagen), ansvar för beslut om mottagande i grundsärskolan (7 kap. 5 § skollagen) och ett ansvar för att anordna och pröva rätten till skolskjuts (9 kap. 15 b §, 10 kap. 32 § och 11 kap. 31 §skollagen). I framtagandet av beslutsunderlaget bör även dessa delar analyseras.

Utredaren ska därför

  • föreslå hur staten kan ta över ansvaret för ledning av utbildningen och den dagliga driften i skolor som i dag drivs av offentliga huvudmän.

Beslutsunderlaget behöver inkludera en analys av konsekvenserna för de olika skolformerna utifrån deras mål och förutsättningar

Även om skolväsendets olika skolformer och verksamheter utgår från samma grundläggande syften finns det både likheter och skillnader som påverkas bland annat av barnens och elevernas ålder och skolformernas specifika syften. Som tidigare angetts ingår inte frågan om förskolans och den kommunala vuxenutbildningens huvudmannaskap i utredarens uppdrag. Möjligheten till samverkan mellan olika skolformer måste därför beaktas i framtagandet av beslutsunderlaget. Vidare bör hänsyn tas till hur möjligheten till samordning mellan olika skolformer och effektivt utnyttjande av resurser bäst kan åstadkommas.

Utbildningen i de obligatoriska skolformerna, förskoleklass, grundskola, grundsärskolan, sameskolan och specialskolan, ska ligga till grund för fortsatt utbildning och bland annat främja allsidiga kontakter och social gemenskap. Även gymnasieskolan, gymnasiesärskolan och den kommunala vuxenutbildningen ska ge en grund för fortsatta studier, men i skollagen betonas också utbildningen som grund för yrkesverksamhet och deltagande i arbetslivet. Vidare anges i skollagen att utbildningen i gymnasieskolan och kommunal vuxenutbildning bland annat ska utgöra en bas för den nationella och regionala kompetensförsörjningen till arbetslivet. En förutsättning för detta är att det finns en utvecklad samverkan med arbetslivet både nationellt och regionalt i planeringen, dimensioneringen och genomförandet av utbildningen.

Skolformernas skilda syften avspeglas också i de olika skolformernas innehåll och organisering av utbildningen. De obligatoriska skolformerna har ett innehåll som präglas av gemensamma ämnen och fastställda timplaner. Gymnasieskolan, gymnasiesärskolan och den kommunala vuxenutbildningen präglas av större diversitet än de obligatoriska skolformerna när det gäller utbildningarnas innehåll, omfattning, krav på utrustning och material samt lärarkompetenser. I vissa fall finns en tydlig samordning mellan skolformerna. Till exempel använder gymnasieskolan och den kommunala vuxenutbildningen på gymnasial nivå i huvudsak samma ämnesplaner, och kurserna är i stor utsträckning desamma.

Barn och elever gör olika typer av övergångar under sin skoltid. De byter klass, skolenhet och skolform. I skollagen och i läroplanerna finns bestämmelser om överlämning av uppgifter vid övergång mellan och inom skolformer samt krav på samverkan inom och mellan skolformerna. När det gäller de frivilliga skolformerna innebär övergångar mellan olika delar i utbildningssystemet en risk att vissa ungdomar väljer att lämna systemet innan avslutad utbildning. Att övergången till en ny utbildning, skola eller klass fungerar väl är en viktig faktor för att elever ska lyckas med sina studier. Det ställer stora krav på samverkan och rutiner hos avlämnande och mottagande verksamheter.

Det förekommer att förskolor är integrerade eller samorganiserade med annan verksamhet, till exempel grundskolan eller fritidshemmet. I dessa fall kan en och samma person fullgöra uppdraget som rektor för grundskolan och vara pedagogisk ledare för de andra

verksamheterna. Vidare ska förskolan samverka på ett förtroendefullt sätt med förskoleklassen, skolan och fritidshemmet för att stödja barnens utveckling och lärande i ett långsiktigt perspektiv. En förändring av ansvaret för den obligatoriska skolan och fritidshemmet behöver därför ske med hänsyn till hur möjligheterna till samverkan och samarbete med förskolan påverkas.

Utredaren ska därför

  • analysera konsekvenserna för de olika skolformerna av ett statligt huvudmannaskap, och
  • utifrån bedömningarna ovan analysera hur ett förändrat huvudmannaskap kan påverka samverkan mellan olika skolformer.

En fungerande samverkan med andra verksamheter på lokal och regional nivå bör beaktas i uppdraget

En samverkande statsförvaltning är en viktig utgångspunkt för förvaltningspolitiken. Skolväsendet i dag har många samverkansytor. Skolor samverkar med annan kommunal verksamhet som socialtjänst, samhällsplanering, fritidsverksamhet, folkbibliotek, kulturskola och hälso- och sjukvård och är beroende av att samverkan fungerar. Enskilda huvudmän samverkar på motsvarande sätt med dessa verksamheter inom lägeskommunen. Skolor arbetar även mot statliga myndigheter inom olika samhällssektorer. Det kommunala aktivitetsansvaret samverkar med statlig verksamhet, t.ex. Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Polismyndigheten och verksamhet som hälso- och sjukvården. Vidare förutsätter utbildningsplikten för nyanlända och andra insatser inom arbetsmarknadsområdet samverkan mellan Arbetsförmedlingen och den kommunala vuxenutbildningen. När det gäller samverkan mellan skola och arbetsliv samverkar skolorna med bl.a. regionerna inom ramen för deras regionala utvecklingsarbete. Utredningsarbetet behöver ta hänsyn till de samarbeten som finns i dag och beroende på de förslag som presenteras ta hänsyn till att samarbete fortsatt behöver ske såväl mellan statliga aktörer som mellan kommun, region och andra aktörer.

Utredaren ska därför

  • analysera vilka konsekvenser ett statligt huvudmannaskap bedöms få för möjligheterna till samverkan med relevanta verksamheter för skolväsendet som för den statliga samordningen som helhet.

Beslutsunderlaget behöver omfatta förslag till statlig myndighetsorganisation

I januariavtalet finns även i punkt 54 punkter om att arbeta vidare med förslag från Skolkommissionen för att öka likvärdigheten i skolan med bl.a. regionaliserade skolmyndigheter. Skolkommissionen bedömer att regionala kontor inom en skolmyndighet behöver byggas upp och ha i uppgift att stödja och stärka huvudmännen (SOU 2016:38). Ett överordnat uppdrag för myndigheten skulle vara att främja förutsättningarna för goda kunskapsresultat i skolorna samt följa och stödja arbetet med att förbättra likvärdigheten i skolsystemet.

Även andra statliga utredningar har lämnat förslag till ökad statlig närvaro i form av en regional skolmyndighetsorganisation, t.ex. 2017 års Skolmyndighetsutredning (U 2017:04), Utredningen om en mer likvärdig skola (U 2018:05) och Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola (U 2018:01).

Ett statligt huvudmannaskap förutsätter en myndighetsorganisation som är anpassad till de nya uppgifterna. Inom Regeringskansliet bereds för närvarande frågan om en regional myndighetsorganisation på skolområdet. I uppdraget att ta fram ett beslutsunderlag som kan skapa förutsättningar för ett statligt huvudmannaskap behöver det utredas vilken form av myndighetsorganisation som behövs för att staten ska kunna utföra de uppgifter som krävs i egenskap av huvudman för skolan. Det är viktigt att utredningen utgår från den svenska förvaltningsmodellen och regeringens förvaltningspolitiska inriktning. Dessa innebär bland annat ett långtgående delegerat ansvar till och stort förtroende för de statliga myndigheterna, samt att styrningen av statsförvaltningen ska vara långsiktig, strategisk, helhetsinriktad, sammanhållen, verksamhetsanpassad och tillitsbaserad (prop. 2020/21:1 utgiftsområde 2). Utredaren bör beakta de förslag som har lämnats på detta område samt det arbete som för närvarande

pågår inom Regeringskansliet. Utredaren bör vidare beakta januariavtalets övriga beslutspunkter.

Utredaren ska därför

  • analysera och föreslå vilken form av myndighetsorganisation som behövs vid ett statligt huvudmannaskap, och
  • beakta de förslag som lämnats inom området samt det arbete som pågår med januariavtalets övriga beslutspunkter.

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska redogöra för ekonomiska och andra konsekvenser av sina förslag. Utöver vad som följer av 14–15 a §§kommittéförordningen (1998:1474) ska organisatoriska och pedagogiska konsekvenser av förslagen redovisas. Utredaren ska beskriva och om möjligt kvantifiera de samhällsekonomiska effekterna av de förslag som läggs. Viktiga ställningstaganden i utformningen av förslagen ska beskrivas, liksom andra beslutsunderlag som behövs för att skapa förutsättningar för ett eventuellt förstatligande av skolan men som inte omfattas av utredarens förslag. Vidare ska utredaren överväga hur de föreslagna åtgärderna kan utvärderas och hur förutsättningarna för utvärdering kan gynnas. Även konsekvenser för lärarförsörjningen samt för behöriga yrkesverksamma och blivande lärare och förskollärare inom berörda skolformer ska redovisas. Förslagen ska analyseras utifrån det nationella jämställdhetspolitiska målet, där ett delmål är jämställd utbildning. Utredaren ska vidare redovisa konsekvenserna av förslagen utifrån FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen), FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning samt principen om ickediskriminering. Utredaren ska även i sitt arbete i övrigt beakta ett barnrätts-, ungdoms- och funktionshinderperspektiv. I enlighet med 14 kap. 3 § regeringsformen ska utredaren beakta proportionalitetsprincipen i samband med överväganden om inskränkningar i den kommunala självstyrelsen och redogöra för sina bedömningar i detta avseende. Utredaren ska vidare göra en samlad bedömning av förslagens konsekvenser och ställa dessa i relation till alternativa åtgärder för att nå förbättrade kunskapsresultat.

Kontakter och redovisning av uppdraget

Utredaren ska inhämta synpunkter från kommuner och enskilda skolhuvudmän liksom från Statens skolverk, Statens skolinspektion, Specialpedagogiska skolmyndigheten, Sameskolstyrelsen, Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering, Skolforskningsinstitutet, Sveriges Kommuner och Regioner, Friskolornas riksförbund, Idéburna skolors riksförbund, Lärarförbundet, Lärarnas Riksförbund, Skolledarförbundet, Sveriges Elevråd, Sveriges Elevråd – SVEA och Sveriges Elevkårer samt andra myndigheter och organisationer med relevans för uppdraget, bl.a. Arbetsgivarverket, universitet och högskolor med examenstillstånd för förskollärar- och lärarexamen. Utredaren ska beakta annat pågående utredningsarbete med relevans för uppdraget.

Uppdraget ska redovisas senast den 31 maj 2022.

(Utbildningsdepartementet)

Kommittédirektiv 2022:11

Tilläggsdirektiv till Utredningen om ett statligt huvudmannaskap för skolan (U 2020:07)

Beslut vid regeringssammanträde den 10 mars 2022

Ändring i uppdraget

Regeringen beslutade den 22 december 2020 kommittédirektiv om förutsättningar för ett statligt huvudmannaskap för skolan (dir. 2020:140). Enligt direktiven ska en särskild utredare ta fram ett beslutsunderlag som kan skapa förutsättningar för ett statligt huvudmannaskap för samtliga skolformer utom förskolan och den kommunala vuxenutbildningen (komvux). Regeringen bedömer nu att det även kan finnas andra alternativ än att staten blir huvudman för skolan som stärker statens ansvar för skolväsendet. Det ska därför stå utredaren fritt att även presentera andra underlag än ett underlag för statligt huvudmannaskap. Det finns också skäl för vissa andra ändringar av uppdraget.

Utredaren ska med ändring av de ursprungliga direktiven bland annat även

  • analysera hur statens ansvar för skolväsendet kan stärkas i andra former än genom ett förstatligande,
  • analysera hur statens ansvar för komvux kan stärkas.

Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 21 oktober 2022.

Uppdraget att utreda förutsättningar för ett statligt huvudmannaskap för skolan ändras

Utredaren har tidigare fått i uppdrag att ta fram ett beslutsunderlag som kan skapa förutsättningar för ett statligt huvudmannaskap för skolan. Detta uppdrag kvarstår.

Det är dock lämpligt att även utreda hur staten kan ta ett större ansvar för skolväsendet. En förändring av det statliga ansvarstagandet skulle kunna skapa bättre förutsättningar för en mer likvärdig skola av hög kvalitet. Den svenska skolan har aldrig varit enbart statlig eller enbart kommunal, vilket t.ex. framgår av betänkandet Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan (SOU 2014:5). Det kan finnas andra alternativ än att staten blir huvudman för skolan som stärker statens ansvar för skolväsendet på ett sätt som även förbättrar skolans likvärdighet. Det bör därför stå utredaren fritt att presentera andra underlag än ett underlag för statligt huvudmannaskap för att uppnå detta syfte.

Utredaren ska utöver tidigare givet uppdrag

  • analysera hur statens ansvar för skolväsendet kan stärkas i andra former än genom ett förstatligande.

Hur kan statens ansvar för komvux stärkas?

Syftet med utredningen om ett statligt huvudmannaskap är att skapa bättre förutsättningar för en mer likvärdig skola av hög kvalitet. Det syftet ska också omfatta komvux. Det är därför lämpligt att även komvux ingår i utredarens uppdrag att stärka statens ansvar för skolväsendet. Kvaliteten i vuxenutbildningen behöver stärkas. Kvalitetsbrister inom komvux har uppmärksammats bl.a. av Statens skolinspektion och KLIVA-utredningen (SOU 2020:66). En del av dessa brister kan härledas till entreprenadförhållandet inom komvux. Kommunerna uppger också svårigheter med upphandlingen, bl.a. att det kan vara svårt att få utbildningsföretag att lämna anbud på utbildning för få elever och att det kan bli långa och kostsamma processer om upphandlingen överklagas.

Inom komvux finns inga enskilda huvudmän utan det finns endast offentliga huvudmän, kommuner och i vissa fall regioner. Kommunerna kan dock välja att lägga ut hela eller delar av sin utbildning på

entreprenad enligt 23 kap. skollagen (2010:800) med bibehållet huvudmannaskap. Entreprenaden genomförs antingen genom upphandling av utbildningarna eller genom att utbildningsanordnare auktoriseras. År 2020 var det 579 000 kursdeltagare (49 procent) inom komvux totalt som studerade hos en annan utbildningsanordnare än huvudmannen.

Ett skäl till kvalitetsbristerna inom komvux som kan anföras är att de kommunala huvudmännen bedöms sakna tillräckliga system för att följa upp och kontrollera verksamheten, något som accentueras i de fall kommunen valt att upphandla utbildning inom komvux i enlighet med skollagens bestämmelser om entreprenad. Det finns därför anledning att se över hur statens ansvar för komvux kan stärkas i syfte att öka kvaliteten och rättssäkerheten i komvux. Även de privata utbildningsanordnarnas roll bör ingå i analysen. Fokus för arbetet bör vara att förhindra att brister uppstår, i stället för att vidta åtgärder i efterhand om och när det uppdagas brister. Vid överväganden av lösningar bör man därför beakta risken för att i systemet bygga in ett alltför stort behov av tillsyn, där tillsynsmyndigheten ofta är hänvisad till att agera i efterhand när kvalitetsbristerna är ett faktum.

I sammanhanget bör det även analyseras om, och i så fall hur, överetablering av utbildningsanordnare, eller brist på etablering, är en faktor som påverkar kvaliteten i komvux.

Utredningen om bättre möjligheter till fjärrundervisning och undervisning på entreprenad konstaterade i sitt slutbetänkande Entreprenad, fjärrundervisning och distansundervisning (SOU 2017:44) att utbildning inom komvux utgör icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse som uttryckligen undantagits från EU:s upphandlingsdirektiv. Någon skyldighet att upphandla finns alltså inte enligt utredningen. I propositionen Fjärrundervisning, distansundervisning och vissa frågor om entreprenad (prop. 2019/20:127) gjorde regeringen bedömningen att huruvida tjänster som avser utbildning inom skolväsendet är organiserade i form av icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse (vilka inte behöver upphandlas) eller ekonomiska tjänster av allmänt intresse (vilka som huvudregel ska upphandlas) är en fråga om tolkning av EU-rätt som bör avgöras i rättstillämpningen.

Kommunernas storlek, samarbete med närliggande kommuner och pendlingsavstånd mellan kommunerna påverkar möjligheterna för en kommun att erbjuda ett brett utbud av gymnasiala utbildningar inom komvux. En vuxenutbildning som utgår från individers

behov och förutsättningar bör planeras så att individer vid behov kan studera inom olika delar av vuxenutbildningen samtidigt och t.ex. kombinera allmänteoretiska kurser med yrkeskurser. För att åstadkomma ett bredare utbud behöver kommunerna samarbeta med varandra och tillgängliggöra utbildningar för medborgare i andra kommuner än den egna. Kommunerna behöver även samverka med Arbetsförmedlingen, regionalt utvecklingsansvariga och arbetsgivarna för att skapa ett utbud anpassat till arbetsmarknadens behov. Ett ökat statligt ansvarstagande bedöms kunna underlätta planeringen av utbildningen och samverkan mellan olika aktörer.

Det finns således ett behov av att ta ett samlat grepp i fråga om styrningen och ansvarsfördelningen inom komvux för att skapa ett mer enhetligt system med högre kvalitet och en ökad likvärdighet.

Utredaren ska därför

  • analysera och föreslå hur statens ansvar för komvux kan stärkas.

Konsekvenser för förskolan bör analyseras

Förskolan är en del av skolväsendet och första steget i ett livslångt lärande. Det är viktigt att konsekvenserna för förskolan belyses om samtliga skolformer utom förskolan får ett statligt huvudmannaskap eller om staten tar ett större ansvar för skolväsendet utom förskolan.

Utredaren ska därför

  • analysera vilka konsekvenserna blir för förskolan om huvudmannaskapet för skolformen är oförändrat medan övriga skolformer i skolväsendet får ett förändrat huvudmannaskap.

Hur ska enskilda huvudmän omfattas?

Av de ursprungliga direktiven följer att verksamheter som bedrivs av enskilda huvudmän inte ska omfattas av ett statligt huvudmannaskap när det gäller arbetsgivarskap eller ledning och daglig drift. Däremot ska de inrymmas i ett system för statlig finansiering.

Enligt Utredningen om en mer likvärdig skola (SOU 2020:28) är ett av de utmärkande dragen för dagens styrsystem den reglering som lett fram till att en s.k. skolmarknad uppstått. Etableringsfrihet för kommunala och fristående skolor, fritt skolval mellan kommunala

och fristående skolor samt att en s.k. skolpeng följer med eleven när eleven flyttar mellan olika huvudmän anses vara av särskild betydelse.

I 2 kap. 5 § skollagen anges vad som ska krävas för att en enskild huvudman ska godkännas. För att ett godkännande ska lämnas krävs bl.a. att utbildningen inte innebär påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbildningen ska bedrivas. Enligt förarbetena till bestämmelsen avses bl.a. att Statens skolinspektions prövning ska utgå från ett helhetsperspektiv (prop. 2009/10:157 s. 21).

Skolkostnadsutredningen har utrett frågan om hur man kan undvika negativa följder av överetablering av skolor och lämnat förslag i betänkandet Det stämmer! Ökad transparens och mer lika villkor (SOU 2016:66). Utredningen föreslår att 2 kap. 5 § skollagen utvidgas så att överetablering kan undvikas vid beslut om godkännande av fristående skolor. När staten tar ett större ansvar för hela skolväsendet kan dock andra förslag vara relevanta.

Det finns således ett behov av att ta ett samlat grepp i fråga om styrningen och ansvarsfördelningen när det gäller hela det svenska skolväsendet utom förskolan för att skapa ett mer enhetligt system och en ökad likvärdighet. Det innebär att även de enskilda huvudmännen måste ingå i analysen av hur statens ansvarstagande för skolväsendet kan stärkas.

Utredaren ska därför utöver tidigare givet uppdrag

  • föreslå hur enskilda huvudmän ska omfattas när staten i högre grad tar ansvar för skolväsendet utom förskolan, och
  • undersöka hur alternativen för att öka statens ansvar för skolväsendet kan ge ett större inflytande för staten över enskilda huvudmäns etablering.

Konsekvensbeskrivningar

Det som anges i utredarens ursprungliga direktiv om konsekvensbeskrivningar gäller fortsatt även vid genomförande av uppdraget enligt dessa tilläggsdirektiv. Utredaren ska vidare, när det gäller hela uppdraget, utöver vad som följer av kommittéförordningen (1998:1474), redovisa förslagens organisatoriska konsekvenser.

Redovisning av uppdraget

Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska redovisas senast den 21 oktober 2022.

(Utbildningsdepartementet)

En historisk beskrivning av hur styrningen av skolan har sett ut och förändrats över tid

En historisk tillbakablick över styrningen av skolan visar att den svenska skolan som helhet aldrig har varit helt statlig eller helt kommunal. Ansvaret har sett olika ut över tid och graden av central styrning har varierat. Den här bilden är viktig att ta med sig inför ett eventuellt kommande förstatligande av skolan.

I denna bilaga beskriver utredningen skolans utveckling med fokus på tiden före, under och efter kommunaliseringen som genomfördes 1991. Vi redogör bland annat för frågor om statligt respektive kommunalt ansvar, avreglering samt central styrning och decentralisering. Bilagan avslutas med en beskrivning av hur skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning har förändrats över tid.

En sammanfattning av ansvaret för skolan över tid

I detta avsnitt sammanfattar utredningen hur styrningen och ansvaret har sett ut för folkskolan, läroverken, yrkesskolan, enhetsskolan/ grundskolan, gymnasieskolan och den kommunala vuxenutbildningen (komvux). Dessa delar fördjupas sedan i bilagans näst sista avsnitt där vi ger en utförligare kronologisk beskrivning av den äldre historiken och redogör för hur styrningen av olika skolformer har sett ut under den ungefärliga tidsperioden från 1800-talet till 1980-talet. Där anges även referenser.

Skolan som helhet har aldrig varit enbart statlig eller enbart kommunal

Innan grundskolan infördes 1962, gymnasieskolan 1971 och komvux 1968 fanns folkskolan, läroverken, yrkesskolan och olika former av annan vuxenutbildning.

Folkskolan, som inrättades 1842, var till en början sexårig och blev sedan sjuårig genom ett riksdagsbeslut 1936. Inledningsvis delades ansvaret för folkskolan mellan staten, kyrkan och socknarna. År 1863 upphörde socknarna och kommuner bildades. Huvudmannaskapet för folkskolan var kommunalt. Statens ansvar var initialt begränsat men det ökade successivt.

Ett sammanhängande, nioårigt läroverk infördes 1849. Läroverken var statliga, och är egentligen den enda svenska skolform som har haft ett fullgånget statligt huvudmannaskap. År 1905 delades läroverken in i realskolan och gymnasiet.

Folkskolan och realskolan var två parallella skolformer med olika målgrupper. I folkskolan gick till en början böndernas och arbetarnas barn, medan realskolan initialt bara tog emot pojkar från samhällets övre skikt och medelklassen. Detta parallellskolesystem var omdiskuterat under första hälften av 1900-talet och det framfördes önskemål om att skapa en gemensam och sammanhållen bottenskola. Svaret blev försöket med enhetsskola som inleddes 1950 och resulterade i den nioåriga grundskolan tolv år senare. Huvudmannaskapet för grundskolan blev kommunalt, men staten och kommunerna hade och har sedan dess haft ett delat ansvar för skolformen.

När det gäller skolförlagd yrkesutbildning har Sverige ingen lång tradition på det området. Före 1920-talet bedrevs yrkesutbildning främst genom ett lärlingssystem. Därefter förstärktes den skolförlagda yrkesutbildningen kraftigt under samlingsnamnet yrkesskolan. Yrkesskolorna var huvudsakligen kommunala eller drevs av landstingen, men det fanns också ett fåtal statliga yrkesskolor.

Samtidigt med grundskolans införande utreddes även gymnasiet. År 1966 inrättades ett treårigt gymnasium, fyraårigt för den tekniska linjen, och en tvåårig fackskola vid sidan av yrkesskolan. Både gymnasiet och fackskolan fick kommunalt huvudmannaskap. Även yrkesutbildningen utreddes med målsättning att inordna den i en allmän ungdomsutbildning. Läsåret 1971/1972 genomfördes reformen där den sammanhållna gymnasieskolan ersatte gymnasiet, fackskolan och

yrkesskolan. Huvudmannaskapet för gymnasieskolan förblev kommunalt. Liksom för grundskolan hade och har staten och kommunerna fortsättningsvis ett delat ansvar.

Den svenska vuxenutbildningen går tillbaka till mitten av 1800talet och folkbildningens framväxt. Därefter utvecklades även aftonskolor, kvällsgymnasier och korrespondensutbildning. År 1938 inrättades Statens aftonskola som var den första statligt initierade vuxenutbildningen, men verksamheten blev kortvarig. I övrigt bedrevs vuxenutbildning av studieförbund. Komvux inrättades sedan 1968. Nu blev kommunerna, och i vissa fall landstingen, huvudmän i stället för studieförbunden. Som ett komplement till komvux fanns två riksrekryterande statliga skolor för vuxna.

Som framgår av denna beskrivning har skolan som helhet aldrig varit enbart statlig eller enbart kommunal.

En bild över hur ansvaret har varierat

I tabell 1 sammanfattas hur ansvaret för folkskolan, läroverken, yrkesskolan, enhetsskolan/grundskolan, gymnasieskolan och komvux har sett ut från mitten av 1800-talet och fram till i dag.

Tabell 1 Ansvaret för sk olan över tid

Från 1800-tal et och fram til l i dag

Fo lk sk ol an Lä ro ve rk en Yr ke ss ko la n En he ts sk ol an

Gr un ds ko la n Gy m na si es ko la n Ko m vu x

Ansvar (staten, kom m unerna

och kyrkan)

En skola per socken f rån

1842. Kom m un och kyrka i sym bios. Initialt litet statligt ansvar. Staten ansvarade för lärarutbildning. På 1930-talet börjad e

kyrkan avskiljas från folkskolan.

Sam m anhängande

läroverk från 1849. Staten ansvarade för läroverken, kyrkan ha de

också ett inflytande fram till 1905. År 1905 delades läro -

verken in i realskolan och gym nasiet.

Ett lärlingssystem för e

1920-talet. Kom m unala praktiska

ungdom sskolor m ed

statligt stöd från 191 8.

Verkstadsskolor m ed

begränsade statsbidr ag

från 1921. Yrkesskolan etablera des

på 1930-talet då yrke s-

utbildning i offentlig regi kraftigt förstärktes.

Försök m ed enhetsskola

från 1950. Grundskolan infördes 1962. Delat ansvar m ellan stat

och kom m un.

Efter kommunaliserin gen

1991 fick kom m unerna

huvudansvaret. State n

ansvarar bland an nat för

nationella mål, nationell utvärdering, inspekti on

och stöd till lokal skol -

utveckling.

Läsåret 1971/19 72

infördes den nya, sa m m an hå lln a

gym nasieskolan.

Delat ansvar m ellan stat

och kom m un.

Efter kommunaliserin gen

1991 fick kom m unerna

huvudansvaret. Staten ansvarar blan d

annat för nationella m ål,

nationell utvärdering, inspektion och stöd ti ll

lokal skolutveckling.

Kom vux infördes 1968.

Dessförinnan hade vuxenutbildning be drivits

av studieförbund. Kom m uner och i viss a

fall landsting fick efter m

edgivande av Skolö ver -

st yr els en a nord na ko m vu x.

Det fanns också två s tat -

liga skolor för vuxna. Grundvux infördes 19 77

och särvux 1988. Sfi påbörjades 1965 m en

blev först 1991 fullt ut kommunalt.

Huvudm anna-

skap

Huvudm annaskapet v ar

kom m unalt.

Initialt fanns skolråd som utsågs av kyrkan.

På 1930-talet införde s

folkskolestyrelser som utsågs av kom m unerna.

Huvudm annaskapet v ar

st at lig t.

Det fanns även privat a

skolor som m otsvara de

läroverken och fick statsbidrag.

Huvudm annaskapet v ar

kommunalt för drygt 60 procent av yrkes-

skolorna. Övriga drev s

av landsting sam t ett

fåtal av staten eller av enskilda.

Hu vu dm an na sk ap et ä r

kommunalt, även om ansvaret är och har v arit

delat m ellan stat och

kom m un.

Enskilda kan också v ara

huvudm än.

Hu vu dm an na sk ap et ä r

kommunalt, även om ansvaret är och har v arit

delat m ellan stat och

kom m un.

Vissa yrkesutbildning ar

har regioner som huvudm än.

Enskilda kan också v ara

huvudm än.

Hu vu dm an na sk ap et ä r

kommunalt för alla s kol-

formsdelar inom ko mvux.

Vissa yrkesutbildning ar

har regioner som huvud-

m än.

Det finns enskilda utbildningsanordn are

m en komm unerna är

alltid huvudmän.

Fo lk sk ol an Lä ro ve rk en Yr ke ss ko la n En he ts sk ol an

Gr un ds ko la n Gy m na si es ko la n Ko m vu x

Grad av central styrning

Initialt var statens bidrag till folkskolorna litet. Al lt eftersom tog stat en

ett fastare grepp. År 1861 inrättades

Folkskoleinspektionen .

Den första norm alplanen

kom 1878.

År 1914 inrättades

Folkskoleöverstyrelsen som 1920 blev en del av

Skolöverstyrelsen. Ökad central styrning under m ellankrigstiden.

Hög grad av central styrning. Den första läroverks -

st ad ga n k om 1 85 6.

År 1904 inrättades

Läroverksöverstyrelsen som

1920 blev en del av

Skolöverstyrelsen.

Initialt låg grad av central styrning. År 1944 inrättades

Kungliga överstyrelse n

för yrkesutbildning (K ÖY)

som övertog ansvaret för yrkesutbildning från Skolöverstyrelsen (SÖ ).

Från 1950-talet och fram åt en ökad grad av

central styrning. KÖ Y l ad es n er 1 96 4 o ch

yrkesutbildningen åte r-

fördes till SÖ som ök ade

den centrala styrning en.

En decentralisering o ch

avreglering skedde fr ån

1970-talet och fram åt.

Skolväsendet låg und er

Skolöverstyrelsen fram till dess avveckling 1 991

då Skolverket införde s.

En decentralisering o ch

avreglering skedde fr ån

1970-talet och fram åt.

Skolväsendet låg und er

Skolöverstyrelsen fram till dess avveckling 1 991

då Skolverket införde s.

Fram till m itten av 1 950 -

talet var det statliga inflytandet över vuxe

n-

utbildningen litet. Därefter involverade sig staten alltmer. När kom vux inrättades

blev det en del av Skolöverstyrelsens ansvar.

Ekonom iska

resurser

Initialt komm unal

finansiering m ed ett

begränsat statligt st öd.

Statsbidragen ökade successivt.

Staten ansvarade för finansieringen. Skolgången var län ge

gratis m en inackorder-

ingen m edförde vissa

kostnader.

Från m itten av 1950-

talet ökade statsbidr agen

till yrkesutbildningen .

Även enskilda yrkessk olor

fick statsbidrag.

Vid grundskolans införande 1962 betala de

staten lärarlöner. Efterhand tog kom m u-

nerna alltmer av det ekonom iska ansvaret

i och m ed m inskade

statsbidrag. Vid kom m unaliseringen

19 91 ä nd ra de s s ta ts -

bidragssystem et och ett

sektorsbidrag till skolan so m h el he t i nf ör de s.

År 1993 avveckla des

sektorsbidraget och e tt

generellt statsbidrag till

ko m mu ne rn a i nfö rd es .

På senare år har de ri k-

tade statsbidragen ö kat.

Vid gym nasieskolans

införande 1971 betal ade

staten lärarlöner. Efterhand tog kom m u-

nerna alltmer av det ekonom iska ansvaret

i och m ed m inskade

statsbidrag. Vid kom m unaliseringen

19 91 ä nd ra de s s ta ts -

bidragssystem et och ett

sektorsbidrag till skolan so m h el he t i nf ör de s.

År 1993 avveckla des

sektorsbidraget och e tt

generellt statsbidrag till

ko m mu ne rn a i nfö rd es .

På senare år har de ri k-

tade statsbidragen ö kat.

Från 1962 gavs stats -

bidrag till vuxenutbil d-

ningen. När kom vux infördes blev

den formella vuxenutbildningen helt avgiftsfri .

När sektorsbidraget t ill

skolan som helhet in-

fördes 1991 togs den öronmärkta medelsfördelningen till komvux bo rt .

År 1993 avveckla des

sektorsbidraget och e tt

generellt statsbidrag till

ko m mu ne rn a i nfö rd es .

På senare år har de ri k-

tade statsbidragen ö kat.

Fo lk sk ol an Lä ro ve rk en Yr ke ss ko la n En he ts sk ol an

Gr un ds ko la n Gy m na si es ko la n Ko m vu x

Ar be ts gi va rs ka p

Ko m m un er na b eko st ad e Läroverkslärarna var Lärare i yrkesskolan v ar För skolpersonal gäll de För skolpersonal gäll de På 1970-talet börjad e

till en början lärare. statligt anställda och kom m unalt anställda. initialt ett dubbelt initialt ett dubbelt kom vux få en egen lärar-

Sedan bidrog staten t ill hade inte bara statli gt Dessa tjänster sakna de arbetsgivaransvar. arbetsgivaransvar. organisation. Innan d ess

att finansiera lönern a. reglerade tjänster. statlig reglering och Tillsättningen av lära re Tillsättningen av lära re hade lärare i ungdom s-

Folkskollärarna var Kom m unerna hade inget tillsättningen hanter ades och skolledare var och skolledare var skolan arbetat i kom vux

kom m unalt anställda inflytande över rekryav kom m unala styrel ser statligt reglerad och statligt reglerad och vid sidan av sina ordi -

men med en statlig teringen, utan den ut an m ed ve rk an a v staten slöt avtal om staten slöt avtal om narie tjänster. Nu ble v

reglering av tjänstern a. hanterades centralt statliga organ. avlöningsförm åner och avlöningsförm åner och al lt f le r l är ar e b ar a i no m

Tillsättningen var av regeringen eller anställningsvillkor. anställningsvillkor. kom vux.

kom m unal m en staten Skolöverstyrelsen. Lärare och skolledare var Lärare och skolledare var Även inom kom vux gällde

deltog i rekryteringen dock anställda av dock anställda av ett dubbelt arbetsgiv ar -

genom att ange de tre kom m unerna. kom m unerna. ansvar fram till kommu -

m es t m er ite ra de Vid kom m unaliseringen Vid kom m unaliseringen naliseringen då kom m u-

sökandena. 1991 fick kom m unerna 1991 fick kom m unerna nerna fick ett odelat

ett odelat arbetsgivar ett odelat arbetsgivar arbetsgivaransvar för all

ans va r fö r a ll sko lpe rso nal . ans va r fö r a ll sko lpe rso nal . skolpersonal.

Dr ift

Kom m unerna organise-

rade verksam heten och

tillhandahöll skolloka ler.

Staten ansvarade för läroverken, även läro -

verksbyggnaderna.

Kom m unerna ansvarar

för att organisera verksam heten sam t f ör

skollokaler, arbetsmil jö,

lärom edel, skolskjuts och

skolm åltider.

Kom m unerna ansvarar

för att organisera verksam heten sam t f ör

skollokaler, arbetsmil jö,

lärom edel och skol-

måltider.

Inom kom vux kan utbild-

ni ng en a no rd na s på o lik a

sä tt : i eg en reg i med ko m-

m unen som anordnare,

på entreprenad hos e n-

skilda utbildningsano rd-

nare eller via sam verkan

m ed andra huvudm än.

Elevgrupp

Initialt böndernas oc h

arbetarnas barn. M ot slutet av 1800-talet

även m edelklassens

barn. År 1919 infördes skol plikt

fö r a lla .

På 1940-talet fanns ungefär 520

00 0 elev er

i folkskolan.

Initialt pojkar från sam-På 1940-talet fanns En obligatorisk skola för En frivillig ungdom s-Vuxna i behov av utbi ld -

hällets övre skikt och ungefär 9 000 elever alla. utbildning för alla. ning som m otsvarar den

m edelklassen. i yrkesskolan. I m itte n Ungefär 98 procent som ges i grundskolan,

Från 1894 även folkav 1960-talet ha de av en årskull går i grundsärskolan,

skolepojkar. elevantalet ökat till drygt gym nasieskolan. gym nasieskolan eller

År 1905 (realskolan) och

71 000. gym nasiesärskolan sam t

1927 (gym nasiet) öppna-

vuxna invandrare i be hov

des läroverken för flickor.

av utbildning i svens ka

språket eller grund-

På 1940-talet fanns

läggande läs- och skr iv-

ungefär 55 000 eleve r

färdigheter.

i läroverken.

Graden av central styrning fram till kommunaliseringen

I detta avsnitt redogör utredningen för hur graden av central styrning av skolan har förändrats över tid fram till slutet av 1980-talet. Vi beskriver den decentralisering och avreglering som påbörjades på 1970-talet och sedan fortsatte fram till kommunaliseringen 1991. Dessutom går vi igenom hur inställningen till fristående skolor såg ut under samma period.

Mellan- och efterkrigstiden präglades av en förhållandevis stark central styrning

Under mellankrigstiden skedde en centraliseringsprocess i många länder, däribland Sverige. Efterkrigstiden präglades fortsättningsvis av att skolreformerna genomfördes med en förhållandevis stark central styrning, även om en strävan mot decentralisering påbörjades. Ambitionen efter krigen var att göra utbildningen geografiskt tillgänglig för alla, att höja utbildningsnivån oavsett social bakgrund samt att föra samman olika utbildningar. Dessa omfattande och genomgripande förändringar av skolsystemet hade inte varit möjliga utan central styrning från riksdag och regering.

1

En decentralisering och avreglering inleddes under 1970-talet

Under 1970-talet påbörjades ett reformarbete som byggde på decentralisering och avreglering. Syftet var att minska detaljregleringen och effektivisera verksamheten genom en ökad lokal frihet. Decentraliseringen var en del av tidsandan, vilket också framgick vid tillkomsten av 1974 års regeringsform där det understryks att den kommunala självstyrelsen utgör en av grundstenarna för den svenska demokratin.

2

År 1979 beslutade riksdagen om riktlinjer för en decentralisering av den offentliga verksamheten.

3

Året efter beslutade riksdagen att flera

olika statsbidrag skulle avskaffas och inordnas i skatteutjämningssystemet.

4

1Prop. 1988/89:4Skolans utveckling och styrning. 2Prop. 1973:90Förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m. Bet. 1973:KU26. 3Prop. 1978/79:111Åtgärder mot krångel och onödig byråkrati m.m. Propositionen bygger bl.a. på Decentraliseringsutredningens principbetänkande SOU 1978:52Lägg besluten närmare

människorna!

4Prop. 1979/80:90Kommunalekonomiska frågor inför år 1981.

Vad gäller decentraliseringen inom skolans område under 1970talet lade regeringen i februari 1976 fram en proposition om skolans inre arbete. Den innebar en ökad lokal frihet och ett ökat professionellt ansvar för skolan.

5

Propositionen grundade sig på ett betänk-

ande från Utredningen om skolans inre arbete (SIA-utredningen).

6

I propositionen föreslog regeringen också ett nytt förenklat statsbidragssystem.

7

År 1978 antog riksdagen det nya statsbidragssystemet

för grundskolan.

8

Det bestod sedan i princip fram till kommunaliser-

ingen.

Utredningen om skolan, staten och kommunerna (SSK-utredningen) rekommenderade i sitt betänkande, som lades fram 1978, ytterligare decentralisering samt förändring av Skolöverstyrelsens roll. Myndighetens kanske viktigaste uppgift måste, menade utredningen, vara att se till att principen om ett enhetligt skolsystem och en likvärdig utbildningsstandard upprätthölls. Enligt utredningen skulle större möjligheter att decentralisera ansvar, utöver vad som redan skett genom SIA-utredningen och det förenklade statsbidragssystemet till grundskolan, övervägas.

9

År 1984 förenklades även statsbidrags-

systemet för komvux

10

och 1987 för gymnasieskolan.

11

Under 1980-talet finansierade staten drygt hälften av grundskolans totala kostnader (lärarlöner, elevvårdskostnader, administration och fortlöpande kostnader för lokaler). Gymnasieskolan var till 46 procent statligt finansierad, 45 procent kommunalt finansierad och 9 procent finansierad av landstingen. Motsvarande siffror för komvux var 81 procent statlig finansiering, 14 procent kommunal finansiering och 4 procent finansierad av landstingen.

12

Decentraliseringstrenden med start på 1970-talet var alltså tydlig om man studerar intentionerna i offentliga utredningar och propositioner. Om man i stället tittar på forskningen framkommer en delvis annan bild. Ninni Wahlström menar som exempel att 1970talet kännetecknades av en så kallad retorisk decentralisering, det vill säga att det fanns en vilja att decentralisera men att det egentligen

5Prop. 1975/76:39Skolans inre arbete m.m. 6SOU 1974:53Skolans arbetsmiljö. 7Prop. 1975/76:39Skolans inre arbete m.m. 8Prop. 1977/78:85Nytt statsbidrag till grundskolan m.m. 9SOU 1978:65Skolan, en ändrad ansvarsfördelning. 10Prop. 1983/84:169Kommunal och statlig utbildning för vuxna. 11Prop. 1985/86:97Statsbidrag till lärarlöner i gymnasieskolan. 12 SCB (1988): Statistisk årsbok.

inte hände så mycket i praktiken.

13

Gunnar Berg med flera beskriver

en likartad bild. Även om decentralisering som begrepp var frekvent förekommande i skolpolitiska dokument under 1970- och 1980talen menar Berg med flera att relativt få konkreta åtgärder de facto vidtogs för att få till ett decentraliserat vardagsarbete i skolorna.

14

Grundskolan och komvux fick nya läroplaner i början av 1980-talet som speglade decentraliseringen och avregleringen

För grundskolans del resulterade decentraliseringen och avregleringen under 1970-talet i en ny läroplan, Lgr 80.

15

Det var en väsentlig

nyhet att läroplanens allmänna del, med mål och riktlinjer, timplaner och kursplaner, i sin helhet beslutades av regeringen. De tidigare läroplanerna från 1962 och 1969 hade delvis beslutats av Skolöverstyrelsen, vilket hade skapat oklarhet om i vilken grad de var tvingande.

I Lgr 80 infördes arbetslagsprincipen och det skedde en förskjutning mot målstyrning. Målen fick en inriktning mot att ange grundläggande begrepp och modeller. Därmed gavs större frihet för lärare och arbetslag att välja stoff och metoder.

16

Inom såväl gymnasieskolan som komvux minskades också detaljregleringen. Komvux fick sin första egna läroplan, Lvux 82. Även den präglades av pågående decentralisering och målstyrning.

Behovet av fristående skolor diskuterades under denna period

I detta avsnitt använder utredningen genomgående benämningen fristående skolor om skolor med enskild huvudman, även om begreppet egentligen myntades först i början av 1980-talet.

13 Wahlström, Ninni (2002): Om det förändrade ansvaret för skolan. Vägen till mål- och resultat-

styrning och några av dess konsekvenser. Örebro universitet.

14 Berg, Gunnar m.fl. (2014): Skolans kommunalisering och de professionellas frirum. Bilaga 3 till SOU 2014:5Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan. 15 1980 års läroplan för grundskolan, Lgr 80. Utfärdad av regeringen den 14 februari 1980. 16 Lundgren, Ulf P. (2010): Skolans huvudmannaskap och styrning – den korta historien om

ansvarsfördelning och politisk styrning. www.lararnashistoria.se (hämtad 2022-02-24).

I slutet av 1960-talet blev hållningen till de fristående skolorna mer restriktiv

I slutet av 1960-talet förändrades regeringens hållning till de fristående skolorna. Tidigare hade regeringen haft en mer tillåtande inställning till att starta fristående skolor med annorlunda pedagogik. Nu började värdet av alternativ till de offentliga skolorna i stället att ifrågasättas. Regeringen menade att staten och kommunerna skulle ansvara för hela utbildningsväsendet, och att man måste hushålla med resurserna. Det var, enligt regeringen, svårt att se att fristående skolor fyllde ett behov som inte kunde tillgodoses inom det allmänna utbildningsväsendet.

17

År 1973 villkorade regeringen statsbidragen till de fristående skolorna. I det fall en kommun beslutade att avveckla det kommunala bidraget till skolan skulle också staten dra in sitt bidrag.

18

Detta med-

förde att de fristående skolor som fanns och fick statsbidrag – cirka ett tiotal med majoriteten i Stockholm och Göteborg – med något undantag avvecklades eller kommunaliserades. Som exempel kan nämnas att den enda privatskolan av detta slag som blev kvar i Stockholm var Franska skolan.

19

Under senare delen av 1970-talet var inställningen till fristående skolor mer kluven

Diskussionen om behovet av fristående skolor och i vilken mån dessa skolor skulle få statligt stöd fortsatte under senare delen av 1970talet. Nu visade sig en mer kluven inställning till de fristående skolorna.

Å ena sidan framhölls vikten av att lägga resurser på att utveckla den allmänna skolan så att den skulle passa alla, snarare än att ge statsbidrag till fristående skolor. Å andra sidan framhölls vikten av att staten borde stödja de fristående skolorna för att skapa förutsättningar för en allsidig sammansättning av eleverna och för att främja pedagogisk försöksverksamhet.

17Prop. 1969:1Statsverkets tillstånd och behov under budgetåret 1969/70, bilaga 10. 18Prop. 1973:1Statsverkets tillstånd och behov under budgetåret 1973/74, bilaga 10. 19 Ds U 1978:6 De enskilda skolornas ställning inom utbildningsväsendet.

Mot denna bakgrund tillsatte regeringen en utredning, den så kallade Kommittén angående skolor med enskild huvudman (SEHkommittén), med uppdrag att se över behovet av fristående skolor i det svenska skolväsendet.

20

Det skulle finnas ett allmänt intresse av en fristående skola i början av 1980-talet

SEH-kommittén myntade i början av 1980-talet begreppet fristående skolor som samlingsnamn för skolor som hade en annan huvudman än stat eller kommun. Utifrån kommitténs förslag lade regeringen fram en proposition för grundskolan

21

och en för gymnasieskolan.

22

I propositionen för grundskolan angav regeringen att samhället måste respektera att det finns enskilda personer som vill både driva och få sin utbildning i fristående skolor. Men enskilda individers intresse av en fristående skola kunde, enligt regeringen, inte ensamt vara grund för statsbidrag. Det måste därutöver finnas ett allmänt intresse av den fristående skolans verksamhet. Regeringen föreslog därför att statsbidrag till fristående skolor kunde vara rimligt med hänsyn till det allmännas intresse av verksamheten. Statsbidraget skulle dock vara mindre än stödet till grundskolan.

23

För gymnasieskolans del hade SEH-kommittén föreslagit att statsbidrag skulle fortsätta ges till de flesta fristående gymnasieskolor som fanns. Regeringen gick hårdare fram och förordade i sin proposition att de skolor som i princip bedrev en parallell utbildning till gymnasieskolan skulle avvecklas. När det gällde eventuella nytillkomna skolor ville regeringen besluta om bidrag och bidragsnivåer från fall till fall. Men i normalfallet skulle statsbidrag endast ges för lönekostnader och inte överstiga den statliga medelkostnaden för motsvarande lärargrupp i gymnasieskolan.

24

20 Dir. 1979:123 Skolor med annan huvudman än stat och kommun. 21Prop. 1982/83:1Skolor med enskild huvudman m.m. Bet. 1982/83:UbU10, rskr. 1982/83:63. 22Prop. 1983/84:118Fristående skolor på gymnasial nivå. Bet.1983/84:UbU27, rskr. 1983/84:366. 23Prop. 1982/83:1Skolor med enskild huvudman m.m. 24Prop. 1983/84:118Fristående skolor på gymnasial nivå.

Fristående skolor skulle inte längre bidra till det allmänna utan ha en prägel som avvek från kommunala skolor i slutet av 1980-talet

I slutet av 1980-talet kunde regeringen konstatera att det generellt sett inte fanns några stora skillnader mellan grundskolan och de fristående skolorna. Utgångspunkten för att ge statsbidrag, att fristående skolor skulle bidra till det allmänna, hade därmed inte uppfyllts.

Regeringen såg därför ett behov av att delvis ändra förutsättningarna för statsbidrag. Även i fortsättningen skulle regeringen bedöma från fall till fall om en fristående skola skulle få statsbidrag. Men kravet på att varje skola skulle ha erfarenheter som kunde överföras till det allmänna skolväsendet skulle slopas. Utgångspunkten skulle i stället vara att det fanns ett allmänt intresse av en alternativ inriktning. En fristående skola borde därför ha en prägel som avvek från grundskolan för att få statsbidrag. Det kunde handla om en annan pedagogisk grundsyn, ett annat upplägg eller konfessionella skolor.

25

Kommunaliseringsreformen

I detta avsnitt beskriver utredningen kommunaliseringsreformen. Först ges en bild av hur det delade ansvaret för skolan mellan stat och kommun såg ut precis före kommunaliseringen. Sedan tar vi upp de förarbeten som låg bakom kommunaliseringen och som bland annat innehöll förslag om mål- och resultatstyrning, om att kommunerna skulle få ett odelat arbetsgivaransvar för all skolpersonal, om ett nytt statsbidragssystem samt om en förändrad skoladministration. Därefter beskriver vi syftena med kommunaliseringen. Avsnittet avslutas med en redogörelse för hur kommunaliseringen togs emot av lärarna och för vad de olika lärarförbunden tyckte om kommunaliseringen.

Så här såg det delade ansvaret för skolan ut precis före kommunaliseringen

Kommunaliseringen genomfördes fullt ut 1991. Dessförinnan fördelades ansvaret för skolan mellan staten och kommunerna på följande sätt.

25Prop. 1987/88:100Förslag till statsbudget för budgetåret 1988/89, bilaga 10. Bet. 1987/88:UbU14, rskr. 1987/88:304.

Riksdag och regering hade ansvar för den övergripande politiska styrningen. Den centrala skolmyndigheten – Skolöverstyrelsen – hade ansvar för planering och nationell utvärdering. De regionala skolmyndigheterna – länsskolnämnderna – hade ansvar för stöd till lokal skolutveckling.

26

Kommunernas ansvar var att organisera verksamheten och ansvara för skollokaler, arbetsmiljö, läromedel, skolskjuts och skolmåltider. Vartefter hade kommunerna också fått ta på sig en allt större del av det ekonomiska ansvaret för skolan och lärarnas löner i och med att statsbidragen minskade. Under åren närmast före kommunaliseringen stod kommunerna via kommunalskatten för omkring hälften av grund- och gymnasieskolans finansiering. För komvux var andelen statlig finansiering högre.

Lärare, skolledare, biträdande skolledare och syofunktionärer hade tjänster där avlöningsförmåner och övriga anställningsvillkor fastställdes av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämde. Det var alltså staten som förhandlade och slöt avtal om villkoren. Men dessa grupper var anställda av kommunerna. Kommunerna stod för arbetsledningen av personalen och för den dagliga driften av verksamheten.

27

För skolpersonalen gällde alltså ett dubbelt arbetsgivar-

ansvar mellan stat och kommun.

28

Före kommunaliseringen riktades kritik mot statens sätt att organisera välfärden. Den offentliga sektorn ansågs vara byråkratisk, ineffektiv och alltför detaljstyrd. Medborgarnas demokratiska rättigheter hade satts åt sidan till förmån för en likriktning i samhället. Det fanns också kritik mot en stelbenthet i beslutsvägar och ett finansiellt slöseri. Människors önskan om ökat självbestämmande ansågs inte heller kunna tillfredsställas.

29

26 Lundgren, Ulf P. (2005): Vad styr skolan? The Research Unit for Studies in Educational Policy and Educational Philosophy. Uppsala universitet. 27 Dir. 2012:84 Utvärdering av effekterna av kommunaliseringen av skolväsendet. SOU 2014:5

Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan.

28 Prop. 1989/90:41 Kommunalt huvudmannaskap för lärare, skolledare, biträdande skolledare

och syofunktionärer.

29 Ringarp, Johanna (2011): Professionens problematik. Lärarkårens kommunalisering och väl-

färdsstatens förvandling. Göteborg/Stockholm. Makadam förlag.

Tre propositioner utgjorde de huvudsakliga förarbetena inför kommunaliseringen

Skolan gick från att vara regelstyrd till att bli målstyrd

År 1987 tillsattes den så kallade styrningsberedningen som skulle ta fram ett underlag för ett principiellt ställningstagande vad gäller ansvarsfördelningen mellan stat och kommun samt styrningen av skolväsendet.

30

Beredningen byggde på ett tidigare internt arbete inom

Regeringskansliet.

31

År 1988 lämnade beredningen sitt betänkande

32

som senare resulterade i den så kallade styrpropositionen.

33

I propo-

sitionen föreslog regeringen att skolans styrsystem genom färre regler och tydligare mål skulle utvecklas från regelstyrning till målstyrning. Riksdag och regering skulle ha det övergripande ansvaret för att garantera en likvärdig utbildning över hela landet och kommunerna skulle ha ansvaret för att organisera och genomföra skolverksamheten. Skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna skulle därmed få en förändrad roll. Riksdagen ställde sig bakom dessa principer i ett beslut 1989.

34

Efter riksdagsbeslutet bedrevs ett arbete inom Utbildningsdepartementet, det så kallade skolprojektet, för att ta fram underlag och omsätta principerna från styrpropositionen.

35

Uppdraget för skolprojektet

handlade om att förändra styrningen inom flera olika områden – personal, statsbidragssystem och läroplaner – samt att reformera Skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna.

36

Kommunerna fick ett odelat arbetsgivaransvar för all skolpersonal

Arbetet i skolprojektet fungerade bland annat som underlag för den så kallade kommunaliseringspropositionen. I den föreslog regeringen att den statliga regleringen av löne- och anställningsvillkor för tjänster som lärare, skolledare, biträdande skolledare och syofunktionärer

30 Dir. 1987:16 Beredning om ansvarsfördelning och styrning på skolområdet. 31 Ds U 1987:1 Ansvarsfördelning och styrning på skolområdet. 32SOU 1988:20En förändrad ansvarsfördelning och styrning på skolområdet. 33Prop. 1988/89:4Skolans utveckling och styrning. 34 Bet. 1988/89:UbU7, rskr. 1988/89:95. 35 Lundgren, Ulf P. (2005): Vad styr skolan? The Research Unit for Studies in Educational Policy and Educational Philosophy. Uppsala universitet. 36 Ringarp, Johanna (2011): Professionens problematik. Lärarkårens kommunalisering och väl-

färdsstatens förvandling. Göteborg/Stockholm. Makadam förlag.

skulle upphöra. Förslaget skulle ge kommunerna ett odelat arbetsgivaransvar för all personal.

37

Regeringen motiverade förändringen med att det från många håll, bland annat kommunalt, hade hävdats att det dåvarande delade arbetsgivaransvaret utgjorde ett hinder för kommunerna att föra en samlad personalpolitik och innebar att varken stat eller kommun tog det fulla ansvaret för skolan. Vidare framfördes att kommunerna fick ett omfattande administrativt merarbete till följd av olika kollektivavtal och administrativa system, ett för personal med statligt reglerade tjänster och ett annat för helt kommunalt anställd personal. Motståndarna till kommunaliseringen menade att lärarnas makt över sin egen arbetssituation skulle försämras.

38

Riksdagen beslutade 1989 i

enlighet med regeringens förslag i propositionen.

39

Sedan tidigare hade flera förslag lämnats som handlade om ansvarsfördelningen mellan stat och kommun avseende skolpersonalens tjänster. År 1981 lade regeringen fram en proposition med förslag som syftade till decentralisering och förenkling av tillsättningen av lärare.

40

Det dåvarande systemet, med statlig tillsättning av lärartjänster, hade i princip fungerat oförändrat sedan 1958 då länsskolnämnderna inrättades. I propositionen 1981 föreslogs ingen fullständig kommunalisering av lärartjänsterna men en kommunal tillsättning av dem. Riksdagen hade inget att invända mot detta och från den 1 juli 1982 tillsattes lärarna av kommunerna.

41

Tjänsterna som syofunktionärer fick en statlig reglering 1984 men tillsattes fortfarande av kommunerna.

42

Vad gällde skolchefer före-

slog regeringen att den statliga regleringen av dessa tjänster skulle upphöra 1985.

43

Riksdagen biföll förslaget och skolchefstjänsterna

var därmed helt kommunaliserade sex år före övriga tjänster inom skolan.

44

I styrpropositionen föreslogs att samtliga skolledartjänster

37 Prop. 1989/90:41 Kommunalt huvudmannaskap för lärare, skolledare, biträdande skolledare

och syofunktionärer.

38 Ringarp, Johanna (2011): Professionens problematik. Lärarkårens kommunalisering och väl-

färdsstatens förvandling. Göteborg/Stockholm. Makadam förlag.

39 Bet. 1989/90:UbU9, rskr. 1989/90:58. 40Prop. 1980/81:107Den statliga skoladministrationen m.m. 41 Bet. 1980/81:UbU38, rskr. 1980/81:395. 42Prop. 1983/84:86Tjänstekonstruktion för studie- och yrkesorientering m.m. Bet. 1983/84:UbU13, rskr. 1983/84:174. 43Prop. 1984/85:100Förslag till statsbudget för budgetåret 1985/86. 44 Bet. 1984/85:UbU16, rskr. 1984/85:234.

och lektorstjänster skulle tillsättas av kommunerna från 1989, vilket också genomfördes.

45

Beslut fattades om en tydligare ansvarsfördelning, ett nytt statsbidragssystem och en förändrad skoladministration

Hösten 1990 överlämnade regeringen den så kallade ansvarspropositionen till riksdagen. I propositionen föreslogs förändringar som skulle syfta till en tydligare ansvarsfördelning mellan staten och kommunerna när det gällde verksamheten inom grundskolan, gymnasieskolan och den kommunala utbildningen för vuxna. Staten skulle ange mål och riktlinjer som var nationellt giltiga. Kommunerna skulle svara för att verksamheten genomfördes inom de ramar som riksdag och regering hade lagt fast. De skulle därmed få stor frihet att lokalt organisera skolverksamheten. I särskilda skolplaner skulle kommunfullmäktige fastställa hur kommunens skolväsende skulle gestaltas och utvecklas, framför allt med avseende på kommunens åtgärder för att uppnå de nationella målen för skolan.

46

I ansvarspropositionen föreslog regeringen också ett förändrat statsbidragssystem. Det förslaget byggde på en del av arbetet som gjordes inom skolprojektet.

47

De statliga bidragen skulle, enligt pro-

positionen, fortfarande vara riktade till skolväsendet men nu i form av ett sektorsbidrag. Sektorsbidraget skulle beräknas schablonmässigt efter olika beräkningsmodeller där kommunernas skiftande strukturella och demografiska förutsättningar och behov skulle beaktas. Till skillnad mot tidigare skulle de kommunala huvudmännen nu själva bestämma hur resurserna sedan skulle fördelas mellan grundskolan, gymnasieskolan och den kommunala utbildningen för vuxna. I propositionen angavs att den ökade lokala friheten att disponera skolväsendets samlade resurser medförde ett ökat ansvar för att resurserna användes ändamålsenligt.

48

Även ett system för uppföljning och utvärdering av skolväsendet föreslogs i ansvarspropositionen. Dessutom föreslogs att den statliga skoladministrationen skulle förändras genom att avveckla Skolöverstyrelsen, Statens institut för läromedel, länsskolnämnderna och

45Prop. 1988/89:4Skolans utveckling och styrning. 46Prop. 1990/91:18Ansvaret för skolan. 47Ds 1990:32Rapport om nytt statsbidragssystem för grundskola, gymnasieskola och kommunal

utbildning för vuxna.

48Prop. 1990/91:18Ansvaret för skolan.

fortbildningsnämnderna.

49

I stället skulle Skolverket inrättas. Föränd-

ringen innebar ett tydligt ställningstagande från statens sida att huvudansvaret för skolväsendet hade överförts till kommunerna. Skolverkets roll blev, i linje med förändringen från regelstyrning till mål- och resultatstyrning, mer passiv gentemot kommunerna jämfört med de tidigare myndigheternas.

50

Det här är också väldokumenterat i forsk-

ningen.

51

Riksdagen beslutade 1990 i enlighet med regeringens förslag i ansvarspropositionen.

52

Härmed ansågs kommunaliseringen fullbordad,

även om beslutet om ett odelat kommunalt arbetsgivaransvar för all skolpersonal av många uppfattades som den egentliga kommunaliseringen. Sedan realiserades kommunaliseringen den 1 januari 1991.

Särskolan och särvux kommunaliserades något senare än grundskolan, gymnasieskolan och den kommunala utbildningen för vuxna. Efter en viss försöksverksamhet övertog kommunerna huvudmannaskapet för särskolan och särvux under perioden 1992–1996. Dessförinnan hade landstingen varit huvudmän.

53

Kommunaliseringen syftade till ökad effektivitet och kvalitet samt ökat inflytande för elever och föräldrar

Som tidigare nämnts har skolan som helhet aldrig varit enbart statlig eller enbart kommunal. Över tid har ansvaret förskjutits i endera kommunal eller statlig riktning, och ansvaret har i praktiken varit delat mellan staten och kommunerna.

54

Det här gällde också efter kommu-

naliseringen 1991. Men vid det tillfället försköts ansvaret kraftigt i kommunal riktning.

55

49 Det fanns sex fortbildningsnämnder som ansvarade för uppgifter inom fortbildningsområdet. De var knutna till universiteten och till högskolan för lärarutbildning i Stockholm. Vissa fortbildningsuppgifter hanterades också av SÖ och av länsskolnämnderna. 50Prop. 1990/91:18Ansvaret för skolan. 51 Se t.ex. Haldén, Eva (1997): Den föreställda förvaltningen. En institutionell historia om central

skolförvaltning. Stockholms universitet. Jacobsson, Bengt & Sahlin, Kerstin (1995): Skolan och det nya verket: skildringar från styrningens och utvärderingarnas tidevarv.

52 Bet. 1990/91:UbU4, rskr. 1990/91:76. 53SOU 1991:30Särskolan. Prop. 1991/92:94Ändrat huvudmannaskap för särskolan och särvux. Bet. 1991/92:UbU21 och 28, rskr. 1991/92:285. 54SOU 2014:5Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan. 55 Lundgren, Ulf P. (2010): Skolans huvudmannaskap och styrning – den korta historien om

ansvarsfördelning och politisk styrning. www.lararnashistoria.se (hämtad 2022-02-24).

Med kommunaliseringen ville riksdag och regering komma till rätta med den bristande effektiviteten och kvaliteten inom skolan samt använda resurserna bättre. Ett annat syfte var att möjliggöra ökat inflytande för elever och föräldrar.

56

Kommunaliseringen var en del i strävan mot decentralisering och ökat lokalt ansvar

Kommunaliseringen utgjorde en del av en generell strävan mot decentralisering av den offentliga verksamheten. Detta visade sig på fler områden än utbildningsväsendets och grundade sig på statens svårigheter att styra ett omfattande välfärdssystem. En lösning blev då att decentralisera och därmed möjliggöra att beslut togs så nära verksamheten som möjligt. En annan var att öppna för privatisering.

57

Inom skolans område ansåg regeringen att kvaliteten skulle utvecklas i och med att beslut om verksamhetens utformning flyttades närmare personalen och medborgarna. Ett ökat lokalt ansvar sågs som nödvändigt om skolväsendet skulle kunna utvecklas och hålla god kvalitet. Förändringarna i styrningen skulle ge skolan förutsättningar att förbättra verksamheten.

58

Kommunerna skulle få en stor frihet att organisera skolverksamheten. Den lokala friheten skulle också leda till ett större handlingsutrymme för lärarna. Genom de nya styrdokumenten, som huvudsakligen riktades direkt till lärarna, skulle lärarnas ansvar för att planera och genomföra undervisningen stå i fokus. Därigenom skulle deras professionella ansvar bli tydligare och deras yrkesroll stärkas.

59

Även

om intentionen från regeringens håll var att öka det professionella handlingsutrymmet fanns en oro från lärarna att kommunaliseringen skulle minska den individuella friheten i yrket. Nu förväntades lärare i högre grad vara tillgängliga i skolan och fortbilda sig på loven. Förhållandet mellan lärarprofessionen och skolorganisationen ändrades. Förutom att undervisa skulle lärarna i högre utsträckning ingå i

56SOU 2014:5Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan. 57 Lundgren, Ulf P. (2005): Vad styr skolan? The Research Unit for Studies in Educational Policy and Educational Philosophy. Uppsala universitet. 58Prop. 1990/91:18Ansvaret för skolan. 59 Ibid.

arbetslag och vara en resurs utanför lektionstid. Men lärarnas professionella frihet i klassrummen skulle finnas kvar.

60

Kommunerna fick i och med kommunaliseringen ett samlat ansvar för driften av det offentliga skolväsendet. Det skulle ge större möjlighet till lokala lösningar och prioriteringar. En ökad lokal frihet skulle även ge kommunpolitiker ett tydligare ansvar för att förverkliga läroplanernas intentioner. Dessutom skulle uppföljning och utvärdering bli en del av verksamheten och ge underlag för att bedöma resultaten av arbetet och utveckla den egna verksamheten. Fortbildning för lärare skulle med kommunaliseringen bli ett tydligt kommunalt ansvar och också användas för verksamhetsutveckling.

61

Likvärdigheten fick ändå inte äventyras

Trots strävan mot decentralisering och ökat lokalt ansvar poängterade både riksdag och regering i samband med kommunaliseringen att utbildningens likvärdighet över landet inte fick äventyras. Kommunaliseringen fick inte heller innebära att innehållet i utbildningen blev så beroende av lokala beslut eller förhållanden att likvärdigheten kunde ifrågasättas.

62

Det övergripande ansvaret för likvärdigheten

skulle även i fortsättningen vara statens och garanteras genom tydliga läroplaner, lärarutbildningen, fortbildning för lärare, behörighetsregler för och meritvärdering av lärare, ett särskilt sektorsbidrag till skolan samt nationell uppföljning och utvärdering, se vidare avsnittet Kommunaliseringen gick längre än det först var tänkt.

63

Lärarna var initialt emot kommunaliseringen och lärarförbunden var oense

Till en början var motståndet från lärarna omfattande

Till en början var motståndet mot kommunaliseringen omfattande bland lärarna som inte ville ha ett odelat kommunalt arbetsgivaransvar. Motståndet gällde initialt samtliga lärarförbund.

60 Ringarp, Johanna (2011): Professionens problematik. Lärarkårens kommunalisering och väl-

färdsstatens förvandling. Göteborg/Stockholm. Makadam förlag.

61Prop. 1988/89:4Skolans utveckling och styrning. 62Prop. 1990/91:18Ansvaret för skolan. 63 Riksdagens protokoll 1989/90:42.

Lärarna ansåg att den statliga regleringen utgjorde en garanti för skolans likvärdighet i olika delar av landet samt att den hindrade kommunalt godtycke och olikhet.

64

De var också rädda för att andra

yrkesgrupper, som skolledare och kommunala administratörer, skulle ta makten över deras arbete. Det fanns en farhåga att lärarnas intressen inte skulle väga så tungt för kommunpolitiker, och att skolfrågorna skulle komma i skymundan när skolan blev en del av kommunernas övriga åtaganden.

65

Kommunpolitikerna ansågs blanda sig i mer än politiker på den statliga nivån. Många lärare uppfattade kommunaliseringen som ett hot mot läraryrkets status. Samtidigt var lärarförbunden överens om att de lönepåslag som skulle ges i samband med kommunaliseringen skulle öka statusen för lärarna.

66

Lärarförbunden hade olika uppfattningar i frågan om en kommunalisering

TCO-förbunden Sveriges Lärarförbund (SL) och Svenska Facklärarförbundet (SFL), vilka sedan tillsammans bildade Lärarförbundet 1991, gjorde en medlemsomröstning hösten 1989. Samtidigt gick förbundsstyrelserna för SL och SFL ut med en rekommendation till sina medlemmar om att rösta ja till det avtalsbud som följde med kommunaliseringen. Debatten blev mycket intensiv och några lokalavdelningar ville att budet skulle avvisas.

67

Saco-förbundet Lärarnas Riksförbund (LR) däremot ville inte diskutera kommunaliseringen som de ansåg var en politisk fråga och därmed inte hörde hemma i en avtalsförhandling. Kommunaliseringsfrågan lyftes därför bort från lönerörelsen och regeringen lade fram kommunaliseringspropositionen.

68

Trots denna åtgärd gick LR

ut i strejk i november 1989. Kritiken från LR gällde utöver kommu-

64 Prop. 1989/90:41 Kommunalt huvudmannaskap för lärare, skolledare, biträdande skolledare

och syofunktionärer.

65 Ringarp, Johanna (2011): Professionens problematik. Lärarkårens kommunalisering och väl-

färdsstatens förvandling. Göteborg/Stockholm. Makadam förlag.

66 Ibid. 67 Ringarp, Johanna (2011): Professionens problematik. Lärarkårens kommunalisering och väl-

färdsstatens förvandling. Göteborg/Stockholm. Makadam förlag. Johansson, Karin & Fredriksson,

Ulf (red.) (1993): Sveriges lärarförbund 1967–1990. Lärarförbundet/Lärarförlaget. 68Prop. 1989/90:41Kommunalt huvudmannaskap för lärare, skolledare, biträdande skolledare

och syofunktionärer.

naliseringen dels att slutlönen skulle vara densamma för alla lärare oavsett skolform, dels den föreslagna arbetstidskonstruktionen.

69

Senare under november utföll omröstningarna inom SL och SFL positivt och de båda förbunden skrev under avtalet den 1 december. Kommunaliseringspropositionen röstades därefter igenom i riksdagen den 8 december. Några dagar senare – den 14 december 1989 – avbröts strejken och även LR skrev på avtalet.

70

Andra reformer vid tiden för kommunaliseringen

I detta avsnitt beskriver utredningen andra reformer som genomfördes vid tiden för kommunaliseringen och som medförde att decentraliseringen och avregleringen gick längre än det först var tänkt.

Kommunaliseringen gick längre än det först var tänkt

Efter kommunaliseringens fullbordan 1991 genomfördes flera andra reformer som innebar att decentraliseringen och avregleringen gick längre än det först var tänkt och att den statliga styrningen minskade inom flera områden. Som tidigare nämnts skulle likvärdigheten garanteras genom statlig styrning via

  • tydliga läroplaner
  • lärarutbildningen
  • fortbildning för lärare
  • behörighetsregler för och meritvärdering av lärare
  • ett särskilt sektorsbidrag till skolan
  • nationell uppföljning och utvärdering.

71

Dessa förutsättningar ändrades dock i och med kommande reformer, som beskrivs nedan.

69 Ringarp, Johanna (2011): Professionens problematik. Lärarkårens kommunalisering och väl-

färdsstatens förvandling. Göteborg/Stockholm. Makadam förlag. Johansson, Karin & Fredriksson,

Ulf (red.) (1993): Sveriges lärarförbund 1967–1990. Lärarförbundet/Lärarförlaget. 70 Jarl, Maria & Rönnberg, Linda (2015): Skolpolitik. Från riksdagshus till klassrum. Liber. 71 Riksdagens protokoll 1989/90:42.

De nya läroplanerna uppfattades som mindre tydliga

I samband med kommunaliseringen förändrades styrsystemet från statlig detaljstyrning med ett omfattande nationellt regelverk till mål- och resultatstyrning. Statens roll skulle vara att sätta upp nationella mål och riktlinjer för skolan och antalet nationella regler som styrde till exempel organisation, tjänstetillsättning och resursfördelning reducerades betydligt. Kommunerna och skolorna skulle ha stor frihet att anpassa och organisera undervisningen inom den ram som bestämdes av riksdag och regering.

72

Det förändrade styrsystemet kom till

uttryck i de nya läroplaner och kursplaner som infördes 1994. Även ett nytt mål- och kunskapsrelaterat betygssystem infördes och ersatte det tidigare relativa betygssystemet. I och med detta fick skolan en skarp gräns för godkända kunskaper.

73

För gymnasieskolans del reformerades hela skolformen. Det inrättades nationella program samt individuella program för elever som inte var behöriga till de nationella programmen. Gymnasieskolan blev kursutformad och alla program blev i och med reformen treåriga. År 1994 var den nya gymnasieskolan fullt ut införd.

74

Dessförinnan

hade en försöksverksamhet med treårig utbildning för de yrkesinriktade studievägarna pågått, det så kallade ÖGY-försöket.

75

Under

en kortare övergångsperiod med start läsåren 1992/1993 och 1993/ 1994 fanns även så kallade mellanårsprogram. På dessa läste eleverna kurser men fick betyg enligt den gamla sifferskalan.

76

Komvux förändrades också.

77

Från att ha haft en egen läroplan

(Lvux 82) och en vuxenutbildningslag närmade sig komvux nu gymnasieskolan. Den läroplan som infördes 1994 (Lpf 94) var gemensam för de frivilliga skolformerna, även om den hade ett särskilt avsnitt för komvux. Samtidigt upphävdes också vuxenutbildningslagen och dess bestämmelser fördes in i skollagen. I och med dessa förändringar upphörde vuxenutbildningen att vara ett eget policyområde. Vid

72 Dir. 2012:84 Utvärdering av effekterna av kommunaliseringen av skolväsendet. 73Prop. 1992/93:220En ny läroplan för grundskolan och ett nytt betygssystem för grundskolan,

sameskolan, specialskolan och den obligatoriska särskolan. Prop. 1992/93:250Ny läroplan och ett nytt betygssystem för gymnasieskolan, komvux, gymnasiesärskolan och särvux.

74Prop. 1990/91:85Växa med kunskaper – om gymnasieskolan och vuxenutbildningen. Bet. 1990/91:UbU16. 75Prop. 1987/88:102Utveckling av yrkesutbildningen i gymnasieskolan. 76 Universitets- och högskolerådet: Mellanårsprogram. Ur Bedömningshandboken. Webbtext. https://bedomningshandboken.uhr.se/svenska-meriter/betygstyper-iantagningen/mellanarsprogram/ (hämtad 2022-02-24). 77Prop. 1990/91:85Växa med kunskaper – om gymnasieskolan och vuxenutbildningen. Bet. 1990/91:UbU16.

detta tillfälle fick även kommunerna och landstingen möjlighet att uppdra åt andra att anordna komvux på entreprenad.

78

Redan i Lgr 80 och Lvux 82 skedde en förskjutning mot målstyrning och lärarna gavs större frihet att välja stoff och metoder. Denna inriktning kom att utvecklas än mer i läroplanerna 1994 (Lpo 94

79

och Lpf 94

80

). I stället för att få tydligare läroplaner uppfattades de som

mindre styrande och ansvaret lades mer på den lokala nivån och inte på den nationella. Motiven för de förändrade styrdokumenten var dels mål- och resultatstyrningen i sig, dels det moderna samhällets snabba förändringstakt som ställde krav på mer tidlösa och generella kunskaper. Ytterligare motiv var den nya flexibla gymnasieskolan där eleverna kunde forma sin utbildning efter egna önskemål och ta ett stort eget ansvar för resultaten.

81

Lärarutbildningen reformerades och blev gemensam för olika lärarkategorier

När kommunaliseringen infördes 1991 hade lärarutbildningen relativt nyligen reformerats. År 1988 infördes en sammanhållen grundskollärarutbildning med inriktning mot årskurserna 1–7 respektive 4–9.

82

Utbildningen av gymnasielärare lämnades vid detta tillfälle

utan åtgärd, vilket innebar att den tidigare ämneslärarutbildningen för högstadiet och gymnasieskolan i praktiken blev en gymnasielärarutbildning.

83

Med kommunaliseringen, mål- och resultatstyrningen samt de nya läroplanerna fanns åter ett behov av att reformera lärarutbildningen. Därför tillsattes 1997 den så kallade Lärarutbildningskommittén, som i sitt slutbetänkande föreslog en och samma lärarutbildning för samtliga skolformer men av olika längd.

84

Den nya lärarutbildningen in-

fördes 2001.

85

En radikal förändring jämfört med tidigare var inför-

78 SOU 2020:33 Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial

utbildning.

79 Läroplan för det obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet 1994. 80 Lundgren, Ulf P. (2010): Skolans huvudmannaskap och styrning – den korta historien om

ansvarsfördelning och politisk styrning. www.lararnashistoria.se (hämtad 2022-02-24).

81 Prop. 1992/93:220 En ny läroplan för grundskolan och ett nytt betygssystem för grundskolan,

sameskolan, specialskolan och den obligatoriska särskolan. Prop. 1992/93:250Ny läroplan och ett nytt betygssystem för gymnasieskolan, komvux, gymnasiesärskolan och särvux.

82Prop. 1984/85:122Lärarutbildning för grundskolan. Bet. 1984/85:UbU31. 83SOU 2008:109En hållbar lärarutbildning. 84SOU 1999:63Att lära och leda – En lärarutbildning för samverkan och utveckling. 85Prop. 1999/2000:135En förnyad lärarutbildning. Bet. 2000/01:UbU3.

andet av en gemensam examen för alla lärarkategorier och ett allmänt utbildningsområde på tre terminer som alla läste.

86

Från nu innebar

utbildningen att lärarstudenterna själva kunde välja vilka ämnen som skulle ingå i deras examen. Det fanns alltså inga färdiga ämneskombinationer och ämnena i lärarutbildningen begränsades inte heller till de undervisningsämnen som fanns i skolväsendet.

87

Regeringens

avsikt med den reformerade lärarutbildningen var att skapa flexibilitet att utbilda lärare med ett flertal olika inriktningar och kompetensprofiler.

88

Denna förändring av lärarutbildningen kan ses som ett sätt att utjämna skillnaden mellan läroverkslärartraditionen och folkskollärartraditionen och skapa en mer sammanhållen lärarroll. Den pedagogiska delen i läraryrket stärktes genom det allmänna utbildningsområdet. Men samtidigt skedde det på bekostnad av ämnesdjup och didaktisk anpassning till barns olika åldrar.

89

Inriktningen på lärares fortbildning förändrades

I och med kommunaliseringen minskade det statliga inflytandet över lärares fortbildning, bland annat eftersom länsskolnämndernas fortbildningsorganisation avvecklades. Enligt Utredningen om skolans kommunalisering förändrades också inriktningen på fortbildningen. Den blev mindre inriktad mot lärarnas individuella behov av exempelvis ämnesutveckling och mer fokuserad på lärarkollektivet och verksamheten i stort.

90

Lärarna fick ett nytt kollektivavtal när kommunaliseringen genomfördes.

91

Genom det nya avtalet utökades rätten till fortbildning, men

den skulle förläggas på feriearbetstid i anslutning till terminernas början och slut. Detta uppfattades av många lärare som ett intrång på deras sommarferier.

92

I början av 1996 slöts återigen ett nytt kollektivavtal. Det innebar stora förändringar av lärarnas arbetstid. Bland annat togs den reglerade undervisningsskyldigheten bort, lärarnas arbetsplatsförlagda tid

86 Larsson, Esbjörn & Westberg, Johannes (red.) (2011): Utbildningshistoria – en introduktion. Studentlitteratur. 87SOU 2014:5Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan. 88Prop. 1999/2000:135En förnyad lärarutbildning. 89SOU 2014:5Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan. 90SOU 2014:5Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan. 91 Skolavtalet 1989–1991. 92SOU 2014:5Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan.

reglerades till 35 timmar per vecka och förtroendearbetstiden minskade. Den formella rätten till fortbildning under arbetstid ökade. Även här går det, enligt Utredningen om skolans kommunalisering, att se en ändrad inriktning på fortbildningen. Eftersom lärarnas förtroendearbetstid begränsades minskade också deras möjligheter till kontinuerlig fortbildning på egna initiativ, till förmån för den reglerade fortbildningen som arbetsgivarna hade större inflytande över.

93

Behörighetsreglerna för och meritvärderingen av lärare luckrades upp

Kommunaliseringen innebar att de omfattande behörighetsregler som tidigare funnits för lärare i skolförordningen togs bort.

94

Behörighets-

reglerna hade angett vilken ämnesbehörighet som krävdes för olika typer av lärartjänster. Dessa ersattes delvis av ändringar i skollagen om lärares behörighet.

95

Enligt skollagen behövdes fortfarande en lärar-

examen och det framgick att kommunerna var skyldiga att använda lärare som hade en utbildning som var avsedd för den undervisning de i huvudsak skulle bedriva. Men det angavs inte längre att lärarna måste ha en viss ämnesutbildning för att kunna undervisa i ett specifikt ämne. Denna förändring möjliggjorde en mer flexibel personalpolitik, eftersom lärarna nu kunde användes för undervisning även i ämnen som de inte hade utbildning i.

96

Det statliga meritvärderingssystemet för lärare försvann också strax efter kommunaliseringen.

97

Tidigare hade det funnits statliga

befordringsgrunder och detaljerade anvisningar för hur dessa skulle värderas. I praktiken skedde meritvärderingen med hjälp av ett poängsystem där sökande som hade högst poäng gavs företräde till lediga tjänster i skolväsendet. Framför allt var antalet tjänstgöringsår avgörande. När meritvärderingssystemet försvann blev kommunerna fria att anställa de lärare som de bedömde vara mest lämpliga och inte som tidigare den sökande som rankades högst enligt systemet.

98

93 Ibid. 94Skolförordningen (1971:235). 952 kap. skollagen (1985:1100). 96SOU 2014:5Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan. 97 Förordningen (1993:301) om upphävande av förordningen (1990:1476) om meritvärdering vid anställning av lärare. 98SOU 2014:5Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan.

Sektorsbidraget till skolan togs bort

År 1993 skedde en förändring av det statsbidragssystem som infördes i och med kommunaliseringen. Då avskaffades sektorsbidraget till skolan genom den så kallade statsbidragsreformen.

99

Reformen

innebar att sektorsbidraget till skolan inordnades i det generella statsbidraget till kommunerna. Därmed fick kommunerna ansvaret att besluta om fördelningen av resurser mellan skolan och annan kommunal verksamhet.

Denna förändring av statsbidragssystemet var inte avsedd när kommunaliseringen beslutades. Förändringen föranleddes inte heller av kommunaliseringen av skolväsendet, utan gällde för flera olika samhällssektorer och hängde ihop med andra idéer och politiska strömningar i stort. Motiven för det ändrade statsbidragssystemet var att minska den statliga regleringen av kommunal verksamhet, stärka det kommunala självbestämmandet, öka enskilda kommuninvånares valfrihet, stimulera konkurrens inom kommunal sektor samt ge kommuner och landsting större handlingsfrihet och därmed bättre möjligheter att effektivisera sin verksamhet.

100

Ytterligare motiv var att

kommuner och landsting skulle få en ökad frihet att anpassa sin verksamhet till tillgängliga resurser.

101

Givet den ekonomiska nedgången

i början av 1990-talet fanns behov av att skära ner på kostnaderna.

Sverige präglades i början av 1990-talet av en djup lågkonjunktur. Den ledde till att resurserna för offentligt finansierade verksamheter, däribland skolan, krympte. Lågkonjunkturen innebar också att arbetslösheten steg kraftigt och att de sociala klyftorna ökade. Även boendesegregationen blev alltmer uttalad under 1990-talet.

102

Att Sverige drabbades av en ekonomisk kris var en faktor som påverkade kommunaliseringens införande. Samtidigt som en stor reform skulle genomföras var kommunerna tvingade att genomföra betydande besparingar och vidta strukturella åtgärder inom skolan.

99Prop. 1991/92:150Förslag om slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret 1992/93, m.m. Bet. 1991/92:FiU29, rskr. 1991/92:345. 100Prop. 1991/92:150Förslag om slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret 1992/93, m.m. 101SOU 1991:98Kommunal ekonomi i samhällsekonomisk balans: statsbidrag för ökat hand-

lingsutrymme och nya samarbetsformer.

102 Dir. 2012:84 Utvärdering av effekterna av kommunaliseringen av skolväsendet.

Den nationella uppföljningen och utvärderingen skulle vara viktig men intentionen fullföljdes inte helt

En nationellt sammanhållen och samordnad uppföljning och utvärdering av skolväsendet var viktig när det lokala ansvaret ökade och den statliga detaljregleringen minskade i och med kommunaliseringen. Men regeringens intention att få till en sådan kraftfull nationell uppföljning och utvärdering fullföljdes inte helt.

103

Initialt när kommunaliseringen infördes fanns inte förutsättningarna för att mäta resultat fullt ut. Som exempel kan nämnas att resultat från nationella prov i grundskolan började samlas in först 1998 och då i form av urvalsundersökningar. Inte förrän 2003 inleddes en totalinsamling av provresultaten.

104

På lokal nivå fanns inte heller krav

på insamling av resultat. Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) har studerat kommuners lokala skolplaner. Utifrån den genomgången kan IFAU konstatera att det först var i slutet av 1990-talet som skolplanerna började innehålla skrivningar om uppföljning med fokus på elevernas resultat.

105

Vad gäller utvärdering hade Skolöverstyrelsen påbörjat ett arbete med nationella utvärderingsprogram, men dessa avslutades när Skolverket tog över ansvaret. Skolverket har sedan sin tillkomst 1991 på egna initiativ genomfört ett antal nationella utvärderingar av grundskolan, bland annat de stora nationella utvärderingarna av de flesta ämnen i grundskolan 1992 och 2003. Några riktlinjer för det fortsatta arbetet med att utforma ett nationellt utvärderingsprogram för skolan, som det var tänkt inför kommunaliseringen, har dock inte getts av regeringen. Det har således inte funnits någon långsiktig plan att genomföra denna typ av nationella studier med vissa intervall.

106

103SOU 2018:41Statliga skolmyndigheter – för elever och barn i en bättre skola. 104 Skolverket (2005): Resultaten av ämnesproven för skolår 9 år 2004. PM 2005-02-01, dnr 2004:00862. 105 Holmlund, Helena m.fl. (2014): Decentralisering, skolval och fristående skolor: resultat och

likvärdighet i svensk skola. Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering

(IFAU). Rapport 2014:25. 106SOU 2014:12Utvärdera för utveckling – om utvärdering av skolpolitiska reformer.

Den statliga granskningen av läromedel avskaffades 1991

Kommunaliseringen medförde att den statliga läromedelsgranskning som tidigare hade funnits avskaffades 1991.

År 1938 infördes en obligatorisk, statlig granskning av läroböcker. Granskningen gjordes av speciellt utsedda granskare och beslut fattades av Statens läroboksnämnd som sedan ändrade namn till Statens läromedelsnämnd. Nämnden var en del av Skolöverstyrelsen (SÖ). Från 1983 till 1991 skulle Läromedelsnämnden inte längre godkänna eller underkänna ett läromedel, utan i stället avge ett utlåtande om det. Läromedelsnämnden var under denna period en del av Statens institut för läromedelsinformation (SIL). När SÖ och SIL avvecklades 1991 och Skolverkets bildades upphörde den statliga granskningen av läromedel.

107

Samtidigt med kommunaliseringen tog etableringen av fristående skolor fart och ett skolval infördes

I förarbetena inför kommunaliseringen gjorde regeringen bedömningen att det även fortsättningsvis skulle finnas behov av fristående skolor, men att behovet skulle vara begränsat.

108

Efter kommunali-

seringen, i valet 1991, blev det regeringsskifte. Därmed förändrades synen på fristående skolor. Nu betonades elevers och föräldrars rätt att önska skola, i stället för som tidigare då de fristående skolorna hade motiverats utifrån ett samhällsintresse.

Regeringen lade i mars 1992 fram en proposition om valfrihet och fristående skolor.

109

Våren 1993 lade regeringen sedan fram den pro-

position som ledde till att ett skolval till fristående skolor infördes.

110

I och med dessa två propositioner ökade antalet fristående skolor snabbt. Dessförinnan hade de fristående skolorna varit ett marginellt fenomen. Det här brukar betecknas som friskolereformen. Men redan tidigare, från mitten av 1980-talet och fram till regeringsskiftet, hade det skett en gradvis förändring av inställningen till fristående skolor

107 Johnsson Harrie, Anna (2009): Staten och läromedlen. En studie av den svenska statliga förhands-

granskningen av läromedel 1938–1991. Linköpings universitet. Institutionen för beteendeveten-

skap och lärande. En utförlig beskrivning av historiska perspektiv på granskningen av läromedel finns i SOU 2021:70Läromedelsutredningen – böckernas betydelse och elevernas tillgång

till kunskap.

108Prop. 1990/91:18Ansvaret för skolan. 109Prop. 1991/92:95Valfrihet och fristående skolor. Bet. 1991/92:UbU22, rskr. 1991/92:346. 110Prop. 1992/93:230Valfrihet i skolan. Bet. 1992/93:UbU17, rskr. 1992/93:406.

och valfrihet. Som exempel hade föräldrars rätt att välja skola skrivits in i skollagen och beslut hade fattats om mer generösa finansieringsprinciper för de fristående skolorna.

111

För att fullt ut kunna uppfylla målet med friskolereformen – att erbjuda största möjliga frihet för barn och föräldrar att välja skola – menade den nya regeringen efter regeringsskiftet 1991 att fristående skolor i allt väsentligt behövde få samma villkor och ekonomiska förutsättningar som kommunala skolor. Ett godkännande av en fristående skola skulle därför också ge rätt till ekonomiskt bidrag motsvarade kommunens genomsnittskostnad per elev.

112

Även om friskole-

reformen var tänkt att ge offentliga och fristående skolor liknande villkor var lagstiftningen i stora delar fortfarande separerad. Först i den skollag som trädde i kraft 2010 för att tillämpas från den 1 juli 2011 försvann mycket av den särreglering som tidigare hade funnits för fristående skolor. Då blev regleringen av all offentligt finansierad verksamhet inom skolväsendet gemensam, oavsett huvudman, och fristående skolor blev en del av skolväsendet. Den snabba ökningen av antalet fristående skolor efter friskolereformen skedde alltså i ett sammanhang där styrningen och regleringen var annorlunda och mindre omfattande än för de offentliga skolorna.

Etableringen av de fristående skolorna och skolvalet beskrivs utförligare i kapitel 4.

Komvux som skolform har i dag inga enskilda huvudmän, utan bara kommunala och i vissa fall regionala. Men frågan om en fristående vuxenutbildning har utretts. Under åren 2007–2008 utredde den så kallade Frivuxutredningen hur ett system med fristående utbildningsverksamheter skulle kunna införas inom komvux, men utredningens förslag genomfördes aldrig.

113

Statens förändrade roll efter kommunaliseringen

I detta avsnitt ger utredningen en bild av hur statens roll har förändrats efter kommunaliseringen. Inledningsvis intog staten en passiv roll för att inte störa den nya ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. Staten skulle inte fortsätta att agera som tidigare utan ge

111 Jarl, Maria & Rönnberg, Linda (2015): Skolpolitik. Från riksdagshus till klassrum. Liber. 112Prop. 1991/92:95Valfrihet och fristående skolor. 113 Dir. 2007:32 En fristående vuxenutbildning. SOU 2008:17Frivux – valfrihet i vuxenutbild-

ningen.

kommunerna möjligheter att själva styra skolan. Men från slutet av 1990-talet har staten förstärkt sitt ansvar genom ett flertal reformer. Vi beskriver dessa och också den reformperiod som inleddes 2006. Dessutom beskriver vi reformer som genomförts, påbörjats och föreslagits under senare år. Avslutningsvis i avsnittet beskriver vi hur det statliga huvudmannaskapet för specialskolan och sameskolan har diskuterats efter kommunaliseringen.

Från slutet av 1990-talet har staten förstärkt sitt ansvar

Som tidigare nämnts skedde en decentralisering av statens ansvar från 1970-talet och framåt. Kommunaliseringen fullbordades 1991 och strax därefter genomfördes andra reformer som innebar att decentraliseringen gick längre än det först var tänkt. Sedan påbörjades en successiv förändring av den statliga styrningen och de statliga insatserna i och med att staten efter hand har tagit ett allt större ansvar för den nationella likvärdigheten.

Nedan beskrivs reformer som genomfördes från 1990-talets slut och framåt och som har medfört ett ökat inslag av statlig styrning.

Krav ställdes på skriftliga kvalitetsredovisningar på lokal nivå och kvalitetsgranskningar på nationell nivå

Nationella utvecklingsplaner var en del av regeringens styrning under 1990-talet. I utvecklingsplanen 1997 gjorde regeringen bedömningen att kommunernas och skolornas uppföljningsarbete i högre grad behövde inriktas mot att genomföra regelbundna bedömningar av skolverksamhetens kvalitet. Varje huvudman och skola skulle därför regelbundet upprätta skriftliga kvalitetsredovisningar. Kvalitetsredovisningarna skulle innehålla en bedömning av måluppfyllelsen i förhållande till skolplanen och arbetsplanen samt slutsatser om åtgärder.

114

Samma år utfärdades en förordning om kvalitetsredovisning inom skolväsendet.

115

Den justerades vid flera tillfällen innan den upphörde

2011, då kravet på ett systematiskt kvalitetsarbete började regleras i skollagen.

114 Skr. 1996/97:112 Utvecklingsplan för förskola, skola och vuxenutbildning – kvalitet och likvärdighet. 115 Förordningen (1997:702) om kvalitetsredovisning inom skolväsendet.

Utvecklingsplanen 1997 innehöll även en avsiktsförklaring från regeringen om att ta fram riktlinjer för kontinuerliga kvalitetsgranskningar på nationell nivå. Skolverkets kontrollerande uppgifter skulle kompletteras med kvalitetsbedömningar gjorda av statliga utbildningsinspektörer knutna till myndigheten. Särskilda direktiv från regeringen skulle ange inriktningen och vilka områden som skulle betonas över tid.

116

Avsiktsförklaringen resulterade i ett regeringsuppdrag till

Skolverket 1998 om nationell kvalitetsgranskning.

117

Skolmyndigheterna skulle stå för en starkare statlig styrning genom ökad betoning på utvärdering och tillsyn

Av utvecklingsplanen 1997 framgick också att regeringen ville se en förändrad roll för Skolverket. Regeringen menade att ett mål- och resultatstyrt skolsystem krävde en stark central myndighet som aktivt följer upp och hävdar utbildningens likvärdighet och kvalitet. Men detta konstaterande skulle inte tolkas som att regeringen hade några planer på att ändra balansen i det decentraliserade styrsystemet och återgå till tidigare centralstyrning. Däremot ville regeringen stärka Skolverkets arbete med utvärdering och tillsyn.

118

Arbetet med att förstärka Skolverkets granskande roll fortsatte under början av 2000-talet. Myndigheten för skolutveckling inrättades 2003 och därigenom kunde Skolverkets uppgifter renodlas mot uppföljning, utvärdering och tillsyn.

119

Ett ytterligare steg i samma

riktning togs genom inrättandet av Skolinspektionen 2008.

120

Staten fick en mer aktiv roll vad gäller stöd till huvudmän och skolor

När kommunaliseringen genomfördes 1991 intog Skolverket en mer passiv roll än vad Skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna hade haft, för att markera att huvudansvaret för skolväsendet hade överförts till

116 Skr. 1996/97:112 Utvecklingsplan för förskola, skola och vuxenutbildning – kvalitet och likvärdighet. 117 Regeringen (1997): Uppdrag till Statens skolverk angående nationella kvalitetsgranskningar

1998. Regeringsbeslut 1997-12-16. U97/4444/S.

118 Skr. 1996/97:112 Utvecklingsplan för förskola, skola och vuxenutbildning – kvalitet och likvärdighet. 119 Skr. 2001/02:188 Utbildning för kunskap och jämlikhet – regeringens utvecklingsplan för kvalitets-

arbetet i förskola, skola och vuxenutbildning.

120Prop. 2007/08:50Nya skolmyndigheter. Bet. 2007/08:UbU13, rskr. 2007/08:161.

kommunerna. Uttrycket att ”Skolverket skulle stanna vid kommungränsen” blev ett sätt att markera denna nya ansvarsfördelning.

121

Mot slutet av 1990-talet uppmärksammade dock regeringen att staten behövde ta en mer aktiv roll i att stödja skolhuvudmännen. Detta resulterade bland annat i att Skolverket fick i uppdrag att aktivt verka för att huvudmän och skolor skulle förbättra sina resultat och nå en högre måluppfyllelse, framför allt när det gällde basfärdigheterna läsa, skriva och räkna. Uppdraget utfördes i form av så kallade utvecklingsdialoger mellan politiker, förvaltningstjänstepersoner, skolledare, lärare och representanter för Skolverket.

122

Utvärder-

ingar av dialogerna visade att kommuner och skolor ställde sig positiva till att möta statliga representanter i samtal om den konkreta verksamheten.

123

Det ökade statliga stödet till huvudmän och skolor förstärktes ytterligare när Myndigheten för skolutveckling bildades 2003. Den nya myndigheten skulle bland annat ansvara för

  • stödjande insatser riktade mot huvudmän och skolor
  • rektorsutbildningen
  • kompetensutveckling av skolans personal inom nationellt prioriterade områden
  • implementering av reformer
  • informationskampanjer till elever och föräldrar
  • forskningsspridning.

124

När Myndigheten för skolutveckling lades ner 2008 tog Skolverket i princip över utvecklingsstödet. Nu ville regeringen att de nationella insatserna skulle minska så att kvalitetsutvecklingen främst skulle vara ett ansvar för huvudmännen och skolorna.

125

Samtidigt började

staten initiera kompetensutvecklingsinsatser för lärare, till exempel

121 Skolverket (2011): Kommunalt huvudmannaskap i praktiken – En kvalitativ studie. Rapport 362. Magnusson, Eva Maria (2018): Vad händer i själva verket? Om styrning och handlings-

utrymme i Skolverket under åren 1991–2014. Avhandling. Företagsekonomiska institutionen.

Uppsala universitet. 122 Regeringen (2000): Uppdrag till Statens skolverk avseende stöd till utveckling av förskola,

skola och vuxenutbildning m.m. Regeringsbeslut 2000-10-12. U2000/3873/S.

123SOU 2018:41Statliga skolmyndigheter – för elever och barn i en bättre skola. 124 Skr. 2001/02:188 Utbildning för kunskap och jämlikhet – regeringens utvecklingsplan för kvalitets-

arbetet i förskola, skola och vuxenutbildning.

125Prop. 2007/08:50Nya skolmyndigheter.

Lärarlyftet som infördes 2007. Under senare år har Skolverket återigen tillförts stora resurser för nationell skolutveckling.

126

Senare års nationella skolutvecklingsinsatser motiveras med att det finns behov av ytterligare kompetens hos personalen i många skolor och hos många huvudmän inom en rad olika områden i syfte att utveckla verksamheten för att bättre kunna stödja elevernas kunskapsutveckling. Enligt regeringen behövs breda systematiska och långsiktiga kompetensutvecklings- och stödinsatser som riktar sig till hela systemet, från huvudmanna- till skolnivån.

127

Ytterligare motiv är att

höja kunskapsresultaten och öka likvärdigheten inom och mellan skolor.

128

Arbetet med en ny skollag påbörjades redan i slutet av 1990-talet

Redan 1999 tillsattes en skollagskommitté med uppdrag att föreslå hur skollagen kunde moderniseras, förenklas och förtydligas samt bättre anpassas till ett målstyrt skolväsende och till ansvarsfördelningen mellan stat och kommun.

129

I december 2002 lämnade kom-

mittén sitt betänkande. Förslagen syftade till att främja kvalitet och likvärdighet och innehöll bland annat bestämmelser om

  • ett enhetligt och gemensamt skolväsende för alla skolformer
  • kvalitetsarbetet i skolorna
  • tydliga ansvarsförhållanden mellan huvudmännen och professionen
  • delaktighet och rättssäkerhet för eleverna
  • skärpt tillsyn och sanktioner.

130

Betänkandet resulterade i en lagrådsremiss

131

men ingen proposition.

I stället pågick ett internt skollagsarbete inom Utbildningsdepartementet under 2000-talet.

132

Medan det interna arbetet pågick ut-

126SOU 2018:41Statliga skolmyndigheter – för elever och barn i en bättre skola. 127 Regeringen (2015): Uppdrag om nationella skolutvecklingsprogram. Regeringsbeslut 2015-07-09. U2013/02553/S. U2013/01285/S. U2015/00941/S. U2015/00299/S. U2015/03844/S. 128 Regeringen (2015): Uppdrag om samverkan för bästa skola. Regeringsbeslut 2015-06-04. U2015/3357/S. 129 Dir. 1999:15 Översyn av skollagen m.m. 130SOU 2002:121Skollag för kvalitet och likvärdighet. 131 Utbildnings- och kulturdepartementet (2005): Ny skollag. Utkast till lagrådsremiss. U2005/5584/S. 132Ds 2009:25Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och kvalitet.

reddes flera andra frågor, bland annat om lärarlegitimation,

133

en ny

betygsskala,

134

villkor för fristående skolor

135

och gymnasieskolans

studievägar.

136

När det gäller komvux utreddes frågan om en egen

vuxenutbildningslag.

137

Förslaget blev aldrig verklighet, men mycket

av den lagstiftning som föreslogs för komvux plockades sedermera in i den sammanhållna skollagen. Det interna skollagsarbetet och de andra frågorna som utreddes under 2000-talet utgjorde tillsammans underlag för den proposition om en ny skollag som regeringen lade fram 2010.

138

Flera av utgångspunkterna och förslagen i skollagspropositionen var desamma som i skollagskommittén. Andra skiljde sig åt beroende på att flera frågor hade utretts under de cirka tio år som skollagsarbetet pågick. Som exempel kan nämnas att kunskapsuppdraget och gemensam reglering oavsett vem som är huvudman betonades mer än tidigare samt att valfrihet var tydligt framskrivet.

Staten initierade kunskapslyftet som en särskild satsning på vuxenutbildning

År 1997 tillsattes det så kallade kunskapslyftet som innebar en särskild satsning på vuxenutbildning. Satsningen pågick under fem år och avslutades 2002. Syftena var att öka sysselsättningen och tillväxten. Regeringen ville åstadkomma ett kraftigt kunskapslyft för den grupp vuxna som hade störst behov av utbildning och som hade fått minst av samhällets utbildningsinsatser.

139

Staten tillförde medel för kunskapslyftet, både för att kunna bygga ut komvux och för ett utbildningsbidrag till dem som genomgick utbildning.

140

Därmed handlade statens styrning i hög grad om eko-

nomisk styrning i form av ett riktat statsbidrag. Det riktade statsbidraget behölls även några år efter att kunskapslyftet hade avslutats.

141

133SOU 2008:52Legitimation och skärpta behörighetsregler. 134Ds 2008:13En ny betygsskala. 135SOU 2008:122Mer om fristående skolor och enskild förskoleverksamhet. 136SOU 2008:27Framtidsvägen – en reformerad gymnasieskola. Utbildningsdepartementet (2009): Särskilda program och behörighet till yrkesprogram. PM 2009-09-25. U2009/5552/G. 137Ds 2005:33Vuxenutbildningslag. 138Prop. 2009/10:165Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet. 139Prop. 1995/96:222Vissa åtgärder för att halvera arbetslösheten till år 2000, ändrade anslag för

budgetåret 1995/96, finansiering m.m.

140Prop. 2000/01:72Vuxnas lärande och utvecklingen av vuxenutbildningen. 141 Johansson, Kjell & Salin, Sven (2007): Formell vuxenutbildning. Utveckling och förutsättningar. Nationellt centrum för flexibelt lärande.

Halva tiden in i kunskapslyftet konstaterade regeringen att satsningen hade gett önskade resultat. Enskilda individer hade fått möjlighet att öka sin kompetens, antalet elever inom komvux hade ökat och kommunerna hade till och med erbjudit mer utbildning än det som var tänkt. Utvärderingar visade också att kommuner med högre arbetslöshet och fler korttidsutbildade satsade mer på kunskapslyftet. Utöver syftena att öka sysselsättningen och tillväxten skulle kunskapslyftet bidra till att utveckla och förnya komvux. Även här menade regeringen att satsningen var på god väg, genom att kommunerna höll på att utveckla nya former för att bland annat kunna erbjuda en efterfrågestyrd utbildning, satsa på studie- och yrkesvägledning, arbeta med validering samt använda externa utbildningsanordnare. Samtidigt visade utvärderingar att det fanns brister i kommunernas ledning, styrning och egentillsyn av utbildning på entreprenad.

142

Från 2006 och framåt stärkte staten sitt ansvar ytterligare genom flera reformer

Från 2006 och framåt genomfördes flera omfattande förändringar av skolväsendet som innebar att staten ytterligare förstärkte sitt ansvar. Som nämnts ovan utreddes flera frågor samtidigt som skollagsarbetet. Dessa ledde till propositioner och beslut, bland annat om

  • nya läroplaner för grundskolan och motsvarande skolformer

143

  • en ny gymnasieskola

144

  • en ny betygsskala

145

och tidigare betyg från årskurs 6

146

  • ändrad lärarutbildning

147

  • lärarlegitimation

148

  • karriärtjänster

149

  • obligatorisk rektorsutbildning.

150

142Prop. 2000/01:72Vuxnas lärande och utvecklingen av vuxenutbildningen. 143Prop. 2008/09:87Tydligare mål och kunskapskrav – nya läroplaner för skolan. Bet. 2008/09:UbU9, rskr. 2008/09:189. 144Prop. 2008/09:199Högre krav och kvalitet i den nya gymnasieskolan. Bet. 2009/10:UbU3, rskr. 2009/10:8. 145Prop. 2008/09:66En ny betygsskala. Bet. 2008/09:UbU5, rskr. 2008/09:169. 146Prop. 2009/10:219Betyg från årskurs 6 i grundskolan. Bet. 2010/11:UbU3, rskr. 2010/11:137. 147Prop. 2009/10:89Bäst i klassen – en ny lärarutbildning. Bet. 2009/10:UbU16, rskr. 2009/10:248. 148Prop. 2010/11:20Legitimation för lärare och förskollärare. Bet. 2010/11:UbU5, rskr. 2010/11:171. 149Prop. 2012/13:136Karriärvägar för lärare i skolväsendet m.m. Bet. 2012/13:UbU15, rskr. 2012/13:266. 150Prop. 2009/10:27Obligatorisk befattningsutbildning för nyanställda rektorer. Bet. 2009/10:UbU6, rskr. 2009/10:128.

Vilka var då motiven för dessa reformer?

Vad gäller de nya läroplanerna för grundskolan och motsvarande skolformer samt den reformerade gymnasieskolan motiverades den ökade centrala styrningen av strävan efter stärkt kvalitet, förbättrade kunskaper hos eleverna och ökad nationell likvärdighet. Regeringen gjorde även bedömningen att svensk skola kunde nå betydligt bättre resultat, och behovet av tydliga och lättillgängliga styrdokument betonades.

151

För gymnasieskolans del fanns dessutom en strävan att

eleverna i högre utsträckning skulle fullfölja sin utbildning och att de skulle nå längre, antingen i sin förberedelse för arbetsliv eller fortsatta studier. Delar i denna strävan var att behörighetskraven för att komma in på ett nationellt program i gymnasieskolan höjdes och att en gymnasieexamen infördes.

152

Den förändrade betygsskalan som infördes i samband med de reviderade styrdokumenten byggde på liknande motiv. Också här betonades skolans kunskapsuppdrag. Betygen angavs som viktiga verktyg för att utvärdera elevernas kunskaper och därigenom ge varje elev stöd i rätt tid och större möjligheter att nå kunskapsmålen. En betygsskala med fler steg skulle även leda till ökad tydlighet i både bedömning och information.

153

Vad gäller betyg från årskurs 6 ansåg reger-

ingen att tidigare betyg skulle bidra till att öka den kontinuerliga och systematiska uppföljningen av elevernas kunskapsutveckling och därmed också möjligheten att tidigt fånga upp elever som är i behov av särskilt stöd. Informationen till föräldrar om hur det går för deras barn i skolarbetet skulle också förbättras. Ytterligare fördelar var, enligt regeringen, att eleverna skulle få en tydlig information om sin kunskapsnivå och tidigt vänja sig vid att få betyg, något som kunde minska betygsstressen.

154

Den nya lärarutbildningen, som infördes 2011, hade en tydligare utbildningsstruktur och ett mer reglerat innehåll än tidigare. Den gemensamma examen som fanns dessförinnan för alla lärarkategorier ersattes nu av fyra nya yrkesexamina: förskollärarexamen, grundlärarexamen, ämneslärarexamen och yrkeslärarexamen. Hög kvalitet i lärarutbildningen betonades. Pedagogisk skicklighet och gedigna ämneskunskaper skulle få stå i centrum. Regeringen ville att lärar- och förskolläraryrkena åter skulle få status som några av samhällets vikti-

151Prop. 2008/09:87Tydligare mål och kunskapskrav – nya läroplaner för skolan. 152Prop. 2008/09:199Högre krav och kvalitet i den nya gymnasieskolan. 153Prop. 2008/09:66En ny betygsskala. 154Prop. 2009/10:219Betyg från årskurs 6 i grundskolan.

gaste. För att det skulle ske menade regeringen att lärarutbildningen behövde göras mer relevant, akademiskt krävande och attraktiv.

155

Motiven för förändringarna rörande lärarlegitimation, karriärtjänster och obligatorisk rektorsutbildning handlade bland annat om att öka läraryrkets attraktivitet och status, höja kvaliteten på lärarkåren samt bidra till en bättre rekryteringsbas för lärare. Legitimationssystemet motiverades dessutom av en ökad rättssäkerhet för barn och elever.

156

Vad gäller karriärtjänsterna angavs också som motiv

att lärare skulle ges möjligheter att utveckla sin professionalism och gå vidare i karriären inom läraryrket.

157

Rektorsprogrammet infördes

2010 som en ny, statligt reglerad och likvärdig obligatorisk utbildning. Syftet var att rektorer skulle kunna ansvara för en rättssäker och likvärdig utbildning för alla barn och elever samt skapa förutsättningar för ökad måluppfyllelse och en utveckling av verksamheten som helhet.

158

De riktade statsbidragen har dessutom ökat vilket förstärkt statens styrning av skolan

De riktade statsbidragen har under senare år ökat i både antal och storlek. Därmed spelar de en större roll för skolans finansiering. Den stora ökningen började 2014 då lärarlönesatsningarna inleddes genom att karriärtjänster inrättades.

159

Ökningen av statsbidragen är ytter-

ligare en faktor som har stärkt den statliga styrningen av skolan.

Utvecklingen av de riktade statsbidragen beskrivs utförligare i kapitel 6.

Komvux har också haft en reformintensiv period under senare år

Flera av de förändringar som listas ovan gäller också komvux. Därutöver har det under senare år skett ett antal reformer som är specifika för vuxenutbildningen.

155Prop. 2009/10:89Bäst i klassen – en ny lärarutbildning. 156Prop. 2010/11:20Legitimation för lärare och förskollärare. 157Prop. 2012/13:136Karriärvägar för lärare i skolväsendet m.m. 158Prop. 2009/10:27Obligatorisk befattningsutbildning för nyanställda rektorer. 159SOU 2020:28En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning.

År 2016 upphörde utbildning i svenska för invandrare (sfi) att vara en egen skolform och uppgick i komvux. Dessförinnan hade komvux bestått av komvux på grundläggande respektive gymnasial nivå, medan sfi och särskild utbildning för vuxna (särvux) var egna skolformer. Regeringens skäl för att inkludera sfi i komvux var bland annat att skapa en större helhetssyn inom vuxenutbildningen, något som skulle leda till att elevernas behov kunde mötas på ett bättre sätt. Elever inom sfi skulle få ökad tillgång till övrigt kursutbud inom komvux.

160

Rätten till behörighetsgivande utbildning inom komvux ändrades strax därefter. År 2017 fick alla vuxna som saknar grundläggande behörighet till högskolestudier rätt att delta i komvux på gymnasial nivå för att uppnå behörigheten. En rättighet infördes också så att vuxna skulle kunna uppnå särskild behörighet till både högskole- och yrkeshögskolestudier. Motiven var bland annat att regeringen ville stärka individers möjlighet att etablera sig på arbetsmarknaden och samtidigt möta samhällets efterfrågan på kvalificerad arbetskraft. Dessutom ville man minska risken för återvändsgränder i utbildningssystemet.

161

Samma år – 2017 – initierade regeringen en satsning på regionalt yrkesvux.

162

Detta var en utbyggnad av den yrkesutbildning som redan

fanns inom komvux och som ingick som en del i ett nytt stadigvarande kunskapslyft som aviserats av regeringen i budgetpropositionen för 2015.

163

Regeringen ville utveckla formerna för en regionaliserad yrkes-

utbildning för vuxna. Därigenom kunde yrkesvux erbjuda ett brett utbud av utbildningar som motsvarar arbetsmarknadens behov. Det ansågs lämpligt att utbildningarna både planeras och genomförs på regional nivå, av flera kommuner i samverkan.

164

Ett riktat statsbidrag

inrättades också för regionalt yrkesvux.

165

I januari 2018 införde regeringen en så kallad utbildningsplikt för deltagare i Arbetsförmedlingens etableringsprogram.

166

Utbildnings-

plikten syftar till att fler nyanlända ska ta del av utbildning inom kom-

160Prop. 2014/15:85Ökad individanpassning – en effektivare sfi och vuxenutbildning. Bet. 2014/15:UbU13, rskr. 2014/15:246. 161Prop. 2016/17:5Rätt till behörighetsgivande utbildning inom komvux. Bet. 2016/17:UbU6, rskr. 2016/17:65. 162Prop. 2016/17:1Budgetproposition för 2017. 163Prop. 2014/15:1Budgetproposition för 2015. 164Prop. 2016/17:1Budgetproposition för 2017. 165 Förordningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning. 166 Lagen (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare.

vux.

167

Inom ramen för etableringsprogrammet ska nyanlända med

kort utbildning, som inte bedöms kunna matchas mot arbete, i stället ta del av utbildning. Främst handlar det om sfi, samhällsorientering och annan utbildning inom komvux. Sedan den 1 augusti 2022 ska kommunerna dessutom tillhandahålla en sammanhållen utbildning för denna målgrupp.

168

Under 2020–2021 genomfördes ett antal förändringar som syftade till att komvux i högre grad skulle bidra till arbetslivets behov av kompetens och bättre möta vuxnas behov av utbildning i olika skeden av livet. Då kompletterades det övergripande målet för komvux så att det framgick att utbildningen även ska utgöra en bas för den nationella och regionala kompetensförsörjningen till arbetslivet samt ge en god grund för elevernas fortsatta utbildning. Samtidigt ändrades prioriteringsregeln till komvux på gymnasial nivå så att vuxna med störst behov av utbildning ska prioriteras. Vid detta tillfälle upphörde särvux också som egen skolform och införlivades i komvux. Därmed blev alla skolformsdelar inom komvux en gemensam skolform. Ytterligare förändringar som genomfördes var att en förenklad betygsskala infördes för komvux på grundläggande nivå och sfi samt att ett komvuxarbete ersatte gymnasiearbetet och gymnasiesärskolearbetet för komvux på gymnasial nivå.

169

Flera andra reformer har föreslagits, påbörjats och delvis genomförts för att stärka det statliga ansvaret

Under senare år har flera förslag lämnats om ett ökat nationellt ansvarstagande från regeringen, olika utredningar om skolan och OECD. Några av dessa är redan genomförda, andra är påbörjade och en del av förslagen har inte tagits vidare. I avsnitt 3.1.5 beskriver utredningen förslagen översiktligt och i detta avsnitt finns en utförligare beskrivning.

167Prop. 2017/18:1Budgetproposition för 2018. Förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. 168 20 kap. 3 a och 33 a–b §§ skollagen, enligt prop. 2021/22:51En sammanhållen utbildning

för nyanlända som har utbildningsplikt. Bet. 2021/22:UbU9, rskr. 2021/22:146.

169Prop. 2019/20:105Komvux för stärkt kompetensförsörjning. Bet. 2019/20:UbU22, rskr. 2019/20:300.

2015 års skolkommission

Skolkommissionen lämnade ett delbetänkande i maj 2016

170

och ett

slutbetänkande i april 2017.

171

I kommissionens betänkanden gjordes

bland annat följande bedömningar som rör ett ökat statligt ansvar:

  • En nationell skolmyndighet ska ha till uppgift att stödja och stärka huvudmännen. Myndigheten ska ha regional närvaro genom myndighetskontor i olika delar av landet.
  • De statliga skolmyndigheternas uppgifter bör omprioriteras och den statliga styrningen behöver förtydligas. För att genomföra denna omprioritering och åstadkomma regional närvaro bör en myndighetsöversyn göras.
  • En nationell funktion för lärar- och skolledarutveckling ska inrättas. Hur funktionen ska organiseras och ledas bör hanteras inom ramen för myndighetsöversynen.
  • Ett nationellt professionsprogram för lärare och skolledare ska införas för att säkerställa kompetensförsörjningen.
  • En utredning bör tillsättas för att ta fram miniminivåer för huvudmännens resurser för undervisning och elevhälsa samt för att analysera förutsättningar för ett sektorsbidrag eller andra former av nationell finansiering av skolan. Vidare föreslog Skolkommissionen ett villkorat statsbidrag till huvudmännen för förskoleklass och grundskola vad gäller undervisning och elevhälsa.
  • För gymnasieskolan är det nödvändigt med ett starkare nationellt ansvar för finansiering, dimensionering och lokalisering. Därför föreslog kommissionen att regeringen tillsätter en utredning i syfte att ta fram en ny regionalt baserad modell för finansiering och styrning.
  • Regeringen bör tillsätta en utredning som tar fram ett system för gemensam antagning av elever till skolenheter med kommunal respektive enskild huvudman inom förskoleklassen och grundskolan. Detta var ett av flera förslag som handlade om antagning, elevsammansättning och skolval.

170 SOU 2016:38 Samling för skolan. Nationella målsättningar och utvecklingsområden för kun-

skap och likvärdighet.

171SOU 2017:35Samling för skolan – Nationell strategi för kunskap och likvärdighet.

  • Det nationella uppföljnings- och utvärderingssystemet måste kompletteras och tillförlitliga mått på elevernas kunskapsutveckling behöver utvecklas.

Skolkommissionen betonade alltså ett ökat statligt ansvar inom flera områden. Samtidigt menade kommissionen att staten bör stärka lärarnas och rektorernas autonomi. Huvudmännen i sin tur bör, enligt Skolkommissionen, beakta den administrativa bördan för lärare och rektorer och vara restriktiva med att belasta dem med egna mål, anvisningar och redovisningskrav vid sidan av dem som anges i nationella styrdokument. Inom ramen för statens nationella ansvar för skolan ansåg kommissionen att en ökad professionsstyrning av skolans arbete och av undervisningen bör eftersträvas.

172

Skolkommissionens arbete ledde till att flera nya utredningar tillsattes som fördjupade de bedömningar och förslag som kommissionen hade lagt fram.

Utredningen om en bättre skola genom mer attraktiva skolprofessioner

Skolkommissionens förslag om ett nationellt professionsprogram behandlades vidare av Utredningen om en bättre skola genom mer attraktiva skolprofessioner, som presenterade sitt slutbetänkande i mars 2018. Utredningen utvecklade kommissionens förslag och menade att ett professionsprogram ger en systematik och struktur för utveckling av lärares och rektorers kompetens.

173

Utgångspunkten för programmet är, enligt utredningen, att lärare och rektorer ska vara drivande aktörer för utvecklingen. Programmet är tänkt att vara ett redskap för att professionerna ska kunna synliggöra och driva utvecklingen av yrkesskicklighet och bidra till att ge lärare och rektorer förutsättningar för att ta professionellt ansvar.

174

172 SOU 2016:38 Samling för skolan. Nationella målsättningar och utvecklingsområden för kun-

skap och likvärdighet. SOU 2017:35Samling för skolan – Nationell strategi för kunskap och likvärdighet.

173 SOU 2018:17 Med undervisningsskicklighet i centrum – ett ramverk för lärares och rektorers

professionella utveckling.

174 Ibid.

Professionsprogrammet föreslogs bestå av tre delar:

1. En kompetensutvecklande del som innebär kontinuerlig kompetensutveckling genom hela yrkeslivet, för lärare primärt inriktad på att utveckla undervisningen och undervisningsskickligheten.

2. En del där lärares och rektorers kompetens bekräftas nationellt. Utredningen föreslog fyra nationellt reglerade kompetensnivåer för lärare och förskollärare: legitimerad lärare, erfaren lärare, meriterad lärare och särskilt meriterad lärare. För rektorer föreslogs två nivåer: rektor och meriterad rektor.

3. En del som möjliggör att använda kompetens strategiskt, det vill säga att de skickligaste lärarna och rektorerna kan användas där de gör störst nytta för eleverna och för att utveckla professionen.

175

Det ingick inte i utredningens uppdrag att föreslå vilken organisation eller myndighet som ska ansvara för professionsprogrammet. Denna fråga hanterades i stället av 2017 års skolmyndighetsutredning.

2017 års skolmyndighetsutredning

Skolmyndighetsutredningen som lämnade sitt betänkande i juni 2018 föreslog en sammanhållen skolmyndighet. I den nya myndigheten föreslogs att granskande och stödjande uppgifter skulle hänga samman samt att specialpedagogiskt stöd skulle samordnas med annat stöd. Den nya skolmyndigheten skulle ha tio regionkontor.

176

Vid sidan av den nya myndigheten föreslog utredningen att ett institut för professioner i skolväsendet skulle inrättas. Inom institutet skulle bland annat professionsprogrammet finnas.

177

Utbildningsdepartementets promemoria om professionsprogram

Med utgångspunkt i Utredningen om en bättre skola genom mer attraktiva skolprofessioner och 2017 års skolmyndighetsutredning presenterade Utbildningsdepartementet i juli 2021 en promemoria

175 Ibid. 176SOU 2018:41Statliga skolmyndigheter – för elever och barn i en bättre skola. 177 Ibid.

om ett professionsprogram. Programmet föreslogs nu bestå av två delar, i stället för tre som tidigare hade föreslagits:

1. En nationell struktur för kompetensutveckling för rektorer, lärare och förskollärare. Utbudet kan bestå av såväl befintliga som nya insatser.

2. Ett nationellt meriteringssystem för legitimerade lärare respektive förskollärare. Två meriteringsnivåer föreslogs: meriterad lärare och särskilt meriterad lärare.

178

Enligt promemorian föreslogs Skolverket vara den myndighet som ska ha det övergripande ansvaret för professionsprogrammet. För att säkra professionernas inflytande föreslogs också att det inom Skolverket ska finnas ett särskilt organ benämnt Rådet för professioner i skolväsendet. Rådet ska bestå av företrädare för professionerna, huvudmän, universitet och högskolor samt Skolverket. Syftet är att vara rådgivande och bistå Skolverket bland annat vad gäller att

  • identifiera kompetensutveckling som ska erbjudas inom ramen för professionsprogrammet
  • ta fram kriterier för meritering
  • undersöka om meriteringssystemet kan utvecklas och eventuellt lämna sådana förslag
  • följa upp användningen och kvaliteten i professionsprogrammets samlade utbud av kompetensutveckling.

179

Enligt promemorian ska bestämmelserna om det nationella professionsprogrammet träda i kraft den 1 juli 2023.

180

I budgetpropositionerna för 2020,

181

2021

182

och 2022

183

har re-

geringen avsatt medel för att förbereda och implementera professionsprogrammet och Rådet för professioner i skolväsendet. Regeringen har också gjort bedömningen att professionsprogrammet bör införas steg för steg. Som ett första steg avser regeringen att etablera

178 Utbildningsdepartementet (2021): Professionsprogram för rektorer, lärare och förskollärare. PM 2021-07-29. U2021/03373. 179 Ibid. 180 Ibid. 181Prop. 2019/20:1Budgetproposition för 2020. 182Prop. 2020/21:1Budgetproposition för 2021. 183Prop. 2021/22:1Budgetproposition för 2022.

en struktur för kompetensutveckling och tillsätta Rådet för professioner i skolväsendet. Dessa delar kräver inte reglering i lag. Samtidigt är regeringens ambition att ta fram och besluta om ny lagstiftning som rör professionsprogrammet i sin helhet, det vill säga även ett nationellt meriteringssystem.

184

Regeringen lade i juni 2022 fram en lagrådsremiss med förslag om det nationella professionsprogrammet.

185

I lagrådsremissen föreslogs

att professionsprogrammet ska bestå av samma två delar som i Utbildningsdepartementets promemoria. Datumet för ikraftträdande ändrades dock jämfört med promemorians förslag. Enligt lagrådsremissen ska professionsprogrammet träda i kraft den 1 juli 2024 (i stället för samma datum 2023). När detta betänkande gick i tryck hade riksdagen ännu inte tagit ställning till förslagen.

Uppdrag till Skolverket om professionsprogram

Skolverket har haft i uppdrag att genomföra insatser för att förbereda det nationella professionsprogrammet.

186

Uppdraget redovisades i

mars 2022. Insatserna innefattade bland annat att Skolverket i samarbete med lärosäten påbörjade två uppdragsutbildningar: en mentorsutbildning för en kvalitativ introduktionsperiod och en rekryteringsutbildning för blivande rektorer. Därutöver utformade Skolverket en kompetensutvecklingsinsats i praktisk organisation och arbetsmiljö för rektorer. En annan insats för att förbereda professionsprogrammet var att det inrättades ett statsbidrag för att främja forskning och utvecklingsarbete i skolväsendet.

187

Skolverket fick i juni 2022 ytterligare ett uppdrag om professionsprogrammet. Myndigheten ska bland annat ta fram innehåll i en nationell struktur för kompetensutveckling för rektorer, lärare och förskollärare samt undersöka hur villkoren för en meriteringsnivå benämnd ”erfaren” för legitimerade lärare och legitimerade förskollärare skulle kunna konstrueras. Uppdraget ska redovisas senast den

184 Utbildningsdepartementet (2022): Svar på fråga 2021/22:738 av Annika Hirvonen (MP)

om professionsprogram. Skolministern, till riksdagen. U2022/00170.

185 Lagrådsremiss Nationellt professionsprogram för rektorer, lärare och förskollärare. Stockholm den 30 juni 2022. 186 Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende Statens skolverk. 2020-12-17. U2018/01224 (delvis). U2020/05328. U2020/06608 (delvis). 187 Skolverket (2022): Insatser för fortsatta förberedelser av de framtida professionsprogrammen. Redovisning av regeringsuppdrag. 2022-03-09. Dnr 2022:309.

1 oktober 2023.

188

I juni 2022 beslutade regeringen också om att inom

Skolverket inrätta Rådet för professioner i skolväsendet. Regleringen av rådet trädde i kraft den 1 oktober 2022.

189

Utredningen om en mer likvärdig skola

I april 2020 lade Utredningen om en mer likvärdig skola fram sitt betänkande. Utredningen hade inte i uppdrag att föreslå en grundläggande förändring av ansvaret för den svenska skolan men kunde konstatera att det finns ett behov av att diskutera frågan. I stället lämnade utredningen förslag som ryms inom nuvarande system och angav att dessa skulle uppfattas som ett sista försök att åstadkomma förbättringar med befintlig modell vad gäller likvärdighet och kvalitet. Alternativet till att implementera förslagen var, enligt utredningen, att i grunden förändra ansvarstagandet för skolan. Generellt såg utredningen ett behov av två rörelser vad gäller styrningen av skolan. Det handlade dels om en rörelse från det lokala beslutsfattandet till en mer central nivå för att stärka den generella kompetensen och likvärdigheten, dels om en rörelse från politisk styrning till en styrning som i högre grad vilar på de professionellas kunskap för att bibehålla och öka kvaliteten och resultaten.

190

Utredningen om en mer likvärdig skola föreslog bland annat att:

  • Skolverket bör etablera en regional närvaro för att säkerställa ett aktivt och nära samarbete med huvudmännen i varje region samt fungera rådgivande och stödjande.
  • Det ska finnas ett nationellt skolvalssystem för alla kommunala och fristående skolor. Skolverket ska ansvara för detta genom den regionala organisation som utredningen föreslog.
  • Huvudmän och skolor ska verka för en allsidig social sammansättning av elever.
  • En elev ska placeras vid den skolenhet där elevens vårdnadshavare önskar att eleven ska gå. Om det inte finns plats för alla sökande ska ett urval göras enligt urvalsgrunder som anges i skollagen.

188 Regeringen (2022): Uppdrag om ett nationellt professionsprogram. Regeringsbeslut 2022-06-09. U2018/01224 (delvis). U2020/00908 (delvis). U2020/02156 (delvis). U2021/00754 (delvis). U2021/03373 (delvis). U2022/02319. 189 32 a § förordningen med instruktion för Statens skolverk. 190SOU 2020:28En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning.

  • Staten bör ta ett tydligare ansvar för att undervisningen i förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan ska vara likvärdig och kompensatorisk.
  • Staten bör använda finansiella styrmedel i syfte att minska skillnader mellan kommuner och andra huvudmän samt för att säkra en socioekonomisk kompensation mellan huvudmän.
  • Flera av de riktade statsbidragen ska slås samman till ett sektorsbidrag för skolan och att ytterligare resurser ska tillföras.
  • Staten bör på sikt ta ett större ansvar för skolans finansiering. Detta bör ske genom ett större statligt sektorsbidrag som är socioekonomiskt viktat.
  • Hemkommuner ska göra ett avdrag i sina bidrag till enskilda huvudmän för de merkostnader hemkommunerna har eftersom de dels ska erbjuda alla barn i kommunen en plats i en skola nära hemmet, dels ska ha beredskap att ta emot nya elever.

191

Under våren 2022 lade regeringen fram två propositioner, den ena om hemkommuners bidrag till enskilda huvudmän och den andra om skolvalet.

I propositionen Ökad likvärdighet för skolhuvudmän föreslog regeringen, i likhet med Utredningen om en mer likvärdig skola, att hemkommuner ska göra ett avdrag i bidragen till enskilda huvudmän. Det här gäller skolformerna förskoleklass, grundskola och grundsärskola. Avdraget ska motsvara de merkostnader som hemkommunerna har utifrån sitt ansvar att anordna utbildning för alla barn i kommunen. I samma proposition gick regeringen vidare med ett förslag som grundar sig på Skolkostnadsutredningen.

192

Regeringen före-

slog att det grundbelopp som hemkommunen betalar ut till enskilda huvudmän ska bestå av dels en basersättning, dels en strukturersättning som ska fördelas utifrån barns och elevers olika förutsättningar och behov. Nuvarande tilläggsbelopp för elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd ska finnas kvar som i dag. Det här gäller skolformerna förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola och gymnasiesärskola samt fritidshem. Skollagsändringarna

191 Ibid. 192SOU 2016:66Det stämmer! Ökad transparens och mer lika villkor.

som föreslogs i propositionen var planerade att träda i kraft den 1 juli 2022 och tillämpas från 2024.

193

I propositionen Ett mer likvärdigt skolval föreslog regeringen att huvudmän för förskoleklass och grundskola aktivt ska verka för en allsidig social sammansättning av elever på sina skolenheter, ett förslag som också hade lagts fram av Utredningen om en mer likvärdig skola. Regeringen föreslog också, i likhet med utredningen, att urvalsgrunder för placering och mottagande vid skolenheter med såväl kommunal som enskild huvudman ska regleras i skollagen. I och med detta skulle kötid som urvalsgrund inte längre vara tillåtet. Även i propositionen om skolvalet gick regeringen vidare med förslag som kom från Skolkostnadsutredningen.

194

Här gällde det etablering av

fristående skolor. Regeringen föreslog att kommuner ska vara skyldiga att yttra sig över ansökningar om godkännande av enskilda huvudmän. Dessutom föreslog regeringen att Skolinspektion särskilt ska beakta alla elevers rätt till en likvärdig utbildning när de bedömer om en etablering av en fristående skola kommer att innebära påtagliga negativa följder. Bestämmelserna om en allsidig social sammansättning och urvalsgrunder föreslogs träda i kraft den 1 juli 2023, och det som gäller urval var tänkt att tillämpas från höstterminen 2024. Skollagsändringarna om etablering av fristående skolor var planerade att träda i kraft den 3 januari 2023.

195

I riksdagsbehandlingen av ovanstående två propositioner avslogs dock regeringens förslag, så ingen förändring är planerad.

196

Endast

i ett avseende sade riksdagen sade ja till regeringens förslag och det gällde urvalsgrunder för resursskolor i propositionen om skolvalet.

197

När det gäller ett gemensamt skolvalssystem gav regeringen i juni 2022 Skolverket i uppdrag att lämna förslag på ett sådant för förskoleklass, grundskola och grundsärskola. Enligt uppdraget ska systemet utgå från nuvarande principer för urval. Skolverket ska redovisa uppdraget senast den 1 september 2023.

198

193Prop. 2021/22:161Ökad likvärdighet för skolhuvudmän. 194SOU 2016:66Det stämmer! Ökad transparens och mer lika villkor. 195Prop. 2021/22:158Ett mer likvärdigt skolval. 196 Bet. 2021/22:UbU32, rskr. 2021/22:362. Bet. 2021/22:UbU33, rskr. 2021/22:406. 197 Bet. 2021/22:UbU33, rskr. 2021/22:406. 198 Regeringen (2022): Uppdrag om ett gemensamt skolvalssystem. Regeringsbeslut 2022-06-30. U2022/02561.

Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola

Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola hade bland annat i uppdrag att se över ansvarsfördelningen mellan staten, kommunerna och andra aktörer när det gäller planering och dimensionering av gymnasial utbildning. Utredningens betänkande presenterades i juni 2020. Följande förslag var några av dem som lades fram och var tänkta att genomföras i ett första steg:

  • Utbudet av utbildning i gymnasieskolan ska beslutas med hänsyn till elevernas efterfrågan och behoven på arbetsmarknaden. Detta ska gälla såväl kommunala som enskilda huvudmän.
  • Kommuner ska samverka med andra kommuner när det gäller planering, dimensionering och erbjudande av utbildning inom gymnasieskolan, eftersom det behövs ett regionalt perspektiv på dessa frågor. En kommun avgör själv vilka andra kommuner man samverkar med. Enligt utredningen skulle det bli ett för stort ingrepp i den kommunala självstyrelsen om staten beslutade om kommunala samverkansområden. Det ska inte finnas krav på enskilda huvudmän att ingå i en tvingande samverkan med kommunerna, men sådan samverkan kan ske på frivillig basis.
  • En hemkommun är skyldig att erbjuda ungdomar i kommunen ett allsidigt urval av gymnasieutbildningar. I bedömningen av detta får kommunen, enligt utredningens förslag, även ta hänsyn till utbildningar som erbjuds av enskilda huvudmän med skolenheter som ligger i kommunen eller inom samverkansområdet.
  • Enskilda huvudmän ska bidra till ett ändamålsenligt utbud av utbildningar genom att Skolinspektionen vid prövning av ansökningar om nya godkännanden ska ta hänsyn till elevers efterfrågan och arbetsmarknadens behov.
  • Skolverket ska ta fram regionala planeringsunderlag om behovet av gymnasial utbildning som ett stöd till huvudmännen och föra dialoger med huvudmännen om utbudet av utbildning. Den geografiska avgränsningen för planeringsunderlagen bör som huvudregel följa länens avgränsningar.
  • Det ska finnas regionala branschråd för gymnasieskolans och gymnasiesärskolans yrkesutbildning som kommunerna ska ansvara för. Branschråden ska bidra med att bedöma arbetsmarknadens behov inom samverkansområdet.
  • Alla huvudmän i gymnasieskolan, såväl kommunala som enskilda, ska ingå i en gemensam antagningsorganisation som omfattar alla skolenheter inom minst ett samverkansområde.

199

I ett andra steg föreslog Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola att Skolverket ska besluta om regionala ramar för utbudet av utbildningar på gymnasial nivå. Detta ska göras utifrån en bedömning av elevernas efterfrågan samt av arbetsmarknadens behov både regionalt och nationellt. Här såg utredningen alltså att det behövdes ett ökat statligt inflytande, bland annat för att stävja den nuvarande konkurrenssituationen om elever, få en effektivare resursanvändning och säkerställa tillräckligt stora elevunderlag för att kunna upprätthålla ett allsidigt utbud av utbildningar. Utredningen föreslog också, i ett andra steg, att det ska införas en möjlighet att fritt söka yrkesutbildning inom komvux på gymnasial nivå som erbjuds inom det primära samverkansområde som den sökande är hemmahörande i.

200

När det gäller skolmyndigheterna gjorde utredningen bedömningen att om regeringen skulle välja att förstärka deras regionala närvaro så borde det kunna bidra till att stödja och stärka en regional infrastruktur för samverkan angående planering, dimensionering och erbjudande av gymnasial utbildning.

201

Regeringen lade i mars 2022 fram en proposition med utgångspunkt i utredningens förslag. I propositionen föreslogs bland annat följande:

  • Utbudet såväl av utbildning i gymnasieskolan som av yrkesutbildning inom komvux på gymnasial nivå ska beslutas med hänsyn till ungdomarnas och de vuxnas efterfrågan och arbetsmarknadens behov. I gymnasieskolan ska detta gälla för både kommunala och enskilda huvudmän.

199 SOU 2020:33 Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial

utbildning.

200 Ibid. 201 Ibid.

  • Kommuner ska samverka med minst två andra kommuner i frågor som rör planering, dimensionering och erbjudande av utbildning inom gymnasieskolan och komvux på gymnasial nivå. Kravet på samverkan ska inte omfatta enskilda huvudmän.
  • Vid bedömningen av om ett allsidigt urval av gymnasieutbildningar erbjuds får kommunen även ta hänsyn till utbildningar som erbjuds av enskilda huvudmän med skolenheter i kommunen eller inom samverkansområdet.
  • För att en enskild huvudman för en gymnasieskola ska kunna bli godkänd krävs att utbildningen bidrar till att dels möta ungdomars efterfrågan, dels fylla ett arbetsmarknadsbehov.
  • En kommun ska erbjuda all yrkesutbildning som anordnas av huvudmännen i det primära samverkansområdet inom komvux på gymnasial nivå och det ska vara möjligt att fritt söka till sådan utbildning inom det primära samverkansområde man bor i (så kallad frisök).
  • Skolverket ska ta fram regionala planeringsunderlag som stöd för planering, dimensionering och erbjudande om gymnasial utbildning.

202

Utredningens förslag om regionala branschråd och en gemensam antagningsorganisation gick regeringen inte vidare med i propositionen. Regeringen gick inte heller vidare med förslaget att Skolverket ska besluta om regionala ramar för utbudet av utbildningar på gymnasial nivå, något som utredningen föreslog i ett andra steg.

203

Enligt propositionen ska skollagsändringarna träda i kraft den 1 juli 2023 och tillämpas på utbildning som påbörjas 2025.

204

Propo-

sitionen röstades igenom i riksdagen.

205

202Prop. 2021/22:159Dimensionering av gymnasial utbildning för bättre kompetensförsörjning. 203 Ibid. 204 Ibid. 205 Bet. 2021/22:UbU25, rskr. 2021/22:411.

Uppdrag till Skolverket om regionala planeringsunderlag

I sitt regleringsbrev för 2021 fick Skolverket i uppdrag att föreslå hur regionala planeringsunderlag kan utformas för att kunna stödja huvudmän inom gymnasieskolan, gymnasiesärskolan och komvux i deras planering och dimensionering av gymnasial utbildning.

206

Uppdraget

redovisades den 31 mars 2022.

Skolverket föreslog att län bör utgöra den huvudsakliga regionala indelningen för planeringsunderlagen. I de tre största länen menade myndigheten att flera delregionala planeringsunderlag bör tas fram. Planeringsunderlagen bör, enligt redovisningen, tas fram vart tredje år. I denna föreslagna treårscykel skulle Skolverket ta fram planeringsunderlag för samtliga län det första året, bedriva kvalitetsdialoger det andra året och inleda arbetet med att revidera planeringsunderlaget det tredje året. Huvudmännen fattar i samverkan beslut om utbudet av utbildningar och om var utbildningarna ska erbjudas. Skolverkets planeringsunderlag är verktyg för dessa beslut. Enligt förslaget ska planeringsunderlagen bland annat innehålla information om det regionala utbudet av gymnasial utbildning, uppgifter om elevers efterfrågan av utbildning, uppgifter om vad elever gör efter avslutad utbildning, prognoser om arbetsmarknadens kompetensbehov samt Skolverkets bedömningar av vilka förändringar som behöver göras i utbildningsutbudet.

207

Den 1 augusti 2022 trädde en ny bestämmelse i kraft i Skolverkets instruktion. Myndigheten ska kontinuerligt utarbeta regionala planeringsunderlag som behövs till stöd för huvudmännens planering, dimensionering och erbjudande av utbildning. Bestämmelsen gäller för gymnasieskolans nationella program, gymnasieskolans introduktionsprogram programinriktat val och yrkesintroduktion, gymnasiesärskolans nationella program samt yrkesinriktad komvux på gymnasial nivå.

208

De första planeringsunderlagen ska finnas tillgängliga

senast den 31 oktober 2023.

209

206 Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende Statens skolverk. 2020-12-17. U2018/01224 (delvis). U2020/05328. U2020/06608 (delvis). 207 Skolverket (2022): Underlag för planering och dimensionering av utbildning. Redovisning av

uppdrag om regionala planeringsunderlag om behov av gymnasial utbildning. 2022-03-31.

Dnr 2021:501. 2086 a § förordningen (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk. 209 Regeringen (2022): Uppdrag om regionala planeringsunderlag. Regeringsbeslut 2022-08-25. U2022/01595. U2022/02828.

Jämlikhetskommissionen

Jämlikhetskommissionen, som lämnade sitt betänkande i juli 2020, föreslog att en starkare statlig närvaro skulle inriktas på

  • att stödja kommunerna i att förverkliga de nationella målen för utbildningspolitiken
  • att bistå i att administrera ett skolval som skulle göras gemensamt för offentliga och fristående skolor
  • att säkerställa att det kompensatoriska uppdraget kan fullgöras på kommunal nivå genom adekvata resursförstärkningar till skolor med mindre gynnsamma förutsättningar
  • en utvecklad tillsyn.

210

Vidare menade Jämlikhetskommissionen att ett starkare statligt ansvar förutsätter en myndighet med en regional organisation som länk mellan den centrala nivån och den lokala skolmiljön. Rekommendationen var att detta organisatoriskt skulle komma till uttryck genom en regionalisering av Skolverket.

211

Vad gäller skolans finansiering ansåg kommissionen att ett rimligt första steg skulle vara att slå ihop de nuvarande riktade statsbidragen till ett samlat bidrag och förstärka detta. På längre sikt vore det, enligt kommissionen, naturligt att återinföra det sektorsbidrag till skolan som fanns mellan 1991 och 1993 (se kapitel 6). Kommissionen gav också rekommendationer om hur resurser till skolorna skulle fördelas.

212

Utredningen om stärkta skolbibliotek och läromedel

I augusti 2021 lämnade Utredningen om stärkta skolbibliotek och läromedel sitt slutbetänkande. De föreslog bland annat följande som innebar ett starkare statligt ansvar:

  • En läromedelsnämnd ska inrättas vid Skolverket som ett rådgivande organ. Nämnden ska ha i uppdrag att bevaka, samla och sprida information om läromedel samt tillföra Skolverket sakkunskap och ta fram kvalitetskriterier för läromedel.

210SOU 2020:46En gemensam angelägenhet. 211 Ibid. 212 Ibid.

  • Skolverket ska få i uppdrag att kontinuerligt fördela ett statligt produktionsstöd för att stärka utbudet av läromedel och lärarhandledningar inom områden där det råder brist, samt för att ta fram läromedel och lärarhandledningar av särskild god kvalitet.

213

Dessutom gjorde utredningen bedömningen att vi, inom ramen för den här utredningens arbete, bör analysera förutsättningarna för statlig finansiering av läromedel.

214

OECD

En av Skolkommissionens utgångspunkter var de rekommendationer OECD gav 2015 för det svenska skolsystemet. Enligt OECD behövde Sverige bland annat

  • se över skolans finansiering samt skolvalssystemet
  • skapa ett nationellt institut för frågor om rekrytering och professionsutveckling för lärare och skolledare
  • göra lärar- och skolledaryrkena mer attraktiva
  • sätta upp ett antal prioriteringar för utvecklingen av det svenska skolsystemet och ta fram en nationell skolutvecklingsstrategi
  • stärka skolornas självvärdering genom att utarbeta ett antal gemensamma kvalitetsindikatorer
  • ändra Skolinspektionens roll till att ta mer ansvar för skolornas utveckling.

215

År 2019 återkom OECD till flera av rekommendationerna, bland annat gällande finansieringen, skolvalet och läraryrkets attraktivitet. Nu betonades också behovet av att stärka skolans centrala styrning. Detta skulle enligt OECD göras genom att utveckla en regional struktur för den nationella myndighetsnivån.

216

213SOU 2021:70Läromedelsutredningen – böckernas betydelse och elevernas tillgång till kunskap. 214 Ibid. 215 OECD (2015): Improving Schools in Sweden: An OECD Perspective. 216 OECD (2019): OECD Economic Surveys: Sweden 2019.

Uppdrag till Skolverket om regionalisering och kvalitetsdialoger

OECD, liksom flera utredningar, har alltså föreslagit att Skolverket bör ha en regional organisation. I september 2021 fick Skolverket ett uppdrag att inrätta regionala kontor. Inrättandet har inletts under 2022. Därigenom är arbetet med en ökad statlig närvaro på regional nivå påbörjat.

217

I februari 2022 presenterade Skolverket de orter som

ska få kontor:

  • Härnösand, Malmö, Luleå och Solna under 2022
  • Umeå, Gävle, Växjö och Örebro under 2023
  • Göteborg och Linköping under 2024.

218

I uppdraget ingår även att Skolverket och Specialpedagogiska skolmyndigheten gemensamt ska erbjuda återkommande kvalitetsdialoger med såväl kommunala som enskilda huvudmän. Dialogerna har också inletts under 2022. Skolverkets nya regionala kontor genomför dem tillsammans med Specialpedagogiska skolmyndighetens befintliga regionala kontor. Regeringen ser dessa kvalitetsdialoger som en viktig del i ett system där staten förstärker sitt ansvar för skolan.

219

Det statliga huvudmannaskapet för specialskolan och sameskolan har diskuterats efter kommunaliseringen

Specialskolan

Huvudmannaskapet för specialskolan har varit statligt sedan slutet av 1930-talet. I början av 1980-talet konstaterade regeringen och riksdagen att det inte fanns någon anledning att förändra huvudmannaskapet för specialskolan.

220

Trots att grundskolan kommunaliserades

1991 förblev alltså specialskolan statlig.

217 Regeringen (2021): Uppdrag till Statens skolverk, Statens skolinspektion, Specialpedagogiska

skolmyndigheten och Skolforskningsinstitutet om insatser för ökad kvalitet och likvärdighet .

Regeringsbeslut 2021-09-23. U2018/02652 (delvis). U2021/03837. 218 Skolverket (2022): Skolverket inrättar kontor på 10 orter. Pressmeddelande. 2022-02-24. www.skolverket.se/om-oss/press/pressmeddelanden/pressmeddelanden/2022-02-24skolverket-inrattar-kontor-pa-10-orter (hämtad 2022-02-25). 219 Regeringen (2021): Uppdrag till Statens skolverk, Statens skolinspektion, Specialpedagogiska

skolmyndigheten och Skolforskningsinstitutet om insatser för ökad kvalitet och likvärdighet .

Regeringsbeslut 2021-09-23. U2018/02652 (delvis). U2021/03837. 220Prop. 1980/81:100Förslag till statsbudget för budgetåret 1981/82. Bet. 1980/81:UbU25, rskr. 1980/81:332.

Frågan om ett ändrat huvudmannaskap för specialskolan återkom sedan i slutet av 1990-talet. Den så kallade Funkis-utredningen föreslog då att specialskolan skulle upphöra som egen skolform. Utbildningen för döva och hörselskadade barn och ungdomar skulle, enligt utredningen, ske vid fem teckenspråkiga grundskolor med ett kommunalt huvudmannaskap samt vid Åsbackaskolan, som skulle behålla ett statligt huvudmannaskap.

221

I propositionen som följde på utred-

ningen föreslog dock regeringen att huvudmannaskapet för specialskolan skulle vara fortsatt statligt. Som motiv för detta framförde regeringen att den undervisning och kommunikation som specialskolorna erbjöd inte skulle kunna mötas av den kommunala grundskolan.

222

Utredningen om statliga specialskolor undersökte också 2006– 2007 vem som skulle vara huvudman för specialskolan. Men de lämnade inget förslag om att förändra det statliga huvudmannaskapet.

223

I 2017 års skolmyndighetsutredning föreslogs att specialskolorna inte längre skulle ha ett statligt huvudmannaskap, utan få nya huvudmän i form av de kommuner där skolorna är belägna. Avsikten med detta var, enligt utredningen, att samma typ av huvudmannaskap för grundskolan, grundsärskolan och specialskolan skulle gynna elevernas utveckling. Det skulle också förenkla samarbeten när det gällde såväl elever och deras möjligheter till utbyte och samspel som personalens möjligheter till erfarenhetsutbyte. Samma typ av huvudmannaskap förväntades också, som utredningen uttryckte det, bidra till lika villkor för rektorer och lärare i olika skolformer. Som ett alternativ till ett kommunalt huvudmannaskap för specialskolan angav utredningen möjligheten att åter inrätta en statlig myndighet som skulle få i uppdrag att vara huvudman för specialskolorna.

224

Ingen förändring har

dock skett med anledning av utredningsförslagen.

221SOU 1998:66Utredningen om funktionshindrade elever i skolan. 222Prop. 1998/99:105Elever med funktionshinder – ansvar för utbildning och stöd. Bet. 1999/2000:UbU4, rskr. 1999/2000:14. 223SOU 2007:30Två nya statliga specialskolor. SOU 2007:87Ökad likvärdighet för elever med

funktionshinder.

224SOU 2018:41Statliga skolmyndigheter – för elever och barn i en bättre skola.

Sameskolan

Även sameskolan är en statlig skolform. Det statliga huvudmannaskapet och ansvaret för sameskolan diskuterades också under 1990- och 2000-talen. I en proposition i början av 1990-talet angav regeringen att det inte var självklart att samiska skolor skulle ha staten som huvudman, utan att samerna själva skulle kunna driva sameskolor som fristående skolor.

225

Men detta förslag togs inte vidare vid detta till-

fälle. Däremot föreslog 1999 års skollagskommitté att även sameskolor, efter godkännande från Skolverket, skulle kunna ha enskilda huvudmän.

226

Samma slutsats lyftes fram i en departementsprome-

moria 2009.

227

Detta förslag genomfördes inte eftersom regeringen

ansåg att sameskolan (liksom specialskolan) är en skolform med specifika särdrag där ett statligt huvudmannaskap är motiverat.

228

Utvärderingar av kommunaliseringsreformen

I detta avsnitt redogör utredningen för utvärderingar som har gjorts av kommunaliseringsreformen, främst från Utredningen om skolans kommunalisering. Mellan åren 2012 och 2014 utvärderade Utredningen om skolans kommunalisering om målen med kommunaliseringen, det vill säga att uppnå en högre effektivitet och förbättrad kvalitet i skolan genom decentralisering till medborgare och pedagogisk personal, uppnåddes. Dessutom undersökte utredningen kommunaliseringens effekter på elevernas kunskapsresultat, läraryrkets status, lärarnas och rektorernas arbetsuppgifter samt likvärdigheten i skolväsendet.

229

Det fanns brister i implementeringen av kommunaliseringen

Enligt Utredningen om skolans kommunalisering fungerade implementeringen av kommunernas nya ansvar för skolan inte som det var avsett. Kommunerna, rektorerna och lärarna fick för kort tid att förbereda sig på sin nya uppgift och i många kommuner saknades kunskap om hur den nya decentraliserade styrmodellen var tänkt att fun-

225Prop. 1992/93:32Samerna och samisk kultur m.m. 226SOU 2002:121Skollag för kvalitet och likvärdighet. 227Ds 2009:25Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet. 228Prop. 2009/10:165Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet. 229SOU 2014:5Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan.

gera. Staten, i form av Skolverket, stöttade inte heller huvudmännen, rektorerna och lärarna på ett ändamålsenligt sätt menade utredningen.

230

I kapitel 9 finns en utförligare beskrivning av implementeringen av kommunaliseringen.

Svaga offentliga finanser ledde till besparingar samtidigt som kommunaliseringen genomfördes

Genom kommunaliseringen fick kommunerna och rektorerna en ökad möjlighet att styra över skolan. Detta underlättade, enligt Utredningen om skolans kommunalisering, för kommunerna att genomföra de besparingar inom skolan som den ekonomiska krisen krävde. Lärartätheten minskade, främst till följd av att lärarorganisationen hölls relativt intakt samtidigt som elevkullarna blev väsentligt större under 1990-talet. Avregleringen av nationella regler som bland annat styrde organisation, tjänstetillsättning och resursfördelning bidrog också till att möjliggöra besparingar och omstruktureringar.

231

Redan i slutet av 1980-talet redovisade den kommunala sektorn ett samlat driftsunderskott. När arbetslösheten tilltog i början av 1990-talet ökade underskottet successivt under tidsperioden 1991– 1994. Därefter förbättrades efterhand kommunernas finanser och 1997 redovisade sektorn totalt sett återigen ett överskott.

232

De besparingar och kostnadseffektiva åtgärder som genomfördes var naturliga med tanke på de svaga offentliga finanserna i början av 1990-talet. Således var kommunaliseringen, enligt Utredningen om skolans kommunalisering, lyckosam i det att den möjliggjorde en skola som kostade mindre per elev.

233

Samtidigt var neddragningarna så

kraftiga att de påverkade utbildningens och undervisningens kvalitet.

230 Ibid. 231 Ibid. 232 Utbildningsdepartementet (2009): Förändrade förutsättningar för utbildnings- och forsknings-

politiken mot bakgrund av den internationella finanskrisen. PM 2009-01-14.

233SOU 2014:5Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan.

Genom kommunaliseringen stärktes medborgarnas och elevernas inflytande över skolan

Genom kommunaliseringen stärktes medborgarnas och elevernas inflytande över skolan, enligt Utredningen om skolans kommunalisering. Kommunaliseringen medförde också att skolans organisation och undervisningens innehåll lättare kunde anpassas till lokala förhållanden, vilket ökade det medborgarinflytande som utövas via den lokala representativa demokratin. Även föräldrar och elever bjöds in att påverka skolans utformning i större utsträckning än tidigare.

234

Ett syfte med kommunaliseringen var just att öka medborgar-, föräldra- och elevinflytandet. Enligt Utredningen om skolans kommunalisering har detta alltså uppnåtts. Det beror inte bara på kommunaliseringen utan även på de andra reformer som genomfördes vid samma tid, särskilt friskolereformen och valfrihetsreformen. Utredningen konstaterar dock att det förstärkta inflytandet i viss utsträckning skedde på bekostnad av rektorernas och lärarnas inflytande, vilket också var en del av avsikten.

235

Samtidigt pekar Hem och Skola på att det organiserade föräldrainflytandet försvagades efter kommunaliseringen. I mitten av 1980talet hade Hem och Skola närmare 2 000 föräldraföreningar. Den utveckling som skedde efter kommunaliseringen var dels att föräldrainflytandet gjordes till en lokal fråga – varje skola skulle ha ett eget föräldraråd. Dels behövde Hem och Skola nu förhandla med var och en av kommunerna i stället för som tidigare med staten som sammanhållen huvudman. Resultaten blev att Hem och Skola förlorade både inflytande och medlemmar.

236

Det råder delade meningar om kommunaliseringen är orsaken till skolans försämrade kunskapsresultat

Kunskapsresultaten i svensk skola har förändrats över tid (se avsnitt 2.3.1). I samband med kommunaliseringen ses en nedgång i resultat och först på senare tid har kurvan börjat vända uppåt igen. Det råder delade meningar om huruvida denna försämring kan förklaras av kommunaliseringen eller inte.

234 Ibid. 235 Ibid. 236 Hem och skola: Vår historia. Webbtext. https://hemochskola.se/sv/vår-historia/ (hämtad 2022-02-24).

I avsnitt 2.4 beskriver utredningen dessa olika uppfattningar. Där framgår att Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) menar att det inte är belagt att kommunaliseringen var orsaken till kunskapstappet i svensk skola. Enligt IFAU ser resultatnedgången ut att ha påbörjats redan innan kommunaliseringen och andra skolreformer på 1990-talet. Men den nedåtgående trenden fortsätter genom hela reformperioden och IFAU kan därför inte utesluta att trenden påverkats av förändringar till följd av dessa reformer. Utöver kommunaliseringen i sig pekar IFAU på andra förändringar som kan ha bidragit till försämrade resultat i grundskolan. En sådan är bytet av betygssystem. Nu kan elever bli underkända eller lämna skolan utan betyg. Elever som inte har fullständiga slutbetyg från grundskolan blir inte heller behöriga till gymnasieskolan. Vidare konstaterar IFAU att spridningen i elevers skolresultat i grundskolan har ökat sedan slutet av 1980-talet. Detta kan, enligt IFAU, delvis kopplas till 1990-talets skolreformer. Införandet av ett skolvalssystem, tillsammans med en ökad boendesegregation, har inneburit att skolan blivit mer segregerad med avseende på elevernas bakgrund menar IFAU.

237

Forskarna Jan-Eric Gustafsson, Sverker Sörlin och Jonas Vlachos däremot ifrågasätter IFAU:s slutsats att de svenska grundskoleresultaten började falla före 1990-talet. De fastställer i stället tidpunkten för resultatförsämringarna i skolan till en bit in på 1990-talet vad gäller läsprestationer och tidigt under 2000-talet vad gäller matematikprestationer.

238

Utredningen om skolans kommunalisering menar att kommunaliseringen kan förklara nedgången i kunskapsresultaten. Enligt utredningen användes mål- och resultatstyrningen för att höja ambitionsnivån för skolan i och med att alla elever skulle få den hjälp och det stöd de behövde för att nå godkända betyg. Trots ambitionshöjningen konstaterar utredningen att kunskapsresultaten i flera ämnen försämrades efter kommunaliseringen, och att reformen bidrog till detta. Kommunaliseringen bidrog även till en minskad likvärdighet i betydelsen större spridning av elevernas kunskapsresultat. Förklaringen från utredningen är att staten och kommunerna inte gav lärarna nöd-

237 Holmlund, Helena m.fl. (2014): Decentralisering, skolval och fristående skolor: resultat och

likvärdighet i svensk skola. Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering

(IFAU). Rapport 2014:25. 238 Gustafsson, Jan-Eric, Sörlin, Sverker & Vlachos, Jonas (2016): Policyidéer för svensk skola. SNS Förlag.

vändiga arbetsförutsättningar. Decentraliseringen och avregleringen blev för svåra att hantera för huvudmän, rektorer och lärare. Den alltför omfattande delegationen från staten och oförmågan hos många kommuner och hos skolans professionella att axla detta ansvar bidrog, enligt utredningen, till försämringen i resultat och likvärdighet.

239

Även 2015 års skolkommission gjorde bedömningen att utformningen och genomförandet av 1990-talets decentralisering och avreglering på skolområdet var en orsak till de fallande kunskapsresultaten.

240

Kommunaliseringen påverkade lärares och rektorers arbetssituation

Utredningen om skolans kommunalisering pekar på att kommunaliseringen på flera sätt försämrade lärarnas arbetssituation. Enligt utredningen har kommunaliseringen bidragit till att den externa kontrollen över lärarna ökat, att den arbetstid som lärarna själva disponerar begränsats samt att den lärardrivna fortbildningen minskat och ändrat inriktning bort från ämnesfördjupning. Inte heller fick lärarna tillräckligt med tid och utbildning för att kunna hantera de systemförändringar som skedde i början av 1990-talet. I praktiken blev det därför, menar utredningen, svårt för lärarprofessionen att tillvarata det ökade handlingsutrymme som kommunaliseringen medförde.

241

Det finns även de som menar att utgången av kommunaliseringen blev att professionens handlingsutrymme i allmänhet försvagades, något som bland annat Johanna Ringarp berört. När kontrollen över lärarprofessionen samtidigt ökade var det inte längre lärarna själva som ensamma hade kontroll över sin verksamhet.

242

Utredningen om skolans kommunalisering lyfte också fram andra faktorer som påverkat lärarnas arbetssituation. De har fått en markant ökad arbetsbörda, främst till följd av statliga krav på administration och dokumentation. Dessutom var lärarnas löneutveckling under perioden 1997–2012 betydligt sämre än för jämförbara grupper, något

239SOU 2014:5Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan. 240SOU 2016:38Samling för skolan. Nationella målsättningar och utvecklingsområden för kun-

skap och likvärdighet.

241SOU 2014:5Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan. 242 Ringarp, Johanna (2011): Professionens problematik. Lärarkårens kommunalisering och väl-

färdsstatens förvandling. Göteborg/Stockholm. Makadam förlag.

som utredningen angav som en orsak till att läraryrket har låg status och att få studenter söker sig till lärarutbildningen.

243

Även forskning pekar på att lärarnas arbetsvillkor har försämrats i och med de reformer som genomförts sedan början av 1990-talet. Bland annat lyfter Jannike Kjellström, Ylva B Almquist och Bitte Modin fram arbetstiden som en av de faktorer som har påverkats mest. Lärare som ägnar sin arbetstid åt uppgifter som de anser ligger utanför yrkesrollen rapporterar mer ohälsa än andra lärare. Enligt forskarna skulle lärarnas stressnivåer och allmänna hälsotillstånd märkbart kunna förbättras om de i högre utsträckning fick ägna sig åt yrkets centrala arbetsuppgifter, till exempel undervisning av elever.

244

Eva Bejerot, Tina

Forsberg Kankkunen och Hans Hasselbladh har studerat hur lärares, skolledares och läkares arbetsmiljö har förändrats över tid. För alla dessa yrkesgrupper har arbetsmiljön förändrats sedan 1990-talets reformer. Tydligast var dock försämringarna för lärarna när det gäller samtliga undersökta aspekter: kravnivån i arbetet, inflytandet på arbetsplatsen och det sociala stödet från närmaste ledning.

245

Inte bara lärarnas utan också rektorernas arbetsvillkor påverkades av kommunaliseringen. Rektorerna har, precis som lärarna, fått en förhöjd arbetsbörda och otydliga ansvarsvägar. Omsättningen på rektorer har ökat över tid, vilket tyder på att uppdraget har försvårats.

246

Allt fler arbetsuppgifter landar dessutom på rektorn, bland annat beroende på ökade administrativa pålagor, ansvar för större organisationer och ekonomiska påfrestningar.

247

Genom kommunaliseringen

skulle även rektorerna ges ett ökat professionellt handlingsutrymme. Men enligt Utredningen om skolans kommunalisering blev det snarare huvudmännen än rektorerna som övertog den roll som staten tidigare haft.

248

243SOU 2014:5Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan. 244 Kjellström, Jannike, Almquist, Ylva B & Modin, Bitte (2016): Lärares arbetsvillkor och hälsa efter 1990-talets skolreformer. Arbetsmarknad & Arbetsliv nr 1/2016. 245 Bejerot, Eva, Forsberg Kankkunen, Tina & Hasselbladh, Hans (2015): Två decennier av new public management: arbetsmiljön i skola och sjukvård. Arbetsmarknad & Arbetsliv nr 3/2015. 246 Kjellström, Jannike, Almquist, Ylva B & Modin, Bitte (2016): Lärares arbetsvillkor och hälsa efter 1990-talets skolreformer. Arbetsmarknad & Arbetsliv nr 1/2016. 247 Bejerot, Eva, Forsberg Kankkunen, Tina & Hasselbladh, Hans (2015): Två decennier av new public management: arbetsmiljön i skola och sjukvård. Arbetsmarknad & Arbetsliv nr 3/2015. 248SOU 2014:5Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan.

En utförligare kronologisk beskrivning av den äldre historiken för olika skolformer

I detta avsnitt ger utredningen en utförligare kronologisk beskrivning av den äldre historiken där vi redogör för hur styrningen av olika skolformer har sett ut med fokus på den ungefärliga tidsperioden från 1800-talet till 1980-talet. Det här är en utveckling av den sammanfattning som inleder bilagan.

Vi börjar detta avsnitt med att redogöra för folkskolans, läroverkens och yrkesskolans utveckling över tid. Därefter följer en beskrivning av grundskolans införande, som en gemensam obligatorisk skolform för alla. Därmed ersattes det tidigare parallellskolesystemet där barn kunde gå antingen i folkskolan eller i realskolan (som utgjorde en del av läroverken). Vi redogör också för hur den sammanhållna gymnasieskolan infördes liksom den kommunala vuxenutbildningen (komvux). Därefter redogör vi för utvecklingen över tid för i tur och ordning sameskolan, särskolan, specialskolan, förskolan, förskoleklassen och fritidshemmet.

Folkskolan

Ansvaret för folkskolan delades inledningsvis mellan kommunerna och kyrkan

År 1842 genomfördes folkskolereformen. I folkskolestadgan reglerades socknarnas skyldighet att inrätta och driva en skola.

249

Folk-

skolereformen med krav på minst en skola i varje socken bekräftade en process som redan hade startat. Vid denna tid fanns det drygt 1 000 sockenskolor, vilket innebar att närmare hälften av landets drygt 2 000 församlingar hade en skola.

250

Men nu tog staten ett fastare

grepp genom att bygga upp en särskild institution för folkundervisningen vid sidan av kyrkans undervisningstradition.

251

249 Kongl. Maj:ts nådiga stadga angående folk-underwisningen i riket. Gifwen Stockholms Slott den 18 juni 1842. 250 Lirén, Gösta (1986): Facklärarna i skolans och arbetsmarknadens perspektiv: en kamp för jämlika

villkor. Del 1. 1800–1950. Svenska Facklärarförbundet (SFL).

251 Florin, Christina (2010): Från folkskola till grundskola 1842–1962. www.lararnashistoria.se (hämtad 2022-02-24).

Ansvaret för folkskolan handlade till att börja med om en relation mellan staten, kyrkan och socknarna, som ersattes av kommuner 1863. Under många årtionden levde kyrkan och folkskolan i en nära symbios. Vården av folkskolan var en angelägenhet för det så kallade skolrådet, som utsågs av kyrkostämman, och där kyrkoherden var ordförande. År 1905 gavs lärarkåren representationsrätt i skolrådet.

252

Formellt skiljdes kyrkan och folkskolan inte åt förrän på 1930-talet när skolfrågorna togs över av staten och kommunerna.

253

Då beslutade

riksdagen att folkskolan skulle skötas av en av kommunalfullmäktige utsedd folkskolestyrelse. I kommuner som inte hade kommunalfullmäktige fortsatte kyrkostämman att utse skolråd med kyrkoherden som ordförande. Kyrkan hade därmed kvar en del makt över skolan ända fram till 1950-talet.

254

Statens bidrag till folkskolan var initialt litet

Initialt var statens bidrag till folkskolan litet. Det handlade för det första om ett finansiellt statligt stöd, som dock var ytterst begränsat. Det innebar att folkskolan till en början i princip var kommunalt finansierad. För det andra handlade statens bidrag om ett ansvar för en ny lärarutbildning. Det var socknarnas och kommunernas ansvar att organisera verksamheten, anställa och bekosta lärare samt helst tillhandahålla en fast skola.

255

Kommunernas intresse och möjlighet att axla detta ansvar varierade betydligt. Det gjorde att införandet av folkskolan tog lång tid och såg olika ut i olika delar av landet. Skolgången blev inte heller obligatorisk (även om den var tänkt att vara det), det saknades bestämmelser om skolgångens omfattning, det ställdes inga närvarokrav och skolorna behövde inte vara permanenta.

256

252 Lundgren, Ulf P. (2010): Skolans huvudmannaskap och styrning – den korta historien om

ansvarsfördelning och politisk styrning. www.lararnashistoria.se (hämtad 2022-02-24).

253 Florin, Christina (2010): Från folkskola till grundskola 1842–1962. www.lararnashistoria.se (hämtad 2022-02-24). 254 Lundgren, Ulf P. (2010): Skolans huvudmannaskap och styrning – den korta historien om

ansvarsfördelning och politisk styrning. www.lararnashistoria.se (hämtad 2022-02-24).

255 Ibid. 256 Andersson, Jens & Berger, Thor (2018): Lokala eliter, ojämlikhet och folkskolans expansion

på 1800-talet. www.undervisningshistoria.se (hämtad 2022-02-24).

Statsbidragen till socknar och kommuner ökade successivt

Under hela 1800-talet var socknar och kommuner ansvariga för det lokala skolväsendet. I och med folkskolereformen infördes en lokal folkskoleavgift för att finansiera ett statsbidrag till socknar och kommuner som uppfyllde vissa kriterier.

257

Fattiga kommuner kunde få

statliga medel för att bekosta hälften av en folkskollärares lön enligt ett riksdagsbeslut 1862.

258

Statsbidragssystemet utvidgades gradvis

och täckte ungefär 20–30 procent av de lokala utgifterna för skolan vid 1870-talets början.

259

Fram till början av 1870-talet baserades det statliga bidraget enbart på antalet barn, vilket missgynnade små kommuner med liten folkmängd. Regeringen föreslog i en proposition 1871

260

att statsbidrag

i stället skulle ges i förhållande till antalet anställda lärare, och riksdagen beslutade i enlighet med förslaget.

261

Statsbidragen var vill-

korade och öronmärkta för särskilda ändamål vilket innebar att kommunerna måste leva upp till en viss standard för att få ta del av dem.

262

Statsbidragen fortsatte öka. Framför allt bidrog staten med att finansiera folkskollärarnas löner. År 1913 omfattade statsbidragen 90 procent av en folkskollärares lön.

263

År 1940 täckte statsbidragen

cirka 63 procent av kommunernas totala folkskolekostnader.

264

Folkskolan utvecklades som ett svar på vissa införandeproblem

Som nämnts ovan hade folkskolan en hel del införandeproblem. En tillfällig lösning blev då en ny sorts skola – småskolan. Den infördes 1858 och handlade till att börja med om små skolor, inte om undervisning för yngre barn. Skolorna krävde inte egna skolbyggnader och blev därmed billigare. De skulle ligga nära barnens hem och inte heller

257 Ibid. 258 Ds U 1977:8 Förslag till nytt statsbidrag för det allmänna skolväsendet. 259 Andersson, Jens & Berger, Thor (2018): Lokala eliter, ojämlikhet och folkskolans expansion

på 1800-talet. www.undervisningshistoria.se (hämtad 2022-02-24). Lundgren, Ulf P. (2010): Skolans huvudmannaskap och styrning – den korta historien om ansvarsfördelning och politisk styrning. www.lararnashistoria.se (hämtad 2022-02-24).

260Prop. 1871:21Bidrag af statsmedel till aflöning af lärare vid folkskolor och småskolor. 261 Lirén, Gösta (1986): Facklärarna i skolans och arbetsmarknadens perspektiv: en kamp för jämlika

villkor. Del 1. 1800–1950. Svenska Facklärarförbundet (SFL).

262 Florin, Christina (2010): Från folkskola till grundskola 1842–1962. www.lararnashistoria.se (hämtad 2022-02-24). 263 Ds U 1977:8 Förslag till nytt statsbidrag för det allmänna skolväsendet. 264 Lundgren, Ulf P. (2010): Skolans huvudmannaskap och styrning – den korta historien om

ansvarsfördelning och politisk styrning. www.lararnashistoria.se (hämtad 2022-02-24).

kräva examinerade lärare. Kvinnor fick nu tillträde som lärare och övertog alltmer undervisningen i småskolan. Allt eftersom utvecklades sedan småskolan och folkskolan till att bli två olika stadier inom samma skolform (folkskolan).

265

Folkskolan stramades upp och staten tog ett större ansvar

Staten tog ett allt fastare grepp om folkskolan. År 1861 tillsattes en ny statlig myndighet – Folkskoleinspektionen – med särskilda inspektörer som skulle besöka skolorna med jämna mellanrum. Inspektörerna kunde vara präster eller läroverkslärare. Införandet av Folkskoleinspektionen fick stor betydelse för folkskolans uppstramning och vidare utveckling.

266

Den första så kallade normalplanen (som kan jämföras med dagens läroplan) kom 1878.

267

Skolan indelades då i en småskola med två

klasser och en folkskola med fyra klasser. Från och med detta år blev det också obligatoriskt för kommunerna att anställa småskollärarinnor som hade fått utbildning vid särskilda seminarier, annars utgick inte statsbidrag.

268

I 1882 års folkskolestadga

269

infördes bestämmelser om skoltidens

omfattning och skolpliktens längd samt krav på viss kunskapsnivå hos barnen.

270

Folkskolan var till en början främst för böndernas och arbetarnas barn. Mot slutet av 1800-talet, när kvaliteten höjdes, började även medelklassen att använda sig av folkskolan.

271

Efter den sexåriga folkskolan fanns dels fortsättningsskolan, dels den högre folkskolan. Fortsättningsskolan var en praktisk ungdomsskola som skulle förbereda för yrkeslivet. Den högre folkskolan byggde

265 Florin, Christina (2010): Från folkskola till grundskola 1842–1962. www.lararnashistoria.se (hämtad 2022-02-24). 266SOU 1913:7Folkundervisningskommitténs betänkande angående förändrad anordning av

folkskoleinspektionen.

267 Normalplan för undervisningen i folkskolor och småskolor. Stockholm, 1878. P. A. Norstedt & Söner. 268 Florin, Christina (2010): Från folkskola till grundskola 1842–1962. www.lararnashistoria.se (hämtad 2022-02-24). 269 Bruhn, Anders Theodor (1882): Nya folkskolestadgan med flere författningar rörande folk-

undervisningen jemte sakregister, till ledning för skolråden. Stockholm: Norstedt.

270 Lirén, Gösta (1986): Facklärarna i skolans och arbetsmarknadens perspektiv: en kamp för jäm-

lika villkor. Del 1. 1800–1950. Svenska Facklärarförbundet (SFL).

271 Florin, Christina (2010): Från folkskola till grundskola 1842–1962. www.lararnashistoria.se (hämtad 2022-02-24).

på folkskolan och var lite av en mellanform mellan mer teoretiska skolor för allmän medborgerlig bildning och ren yrkesutbildning.

272

I början av 1900-talet reformerades folkskolan och skolplikt för alla infördes

Efter sekelskiftet genomfördes flera övergripande reformer av 1906 års folkundervisningskommitté. År 1919 fick folkskolan en ny undervisningsplan och skolplikt för alla infördes.

273

Fram till förberedel-

serna inför grundskolans införande skedde inga större förändringar av folkskolan. En förändring som dock genomfördes var att småskollärarnas utbildning, som tidigare hade varit fördelad på olika huvudmän, blev förstatligad och mer enhetlig.

274

En annan föränd-

ring var att riksdagen 1936 beslutade att folkskolan skulle ha minst sju obligatoriska skolår.

275

Denna reform skulle vara slutförd i hela

landet senast läsåret 1948/1949.

276

Staten tog ett större ansvar för folkskolan, men huvudmannaskapet förblev kommunalt

Folkundervisningen fick 1914 ett eget centralt ämbetsverk (Folkskoleöverstyrelsen) som 1920 slogs ihop med Läroverksöverstyrelsen (som hade inrättats 1904) och blev Skolöverstyrelsen. Staten fick därmed större inflytande över skolan.

277

Sverige liksom många andra länder kännetecknades av en allt starkare central styrning under framför allt mellankrigstiden. Staten tog också över mer och mer av den ekonomiska styrningen. Folkskoleöverstyrelsen skulle i förhållande till små- och folkskolorna fullgöra såväl en lednings- och tillsynsfunktion som en utvecklings- och utvärderingsfunktion.

278

272 SCB: Innan grundskolan fanns. Översikt över historisk utbildningsstatistik 1944–2018. 273 Kungl. Maj:ts kungörelse angående undervisningsplan för rikets folkskolor den 31 oktober 1919. 274 Lirén, Gösta (1986): Facklärarna i skolans och arbetsmarknadens perspektiv: en kamp för jäm-

lika villkor. Del 1. 1800–1950. Svenska Facklärarförbundet (SFL).

275Prop. 1936:99Obligatorisk sjuårig folkskola m.m. Riksdagens protokoll, 1936, nr 34. 276 SCB: Innan grundskolan fanns. Översikt över historisk utbildningsstatistik 1944–2018. 277 Ibid. 278 Lundgren, Ulf P. (2010): Skolans huvudmannaskap och styrning – den korta historien om

ansvarsfördelning och politisk styrning. www.lararnashistoria.se (hämtad 2022-02-24).

På 1930-talet lämnade en utredning förslag om att staten skulle ta ett kraftigt ökat ansvar för folkskolan. Bland annat föreslogs att staten helt skulle finansiera folkskollärarnas löner samt även skollokaler och skolskjuts. Det här grundade sig på en diskussion om hur en jämnare fördelning av skattebördan i Sverige skulle kunna åstadkommas. Ett problem redan då var att kommunerna hade olika ekonomiska förutsättningar att finansiera skolan och att det fanns såväl ekonomiskt bärkraftiga som ekonomiskt svaga kommuner.

279

Men

förslaget mötte kritik och gick aldrig igenom.

280

Läroverken

Ett sammanhängande läroverk infördes 1849

Före 1649 fungerade gymnasier i hög grad som akademier med högre utbildning. Genom 1649 års skolordning fick gymnasiet sin plats mellan grundutbildningen och akademin. Initialt hade latin och grekiska en särställning men den försvagades allt eftersom.

281

Under 1800-talet ställdes krav på större utrymme för naturvetenskap, ekonomi och moderna språk inom gymnasiet. Detta ledde till ett sammanhängande läroverk med möjlighet till befrielse från latin och grekiska 1849. I praktiken infördes då den så kallade reallinjen vid sidan av latinlinjen. Utbildningen var nioårig.

282

Läroverken var statliga

Läroverken var statliga, vilket även innefattade läroverksbyggnaderna.

283

Statsbidrag gavs dessutom till ett flertal privata skolor med

motsvarande utbildning som läroverken.

284

279 SOU 1933:4 Skatteutjämningsberedningens principbetänkande med förslag till skatteutjäm-

nande åtgärder genom överflyttning till staten eller till större kommunala utdebiteringsområden av kostnader för kommunala förvaltningsuppgifter.

280 Nordström, Stig G & Richardson, Gunnar (red.) (1998): Utbildningshistoria 1998. Föreningen för svensk undervisningshistoria. 281 Sveriges allmänna läroverksstadgar 1561–1905. Under fleras medverkan utgivna av B. Rud. Hall. Föreningen för svensk undervisningshistoria, 1921. 282 Salin, Sven (2010): Läroverkens utveckling i Sverige. www.lararnashistoria.se (hämtad 2022-02-24). 283 Larsson, Hans-Albin (2011): Mot bättre vetande – en svensk skolhistoria. SNS förlag.

284

Nationalencyklopedin, läroverk. www.ne.se/uppslagsverk/encyklopedi/lång/läroverk

(hämtad 2022-02-24).

I första hand var utbildningen i läroverken inriktad på att tillgodose statens behov av välutbildad personal, till exempel präster, jurister, ämbetsmän, läroverkslärare och läkare. Till läroverken hade inledningsvis bara pojkar tillträde.

285

Utbildningen riktade sig mot

samhällets övre skikt och medelklassen.

286

Skolgången var länge gratis

och kostnaderna för de inackorderade pojkarna var inte så hög eftersom de levde under väldigt enkla förhållanden.

287

Den första läroverksstadgan utfärdades 1856.

288

En väsentlig för-

ändring för läroverken genomfördes sedan 1862. Då flyttades studentexamen, som tidigare avlagts som inträdesexamen vid universiteten, till läroverken. En ny läroverksstadga utfärdades 1878.

289

I och med

den infördes den halvklassiska linjen utan grekiska och med mer engelska och matematik. Under 1800-talet tillkom också en rad andra skolor för att motsvara nya utbildningsbehov, bland annat de tekniska elementarläroverken och flera högre flickskolor.

290

Flickskolorna stod länge utanför det statliga och kommunala skolsystemet

De högre flickskolorna grundade sig initialt på privata initiativ. De fanns endast i städerna och var inriktade mot flickor från samhällets övre skikt och medelklassen. Avgifterna för utbildningen låg på en nivå som fattiga människor sällan hade råd med.

291

Länge stod flickskolorna utanför det statliga och kommunala skolsystemet. Men från 1874 kunde de få statligt stöd. Det statliga stödet och ökade krav på utbildning även för flickor möjliggjorde en starkt tillväxt av enskilda flickskolor under senare delen av 1800-talet.

292

285 Larsson, Hans-Albin (2011): Mot bättre vetande – en svensk skolhistoria. SNS förlag. 286 Larsson, Esbjörn & Westberg, Johannes (red.) (2011): Utbildningshistoria – en introduktion. Studentlitteratur. 287 Richardson, Gunnar (2004): Svensk utbildningshistoria – Skola och samhälle förr och nu. Studentlitteratur. 288 Kongl. Maj:ts nådiga stadga för rikets allmänna elementar-lärowerk, gifven Stockholms slott den 14 augusti 1856. 289 Kongl. Maj:ts nådiga stadga för rikets allmänna läroverk, gifven Stockholms slott den 1 november 1878. 290 Salin, Sven (2010): Läroverkens utveckling i Sverige. www.lararnashistoria.se (hämtad 2022-02-24). 291 Larsson, Hans-Albin (2011): Mot bättre vetande – en svensk skolhistoria. SNS förlag. 292SOU 1981:34Fristående skolor för skolpliktiga elever.

Läroverken delades in i realskolan och gymnasiet 1905

År 1894 öppnades en viktig väg mellan folkskolan och läroverken genom att det blev möjligt att från folkskolans tredje år övergå till läroverksstudier.

293

Därmed fick folkskolepojkar möjlighet att studera

vidare vid de statliga läroverken om deras familjers ekonomiska förhållanden gjorde det möjligt.

294

I många kommuner utan läroverk inrättades i början av 1900-talet så kallade kommunala mellanskolor med statliga bidrag. Dessa var fyraåriga och byggde på den sexåriga folkskolan.

295

Läroverkens primära syfte var att förbereda för högre studier. Men många ungdomar ville skaffa sig en läroverksutbildning utan önskemål om att gå vidare till högre studier. Vid sekelskiftet fördes därför en diskussion om behovet av en mellanexamen, som var bättre anpassad till dessa elevers behov. I 1905 års läroverksstadga delades läroverken in i en nedre latinfri del – realskolan – med inriktning mot en allmän medborgerlig bildning och en övre del – gymnasiet – som förberedelse för högre studier.

296

Realskolan, som byggde på treårig

folkskola, blev sexårig och gymnasiet fyraårigt. Övergången skedde från realskolans femte klass, och hela utbildningen i läroverken blev även i fortsättningen nioårigt (se figur 1). En realexamen infördes också. I och med denna reform skapades två parallella skolformer: realskolan och folkskolan.

297

Som tidigare nämnts var läroverken statliga, men kyrkan hade också ett inflytande. I och med läroverksstadgan 1905 förlorade kyrkan sitt inflytande och det övergripande ansvaret övertogs av Läroverksöverstyrelsen.

298

293 Larsson, Esbjörn & Westberg, Johannes (red.) (2011): Utbildningshistoria – en introduktion. Studentlitteratur. 294 Florin, Christina (2010): Från folkskola till grundskola 1842–1962. www.lararnashistoria.se (hämtad 2022-02-24). 295 Salin, Sven (2010): Läroverkens utveckling i Sverige. www.lararnashistoria.se (hämtad 2022-02-24). 296 Kungl. Maj:ts nådiga stadga för rikets allmänna läroverk, gifven Kristiania slott den 18 februari 1905. 297 Richardson, Gunnar (2004): Svensk utbildningshistoria – Skola och samhälle förr och nu. Studentlitteratur. 298 Larsson, Esbjörn & Westberg, Johannes (red.) (2011): Utbildningshistoria – en introduktion. Studentlitteratur.

Önskemål väcktes om en gemensam och sammanhållen bottenskola

Parallellskolesystemet debatterades flitigt under första hälften av 1900-talet och det fanns önskemål om att skapa en gemensam och sammanhållen bottenskola. Ett steg i den riktningen togs genom 1927 års skolreform. Den innebar att realskolan skulle vara antingen fyraårig och bygga på den sexåriga folkskolan eller femårig och bygga på folkskolans fjärde klass.

299

Därmed blev folkskolan en gemensam skolform för alla, åtminstone för de yngre barnen upp till klass fyra. Efter fjärde årskursen avskildes fortfarande de som skulle fortsätta med högre studier i läroverken. Kvar i folkskolan blev de barn som inte hade råd, kunskaper eller vilja att läsa vidare.

300

Läroverken öppnades upp för flickor

I början av 1900-talet minskade flickskolornas betydelse. Jämställdhetsreformer innebar att flickor fick tillgång till de statliga läroverken – till realskolan 1905 och till gymnasiet 1927. Samtidigt påbörjades en kommunalisering av flickskolorna efter ett riksdagsbeslut 1928. De sista enskilda flickskolorna avvecklades under 1960-talet.

301

Relationen mellan folkskolan och läroverken utvecklades över tid

I figur 1 illustreras hur folkskolan och läroverken hängde ihop vid olika tider.

299 Ibid. 300 Florin, Christina (2010): Från folkskola till grundskola 1842–1962. www.lararnashistoria.se (hämtad 2022-02-24). 301SOU 1981:34Fristående skolor för skolpliktiga elever.

Figur 1 Relationen mellan folkskolan och läroverken

Årskurser och övergångar

Källa: Larsson, Esbjörn & Westberg, Johannes (red.) (2011): Utbildningshistoria – en introduktion. Studentlitteratur.

Läsåret 1943/1944 fanns ungefär 55 000 elever i läroverken (cirka 41 000 i realskolan och cirka 14 000 i gymnasiet).

302

Vid samma tid

fanns ungefär 520 000 elever i folkskolan.

303

Yrkesskolan

En skolförlagd yrkesutbildning infördes på 1920-talet

En öppen skolförlagd yrkesutbildning i offentlig regi har inte någon lång tradition i det svenska utbildningssystemet. Före 1920-talet bedrevs yrkesutbildning i stor utsträckning genom ett lärlingssystem.

304

År 1918 beslutade riksdagen om statligt stöd till de kommuner som upprättade så kallade praktiska ungdomsskolor.

305

Dessa var inriktade

mot bland annat industri, hantverk och husligt arbete. En förutsättning för tillträde till ungdomsskolorna var att eleven hade en anställning. Utbildningen skulle ske på ledig tid, kvällar och söndagar, och upp-

302SOU 1945:61Skolpliktstidens skolformer. 3 Realskolan. 303 SCB (1974): Elever i obligatoriska skolor 1847–1962. Promemorior från SCB. November 1974. 304 Holmberg, Peter (2020): Vägvalen i yrkesutbildningen – som jag minns dem – från yrkesskola

till gymnasieskola, tiden fram till 1991. www.undervisningshistoria.se (hämtad 2022-02-24).

305Prop. 1918:96Upprättande av praktiska ungdomsskolor.

fattades som ett komplement till den egentliga utbildningen på arbetsplatserna.

306

De första verkstadsskolorna tillkom sedan 1921 och innebar ett brott mot lärlingssystemet. Verkstadsskolorna erbjöd utbildning på heltid, i skolmiljö och utan anknytning till en arbetsplats. Bakom införandet av dessa skolor låg en misstro mot lärlingssystemets effektivitet och utvecklingsmöjligheter.

307

Inledningsvis hade verkstads-

skolorna väldigt få elever. En bidragande orsak till det var de begränsade statsbidragen.

308

Yrkesutbildningen förstärktes och yrkesskolan etablerades

Yrkesutbildning i offentlig regi förstärktes kraftigt under depressionen på 1930-talet, då de första centrala verkstadsskolorna tillkom. Yrkesskolan blev ett samlingsnamn för denna skolform som succesivt växte fram när behov uppstod, ofta i nära samarbete med lokalt näringsliv och med arbetsmarknadens parter.

År 1944 bildades Kungliga överstyrelsen för yrkesutbildning och ansvaret för yrkesutbildningsfrågor överfördes dit från Skolöverstyrelsen.

309

Statsbidragen till yrkesskolan ökade

I mitten av 1950-talet föreslog regeringen en rejäl utbyggnad av yrkesskolan. Utformningen av yrkesutbildningen skulle fortfarande vara ett lokalt ansvar, men staten skulle ge ett väsentligt ökat ekonomiskt stöd till yrkesskolorna.

310

Utbyggnaden av yrkesskolan ledde till att den avtalsreglerade lärlingsutbildningen minskade. Samtidigt ökade den skolförlagda yrkesutbildningen mycket snabbt, särskilt under 1950-talet och tidigt 1960tal. År 1943 fanns ungefär 9 000 elever i yrkesskolan och 1964 hade

306 Olofsson, Jonas (2013): Den svenska yrkesutbildningsmodellen – dess etablering, sentida för-

ändring och framtida utmaningar. Ratio och Malmö högskola, rapport nr 8, november 2013.

307 Holmberg, Peter (2020): Vägvalen i yrkesutbildningen – som jag minns dem – från yrkesskola

till gymnasieskola, tiden fram till 1991. www.undervisningshistoria.se (hämtad 2022-02-24).

308SOU 2008:27Framtidsvägen – en reformerad gymnasieskola. 309 Holmberg, Peter (2020): Vägvalen i yrkesutbildningen – som jag minns dem – från yrkesskola

till gymnasieskola, tiden fram till 1991. www.undervisningshistoria.se (hämtad 2022-02-24).

310Prop. 1955:139Utbyggnad av yrkesutbildningen.

antalet ökat till drygt 71 000.

311

Yrkesutbildningen blev vida spridd

över landets då cirka 1 000 kommuner och bedrevs i kommunala yrkesskolor av mycket olika storlek. Det blev alltmer uttalat att varje kommun borde ha en egen yrkesskola.

312

De ökade statsbidragen gjorde

utbyggnaden möjlig.

313

Yrkesskolorna var huvudsakligen kommunala eller drevs av landstingen

Drygt 60 procent av yrkesskolorna var kommunala. Därutöver fanns centrala yrkesskolor, som drevs av landstingen. Utbildning för vårdyrken var viktiga uppgifter för de centrala yrkesskolorna. De landstingsdrivna skolorna hade större upptagningsområden och var oftast utrustade med elevhem. Jordbrukets och skogsbrukets skolor intog en särställning eftersom de sorterade under Jordbruksdepartementet. Dessutom utgick statsbidrag till enskilda yrkesskolor, företagsskolor och industriskolor.

314

Det fanns också statliga skolor som gav yrkesutbildning på gymnasial nivå, men de var ett fåtal. De flesta av dem rekryterade elever från hela landet och hade därmed en karaktär av riksskolor. Exempel på statliga yrkesutbildningar var konstfackskolan, statens polisskola, statens brandskola och sjöbefälsskolorna.

315

När Skolöverstyrelsen återtog ansvaret för yrkesutbildningen genomfördes en stark statlig styrning

Kungliga överstyrelsen för yrkesutbildning lades ner 1964 och yrkesutbildningen återfördes till Skolöverstyrelsen, som genomförde en ökad statlig styrning av yrkesskolan. Bland annat sågs utbudet av yrkesutbildningar över och blev mer generellt och därmed lättare att överblicka för både elever och blivande arbetsgivare.

316

311SOU 2002:120Åtta vägar till kunskap – en ny struktur för gymnasieskolan. 312 Holmberg, Peter (2020): Vägvalen i yrkesutbildningen – som jag minns dem – från yrkesskola

till gymnasieskola, tiden fram till 1991. www.undervisningshistoria.se (hämtad 2022-02-24).

313SOU 2008:27Framtidsvägen – en reformerad gymnasieskola. 314 Holmberg, Peter (2020): Vägvalen i yrkesutbildningen – som jag minns dem – från yrkesskola

till gymnasieskola, tiden fram till 1991. www.undervisningshistoria.se (hämtad 2022-02-24).

315Prop. 1970:4Huvudmannaskapet för mellanskolan. 316 Holmberg, Peter (2020): Vägvalen i yrkesutbildningen – som jag minns dem – från yrkesskola

till gymnasieskola, tiden fram till 1991. www.undervisningshistoria.se (hämtad 2022-02-24).

Grundskolan

En obligatorisk grundskola för alla infördes 1962 efter en tolvårig försöksverksamhet

Grunden för ett nytt införande av enhetsskola och grundskola lades i och med 1940 års skolutredning. Det system som fanns då ansågs svåröverskådligt. Barnkullarna växte också, vilket medförde att alla barn som ville läsa vidare inte fick plats i läroverken. Detta drabbade i första hand medelklassens barn, vars föräldrar nu blev mer intresserade av en förändring. Bakom enhetsskolan och grundskolan fanns även tanken om en skola för alla och en chans till en likvärdig utbildning oberoende av geografisk och social bakgrund.

317

Skolutredningen avvecklades efter några år och överlämnade sitt material till 1946 års skolkommission som var parlamentariskt sammansatt. Utifrån underlaget som kommissionen hade fått ta emot av den nedlagda utredningen kunde de snabbt utarbeta ett principbetänkande.

318

Sommaren 1948 lades betänkandet fram. Det innehöll förslag

till riktlinjer för det svenska skolväsendets utveckling. Enligt kommissionen skulle en nioårig obligatorisk skola införas och ersätta folkskolan och realskolan. Kommissionen såg det som sin uppgift att göra en plan för skolans framtida organisation och genomförande. Men man poängterade att en så genomgripande reform kräver en lång övergångstid.

Riksdagen fattade 1950 ett principbeslut om införandet av en nioårig obligatorisk skola och om att en omfattande försöksverksamhet skulle äga rum innan den nya skolan blev verklighet.

319

En sådan tolv

år lång försöksverksamhet med enhetsskola genomfördes fram till grundskolans införande 1962.

320

Den nya grundskolan ersatte då folk-

skolan, fortsättningsskolan, högre folkskolan, kommunala mellanskolan, realskolan och flickskolan.

321

När grundskolan infördes fanns få fristående skolor. De fristående skolor som tog emot skolpliktiga elever skulle bedriva en undervisning, som till art, omfattning och allmän inriktning väsentligen motsvarade grundskolans. En brasklapp var att de krav som ställdes på

317 Florin, Christina (2010): Från folkskola till grundskola 1842–1962. www.lararnashistoria.se (hämtad 2022-02-24). 318SOU 1948:271946 års skolkommissions betänkande med förslag till riktlinjer för det svenska

skolväsendets utveckling.

319Prop. 1950:70Riktlinjer för det svenska skolväsendets utveckling. 320Prop. 1962:54Reformering av den obligatoriska skolan. 321Prop. 1950:70Riktlinjer för det svenska skolväsendets utveckling.

arbetet i en fristående skola inte fick regleras eller tillämpas alltför snävt. Det skulle fortfarande finnas utrymme för okonventionella pedagogiska uppfattningar.

322

Staten och kommunerna delade på ansvaret för grundskolan, men huvudmannaskapet var kommunalt

Huvudmannaskapet för enhetsskolan och grundskolan var kommunalt. Men det fanns delar som staten ansvarade för och delar som kommunerna ansvarade för. Rätten att besluta om skolarbetets målsättning i stort och att fastställa den yttre ramen för skolorganisationen var ett statligt ansvar. Skolväsendet stod under Skolöverstyrelsens överinseende och det fanns en statlig inspektion.

323

Det ekonomiska ansvaret var delat mellan stat och kommun. Staten betalade lärarlöner och kommunerna kringkostnader som lokaler, barnbespisning och skolskjuts.

324

Inför enhetsskolans och grund-

skolans inrättande riktades kritik mot det dåvarande statsbidragssystemet. Det fanns vid den tiden ett stort antal specialdestinerade statsbidrag som hade skilda regelsystem och innehöll många villkor och kontrollföreskrifter, vilket ledde till en omfattande uppgifts- och anmälningsskyldighet för kommunerna.

325

Därför avvecklades

inför grundskolans införande ett antal små statsbidrag, till exempel för skolhälsovård, läroböcker och undervisningsmaterial.

326

Även efter

att grundskolan införts 1962 fortsatte avvecklingen av vissa av de specialdestinerade statsbidragen. Som exempel kan nämnas bidragen till skolmåltider och skolskjutsar som inordnades i det allmänna skatteutjämnande bidragssystemet.

327

Trots dessa förenklingar av stats-

bidragssystemet som gjordes under 1950- och 1960-talen upphörde inte kritiken mot de specialdestinerade statsbidragen. Problemet var att även om det hade skett förenklingar tillkom hela tiden nya statsbidrag, vilket ökade systemets komplexitet igen.

När det gäller tillsättningen av lärare och skolledare var den statligt reglerad och administrerades av länsskolnämnderna. Före försöket

322Prop. 1962:54Reformering av den obligatoriska skolan. 323 Lundgren, Ulf P. (2010): Skolans huvudmannaskap och styrning – den korta historien om

ansvarsfördelning och politisk styrning. www.lararnashistoria.se (hämtad 2022-02-24).

324 Lundgren, Ulf P. (2005): Vad styr skolan? The Research Unit for Studies in Educational Policy and Educational Philosophy. Uppsala universitet. 325SOU 1952:44Principbetänkande angående driftbidrag till primärkommuner. 326SOU 1959:351957 års skolberedning. 327Prop. 1965:43Kommunal skatteutjämning m.m.

med enhetsskola tillsattes folkskolans lärare av kommunerna medan realskolans lärare tillsattes av staten. När enhetsskolan och grundskolan infördes ville regeringen ha ett enhetligt system. Den 1 juli 1958, samtidigt som länsskolnämnderna inrättades, blev tillsättningen statlig för samtliga lärare och skolledare i enhetsskolan.

328

Lärare i

folkskolan hade före försöket med enhetsskola varit anställda av kommunerna. Realskolans lärare hade varit statligt anställda. Också här behövdes ett enhetligt system. Redan vid denna tid fanns en tanke om helt kommunala tjänster för alla lärare. Men den mötte motstånd från lärarkåren. I stället blev lösningen att alla lärare blev kommunalt anställda men behöll statligt reglerade tjänster.

329

Övriga statligt an-

ställda yrkesgrupper på de före detta läroverken (vaktmästare, städare, biträden med flera) blev dock helt kommunalt anställda i samband med grundskolans införande 1962.

330

I och med grundskolans införande decentraliserades många ärenden

Som tidigare nämnts slogs Skolöverstyrelsen (SÖ) och Kungliga överstyrelsen för yrkesutbildning (KÖY) ihop 1964. SÖ:s uppgifter skulle nu vara utveckling, planering, samordning, rationalisering och service. En central funktion för SÖ var att se till att undervisningen uppfyllde skollagens syfte och att den effektiviserades och förändrades efter samhällsutvecklingens krav, det vill säga en tydlig tillsyn. Vidare skulle SÖ, utifrån utvärderingar och analyser av det som skedde i samhället, föreslå förändringar i läroplaner och anvisningar.

331

Fram till 1977 års

högskolereform var SÖ även ansvarig för lärarutbildningen.

332

Väldigt många ärenden decentraliserades i och med grundskolans införande från SÖ till länsskolnämnd, skolstyrelse eller rektor. Ett viktigt motiv för detta var att grundskolan skulle få en stark lokal förankring och där var skolstyrelserna betydelsefulla. Skolstyrelserna infördes i sin dåvarande form 1952 i de distrikt där försök med

328SOU 1955:31Skolväsendets lokala och regionala ledning samt lärartillsättningen. Prop. 1957:61Riktlinjer för förfarandet vid tillsättning av vissa lärartjänster m.m. 329Prop. 1989/90:41Kommunalt huvudmannaskap för lärare, skolledare, biträdande skolledare

och syofunktionärer.

330Prop. 1962:54Reformering av den obligatoriska skolan m.m. 331 Lundgren, Ulf P. (2010): Skolans huvudmannaskap och styrning – den korta historien om

ansvarsfördelning och politisk styrning. www.lararnashistoria.se (hämtad 2022-02-24).

332

Nationalencyklopedin: lärarhögskola. www.ne.se/uppslagsverk/encyklopedi/lång/lärarhögskola

(hämtad 2022-02-24).

enhetsskola bedrevs.

333

Deras uppgift var att ha ledningsansvar för

kommunens skolor, oavsett skolform, och ansvara för den pedagogiska utvecklingen i kommunens skolväsende.

334

Det skulle också

finnas en skolchef som var pedagogiskt och organisatoriskt ansvarig för skolans verksamhet i kommunen. Liksom lärarna var skolcheferna kommunalt anställda men det fanns en statlig reglering av deras tjänster och ett specialdestinerat statsbidrag för att finansiera lönerna.

335

Grundskolan fick sin första läroplan

Med införandet av grundskolan började beteckningen läroplan att användas. Den första läroplanen för grundskolan, Lgr 62, innehöll övergripande mål, kursplaner för de enskilda ämnena och en timplan.

336

Den blev omfattande. En detaljerad läroplan och detaljerade

kursplaner sågs som en nödvändighet för att kunna genomföra grundskolereformen. Detta betydde också att läroplanen i vissa delar blev mer styrande än tidigare anvisningar.

Nästkommande läroplan för grundskolan, Lgr 69,

337

var lite mindre

detaljrik och den metodiska friheten för lärare blev större än tidigare.

338

Gymnasieskolan

Gymnasiet fick en tredje linje

1946 års skolkommission lämnade också förslag om ett treårigt gymnasium med tre linjer: en latinlinje, en reallinje och en allmän linje.

339

Dessa skulle ersätta gymnasiedelen av läroverken, som i princip hade varit oförändrad sedan realskolan avskildes 1905. I det beslut som fattades 1950 om en nioårig obligatorisk skola gavs inga tydliga ställningstaganden om gymnasiet.

340

333Prop. 1952:224Förslag till lag om särskild skolstyrelse i vissa fall. 334 Lundgren, Ulf P. (2010): Skolans huvudmannaskap och styrning – den korta historien om

ansvarsfördelning och politisk styrning. www.lararnashistoria.se (hämtad 2022-02-24).

335 Ringarp, Johanna (2011): Professionens problematik. Lärarkårens kommunalisering och väl-

färdsstatens förvandling. Makadam förlag.

336 Läroplan för grundskolan (Lgr 62). Kungl. Skolöverstyrelsen, 1962. 337 Läroplan för grundskolan (Lgr 69). Skolöverstyrelsen, 1969. 338 Lundgren, Ulf P. (2005): Vad styr skolan? The Research Unit for Studies in Educational Policy and Educational Philosophy. Uppsala universitet. 339SOU 1948:271946 års skolkommissions betänkande med förslag till riktlinjer för det svenska

skolväsendets utveckling.

340SOU 2002:120Åtta vägar till kunskap – en ny struktur för gymnasieskolan.

Fram till 1954 var gymnasiet indelat i latin- och reallinjer. År 1953 beslutade riksdagen att inrätta ytterligare en linje – den allmänna linjen med uppdelning på en social och en språklig gren.

341

Utöver

gymnasiet fanns vid denna tid handelsgymnasier och tekniska gymnasier.

342

Gymnasiet och fackskolan utreddes

En gymnasieutredning tillsattes 1960 för att se över den gymnasiala utbildningens uppgifter, innehåll och organisation. Utredningen lämnade flera betänkanden och i deras huvudbetänkande föreslogs att det nya gymnasiet skulle bestå av fyra treåriga linjer (humanistisk, samhällsvetenskaplig, naturvetenskaplig och ekonomisk) samt en fyraårig linje (teknisk).

343

År 1962 tillsattes den så kallade fackskoleutredningen som lämnade sina förslag redan ett år senare. Denna utredning föreslog att fackskolan skulle bli tvåårig med uppdelning på tre linjer: social, ekonomisk och teknisk. Den skulle ge en bred grundutbildning med stora inslag av allmän utbildning, men också förbereda för kommande yrkesverksamhet på mellannivå. Tanken var att den teoretiska utbildningen skulle ombesörjas av gymnasiet och fackskolan medan den praktiska utbildningen tillhandahölls av yrkesskolan.

344

Ett treårigt gymnasium och en tvåårig fackskola infördes, båda var kommunala

Utifrån gymnasieutredningen och fackskoleutredningen presenterade regeringen 1964 propositionen om den nya gymnasieskolan som innehöll gymnasiet och fackskolan.

345

Riksdagen beslutade i enlighet med

propositionen.

Den 1 juli 1966 infördes ett treårigt gymnasium, för den tekniska linjen fyraårigt, och en tvåårig fackskola. Både gymnasiet och fackskolan blev samtidigt kommunala. Den nya gymnasieskolan ersatte

341Prop. 1953:145Omorganisation av gymnasierna vid de högre allmänna läroverken m.m. 342SOU 2008:27Framtidsvägen – en reformerad gymnasieskola. 343SOU 1963:42Ett nytt gymnasium. 344SOU 1963:50Fackskolan. 345Prop. 1964:171Reformering av de gymnasiala skolorna m.m.

de dåvarande statliga gymnasierna, de statliga tekniska gymnasierna och de kommunala handelsgymnasierna.

346

Vid samma tillfälle infördes ett enhetligt statsbidrag för gymnasiet, fackskolan och yrkesskolan. Staten finansierade nu fullt ut lönekostnader för lärare och skolledare. Övriga driftkostnader stod kommunerna för. Detta innebar ingen förändring av kostnadsfördelningen mellan stat och kommun jämfört med tidigare.

347

Även yrkesutbildningen utreddes

I juni 1963 beslutade regeringen att också yrkesutbildningen skulle utredas. En sådan utredning – den så kallade yrkesutbildningsberedningen – tillsattes i oktober 1963. Drygt två år senare lämnade utredningen sitt principbetänkande med förslag om att inordna yrkesutbildningen i en allmän ungdomsutbildning.

348

Propositionen lades

fram för riksdagen 1968 och beslut fattades senare samma år.

349

En sammanhållen gymnasieskola infördes 1971

Det riksdagsbeslut som fattades 1968 gällde alltså den sammanhållna gymnasieskolan. I och med denna reform ersattes gymnasiet, fackskolan och yrkesskolan av gymnasieskolan. Samma år avskaffades studentexamen. Reformen genomfördes läsåret 1971/1972 då också en ny läroplan, Lgy 70, började användas.

350

Den nya gymnasieskolan bestod då av 22 linjer, varav 13 var yrkesförberedande.

351

Riksdagen hade beslutat att huvudmannaskapet för

gymnasieskolan skulle förbli kommunalt. Därmed skulle huvudmannaskapet i princip vara gemensamt för hela skolväsendet. Liksom för grundskolan var tillsättningen av lärare statligt reglerad och administrerades av länsskolnämnderna, men lärarna var anställda av kommunerna. För vissa gymnasieutbildningar inom vård, lantbruk, lanthushåll och skogsbruk kunde huvudmannen även vara ett landsting.

352

346SOU 2002:120Åtta vägar till kunskap – en ny struktur för gymnasieskolan. 347Prop. 1964:171Reformering av de gymnasiala skolorna m.m. 348SOU 1966:3Yrkesutbildningen. 349Prop. 1968:140Riktlinjer för det frivilliga skolväsendet. 350 Läroplan för gymnasieskolan (Lgy 70). Skolöverstyrelsen, 1970. 351SOU 2008:27Framtidsvägen – en reformerad gymnasieskola. 352Prop. 1970:4Huvudmannaskapet för mellanskolan.

Den kommunala vuxenutbildningen

Kommunal vuxenutbildning inrättades 1968

Den svenska vuxenutbildningen går tillbaka till mitten av 1800-talet och folkbildningens framväxt. Den första folkhögskolan tillkom 1868 och de första studiecirklarna 1902. Folkhögskolorna ägdes till en början av landstingen. Initialt riktade sig utbildningen främst mot de välbeställda markägande böndernas söner, och först på 1930-talet utgjorde arbetare en majoritet av deltagarna inom folkhögskolan. Då hade också antalet kvinnliga deltagare ökat till en majoritet. Studiecirklarna institutionaliserades efter sitt införande till studieförbund för att få en mer stabil finansiering, och det första studieförbundet ABF (Arbetarnas bildningsförbund) bildades 1912. Därefter utvecklades även aftonskolor, kvällsgymnasier och korrespondensutbildning. År 1938 inrättades Statens aftonskola som gjorde det möjligt för vuxna att avlägga en studentexamen. Det här var den första statligt initierade vuxenutbildningen, men verksamheten blev kortvarig.

353

1946 års skol-

kommission föreslog att det skulle införas gymnasier för vuxna.

354

Men förslaget genomfördes aldrig. I stället startade flera studieförbund på 1950-talet kvällsgymnasier där vuxna gavs möjlighet att läsa in de ämnen som krävdes för högre studier. Kvällsgymnasierna fick inledningsvis inga statsbidrag utan finansierades helt av deltagaravgifter. Från 1962 gavs statsbidrag och kvällsgymnasierna ingick i Skolöverstyrelsens ansvar från 1960.

355

Korrespondensutbildning – föregång-

aren till distansutbildning – erbjöds också som en vuxenutbildningsform av så kallade korrespondensinstitut. Stiftelsen Hermods blev 1958 det första och enda korrespondensinstitutet i Sverige som fick möjlighet att utfärda betyg och anordna prövning inom utbildning för vuxna på gymnasial nivå.

356

Kommunal vuxenutbildning (komvux) inrättades sedan 1968, i stor utsträckning som en fortsättning på den verksamhet som dessförinnan hade erbjudits som kvällsgymnasier av studieförbunden.

357

353 Fejes, Andreas (2018): Komvux fyller 50 år – men hur blev komvux, komvux? www.visnet.se/wp-content/uploads/2019/02/Komvux-50-a%CC%8Ar-2.pdf (hämtad 2022-09-28). 354SOU 1948:271946 års skolkommissions betänkande med förslag till riktlinjer för det svenska

skolväsendets utveckling.

355 Johansson, Kjell & Salin, Sven (2007): Formell vuxenutbildning. Utveckling och förutsättningar. Nationellt centrum för flexibelt lärande. 356SOU 2013:20Kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå – en översyn för ökad

individanpassning och effektivitet.

357Prop. 1967:85Vissa åtgärder inom vuxenutbildningens område m.m.

Inrättandet hade sin bakgrund i de omfattande förändringar som skedde i grund- och gymnasieskolan under 1950- och 1960-talen. Vid denna tid framhölls vuxenutbildningens kompletterande roll. Trots de reformer som var på gång att genomföras inom grund- och gymnasieskolan betonades behovet av utbildning för vuxna i syfte att nå personliga mål och undvika att hamna i återvändsgränder samt för att komplettera tidigare utbildning.

358

Regeringen angav följande huvudskäl för att införa komvux:

  • De växande utbildningsklyftorna i samhället skulle överbryggas.
  • Det skulle vara möjligt för en individ att i efterhand komplettera ungdomsutbildningen.
  • Arbetsmarknaden skulle förses med välutbildad arbetskraft.

359

I och med införandet av komvux blev kommunerna huvudmän för den formella vuxenutbildningen, som också blev helt avgiftsfri. Studieförbunden kunde inte längre bedriva verksamheten på uppdrag av kommunerna, utan det skedde en övergång av huvudmannaskapet.

360

Till en början erbjöd komvux undervisning enligt kursplanerna för grundskolans högstadium och gymnasieskolan. Kommunerna och i vissa fall landstingen fick efter medgivande av Skolöverstyrelsen anordna komvux. Nästan alla kommuner och landsting fick sådant tillstånd. Som ett komplement till komvux fanns två riksrekryterande statliga skolor för vuxna, en i Norrköping och en i Härnösand.

361

I och med införandet av komvux 1968 blev vuxenutbildningen ett eget policyområde. Detta kom till uttryck i den statliga skoladministrationen med särskilda enheter för vuxenutbildning inom såväl Utbildningsdepartementet som Skolöverstyrelsen.

362

Grundutbildning för vuxna tillkom 1977

När komvux inrättades 1968 var det alltså främst en utbildningsform för vuxna som ville ha en behörighetsgivande utbildning. Under 1970-talet ändrades inriktningen med satsningar på lågutbildade som

358SOU 1965:60Vuxenutbildning i gymnasium och fackskola. 359Prop. 1967:85Vissa åtgärder inom vuxenutbildningens område m.m. 360 Fejes, Andreas (2018): Komvux fyller 50 år – men hur blev komvux, komvux? www.visnet.se/wp-content/uploads/2019/02/Komvux-50-a%CC%8Ar-2.pdf (hämtad 2022-09-28). 361Prop. 1983/84:169Kommunal och statlig utbildning för vuxna. 362SOU 1999:141Från Kunskapslyftet till en strategi för livslångt lärande.

saknade förgymnasial utbildning. Den tidigare dominerande teoriutbildningen kompletterades också successivt med yrkesinriktade kurser. Vid den här tiden fick vuxenutbildningen även en egen lärarorganisation. Tidigare hade lärare i ungdomsskolan arbetat med undervisning av vuxna vid sidan av sina ordinarie tjänster. Nu blev allt fler lärare bara inom komvux.

363

Som ett led i satsningen på lågutbildade tillkom grundutbildning för vuxna (grundvux) 1977.

364

Kommunerna var huvudmän. Utbild-

ningen var avsedd för vuxna som saknade grundläggande kunskaper i läsning, skrivning eller matematik motsvarande årskurserna 1–6 inom grundskolan. Kommunerna var skyldiga att anordna grundvux om det fanns ett sådant behov.

365

Den kommunala vuxenutbildningen fick en egen läroplan

År 1982 fick komvux en egen läroplan (Lvux 82). Läroplanen gällde i tillämpliga delar också grundvux och de två riksrekryterande statliga skolorna för vuxna.

366

I och med Lvux 82 blev komvux kursutformat

och gymnasieskolans linjesystem avskaffades för komvux.

367

Lvux 82

byggde på den tidens tankar om decentralisering och ökat lokalt inflytande. Betygssystemet var också mer målrelaterat än tidigare.

368

Något år efter läroplanen infördes även en särskild vuxenutbildningslag

369

och en särskild vuxenutbildningsförordning.

370

I vuxen-

utbildningsförordningen tydliggjordes att statens skolor för vuxna skulle erbjuda ett komplement till komvux i form av distansutbildning.

371

Genom dessa reformer hade komvux fått status av en egen skolform med egen lag, förordning och läroplan.

363 Johansson, Kjell & Salin, Sven (2007): Formell vuxenutbildning. Utveckling och förutsättningar. Nationellt centrum för flexibelt lärande. 364Prop. 1976/77:100Budgetpropositionen 1977, bilaga 12. Bet. 1976/77:UbU19, rskr. 1976/77:176. 365Prop. 1983/84:169Kommunal och statlig utbildning för vuxna. 366Prop. 1980/81:203Läroplan för den kommunala vuxenutbildningen. Bet. 1981/82:UbU1, rskr. 1980/81:46. 367 Johansson, Kjell & Salin, Sven (2007): Formell vuxenutbildning. Utveckling och förutsättningar. Nationellt centrum för flexibelt lärande. 368 Henning Loeb, Ingrid (2006): Utveckling och förändring i kommunal vuxenutbildning. En

yrkeslivshistorisk ingång med berättelser om lärbanor. Göteborgs universitet.

369Vuxenutbildningslagen (1984:1118). 370Vuxenutbildningsförordningen (1985:288). 371 Johansson, Kjell & Salin, Sven (2007): Formell vuxenutbildning. Utveckling och förutsättningar. Nationellt centrum för flexibelt lärande.

Vuxenutbildning för personer med utvecklingsstörning infördes 1988

Under 1970-talet växte olika former av vuxenutbildning för personer med utvecklingsstörning fram. Särskilt folkbildningen gjorde betydelsefulla insatser. Dessutom bedrevs en försöksverksamhet av landstingen från 1970/1971.

372

Den 1 juli 1988 infördes en så kallad kompetensinriktad vuxenutbildning för psykiskt utvecklingsstörda (särvux). Därmed permanentades försöksverksamheten och en reguljär utbildning inrättades för personer med utvecklingsstörning som motsvarade utbildningen inom komvux och grundvux. Landstingen var huvudmän för särvux.

373

Utbildning i svenska för invandrare påbörjades redan 1965 men kommunerna fick ett ansvar först i mitten av 1980-talet

År 1965 beslutade riksdagen att införa en avgiftsfri försöksundervisning i svenska för invandrare (sfi). Uppdraget att anordna undervisningen gick till studieförbunden. Från 1970 kunde sfi också ges i samband med en arbetsmarknadsutbildning. Utbildningen började alltmer överföras från studieförbunden till så kallade arbetsmarknadsutbildningscenter (AMU-center). En läroplan för sfi började gälla 1971, men den fick status av rekommendation eftersom studieförbunden och AMU-centren inte kunde tvingas följa en bindande läroplan. År 1978 ersattes läroplanen av allmänna råd.

374

Sfi var till en början uppdelat på en grundläggande svenskundervisning (grund-sfi) och en påbyggnadsundervisning (påbyggnads-sfi). I mitten av 1980-talet tog kommunerna över ansvaret för grund-sfi, medan AMU-centren och studieförbunden behöll ansvaret för påbyggnads-sfi. Nu utformades en läroplan igen, men bara för grund-sfi. Vissa kompetenskrav ställdes även på lärarna som undervisade inom grund-sfi.

375

År 1991, samtidigt som kommunaliseringen, blev sfi en sammanhållen utbildning. Ansvaret och huvudmannaskapet för sfi överfördes

372Prop. 1987/88:113Kompetensinriktad vuxenutbildning för psykiskt utvecklingsstörda, särvux. 373 Ibid. 374SOU 2003:77Vidare vägar och vägen vidare – svenska som andraspråk för samhälls- och arbetsliv. 375SOU 2013:76Svenska för invandrare – valfrihet, flexibilitet och individanpassning.

då helt till kommunerna. Sfi fick också en ny läroplan och kompetenskrav ställdes på alla lärare.

376

Sameskolan

Det har funnits särskild utbildning för samiska barn från 1600-talet

Ända sedan 1600-talet har det funnits speciella skolor för samiska barn. Det här var det första statliga skolsystemet för grundläggande utbildning.

377

Undervisningen anordnades initialt av präster och mis-

sionssällskap och var ett led i att kristna samerna. Under första halvan av 1700-talet inrättades en slags internatskolor där samiska barn fick lära sig läsa och undervisades i kristendom. Det förekom också vandrande lärare, så kallade kateketer, som bedrev viss undervisning.

378

År 1739 inrättades en central statlig ledning: direktionen för Lappmarks ecklesiastikverk.

379

Fram till början av 1900-talet var undervisningen av samiska barn splittrad

I början av 1800-talet fanns det sju fasta skolor och ett femtontal ambulerande kateketer.

380

Vid den tidpunkten skedde en kraftig för-

skjutning mot kateketundervisning och de fasta skolorna skulle successivt läggas ner. Detta pågick till ett nytt reglemente för ecklesiastikverket utfärdades 1846. Då avskaffades i stort sett kateketerna och de fasta skolorna återinfördes.

381

Utöver de fasta och de ambulerande

skolorna infördes det 1895 i Karesuando och Jukkasjärvi en ny skolform som innebar tio veckors vinterkurser.

382

Staten försökte 1896 samordna undervisningen i så kallade lappskolor med undervisningen i folkskolan.

383

Samiska barn kunde då gå

376Prop. 1989/90:102Reformerad svenskundervisning för vuxna invandrare. 377 Larsson, Esbjörn & Westberg, Johannes (red.) (2011): Utbildningshistoria – en introduktion. Studentlitteratur. 378 Sameskolstyrelsen. Skolhistoria. https://sameskolstyrelsen.se/myndigheten/skolhistoria/ (hämtad 2022-02-24). 379SOU 2018:41Statliga skolmyndigheter – för elever och barn i en bättre skola. 380SOU 1960:41Samernas skolgång. 381SOU 2018:41Statliga skolmyndigheter – för elever och barn i en bättre skola. 382 Sameskolstyrelsen. Skolhistoria. https://sameskolstyrelsen.se/myndigheten/skolhistoria/ (hämtad 2022-02-24). 383 Kongl. Maj:ts förnyade nådiga reglemente för Lappmarks ecklesiastikverk; gifvet Stockholms Slott den 31 januari 1896. Svensk Författningssamling 1896. Nr 3.

i lappfolkskolor, kateketskolor eller allmänna folkskolor. All undervisning skulle vara på svenska men kunde ske på samiska eller finska de tre första åren.

384

Riksdagen beslutade i början av 1900-talet om en förändring av undervisningen för samers barn. Den skulle ordnas i form av kateketskola under de tre första åren som de nomadiserande samernas barn gick i skolan genom att en lärare följde med samerna under deras flyttningar sju månader per år. Nästkommande tre år skulle barnen gå i de fasta lappfolkskolorna. Denna nya organisation var obligatorisk för nomadbarnen.

385

Vid denna tid fanns det alltså fem olika former av undervisning för samiska barn: lappfolkskolor, kateketskolor, vinterkurser, allmänna folkskolor och så kallade missionsskolor som i grunden var vanliga folkskolor med intilliggande barnhem. Det här ansågs som ett alltför splittrat skolsystem som krävde en genomgripande omorganisation.

386

Nomadskolreformen infördes 1913

År 1913 infördes av de skäl som redovisas ovan en nomadskolreform.

387

Alla samiska barn som levde nomadliv skulle då gå i en sexårig, obligatorisk nomadskola. Barn till bofasta samer skulle däremot gå i folkskolan. I skolstadgorna från 1925

388

och 1938

389

angavs att under-

visningsspråket skulle vara svenska i nomadskolan. Undervisning i ämnet samiska förekom inte alls under första hälften av 1900-talet.

390

Nomadskolan var statlig och helt fristående från de kommunalt drivna folkskolorna. Den leddes av en nomadskolinspektör som fungerade som rektor. Inspektören utarbetade förslag till läroplaner och kursplaner, anställde lärare, inspekterade och kontrollerade verksamheten, deltog i utbildningen av nomadskolans lärarkår samt skötte ekonomiska frågor.

391

384 Sameskolstyrelsen. Skolhistoria. https://sameskolstyrelsen.se/myndigheten/skolhistoria/ (hämtad 2022-02-24). 385 Ibid. 386SOU 1960:41Samernas skolgång. 387 Reformen byggde på prop. 1913:97Ökning av förslagsanslaget till lappmarks ecklesiastikverk. 388 Kungl. Maj:ts stadga (1925:511) angående nomadundervisningen i riket. 389 Kungl. Maj:ts stadga (1938:479) angående nomadundervisningen. 390 Sameskolstyrelsen. Skolhistoria. https://sameskolstyrelsen.se/myndigheten/skolhistoria/ (hämtad 2022-02-24). 391 Sjögren, David (2016): Nomadskolans införande, genomförande och innehåll. Föreningen svensk undervisningshistoria. https://undervisningshistoria.se/nomadskolans-inforandegenomforande-och-innehall/ (hämtad 2022-02-24).

I 1957 års nomadskolutredning föreslogs att kommunerna skulle bli huvudmän för nomadskolorna på samma sätt som för folkskolorna.

392

Men detta förslag togs aldrig vidare.

393

Sameskolan närmade sig grundskolan

År 1962, när grundskolan infördes, blev nomadskolan frivillig och öppen för alla samers barn. Då blev också samiska ett obligatoriskt ämne. Några år senare ändrades namnet till sameskolan. Skolplikten blev nioårig för alla.

394

Ett samiskt högstadium inrättades i Gällivare,

men det lades ner 1983/1984 på grund av för lågt elevantal.

395

Från och med läsåret 1967/1968 skulle tillsynen av sameskolan genomföras av länsskolnämnden i Norrbottens län och en skolinspektör skulle ha ett särskilt ansvar för detta. Sameskolan närmade sig därmed det som gällde för grundskolan.

396

Sameskolstyrelsen inrättades 1980

År 1980 inrättades Sameskolstyrelsen.

397

Den skulle, inom ramen för

ett statligt huvudmannaskap, vara styrelse för alla sameskolor i landet och en skolchef skulle tillsättas vid Sameskolstyrelsens kansli. Dessutom skulle företrädare för samerna ingå.

398

Särskolan

I ett historiskt perspektiv har många olika uttryck använts för personer med utvecklingsstörning. Utredningen använder i denna genomgång huvudsakligen de begrepp som var aktuella vid den tidsperiod som beskrivs. Från den 2 juli 2023 kommer uttrycket utvecklingsstörning att ersättas av intellektuell funktionsnedsättning i skollagen. Samtidigt byter grundsärskolan namn till anpassad grundskola, gym-

392SOU 1960:41Samernas skolgång. 393SOU 2018:41Statliga skolmyndigheter – för elever och barn i en bättre skola. 394SOU 1960:41Samernas skolgång. Prop. 1962:51Nomadskolväsendets organisation. 395 Sameskolstyrelsen. Skolhistoria. https://sameskolstyrelsen.se/myndigheten/skolhistoria/ (hämtad 2022-02-24). 396SOU 2018:41Statliga skolmyndigheter – för elever och barn i en bättre skola. 397Prop. 1979/80:82Ledning och administration av sameskolorna m.m. Bet. 1979/80:UbU25, rskr. 1979/80:285. 398SOU 2018:41Statliga skolmyndigheter – för elever och barn i en bättre skola.

nasiesärskolan byter namn till anpassad gymnasieskola och komvux som särskild utbildning byter namn till komvux som anpassad utbildning.

399

Undervisningen för elever i behov av stöd har ibland varit integrerad och ibland åtskild under 1800- och 1900-talen

Redan när folkskolan infördes 1842 fanns en möjlighet till differentierad undervisning genom så kallade minimikurser.

400

Dessa vände

sig dels till fattiga elever som av ekonomiska skäl behövde komma igenom skolan så snabbt som möjligt, dels till barn som ansågs vara bildningsbara men saknade ”erforderlig fattningsförmåga”. Minimikurserna innebar inte att eleverna placerades i separata klasser, utan inledningsvis var folkskolan i princip sammanhållen. I stället ställdes det lägre krav på de svaga eleverna. Elever med utvecklingsstörning, eller som det kallades då ”sinnesslöa barn”, däremot stod i praktiken helt utanför skolsystemet vid denna tid. De ansågs inte ha behov av eller kunna tillgodogöra sig en utbildning.

401

Så tidigt som 1879 inrättades den första så kallade hjälpklassen och dessa klasser blev allt vanligare under 1890-talet. Men en reglering av hjälpklasserna kom inte till stånd förrän 1942.

402

De skulle ha

till uppgift att dels ge eleverna en anpassad undervisning, dels befria övriga klasser från det hinder i arbetet som de mycket svagt begåvade barnen ansågs utgöra.

403

I 1955 års undervisningsplan uppmärksammades undervisningen i specialklasser.

404

Nu talade man inte längre enbart om hjälpklasser

utan bland annat också om observationsklasser, synklasser, hörselklasser och rh-klasser (för rörelsehindrade barn). Eleverna grupperades således efter sina skilda behov och det blev en stark differentiering av specialklasserna.

405

399 Prop. 2021/22:162 Elevhälsa och stärkt utbildning för elever med intellektuell funktions-

nedsättning. Bet. 2021/22:UbU27, rskr. 2021/22:429.

400 Kongl. Maj:ts nådiga stadga angående folk-underwisningen i riket 1842. 401SOU 1998:66Utredningen om funktionshindrade elever i skolan. 402 Regleringen av hjälpklasserna byggde på förslag från 1932 års seminariesakkunniga i SOU 1936:31

Betänkande med utredning och förslag angående åtgärder för särskild undervisning och utbildning av psykiskt efterblivna i barn- och ungdomsåren.

403SOU 1998:66Utredningen om funktionshindrade elever i skolan. 404 Undervisningsplan för rikets folkskolor den 22 januari 1955. Utgiven av Kungl. Skolöverstyrelsen. 405SOU 1998:66Utredningen om funktionshindrade elever i skolan.

I slutet av 1960-talet vände trenden mot en ökad integrering i de vanliga klasserna. Grundskolans läroplan från 1969 (Lgr 69) förordade så kallad samordnad specialundervisning där eleven skulle få individualiserad hjälp genom kompletterande och stödjande undervisning i sin vanliga klass.

406

Speciallärare skulle fungera jämsides med klass-

lärare i detta. Under 1970-talet kom den samordnade specialundervisningen att öka i omfattning och ersätta specialklasserna.

407

Utredningen om skolans inre arbete (SIA-utredningen) angav i sitt betänkande 1974 att de flesta elevproblemen skulle lösas inom arbetsenheten. För en mindre grupp elever, med mycket stora svårigheter, ansåg dock utredningen att det behövdes fasta grupper utanför arbetsenheten.

408

Detta synsätt fick genomslag i nästa läroplan för

grundskolan, Lgr 80.

409

I stället för begreppet specialundervisning an-

vändes nu termer som specialpedagogiska metoder och specialpedagogiska insatser. Dessa skulle inte fokusera på elevens svårigheter, utan utgå från vad eleven kunde och hur skolans arbetssätt borde förändras. Arbetsenheten sågs fortfarande som den naturliga basen för det individinriktade stödarbetet.

410

Elever med utvecklingsstörning fick länge sin utbildning på internat och först 1967 lagstadgades rätten till undervisning

Undervisning för barn med gravt förståndshandikapp startade redan under 1860-talet, men som välgörenhet. Under perioden 1875–1915 byggde sedan samtliga landsting upp internat eller skaffade sig del i sådana. Det anstaltsväsende som byggdes upp under denna period kom att prägla utbildningen för barn med utvecklingsstörning under lång tid. Först under efterkrigstiden började skolor inrättas utan internat.

411

Ett steg mot en allmän skolplikt för barn med utvecklingsstörning togs i och med att en lagstadgad skolplikt infördes 1944.

412

Denna

gällde bara de ”bildbart sinnesslöa”. Landstingen fick då i uppdrag att inrätta centralanstalter med upptagnings-, skol- och arbetshem.

413

406 Läroplan för grundskolan (Lgr 69). Skolöverstyrelsen, 1969. 407SOU 1998:66Utredningen om funktionshindrade elever i skolan. 408SOU 1974:53Skolans arbetsmiljö. 409 1980 års läroplan för grundskolan (Lgr 80). Utfärdad av regeringen den 14 februari 1980. 410SOU 1998:66Utredningen om funktionshindrade elever i skolan. 411 Ibid. 412 Lagen (1944:477) om undervisning för bildbara sinnesslöa barn. 413SOU 1998:66Utredningen om funktionshindrade elever i skolan.

Genom 1954 års lag om undervisning och vård av vissa psykiskt efterblivna barn och vuxna utvidgades landstingens ansvar till att omfatta denna grupp.

414

Det innebar att landstingen fick ansvaret för

undervisning och vård av flertalet med utvecklingsstörning. Men undantag gjordes för vissa som ansågs kräva specialanstalt. Nu togs också begreppet sinnesslö bort och ersattes av efterbliven.

Först när omsorgslagen kom till 1967 fick alla barn och ungdomar med utvecklingsstörning oavsett begåvningsnivå lagstadgad rätt till undervisning och sysselsättning.

415

Härmed innefattades fler

grupper som varit uteslutna i tidigare lagstiftning. För undervisningen skulle det finnas en särskild särskola som bestod av förskola, grundsärskola, träningsskola och yrkesskola. Men ända in på 1970-talet var det vanligt med olika former av internatundervisning för personer med utvecklingsstörning.

416

Särskolan närmade sig barn- och ungdomsskolan

Rätten till undervisning och sysselsättning för alla barn och ungdomar med utvecklingsstörning 1967 innebar nära nog en fördubbling av elevantalet i särskolan. Detta ledde till en ökad samverkan med barn- och ungdomsskolan, vilket också varit avsikten med omsorgslagen. Synen på personer med funktionsnedsättning förändrades också under 1960-, 1970- och 1980-talen och det fastslogs att omsorgen skulle syfta till en möjlighet att leva som andra och i gemenskap med andra.

417

År 1973 fick särskolan sin första läroplan.

418

Särskolan fortsatte

närma sig barn- och ungdomsskolan i och med att den överfördes från omsorgslagen till skollagen den 1 juli 1986. Redan året innan hade ansvaret för särskolan flyttats från Socialdepartementet till Utbildningsdepartementet. Men huvudmannaskapet låg kvar hos landstingen.

419

Under 1980-talet var särskolan till hälften finansierad av

staten och till hälften av landstingen.

420

414Prop. 1953:26Förslag till lag om undervisning och vård av vissa psykiskt efterblivna. 415 Lagen (1967:940) angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda. 416SOU 1998:66Utredningen om funktionshindrade elever i skolan. 417 Enligt SOU 1966:9Omsorger om psykiskt utvecklingshämmade, som var förarbete till omsorgslagen. 418 Läroplan för särskolan (Lsä 73). Skolöverstyrelsen, 1973. 419SOU 1998:66Utredningen om funktionshindrade elever i skolan. 420 SCB (1988): Statistisk årsbok samt egna beräkningar.

Specialskolan

Huvudmannaskapet för utbildningen av elever med syn- eller hörselnedsättning samt rörelsehinder har växlat mellan att vara privat, statligt, kommunalt och lyda under landstingen

Den första skolan för döva och blinda inrättades 1807 på privat initiativ vid Manillaskolan på Djurgården i Stockholm. Från 1810 beviljades statliga medel för verksamheten. Under åren 1838–1864 inrättades 14 nya skolor för döva elever i landet. Obligatorisk skolgång för döva barn lagfästes i slutet av seklet, år 1889, då landet indelades i sju distrikt. Undervisningen blev ett ansvar för landstingen, men med statliga bidrag. År 1938 övertog staten ansvaret helt. Landet indelades då i fyra distrikt med var sin upptagningsskola, förlagda i Härnösand, Lund, Stockholm och Vänersborg. Den skola som fanns i Örebro blev till en början en skola för hela landet för ”oegentligt dövstumma”, men fick senare samma inriktning som de övriga skolorna med eget regionalt upptagningsområde.

421

Undervisningen av blinda barn skildes från undervisningen av döva och bildade ett särskilt institut 1879. Från 1889 förlades denna verksamhet till Tomteboda i Solna. En lag om obligatorisk blindundervisning antogs av riksdagen 1896. Verksamheten finansierades med statliga medel och överfördes inte, som undervisningen av döva, till landstingen. Årskurserna motsvarade helt folkskolans, med samma läroböcker på punktskrift.

422

För barn med rörelsehinder fanns initialt ingen lag om obligatorisk undervisning. Det innebar att många barn med rörelsehinder helt stod utanför skolsystemet. Vissa fick sin undervisning vid statliga skolhem, som svarade för såväl undervisning som omvårdnad. Från mitten av 1950-talet inrättades externa rh-klasser. De vände sig till en början främst till barn med cp-skada. Vid samma tid pågick i Göteborg och Uppsala en uppbyggnad av regioninstitutioner för undervisning, vård och behandling av barn med cp-skada. Efter en kort tid övertog respektive kommun ansvaret för undervisningen. År 1962, i och med grundskolans införande, beslutades att ansvaret för grundskoleundervisning av rörelsehindrade barn skulle ligga på kommunerna. Samtidigt blev de externa klasserna erkända som sär-

421SOU 1998:66Utredningen om funktionshindrade elever i skolan. 422 Ibid.

skilda specialklasser för rörelsehindrade i den kommunala grundskolan.

423

Efter grundskolans införande 1962 har antalet specialskolor ökat

När grundskolan infördes 1962 fanns det fem specialskolor (Birgittaskolan, Kristinaskolan, Manillaskolan, Vänerskolan och Östervångsskolan) för elever som var döva eller hade en hörselnedsättning samt en specialskola (Tomteboda) för elever med synnedsättning. Ytterligare tre specialskolor, samtliga med riksintag, tillkom under 1960talet: Åsbackaskolan i Gnesta för döva och hörselskadade med psykisk utvecklingsstörning, Ekeskolan i Örebro för synskadade och synskadade med ytterligare funktionshinder samt Hällsboskolan i Sigtuna för döva med beteendestörningar och elever med talskada. Tomtebodaskolans skoldel avvecklades sedermera 1985 utifrån förslag från den så kallade Integrationsutredningen.

424

Vad gällde specialskolorna

för döva och hörselskadade samt de nyinrättade riksskolorna lämnade utredningen inga förslag till omfattande förändringar.

425

Huvudmannaskapet för specialskolan har förblivit statligt

Att staten övertog huvudmannaskapet för specialskolan vid slutet av 1930-talet berodde delvis på den centraliseringslinje som präglade hela skolsystemet vid den här tiden. Föresatsen var att göra utbildningen tillgänglig för alla. För grundskolan var det naturligt att kommunerna ansvarade för utbildningen, om än med statlig styrning. Grundskolan präglades av ett stort elevunderlag med små geografiska upptagningsområden. För specialskolan ansågs det statliga huvudmannaskapet mest lämpat. Där var förhållandet det omvända – ett litet elevunderlag med stora geografiska upptagningsområden.

426

På 1970-talet kom huvudmannaskapet för specialskolan att diskuteras. Utredningen om skolan, staten och kommunerna (SSK-utredningen) framhöll i ett av sina betänkanden att specialskolan egentligen var en utbyggnad av den specialundervisning som fanns inom

423 Ibid. 424SOU 1979:50Huvudmannaskapet för specialskolan. 425SOU 1998:66Utredningen om funktionshindrade elever i skolan. 426 Statskontoret (2010): Kommunernas ersättning för elever i specialskolan. 2010:1.

grundskolan.

427

Vidare framhöll utredningen att specialskolorna skulle

kunna behålla karaktären av en speciell skolform även med ett kommunalt huvudmannaskap.

428

Integrationsutredningen ansåg däremot att ett kommunalt huvudmannaskap inte skulle garantera att den kompetens som fanns vid de olika specialskolorna skulle kunna upprätthållas.

429

De ansåg det inte

heller som självklart att det skulle vara ett kommunalt åtagande att anordna regional eller rikstäckande utbildning.

430

Regering och riks-

dag hade ingen avvikande uppfattning utan konstaterade att det inte fanns någon anledning att förändra huvudmannaskapet för specialskolan.

431

Förskolan och förskoleklassen

Barnomsorg har funnits i Sverige sedan mitten av 1800-talet

Från mitten av 1800-talet har barnomsorg bedrivits i Sverige. Initialt fanns så kallade barnkrubbor för barn till fattiga arbetande mammor. Barnkrubborna drevs av stiftelser och kyrkliga församlingar. De finansierades genom donationer, välgörenhet och kollekt i församlingskyrkan.

432

Vid samma tid kom också en helt annan verksamhet till Sverige: kindergarten eller barnträdgårdar. Dessa drevs i rent pedagogiskt syfte, ofta av privatpersoner. Avgifter finansierade verksamheten, och barnen kom från välbärgade och bildade familjer. År 1904 inrättades den första folkbarnträdgården, som även riktade sig till arbetarbarn mot en låg avgift eller utan kostnad.

433

427SOU 1975:6Huvudmannaskapet för specialskolan och särskolan. 428SOU 2018:41Statliga skolmyndigheter – för elever och barn i en bättre skola. 429SOU 1979:50Huvudmannaskapet för specialskolan. 430SOU 2018:41Statliga skolmyndigheter – för elever och barn i en bättre skola. 431Prop. 1980/81:100Förslag till statsbudget för budgetåret 1981/82. Bet. 1980/81:UbU25, rskr. 1980/81:332. 432 Utbildningsdepartementet (2015): Förskolan i politiken – om intentioner och beslut bakom

den svenska förskolans framväxt. U15.007.

433 Ibid.

Begreppen daghem och lekskola infördes och dessa verksamheter började finansieras med statsbidrag

Den första statliga utredningen om barnomsorgen genomfördes av 1938 års befolkningskommission. Utredningen fastställde begreppen daghem för heldagsomsorg och lekskola för omsorg under halvdag.

434

Frågan om barnomsorg utreddes sedan igen av 1941 års befolkningsutredning. Utredningen föreslog ett statsbidrag för driftkostnaderna för daghem och lekskola.

435

Förslagen antogs av riksdagen och stats-

bidraget inrättades 1944. Även förskoleseminarierna fick statsbidrag och antalet utbildningsplatser utökades. Samtidigt fick Socialstyrelsen huvudansvaret för barnomsorgen.

436

Förskolan ersatte daghemmen och lekskolan, och kommunerna blev skyldiga att erbjuda barnomsorg

Under 1960-talet växte behovet av barnomsorg eftersom kvinnor i allt högre utsträckning började förvärvsarbeta. 1968 års barnstugeutredning lade grunden för den omfattande utbyggnad av barnomsorgen som skedde på 1970- och 1980-talen. Utredningen föreslog bland annat att begreppet förskola skulle ersätta de tidigare begreppen daghem och lekskola.

437

Regeringen lade fram en proposition

438

och den 1 juli 1975 trädde en lag i kraft

439

som byggde på utredning-

ens förslag. Då infördes allmän förskola för sexåringar. Förskola kunde därutöver bedrivas i form av daghem eller deltidsgrupp. Dessutom ingick familjedaghem i samlingsbegreppet förskoleverksamhet.

440

Ansvaret för barnomsorgen låg fortfarande under Socialdepartementets område. I mitten av 1970-talet fastslogs att förskoleverksamheten var en kommunal angelägenhet och att kommunerna var skyldiga att erbjuda barnomsorg. Ett statsbidrag infördes till kommunerna, något som medförde en kraftig utbyggnad av kommunala förskolor.

441

434SOU 1938:20Betänkande angående barnkrubbor och sommarkolonier m.m. 435SOU 1943:9Utredning och förslag angående statsbidrag till daghem och lekskolor m.m. 436 Utbildningsdepartementet (2015): Förskolan i politiken – om intentioner och beslut bakom

den svenska förskolans framväxt. U15.007.

437SOU 1972:26Förskolan. Del 1. SOU 1972:27Förskolan. Del 2. 438Prop. 1973:136Förskoleverksamhetens utbyggnad och organisation. 439 Lagen (1973:1205) om förskoleverksamhet. 440 Utbildningsdepartementet (2015): Förskolan i politiken – om intentioner och beslut bakom

den svenska förskolans framväxt. U15.007.

441SOU 2020:67Förskola för alla barn – för bättre språkutveckling i svenska.

Förskolan närmade sig skolväsendet

Under 1990-talet genomfördes flera reformer inom förskolans område. I samband med friskolereformen ökade också valfriheten inom barnomsorgen. Kommunerna skulle nu i större utsträckning låta enskilt bedrivna verksamheter ta del av statsbidraget.

442

År 1996 fördes ansvaret för förskoleverksamheten över från Socialdepartementet och Socialstyrelsen till Utbildningsdepartementet och Skolverket.

443

Förskolan närmade sig därmed skolväsendet och

fick en tydligare inriktning mot utbildning och lärande.

444

Som en

konsekvens av det fick förskolan också en egen läroplan som trädde i kraft den 1 augusti 1998 (Lpfö 98).

445

Förskoleklassen infördes

En annan förändring som skedde under 1990-talet var att den allmänna förskolan för sexåringar ersattes av förskoleklassen, som infördes som en egen skolform den 1 januari 1998.

446

Det blev därmed

obligatoriskt för kommunerna att anordna förskoleklass, men frivilligt för barnen att delta i verksamheten. Syftet med förskoleklassen var att stimulera varje barns utveckling och lärande samt att stödja och underlätta integreringen mellan förskola och skola. När den nya skolformen inrättades skrevs dess uppdrag också in i läroplanen för det obligatoriska skolväsendet (Lpo 94). År 2018 blev sedan förskoleklassen obligatorisk.

447

Fritidshemmet

Ursprunget till fritidshemmet växte fram i slutet av 1800-talet

Fritidshemmets utveckling påminner om förskolans, även om målgruppen för fritidshemmet är barn i skolåldern.

I slutet av 1800-talet växte så kallade arbetsstugor fram och de brukar ses som ursprunget till fritidshemmet. Ofta fanns arbets-

442Prop. 1991/92:65Valfrihet i barnomsorgen. 443Prop. 1995/96:206Vissa skolfrågor m.m. 444SOU 2020:67Förskola för alla barn – för bättre språkutveckling i svenska. 445 Förordningen (SKOLFS 1998:16) om läroplan för förskolan. 446Prop. 1997/98:6Förskoleklass och andra skollagsfrågor. 447SOU 2021:33En tioårig grundskola – Införandet av en ny årskurs 1 i grundskolan, grund-

särskolan, specialskolan och sameskolan.

stugorna i närheten av skolan och de samarbetade också med skolan. Arbetsstugorna riktade sig främst till arbetarklassens barn. De inrättades av privata sällskap och ideella föreningar men var underställda de lokala skolråden i kommunerna.

448

Vad gäller finansiering fick

arbetsstugorna ett ekonomiskt stöd av församlingarna och ett tillskott av kommunala medel.

449

Under 1930- och 1940-talen började arbetsstugorna benämnas eftermiddagshem. Dessa bedrevs genom välgörenhet och 1933 flyttades ansvaret från de lokala skolråden till de dåvarande barnavårdsnämnderna. Nu låg tyngdpunkten inte längre på arbete, som i arbetsstugorna, utan på fria aktiviteter, utevistelse, lek och läxläsning. Verksamheten sågs som ett komplement till hemmen, inte till skolan.

450

Begreppet fritidshem etablerades på 1960-talet

Under tidigt 1960-tal förvandlades eftermiddagshemmen till fritidshem. Men syftet var detsamma – att komplettera barnens hem och ge möjlighet till rekreation.

451

Som tidigare nämnts växte behovet av barnomsorg under 1960talet. Omsorgen om de yngre barnen ansågs viktigast och verksamheten för skolbarn betraktades nu som en förlängning av förskolan. Därför anställdes också förskollärare i fritidshemmet. Från 1965 började förskollärarna ersättas av fritidspedagoger. Socialstyrelsen var tillsynsmyndighet för fritidshemmet, som alltmer inriktades mot barns sociala utveckling.

452

På 1970-talet lyfte några utredningar fram tanken om att integrera fritidsverksamheten och skolan. En samlad skoldag sågs som positiv. Samtidigt infördes idén om arbetslag där lärare och fritidspedagoger kunde samverka för att uppnå de sociala målen i läroplanerna.

453

448SOU 2020:34Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem och pedagogisk omsorg. 449 Skolverket (2011): Fritidshemmet – lärande i samspel med skolan. Forskning för skolan. 450SOU 2020:34Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem och pedagogisk omsorg. 451 Skolverket (2011): Fritidshemmet – lärande i samspel med skolan. Forskning för skolan. 452SOU 2020:34Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem och pedagogisk omsorg. 453SOU 1974:42Barns fritid – Fritidsverksamhet för 7–12-åringar. SOU 1974:53Skolans arbets-

miljö.

Integrationen mellan fritidshemmet och skolan tog fart, och fritidshemmet blev ett komplement till skolan

Integrationen mellan fritidsverksamheten och skolan fortsatte diskuteras under 1980-talet. I slutet av 1980-talet tog Socialstyrelsen fram ett pedagogiskt program för fritidshemmet.

454

Först på 1990-talet tog utvecklingen ordentlig fart mot en ökad samverkan och integration mellan fritidshemmet och skolan, något som förstärktes av att kommunerna nu var ansvariga för både skola och fritidshem. Det ledde bland annat till att fritidshemmet flyttade in i skolans lokaler. År 1995 ändrades socialtjänstlagen så att fritidshemmets uppgift blev att erbjuda barn en meningsfull fritid och stöd i sin utveckling. Från att tidigare ha varit ett komplement till hemmen blev nu fritidshemmet ett komplement till skolan. Ansvaret för fritidshemmet fördes över från Socialdepartementet och Socialstyrelsen till Utbildningsdepartementet och Skolverket 1998. Samtidigt reviderades Lpo 94 så att läroplanen även omfattade fritidshemmet.

455

Barngruppsstorlekarna ökade och personaltätheten minskade i fritidshemmet

Fritidsverksamheten växte snabbt under 1990-talet. Denna stora utbyggnad av fritidshemmet skedde i en tid då kommunernas ekonomi var under hård press på grund av den ekonomiska krisen. Effekten blev att barngruppsstorlekarna ökade och att personaltätheten minskade.

456

Som exempel kan nämnas att det 1980 fanns 17,8 barn per avdelning i fritidshemmet. År 1995 hade antalet ökat till 23,7. Ökningen fortsatte kommande år med 30,6 barn per grupp 2005 och 38,8 barn per grupp 2011. Personaltätheten var 7,4 barn per årsanställd 1980. År 1995 var det 11,4 barn, 2005 var det 18,6 barn och 2011 var det 20,4 barn per årsanställd. Enligt Kommunal har dessa nedskärningar påverkat både barnen, personalen och föräldrarna, bland annat i form av

  • säkerhetsrisker för barnen
  • bristande fysisk arbetsmiljö för både barn och personal
  • mer konflikter och kränkande behandling bland barnen

454SOU 2020:34Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem och pedagogisk omsorg. 455 Skolverket (2011): Fritidshemmet – en samtalsguide om uppdrag, kvalitet och utveckling. Stödmaterial. 456SOU 2020:34Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem och pedagogisk omsorg.

  • ökad stress bland personal och mindre planeringstid
  • mindre utvecklande verksamhet
  • försämrad insyn för föräldrar.

457

En beskrivning av hur skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning har förändrats över tid

I detta avsnitt redogör utredningen för hur skolmyndigheternas uppdrag har förändrats över tid. Vi börjar med att beskriva de uppgifter, den organisation och styrning Skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna hade före sin nedläggning 1991. Sedan ger vi en bild av hur uppgifterna, organisationen och styrningen förändrades när Skolverket, Myndigheten för skolutveckling och Skolinspektionen inrättades. Vi beskriver också hur myndighetsstrukturen för specialpedagogiska frågor och specialskolan har utvecklats över tid. Därefter redogör vi för Sameskolstyrelsens utveckling sedan den infördes 1980. Avslutningsvis i avsnittet beskriver vi vägen fram till Skolforskningsinstitutet som bildades 2015.

Skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna lades ner

I samband med kommunaliseringen 1991 lades Skolöverstyrelsen (SÖ) och länsskolnämnderna ner. Före nedläggningen var SÖ central förvaltningsmyndighet och länsskolnämnderna regionala förvaltningsmyndigheter för skolväsendet.

Skolöverstyrelsens uppgifter och organisation

SÖ var en styrelsemyndighet med en generaldirektör som myndighetschef. Innan sin nedläggning hade SÖ ansvar för

  • tillsyn
  • stöd till verksamheterna som ett led i tillsynsarbetet
  • central utvärdering

457 Lorentzi, Ulrika (2012): Har någon sett Matilda? Vad fritidshemmen är och vad de skulle kunna

vara. Kommunal.

  • att ett fortlöpande forskningsarbete bedrevs
  • fortlöpande läroplansarbete
  • personalutbildning inom skolväsendet
  • konstruktion av vissa prov
  • att ge råd och service på skolbyggnadsområdet
  • att bevaka frågor om läromedel
  • att bevaka frågor om behov av utrustning
  • information om förändringar inom verksamhetsområdet.

458

Verksamheten vid SÖ var organiserad i en verksledning och tre sakavdelningar: obligatorisk utbildning, gymnasieutbildning och vuxenutbildning. Dessutom fanns en avdelning för planering och samordning samt en juridisk enhet och en informationsenhet. Den 30 juni 1990 uppgick antalet helårstjänster vid SÖ till 344.

459

Länsskolnämndernas uppgifter och organisation

Inom SÖ fanns 24 länsskolnämnder, en i vart och ett av de dåvarande länen. Länsskolnämnderna hade ansvar för

  • utveckling, samordning och planering av skolväsendet i länet
  • att verka för samarbete mellan skolväsendet och arbetslivet i länet
  • att stimulera, stödja och följa det utvecklingsarbete som bedrevs lokalt samt ge råd, service och förmedla erfarenheter
  • viss personalutbildning
  • fortlöpande utvärdering
  • lokal tillsyn.

460

458 Förordningen (1988:815) med instruktion för den statliga skoladministrationen. 459 Dir. 1990:60 Ny organisation för den statliga skoladministrationen. 460 Förordningen med instruktion för den statliga skoladministrationen.

Varje länsskolnämnd hade elva ledamöter. Det fanns också en länsskolinspektör som var chef för nämndens kansli. Dessutom fanns en eller flera skolinspektörer och övriga tjänster.

461

Antalet anställda på

länsskolnämnderna varierade från ett tiotal till ett femtiotal personer. Sammanlagt fanns vid alla länsskolnämnderna innan deras nedläggning cirka 455 fasta tjänster.

462

Skolverket inrättades 1991

Skolverket inrättades 1991 som en enrådighetsmyndighet

463

med både

en nationell och en lokal organisation. Till en början delades myndigheten in i 8 regioner som i sin tur delades in i en fältorganisation med ett stort antal lokalkontor. Det är svårt att få fram exakt hur många lokalkontoren var men det rörde sig om mellan 75 och 95.

464

Dessa var utspridda över landet och de flesta medarbetarna var ensamma på respektive ort. Fältorganisationen var en politisk lösning för att mildra effekterna av nedläggningen av länsskolnämnderna. Jämfört med SÖ och länsskolnämnderna hade Skolverket ett mindre ekonomiskt anslag.

465

Antalet anställda var också lägre. Skolverket hade

231 anställda den 30 juni 1992. Av dessa hade 60 procent rekryterats från SÖ eller länsskolnämnderna.

466

Ett år senare – den 30 juni 1993

– hade Skolverket ökat antalet anställda till 254. Ökningen berodde på att Skolverket först då ansågs fullbemannat.

467

Det kan jämföras

med 799 anställda på SÖ och länsskolnämnderna. I dag har Skolverket återigen lika många anställda som när SÖ och länsskolnämnderna avvecklades – 799 medarbetare.

461 Ibid. 462 Dir. 1990:60 Ny organisation för den statliga skoladministrationen. 463 Förordningen (1991:1121) med instruktion för Statens skolverk. 464 Enligt SOU 2018:41Statliga skolmyndigheter – för elever och barn i en bättre skola fanns det cirka 75 lokalkontor. Av motion 1991/92:Ub263 av Inger René (m) om Skolverkets fältorganisation m.m. framgår att det fanns lokalkontor på cirka 90 platser. I samtal med anställda på Skolverket har siffran 94 nämnts. 465 Magnusson, Eva Maria (2018): Vad händer i själva verket? Om styrning och handlingsutrymme

i Skolverket under åren 1991–2014. Avhandling. Företagsekonomiska institutionen. Uppsala

universitet. 466 Skolverket (1992): Årsredovisning för budgetåret 1991/92. 467 Skolverket (1993): Årsredovisning för budgetåret 1992/93.

Skolverkets initiala huvuduppgifter var dels att svara för normering genom kursplaner och betygskriterier, dels nationell uppföljning och utvärdering. Tillsyn sågs som ett komplement till uppföljning och utvärdering och skulle användas sparsamt.

468

I samband med kommunaliseringen fick kommunerna ett huvudansvar för skolutvecklingen

I och med kommunaliseringen fick kommunerna, och inte längre staten, huvudansvaret för skolutvecklingen. Skolverkets insatser för att utveckla skolan skulle därmed vara övergripande och generella. Myndigheten skulle inte lägga sig i lokal skolutveckling eller specifika insatser.

469

Det här ledde till att staten omdisponerade de ekono-

miska medlen så att enskilda kommuner och skolor fick pengar för fortbildning inför nya reformer.

470

En annan viktig förändring var att det blev upp till kommunerna att avgöra vilken kompetensutveckling som skulle anordnas och hur stor del av budgeten som skulle avsättas för detta. Medel till kompetensutveckling blev alltså en del av det generella statsbidraget till kommunerna.

471

Nationell tillsyn fick till en början litet utrymme på Skolverket

Nationell tillsyn fick under Skolverkets första år litet utrymme. Det var i stället myndighetens lokala kontor som utövade tillsyn. Men riksdag och regering önskade en grundligare granskning av skolan och därför utökade Skolverket sin tillsyn under 1990-talet.

472

År 1994 skapade myndigheten en särskild tillsynsenhet på nationell nivå. Fältorganisationen med de 8 regionerna och 75–95 lokalkontoren omorganiserades samtidigt till 11 geografiska enheter: Göteborg, Karlstad, Linköping, Luleå, Lund, Skövde, Stockholm, Sundsvall, Umeå, Uppsala och Växjö. De nya geografiska enheterna genom-

468SOU 2018:41Statliga skolmyndigheter – för elever och barn i en bättre skola. 469 Magnusson, Eva Maria (2018): Vad händer i själva verket? Om styrning och handlingsutrymme

i Skolverket under åren 1991–2014. Avhandling. Företagsekonomiska institutionen. Uppsala

universitet. 470SOU 2018:41Statliga skolmyndigheter – för elever och barn i en bättre skola. 471 Ibid. 472 Ibid.

förde tillsynen, men den centrala tillsynsenheten styrde, samordnade och kvalitetssäkrade verksamheten.

473

Trots denna utveckling ansåg regeringen inte att Skolverket hade infriat begäran om att tillsynen skulle öka i omfattning.

474

Regeringen ville stärka Skolverkets granskande roll

För att ytterligare stärka Skolverkets granskande roll angav regeringen 2002 att myndighetens uppdrag skulle renodlas och att en ny myndighet för skolutveckling skulle inrättas. Regeringens bedömning var att Skolverkets uppgifter skulle koncentreras till kvalitetskontroll genom uppföljning, utvärdering, kvalitetsgranskning och tillsyn. Myndighetens dåvarande uppgifter när det gällde utvecklingsstöd skulle överföras till en ny myndighet.

475

Motiven för renodlingen var att Skolverkets uppgifter tycktes svårförenliga. Rollen som en stark statlig tillsynsmyndighet riskerade att bli otydlig, när Skolverket samtidigt arbetade med allt fler utvecklingsuppgifter. Inte heller sågs den främjande och utvecklingsstödjande rollen tillräckligt förtroendeingivande när den låg på samma myndighet som utövade kvalitetsgranskning och tillsyn. Regeringen menade att kontrollen av såväl de kommunala som de fristående skolornas måluppfyllelse måste förstärkas för att säkerställa en likvärdig utbildning av hög kvalitet i hela landet.

476

Vid den här tiden fanns ett resonemang om att lägga kvalitetsgranskning och tillsyn på ett fristående kvalitetssäkringsinstitut, i stället för på en statlig myndighet underställd regering och riksdag. Men regeringen avfärdade detta med hänvisning till att kvalitetsgranskning och tillsyn av en stor mål- och resultatstyrd samhällssektor som förskola, skola och vuxenutbildning har inslag av myndighetsutövning som inte kunde överlåtas till privaträttsliga organ eller andra fristående institut. För att kunna tillvarata elevers rättigheter och redovisa kvalificerade bedömningar av skolans resultat menade regeringen att det krävs en myndighet som har en samlad kunskap och kompetens

473 Magnusson, Eva Maria (2018): Vad händer i själva verket? Om styrning och handlingsutrymme

i Skolverket under åren 1991–2014. Avhandling. Företagsekonomiska institutionen. Uppsala

universitet. 474Prop. 1999/2000:1Budgetpropositionen för 2000. 475 Skr. 2001/02:188 Utbildning för kunskap och jämlikhet – regeringens utvecklingsplan för kvalitets-

arbetet i förskola, skola och vuxenutbildning.

476 Ibid.

inom det område som ska tillses. Detta sågs som en förutsättning för att en statlig myndighet skulle kunna vara en saklig granskare av skolväsendet. Granskningen av resultaten och skolverksamheten måste, enligt regeringen, vara oberoende i förhållande till dem som granskas.

477

Myndigheten för skolutveckling inrättades 2003 och utvecklingsuppdraget särskildes från inspektion

År 2003 inrättades Myndigheten för skolutveckling som i huvudsak tog över Skolverkets utvecklingsuppdrag. Den nya myndigheten var en styrelsemyndighet.

478

Samtidigt övergick Skolverket från att vara

en enrådighetsmyndighet till att bli en styrelsemyndighet, och en ny instruktion började gälla.

479

Myndigheten för skolutveckling skulle stödja utvecklingsarbetet i kommuner och skolor, visa på framgångsfaktorer samt dokumentera och sprida intressanta exempel. Huvudkontoret fanns i Stockholm och myndigheten hade fem regionala avdelningar i landet.

480

Den utbildningsinspektion som fanns på Skolverket vid denna tid omfattade såväl tillsyn som kvalitetsgranskning. Myndigheten hade ett huvudkontor och fem regionala kontor för sin inspektionsverksamhet.

481

Kvar på Skolverket låg förutom tillsyn och kvalitetsgranskning

uppgifterna att utveckla styrdokument och svara för prövning av ärenden om fristående skolor.

482

Skolinspektionen inrättades 2008 som en fristående myndighet för tillsyn och kvalitetsgranskning

För att ytterligare förstärka skolmyndigheternas granskande roll tillsatte regeringen efter riksdagsvalet 2006 en utredning.

483

I proposi-

tionen som följde på utredningen föreslog regeringen en ny myndighetsstruktur som bland annat bestod av en fristående inspektion med

477 Ibid. 478 Förordningen (2002:1161) med instruktion för Myndigheten för skolutveckling. 479 Förordningen (2002:1160) med instruktion för Statens skolverk. 480SOU 2018:41Statliga skolmyndigheter – för elever och barn i en bättre skola. 481 Ibid. 482 Skr. 2001/02:188 Utbildning för kunskap och jämlikhet – regeringens utvecklingsplan för kvalitets-

arbetet i förskola, skola och vuxenutbildning.

483 Skolmyndighetsutredningen (U 2007:03) som lämnade betänkandet SOU 2007:79Tre nya

skolmyndigheter.

ansvar för tillsynen och kvalitetsgranskningen. Den nya inspektionsmyndigheten skulle också hantera frågor om tillståndsprövning för fristående skolor. Dessutom skulle Barn- och elevombudet samt ansvaret för att tillhandahålla kansliresurser åt Skolväsendets överklagandenämnd föras över från Skolverket till den nya myndigheten.

484

Skolinspektionen fick en regional organisation

Skolinspektionen inrättades den 1 oktober 2008 som en enrådighetsmyndighet. Ingen annan ledningsform övervägdes utan den fråga som diskuterades rörde endast om det skulle finnas ett insynsråd eller inte. Myndigheten fick ett insynsråd för att regeringen utifrån ett samhällsintresse bedömde det som angeläget med insyn i verksamheten.

485

I och med inrättandet tog Skolinspektionen över Skolverkets kontor och fick därmed en regional organisation. Skolverket däremot behöll ingen regional organisation.

486

Regeringen ville ha en tydligare rollfördelning och ökad betoning på tillsyn

Motiven för att skapa en särskild myndighet för tillsyn och kvalitetsgranskning var, enligt regeringen, att säkerställa en god granskning av måluppfyllelsen och skolverksamheten. Tillsynsuppgifterna skiljdes från de föreskrivande, utvecklande och bidragsförmedlande uppgifterna. Därigenom ansåg regeringen att rollfördelningen skulle bli tydligare och mer förutsägbar. Det skulle i sin tur ge myndigheterna förutsättningar att genomföra sina uppgifter på ett effektivt sätt. De reformer som regeringen planerade för innebar också ett behov av ökad betoning på tillsyn och kunskapsuppföljning, något som man ville att myndighetsstrukturen skulle stödja.

487

Tillskapandet av en renodlad inspektionsmyndighet kunde även ses som en del av en allmän renodlingstrend. Enligt Statskontoret har syftet med många förändringar av myndighetsstrukturen varit att renodla olika myndigheters roller för att åstadkomma en effektivare och mer rättssäker förvaltning. Vanligast har varit att tillsyns- och

484Prop. 2007/08:50Nya skolmyndigheter. 485SOU 2018:41Statliga skolmyndigheter – för elever och barn i en bättre skola. 486 Ibid. 487Prop. 2007/08:50Nya skolmyndigheter.

analysverksamhet renodlas. Regeringen har ofta velat skilja på utvecklande och uppföljande funktioner.

488

Det fanns fortsatta gränsdragningsproblem mellan Skolinspektionen och Skolverket

Inför inrättandet av Skolinspektionen fanns det remissinstanser som befarade att ansvarsfördelningen mellan den nya myndigheten och Skolverket skulle bli otydlig. Båda myndigheterna skulle nu få normerande uppgifter. Andra remissinstanser var tveksamma till att skilja på inspektion respektive utvärdering och uppföljning eftersom dessa uppgifter kompletterar varandra.

489

Regeringen kunde se att det fanns både för- och nackdelar med gränsdragningarna inom såväl den dåvarande som den tänkta myndighetsstrukturen. Men bedömningen blev att fördelarna med en särskild inspektionsmyndighet övervägde när det gällde att skapa förutsättningar för effektiva statliga insatser i ett decentraliserat skolväsende. En nära samverkan mellan Skolinspektionen och Skolverket var också avsedd att kompensera för de eventuella negativa konsekvenser som kunde uppstå.

490

De statliga utvecklingsinsatserna skulle begränsas, men har ökat igen på senare år

När Skolinspektionen inrättades lades Myndigheten för skolutveckling ner. Skolverket skulle tillföras delar av uppgifterna från Myndigheten för skolutveckling. Därigenom skulle Skolverket från 2008 hantera uppföljning, utvärdering, styrdokument och visst utvecklingsstöd. Utvecklingsstödjande verksamhet som skulle överföras var bland annat statlig rektorsutbildning, viss kompetensutveckling för lärare, statliga utvecklingsinsatser inom nationellt prioriterade områden, hantering av statsbidrag, stöd till användning av informationsteknik och internationellt arbete. Regeringens intention var att de nationella utvecklingsinsatserna skulle minska och att kvalitetsutvecklingen främst skulle vara ett ansvar för huvudmännen och skolorna.

491

Men

488 Statskontoret (2016): Renodling av statlig verksamhet. Om offentlig sektor. 489Prop. 2007/08:50Nya skolmyndigheter. 490 Ibid. 491 Ibid.

det blev inte riktigt så eftersom statliga kompetensutvecklingsinsatser, som Lärarlyftet, började introduceras vid denna tid. Därtill har Skolverket under senare år tillförts stora resurser för nationell skolutveckling.

492

Hösten 2022 fick myndigheten också en regional

organisation.

I den myndighetsomorganisation som gjordes 2008 övergick Skolverket från en styrelsemyndighet till en enrådighetsmyndighet.

493

Den

tidigare instruktionen upphävdes och en ny började gälla.

494

Det har funnits särskilda myndigheter med ansvar för vuxnas lärande

Som tidigare nämnts fanns när komvux inrättades 1968 två statliga skolor för vuxna. Dessa utgjorde egna myndigheter fram till 2001. Då slogs de ihop till en gemensam myndighet: Statens skolor för vuxna (SSV). Men den sammanslagna myndigheten blev kortlivad. Redan 2002 lades den ner och Nationellt centrum för flexibelt lärande (CFL) bildades. Även Distansutbildningsmyndigheten (Distum) lades ner vid samma tillfälle och delar av dess verksamhet togs över av CFL.

495

CFL var en styrelsemyndighet. Myndigheten skulle stödja användningen av distansmetoder i vuxenutbildningen och komplettera komvux genom att erbjuda utbildning i form av distansundervisning.

496

När Myndigheten för skolutveckling avvecklades och Skolinspektionen inrättades 2008 lades också CFL ner. CFL:s uppgifter fördes över till Skolverket.

497

KLIVA-utredningen menade att denna om-

organisation av skolmyndigheterna kan ha medfört att stödet till arbetet med distansundervisning kom i skymundan.

498

492SOU 2018:41Statliga skolmyndigheter – för elever och barn i en bättre skola. 493Prop. 2007/08:50Nya skolmyndigheter. 494 Förordningen (2008:612) med instruktion för Statens skolverk. 495SOU 2007:79Tre nya skolmyndigheter. 496 Förordningen (2001:1201) med instruktion för Nationellt centrum för flexibelt lärande. 497Prop. 2007/08:50 Nya skolmyndigheter. Bet. 2007/08:UbU13, rskr. 2007/08:161. 498SOU 2020:66Samverkande krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever

med svenska som andraspråk.

Myndighetsstrukturen för specialpedagogiska frågor och specialskolan har utvecklats över tid

Varje specialskola var en egen myndighet och specialpedagogiskt stöd gavs av länsskolnämnderna

Inledningsvis var varje specialskola en egen myndighet och länsskolnämnderna hade även ett visst ansvar för specialskolorna. Utöver detta fanns det på länsskolnämnderna en stödorganisation med konsulenter för vissa funktionsnedsättningar. Dessutom skulle Statens institut för läromedel (SIL) producera läromedel för elever med funktionsnedsättning.

499

En egen myndighet inrättades för specialpedagogiskt stöd

När Skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna avvecklades 1991 fördes ansvaret för frågor om elever med funktionsnedsättning över till en ny myndighet: Statens institut för handikappfrågor (SIH). Länsskolnämndernas regionala organisation togs därmed i allt väsentligt över av SIH.

500

Genom den nya myndigheten skapades, enligt dåvarande regering, en klar ansvarsfördelning mellan stat och kommun som bland annat innebar att det skulle vara tydligt vilken statlig myndighet som ansvarade för frågor som rörde elever med funktionsnedsättning.

501

En ny myndighet bildades för specialpedagogiskt stöd och specialskolorna slogs ihop till en myndighet

Ungefär tio år senare avvecklades SIH och Specialpedagogiska institutet (SIT) bildades den 1 juli 2000.

502

Uppgifterna för den nya myn-

digheten handlade främst om att ge råd och handledning, genomföra kompetensutvecklingsinsatser, informera om specialpedagogiska frågor, bidra till specialpedagogisk utveckling, sammanställa och sprida

499SOU 2018:41Statliga skolmyndigheter – för elever och barn i en bättre skola. 500 Ibid. 501Prop. 1990/91:18Ansvaret för skolan. 502Prop. 1998/99:105Elever med funktionshinder – ansvar för utbildning och stöd. Bet. 1999/2000:UbU4, rskr. 1999/2000:14.

forskning samt samverka internationellt inom det specialpedagogiska området.

503

Specialskolorna hade, som tidigare nämnts, varit egna myndigheter med nämnder bestående av företrädare för stat, kommuner och landsting. När SIT bildades 2000 slogs dessa enskilda skolmyndigheter samman till en: Specialskolemyndigheten (SPM) med huvudmannaansvar för specialskolorna.

504

Specialpedagogiskt stöd och ansvaret för specialskolan sammanfördes i en gemensam myndighet

I Skolmyndighetsutredningen 2007 konstaterade utredaren att det fanns för många myndigheter som hade uppgifter som rörde barn, ungdomar och vuxna med funktionsnedsättning. Detta bidrog till otydliga ansvarsförhållanden och gränsdragningsproblem. Därför föreslog utredningen att SIT och SPM skulle slås ihop till Myndigheten för specialpedagogik.

505

Regering och riksdag följde i stort sett utredningens förslag men ändrade namnet till Specialpedagogiska skolmyndigheten.

506

Den in-

rättades den 1 oktober 2008 som en enrådighetsmyndighet, till skillnad från SIT och SPM som hade varit styrelsemyndigheter. Uppgifterna för den nya myndigheten skulle vara att

  • ansvara för utbildningen av elever i den statliga specialskolan
  • svara för utbildningen vid särskilda resurscenter
  • erbjuda råd och stöd i specialpedagogiska frågor
  • främja utveckling, anpassning och distribution av läromedel för barn, ungdomar och vuxna med funktionsnedsättning
  • administrera vissa statliga stöd och bidrag.

507

Utöver de motiv som Skolmyndighetsutredningen lyfte fram angav regeringen att en gemensam myndighet med ansvar för frågor som rör elever med funktionsnedsättning skulle öka förutsättningarna

503SOU 2018:41Statliga skolmyndigheter – för elever och barn i en bättre skola. 504 Ibid. 505SOU 2007:79Tre nya skolmyndigheter. 506Prop. 2007/08:50Nya skolmyndigheter. Bet. 2007/08:UbU13, rskr. 2007/08:161. 507Prop. 2007/08:50Nya skolmyndigheter.

för samverkan och erfarenhetsutbyte mellan olika personalgrupper. Kvaliteten i den stödjande verksamheten skulle också främjas av att stödet lades samman med utbildningsverksamheten i specialskolorna. Dessutom menade regeringen att det skulle bli tydligare för elever, vårdnadshavare och kommuner vem som hade ansvaret för frågor om utbildning, råd och stöd. Men inrättandet av Specialpedagogiska skolmyndigheten fick inte innebära att övriga myndigheter inom utbildningsområdet inte tog sitt ansvar för elever med funktionsnedsättning.

508

Sameskolstyrelsen inrättades 1980 som huvudman för sameskolan

Sameskolstyrelsen inrättades och övertog ansvaret från länsskolnämnden i Norrbotten

År 1980 inrättades Sameskolstyrelsen.

509

Den skulle, inom ramen för

ett statligt huvudmannaskap, vara styrelse för alla sameskolor i landet. Tidigare hade ledning och administration av sameskolorna legat på länsskolnämnden i Norrbotten och dessa uppgifter skulle nu övertas av Sameskolstyrelsen. Tillsynsansvaret för sameskolorna övergick från länsskolnämnden i Norrbotten till länsskolnämnderna i de län där sameskolor fanns. Utöver ansvaret för sameskolan skulle Sameskolstyrelsen ha i uppgift att främja de samiska undervisningsinslagen i det allmänna skolväsendet.

510

Till Sameskolstyrelsen skulle det knytas ett kansli med särskilda pedagogiska och administrativa resurser för att utföra och samordna myndighetens uppgifter. Som chef för kansliet skulle regeringen tillsätta en skolchef. I Sameskolstyrelsen skulle företrädare för samerna ingå och regeringen skulle utse ledamöter.

511

År 1993 inrättades Same-

tinget som sedan dess utser ledamöterna.

512

508 Ibid. 509Prop. 1979/80:82Ledning och administration av sameskolorna m.m. Bet. 1979/80:UbU25, rskr. 1979/80:285. 510Prop. 1979/80:82Ledning och administration av sameskolorna m.m. 511 Ibid. 512SOU 2018:41Statliga skolmyndigheter – för elever och barn i en bättre skola.

Förslag om att flytta ansvaret från Sameskolstyrelsen till Sametinget har inte genomförts

Skolmyndighetsutredningen föreslog 2007 att ansvaret för sameskolfrågorna skulle inordnas i Sametinget. Sameskolstyrelsen skulle därmed läggas ner som statlig myndighet, men detta skulle inte påverka skolverksamheten. Förslagen processades dock vid den här tidpunkten inte vidare i regering och riksdag.

513

Frågan om Sameskolstyrelsens

framtida organisatoriska utformning behövde, enligt regeringen, beredas ytterligare i syfte att säkerställa hög kvalitet i verksamheten.

514

År 2017 återkom resonemanget. Då rekommenderade Riksrevisionen regeringen att överväga att föreslå riksdagen att den verksamhet som Sameskolstyrelsen bedriver skulle inrymmas i Sametinget.

515

Inte heller vid detta tillfälle togs frågan vidare.

Även 2017 års skolmyndighetsutredning lämnade förslag om vilken myndighet som borde ansvara för sameskolan. Där föreslogs på samma sätt som tidigare att Sametinget skulle bli huvudman för sameskolan och att Sameskolstyrelsen skulle upphöra som myndighet.

516

Dessa förslag har fortfarande inte genomförts.

Skolforskningsinstitutet inrättades 2015 för att stödja praktiknära forskning i skolan

När Skolverket bildades 1991 tog myndigheten över Skolöverstyrelsens forskningsprogram, som delvis ändrade inriktning för att spegla övergången från ett centraliserat och regelstyrt till ett målstyrt system. Nu betonades utvecklingen av en gemensam kunskapsbas snarare än direkta föreskrifter för den praktiska tillämpningen.

517

I början av 2000-talet förstärktes Skolverkets forskningsanslag. När Myndigheten för skolutveckling inrättades fördes forskningsfrågorna över till den nya myndigheten. Den fick ett förändrat uppdrag att medverka i spridning av resultat av forskning som genomfördes vid universitet och högskolor, men inte arbeta med och finansiera forskning. Därmed existerade inte längre någon sektorsforskning inom utbildningsområdet. Samtidigt ökade volymen forskning inom

513SOU 2007:79Tre nya skolmyndigheter. 514Prop. 2007/08:50Nya skolmyndigheter. 515 Riksrevisionen (2017): Samisk utbildning – dags för en omstart. RiR 2017:15. 516SOU 2018:41Statliga skolmyndigheter – för elever och barn i en bättre skola. 517 Ibid.

utbildningsområdet genom en satsning på ett särskilt anslag för utbildningsforskning till Vetenskapsrådet.

518

Det första steget mot ett skolforskningsinstitut togs när regeringen i propositionen Forskning och innovation angav att forskningsresultat från en mängd olika vetenskapliga discipliner skulle bevakas och värderas ur ett relevansperspektiv för skolan och förskolan samt utifrån den vetenskapliga kvaliteten.

519

I budgetpropositionerna för 2013

520

och 2014

521

föreslog regeringen att 20 miljoner kronor skulle avsät-

tas årligen för sammanställning och spridning av forskningsresultat. Dessutom aviserade regeringen i den senare budgetpropositionen att en utredning skulle tillsättas för att förbereda och genomföra inrättandet av en ny myndighet. Utredningen lämnade sin slutrapport i december 2014.

522

Den 1 januari 2015 bildades Skolforskningsinstitutet med uppdrag att dels göra systematiska översikter och andra forskningssammanställningar samt sprida forskningsresultaten, dels lysa ut och fördela medel till praktiknära forskning inom områden där relevant forskning saknas.

Referenser till bilaga 3

Andersson, Jens & Berger, Thor (2018): Lokala eliter, ojämlikhet

och folkskolans expansion på 1800-talet.

www.undervisningshistoria.se (hämtad 2022-02-24). Bejerot, Eva, Forsberg Kankkunen, Tina & Hasselbladh, Hans

(2015): Två decennier av new public management: arbetsmiljön i skola och sjukvård. Arbetsmarknad & Arbetsliv nr 3/2015. Berg, Gunnar, Andersson, Fia, Bostedt, Göran & Perselli, Jan

(2014): Skolans kommunalisering och de professionellas frirum. Bilaga 3 till SOU 2014:5Staten får inte abdikera – om kommu-

naliseringen av den svenska skolan.

518 Ibid. 519Prop. 2012/13:30Forskning och innovation. 520Prop. 2012/13:1Budgetpropositionen för 2013. 521Prop. 2013/14:1Budgetpropositionen för 2014. 522 Utredningen om inrättande av ett skolforskningsinstitut (2014): Slutrapport från Utredningen

om inrättande av ett skolforskningsinstitut (U2014:02).

Bruhn, Anders Theodor (1882): Nya folkskolestadgan med flere

författningar rörande folkundervisningen jemte sakregister, till ledning för skolråden. Stockholm: Norstedt.

Dir. 1979:123 Skolor med annan huvudman än stat och kommun. Dir. 1987:16 Beredning om ansvarsfördelning och styrning på skol-

området.

Dir. 1990:60 Ny organisation för den statliga skoladministrationen. Dir. 1999:15 Översyn av skollagen m.m. Dir. 2012:84 Utvärdering av effekterna av kommunaliseringen av

skolväsendet.

Ds U 1977:8 Förslag till nytt statsbidrag för det allmänna skolväsendet. Ds U 1978:6 De enskilda skolornas ställning inom utbildningsväsendet. Ds U 1987:1 Ansvarsfördelning och styrning på skolområdet. Ds 2005:33Vuxenutbildningslag. Ds 2008:13En ny betygsskala. Ds 2009:25Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och kvalitet. Ds 1990:32Rapport om nytt statsbidragssystem för grundskola,

gymnasieskola och kommunal utbildning för vuxna.

Fejes, Andreas (2018): Komvux fyller 50 år – men hur blev komvux,

komvux? www.visnet.se/wp-

content/uploads/2019/02/Komvux-50-a%CC%8Ar-2.pdf (hämtad 2022-09-28). Florin, Christina (2010): Från folkskola till grundskola 1842–1962.

www.lararnashistoria.se (hämtad 2022-02-24). Gustafsson, Jan-Eric, Sörlin, Sverker & Vlachos, Jonas (2016):

Policyidéer för svensk skola. SNS Förlag.

Haldén, Eva (1997): Den föreställda förvaltningen. En institutionell

historia om central skolförvaltning. Stockholms universitet.

Hem och skola: Vår historia. Webbtext.

https://hemochskola.se/sv/vår-historia/ (hämtad 2022-02-24). Holmberg, Peter (2020): Vägvalen i yrkesutbildningen – som jag

minns dem – från yrkesskola till gymnasieskola, tiden fram till 1991.

www.undervisningshistoria.se (hämtad 2022-02-24).

Holmlund, Helena, Häggblom, Josefin, Lindahl, Erica, Martinson,

Sara, Sjögren, Anna, Vikman, Ulrika & Öckert, Björn (2014):

Decentralisering, skolval och fristående skolor: resultat och likvärdighet i svensk skola. Institutet för arbetsmarknads- och

utbildningspolitisk utvärdering (IFAU). Rapport 2014:25. Jacobsson, Bengt & Sahlin, Kerstin (1995): Skolan och det nya verket:

skildringar från styrningens och utvärderingarnas tidevarv.

Jarl, Maria & Rönnberg, Linda (2015): Skolpolitik. Från riksdagshus

till klassrum. Liber.

Johansson, Kjell & Salin, Sven (2007): Formell vuxenutbildning.

Utveckling och förutsättningar. Nationellt centrum för flexibelt

lärande. Johnsson Harrie, Anna (2009): Staten och läromedlen. En studie av

den svenska statliga förhandsgranskningen av läromedel 1938–1991.

Linköpings universitet. Institutionen för beteendevetenskap och lärande. Kjellström, Jannike, Almquist, Ylva B. & Modin, Bitte (2016):

Lärares arbetsvillkor och hälsa efter 1990-talets skolreformer.

Arbetsmarknad & Arbetsliv nr 1/2016.

Lagrådsremiss Nationellt professionsprogram för rektorer, lärare

och förskollärare. Stockholm den 30 juni 2022.

Larsson, Esbjörn & Westberg, Johannes (red.) (2011):

Utbildningshistoria – en introduktion. Studentlitteratur.

Larsson, Hans-Albin (2011): Mot bättre vetande – en svensk skol-

historia. SNS förlag.

Lirén, Gösta (1986): Facklärarna i skolans och arbetsmarknadens

perspektiv: en kamp för jämlika villkor. Del 1. 1800–1950.

Svenska Facklärarförbundet (SFL). Lorentzi, Ulrika (2012): Har någon sett Matilda? Vad fritidshemmen

är och vad de skulle kunna vara. Kommunal.

Lundgren, Ulf P. (2005): Vad styr skolan? The Research Unit for

Studies in Educational Policy and Educational Philosophy. Uppsala universitet. Lundgren, Ulf P. (2010): Skolans huvudmannaskap och styrning

– den korta historien om ansvarsfördelning och politisk styrning.

www.lararnashistoria.se (hämtad 2022-02-24).

Magnusson, Eva Maria (2018): Vad händer i själva verket? Om styr-

ning och handlingsutrymme i Skolverket under åren 1991–2014.

Avhandling. Företagsekonomiska institutionen. Uppsala universitet. Motion 1991/92:Ub263 av Inger René (m) Skolverkets fält-

organisation m.m.

Nordström, Stig G & Richardson, Gunnar (red.) (1998):

Utbildningshistoria 1998. Föreningen för svensk undervisnings-

historia. Olofsson, Jonas (2013): Den svenska yrkesutbildningsmodellen

– dess etablering, sentida förändring och framtida utmaningar.

Ratio och Malmö högskola, rapport nr 8, november 2013. Prop. 1871:21Bidrag af statsmedel till aflöning af lärare vid folk-

skolor och småskolor.

Prop. 1913:97Ökning av förslagsanslaget till lappmarks ecklesiastikverk. Prop. 1918:96Upprättande av praktiska ungdomsskolor. Prop. 1936:99Obligatorisk sjuårig folkskola m.m. Riksdagens

protokoll, 1936, nr 34. Prop. 1950:70Riktlinjer för det svenska skolväsendets utveckling. Prop. 1952:224Förslag till lag om särskild skolstyrelse i vissa fall. Prop. 1953:26Förslag till lag om undervisning och vård av vissa

psykiskt efterblivna.

Prop. 1953:145 Omorganisation av gymnasierna vid de högre all-

männa läroverken m.m.

Prop. 1955:139Utbyggnad av yrkesutbildningen. Prop. 1957:61Riktlinjer för förfarandet vid tillsättning av vissa

lärartjänster m.m.

Prop. 1962:51Nomadskolväsendets organisation. Prop. 1962:54Reformering av den obligatoriska skolan. Prop. 1964:171Reformering av de gymnasiala skolorna m.m. Prop. 1965:43Kommunal skatteutjämning m.m. Prop. 1967:85Vissa åtgärder inom vuxenutbildningens område m.m. Prop. 1968:140Riktlinjer för det frivilliga skolväsendet. Prop. 1969:1Statsverkets tillstånd och behov under budgetåret 1969/70,

bilaga 10.

Prop. 1970:4Huvudmannaskapet för mellanskolan. Prop. 1973:1Statsverkets tillstånd och behov under budget-

året 1973/74, bilaga 10.

Prop. 1973:90 Förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning

m.m. Bet. 1973:KU26.

Prop. 1973:136Förskoleverksamhetens utbyggnad och organisation. Prop. 1975/76:39Skolans inre arbete m.m. Prop. 1976/77:100Budgetpropositionen 1977, bilaga 12.

Bet. 1976/77:UbU19, rskr. 1976/77:176. Prop. 1977/78:85Nytt statsbidrag till grundskolan m.m. Prop. 1978/79:111Åtgärder mot krångel och onödig byråkrati m.m. Prop. 1979/80:82Ledning och administration av sameskolorna m.m.

Bet. 1979/80:UbU25, rskr. 1979/80:285. Prop. 1979/80:90Kommunalekonomiska frågor inför år 1981. Prop. 1980/81:100Förslag till statsbudget för budgetåret 1981/82.

Bet. 1980/81:UbU25, rskr. 1980/81:332. Prop. 1980/81:107Den statliga skoladministrationen m.m.

Bet. 1980/81:UbU38, rskr. 1980/81:395. Prop. 1980/81:203Läroplan för den kommunala vuxenutbildningen.

Bet. 1980/81:UbU1, rskr. 1980/81:46. Prop. 1982/83:1Skolor med enskild huvudman m.m.

Bet. 1982/83:UbU10, rskr. 1982/83:63. Prop. 1983/84:86Tjänstekonstruktion för studie- och yrkes-

orientering m.m. Bet. 1983/84:UbU13, rskr. 1983/84:174.

Prop. 1983/84:118Fristående skolor på gymnasial nivå.

Bet. 1983/84:UbU27, rskr. 1983/84:366. Prop. 1983/84:169Kommunal och statlig utbildning för vuxna. Prop. 1984/85:100Förslag till statsbudget för budgetåret 1985/86.

Bet. 1984/85:UbU16, rskr. 1984/85:234. Prop. 1984/85:122Lärarutbildning för grundskolan.

Bet. 1984/85:UbU31. Prop. 1985/86:97Statsbidrag till lärarlöner i gymnasieskolan. Prop. 1987/88:100Förslag till statsbudget för budgetåret 1988/89,

bilaga 10. Bet. 1987/88:UbU14, rskr. 1987/88:304.

Prop. 1987/88:102Utveckling av yrkesutbildningen i gymnasieskolan. Prop. 1987/88:113Kompetensinriktad vuxenutbildning för psykiskt

utvecklingsstörda, särvux.

Prop. 1988/89:4Skolans utveckling och styrning. Bet. 1988/89:UbU7,

rskr. 1988/89:95. Prop. 1989/90:41Kommunalt huvudmannaskap för lärare, skolledare,

biträdande skolledare och syofunktionärer. Bet. 1989/90:UbU9,

rskr. 1989/90:58. Prop. 1990/91:18Ansvaret för skolan. Bet. 1990/91:UbU4,

rskr. 1990/91:76. Prop. 1990/91:85Växa med kunskaper – om gymnasieskolan och

vuxenutbildningen. Bet. 1990/91:UbU16.

Prop. 1991/92:65Valfrihet i barnomsorgen. Prop. 1991/92:94Ändrat huvudmannaskap för särskolan och särvux.

Bet. 1991/92:UbU21 och 28, rskr. 1991/92:285. Prop. 1991/92:95Valfrihet och fristående skolor.

Bet. 1991/92:UbU22, rskr. 1991/92:346. Prop. 1991/92:150Förslag om slutlig reglering av statsbudgeten

för budgetåret 1992/93, m.m. Bet. 1991/92:FiU29,

rskr. 1991/92:345. Prop. 1992/93:32Samerna och samisk kultur m.m. Prop. 1992/93:220En ny läroplan för grundskolan och ett nytt

betygssystem för grundskolan, sameskolan, specialskolan och den obligatoriska särskolan.

Prop. 1992/93:230Valfrihet i skolan. Bet. 1992/93:UbU17,

rskr. 1992/93:406. Prop. 1992/93:250Ny läroplan och ett nytt betygssystem för

gymnasieskolan, komvux, gymnasiesärskolan och särvux.

Prop. 1995/96:206 Vissa skolfrågor m.m. Prop. 1995/96:222 Vissa åtgärder för att halvera arbetslösheten till

år 2000, ändrade anslag för budgetåret 1995/96, finansiering m.m.

Prop. 1997/98:6Förskoleklass och andra skollagsfrågor. Prop. 1998/99:105Elever med funktionshinder – ansvar för utbild-

ning och stöd. Bet. 1999/2000:UbU4, rskr. 1999/2000:14.

Prop. 1999/2000:1Budgetpropositionen för 2000.

Prop. 1999/2000:135En förnyad lärarutbildning. Bet. 2000/01:UbU3. Prop. 2000/01:72Vuxnas lärande och utvecklingen av vuxen-

utbildningen.

Prop. 2007/08:50Nya skolmyndigheter. Bet. 2007/08:UbU13,

rskr. 2007/08:161. Prop. 2008/09:66En ny betygsskala. Bet. 2008/09:UbU5,

rskr. 2008/09:169. Prop. 2008/09:87Tydligare mål och kunskapskrav – nya läroplaner

för skolan. Bet. 2008/09:UbU9, rskr. 2008/09:189.

Prop. 2008/09:199 Högre krav och kvalitet i den nya gymnasie-

skolan. Bet. 2009/10:UbU3, rskr. 2009/10:8.

Prop. 2009/10:27 Obligatorisk befattningsutbildning för nyanställda

rektorer. Bet. 2009/10:UbU6, rskr. 2009/10:128.

Prop. 2009/10:89Bäst i klassen – en ny lärarutbildning.

Bet. 2009/10:UbU16, rskr. 2009/10:248. Prop. 2009/10:165Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet

och trygghet.

Prop. 2009/10:219Betyg från årskurs 6 i grundskolan.

Bet. 2010/11:UbU3, rskr. 2010/11:137. Prop. 2010/11:20Legitimation för lärare och förskollärare.

Bet. 2010/11:UbU5, rskr. 2010/11:171. Prop. 2012/13:1Budgetpropositionen för 2013. Prop. 2012/13:30Forskning och innovation. Prop. 2012/13:136Karriärvägar för lärare i skolväsendet m.m.

Bet. 2012/13:UbU15, rskr. 2012/13:266. Prop. 2013/14:1Budgetpropositionen för 2014. Prop. 2014/15:1Budgetproposition för 2015. Prop. 2014/15:85Ökad individanpassning – en effektivare sfi och

vuxenutbildning. Bet. 2014/15:UbU13, rskr. 2014/15:246.

Prop. 2016/17:1Budgetproposition för 2017. Prop. 2016/17:5Rätt till behörighetsgivande utbildning inom komvux.

Bet. 2016/17:UbU6, rskr. 2016/17:65. Prop. 2017/18:1Budgetproposition för 2018. Prop. 2019/20:105Komvux för stärkt kompetensförsörjning.

Bet. 2019/20:UbU22, rskr. 2019/20:300.

Prop. 2021/22:51 En sammanhållen utbildning för nyanlända som

har utbildningsplikt. Bet. 2021/22:UbU9, rskr. 2021/22:146.

Regeringen (1997): Uppdrag till Statens skolverk angående natio-

nella kvalitetsgranskningar 1998. Regeringsbeslut 1997-12-16.

U97/4444/S. Regeringen (2000). Uppdrag till Statens skolverk avseende stöd till

utveckling av förskola, skola och vuxenutbildning m.m.

Regeringsbeslut 2000-10-12. U2000/3873/S. Regeringen (2015): Uppdrag om samverkan för bästa skola.

Regeringsbeslut 2015-06-04. U2015/3357/S. Regeringen (2015): Uppdrag om nationella skolutvecklingsprogram.

Regeringsbeslut 2015-07-09. U2013/02553/S. U2013/01285/S. U2015/00941/S. U2015/00299/S. U2015/03844/S. Regeringen (2021): Uppdrag till Statens skolverk, Statens skol-

inspektion, Specialpedagogiska skolmyndigheten och Skolforskningsinstitutet om insatser för ökad kvalitet och likvärdighet.

Regeringsbeslut 2021-09-23. U2018/02652 (delvis). U2021/03837. Regeringen (2022): Uppdrag om ett nationellt professionsprogram.

Regeringsbeslut 2022-06-09. U2018/01224 (delvis). U2020/00908 (delvis). U2020/02156 (delvis). U2021/00754 (delvis). U2021/03373 (delvis). U2022/02319. Regeringen (2022): Uppdrag om ett gemensamt skolvalssystem.

Regeringsbeslut 2022-06-30. U2022/02561. Regeringen (2022): Uppdrag om regionala planeringsunderlag.

Regeringsbeslut 2022-08-25. U2022/01595. U2022/02828. Richardson, Gunnar (2004): Svensk utbildningshistoria – Skola och

samhälle förr och nu. Studentlitteratur.

Riksdagens protokoll 1989/90:42. Riksrevisionen (2017): Samisk utbildning – dags för en omstart.

RiR 2017:15. Ringarp, Johanna (2011): Professionens problematik. Lärarkårens

kommunalisering och välfärdsstatens förvandling. Makadam förlag.

Salin, Sven (2010): Läroverkens utveckling i Sverige.

www.lararnashistoria.se (hämtad 2022-02-24).

Sameskolstyrelsen. Skolhistoria.

https://sameskolstyrelsen.se/myndigheten/skolhistoria/ (hämtad 2022-02-24). SCB (1974): Elever i obligatoriska skolor 1847–1962. Promemorior

från SCB. November 1974. SCB (1988): Statistisk årsbok. SCB: Innan grundskolan fanns. Översikt över historisk utbildnings-

statistik 1944–2018.

Sjögren, David (2016): Nomadskolans införande, genomförande

och innehåll. Föreningen svensk undervisningshistoria.

https://undervisningshistoria.se/nomadskolans-inforandegenomforande-och-innehall/ (hämtad 2022-02-24). Skolverket (1992): Årsredovisning för budgetåret 1991/92. Skolverket (1993): Årsredovisning för budgetåret 1992/93. Skolverket (2005): Resultaten av ämnesproven för skolår 9 år 2004.

PM 2005-02-01, dnr 2004:00862. Skolverket (2011): Fritidshemmet – en samtalsguide om uppdrag,

kvalitet och utveckling. Stödmaterial.

Skolverket (2011): Fritidshemmet – lärande i samspel med skolan.

Forskning för skolan. Skolverket (2011): Kommunalt huvudmannaskap i praktiken

– En kvalitativ studie. Rapport 362.

Skolverket (2022): Skolverket inrättar kontor på 10 orter.

Pressmeddelande. 2022-02-24. www.skolverket.se/omoss/press/pressmeddelanden/pressmeddelanden/2022-02-24skolverket-inrattar-kontor-pa-10-orter (hämtad 2022-02-25). Skr. 1996/97:112 Utvecklingsplan för förskola, skola och vuxen-

utbildning – kvalitet och likvärdighet.

Skr. 2001/02:188 Utbildning för kunskap och jämlikhet – regeringens

utvecklingsplan för kvalitetsarbetet i förskola, skola och vuxenutbildning.

SOU 1913:7 Folkundervisningskommitténs betänkande angående

förändrad anordning av folkskoleinspektionen.

SOU 1933:4 Skatteutjämningsberedningens principbetänkande med

förslag till skatteutjämnande åtgärder genom överflyttning till staten eller till större kommunala utdebiteringsområden av kostnader för kommunala förvaltningsuppgifter.

SOU 1936:31 Betänkande med utredning och förslag angående

åtgärder för särskild undervisning och utbildning av psykiskt efterblivna i barn- och ungdomsåren.

SOU 1938:20 Betänkande angående barnkrubbor och sommar-

kolonier m.m.

SOU 1943:9 Utredning och förslag angående statsbidrag till daghem

och lekskolor m.m.

SOU 1945:61Skolpliktstidens skolformer. 3 Realskolan. SOU 1948:271946 års skolkommissions betänkande med förslag till

riktlinjer för det svenska skolväsendets utveckling.

SOU 1952:44 Principbetänkande angående driftbidrag till primär-

kommuner.

SOU 1955:31 Skolväsendets lokala och regionala ledning samt lärar-

tillsättningen.

SOU 1959:351957 års skolberedning. SOU 1960:41Samernas skolgång. SOU 1963:42Ett nytt gymnasium. SOU 1963:50Fackskolan. SOU 1965:60Vuxenutbildning i gymnasium och fackskola. SOU 1966:3Yrkesutbildningen. SOU 1966:9Omsorger om psykiskt utvecklingshämmade. SOU 1972:26Förskolan. Del 1. SOU 1972:27Förskolan. Del 2. SOU 1974:42Barns fritid – Fritidsverksamhet för 7–12-åringar. SOU 1974:53Skolans arbetsmiljö. SOU 1975:6Huvudmannaskapet för specialskolan och särskolan. SOU 1978:52Lägg besluten närmare människorna! SOU 1978:65Skolan, en ändrad ansvarsfördelning. SOU 1979:50Huvudmannaskapet för specialskolan. SOU 1981:34Fristående skolor för skolpliktiga elever.

SOU 1988:20 En förändrad ansvarsfördelning och styrning på skol-

området.

SOU 1998:66Utredningen om funktionshindrade elever i skolan. SOU 1991:98Kommunal ekonomi i samhällsekonomisk balans:

statsbidrag för ökat handlingsutrymme och nya samarbetsformer.

SOU 1998:66Utredningen om funktionshindrade elever i skolan. SOU 1991:30Särskolan. SOU 1999:63Att lära och leda – En lärarutbildning för samverkan

och utveckling.

SOU 1999:141Från Kunskapslyftet till en strategi för livslångt lärande. SOU 2002:120Åtta vägar till kunskap – en ny struktur för gymnasie-

skolan.

SOU 2002:121Skollag för kvalitet och likvärdighet. SOU 2003:77Vidare vägar och vägen vidare – svenska som andra-

språk för samhälls- och arbetsliv.

SOU 2007:30Två nya statliga specialskolor. SOU 2007:79Tre nya skolmyndigheter. SOU 2007:87Ökad likvärdighet för elever med funktionshinder. SOU 2008:27Framtidsvägen – en reformerad gymnasieskola. SOU 2008:52Legitimation och skärpta behörighetsregler. SOU 2008:109En hållbar lärarutbildning. SOU 2008:122Mer om fristående skolor och enskild förskole-

verksamhet.

SOU 2013:20 Kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå

– en översyn för ökad individanpassning och effektivitet.

SOU 2014:5 Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av

den svenska skolan.

SOU 2014:12 Utvärdera för utveckling – om utvärdering av skol-

politiska reformer.

SOU 2016:38 Samling för skolan. Nationella målsättningar och

utvecklingsområden för kunskap och likvärdighet.

SOU 2018:41 Statliga skolmyndigheter – för elever och barn i en

bättre skola.

SOU 2020:28 En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation

och förbättrad resurstilldelning.

SOU 2020:33 Gemensamt ansvar – en modell för planering och

dimensionering av gymnasial utbildning.

SOU 2020:34 Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem och peda-

gogisk omsorg.

SOU 2020:67 Förskola för alla barn – för bättre språkutveckling

i svenska.

SOU 2021:33 En tioårig grundskola – Införandet av en ny årskurs 1

i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan.

SOU 2021:70 Läromedelsutredningen – böckernas betydelse och

elevernas tillgång till kunskap.

Statskontoret (2010): Kommunernas ersättning för elever i special-

skolan. 2010:1.

Statskontoret (2016): Renodling av statlig verksamhet. Om offentlig

sektor.

Universitets- och högskolerådet: Mellanårsprogram.

Ur Bedömningshandboken. Webbtext. https://bedomningshandboken.uhr.se/svenskameriter/betygstyper-i-antagningen/mellanarsprogram/ (hämtad 2022-02-24). Utbildnings- och kulturdepartementet (2005): Ny skollag.

Utkast till lagrådsremiss. U2005/5584/S. Utbildningsdepartementet (2009): Förändrade förutsättningar för

utbildnings- och forskningspolitiken mot bakgrund av den internationella finanskrisen. PM 2009-01-14.

Utbildningsdepartementet (2009): Särskilda program och behörighet

till yrkesprogram. PM 2009-09-25. U2009/5552/G.

Utbildningsdepartementet (2015): Förskolan i politiken – om

intentioner och beslut bakom den svenska förskolans framväxt.

U15.007. Utbildningsdepartementet (2021): Professionsprogram för rektorer,

lärare och förskollärare. PM 2021-07-29. U2021/03373.

Utbildningsdepartementet (2022): Svar på fråga 2021/22:738

av Annika Hirvonen (MP) om professionsprogram.

Utbildningsdepartementet, skolministern, till riksdagen. U2022/00170. Utredningen om inrättande av ett skolforskningsinstitut (2014):

Slutrapport från Utredningen om inrättande av ett skolforskningsinstitut (U2014:02).

Wahlström, Ninni (2002): Om det förändrade ansvaret för skolan.

Vägen till mål- och resultatstyrning och några av dess konsekvenser. Örebro universitet.