SOU 2019:58

Härifrån till evigheten. En långsiktig arkivpolitik för förvaltning och kulturarv

Till statsrådet och chefen för Kulturdepartementet

Regeringen beslutade den 26 oktober 2017 att ge en särskild utredare i uppdrag att göra en bred översyn av arkivområdet. Det övergripande syftet är att säkerställa samhällets tillgång till allmänna handlingar både nu och i framtiden. Biträdande riksbibliotekarie Lars Ilshammar förordnades som särskild utredare. Utredningen har antagit namnet Arkivutredningen (Ku 2017:02).

Som experter förordnades den 9 april 2018 kommunarkivarien Anneli Brattgård, utvecklingsstrategen Peter Krantz, ordföranden Torgny Larsson, professorn Isto Huvila, förbundsordföranden Erland Ringborg, forskningsarkivarien Charlotte Hyltén-Cavallius, chefsrådmannen Johan Lundmark, biträdande riksarkivarien Anna Karin Hermodsson, chefsjuristen Gustaf Johnssén, rättssakkunnige Johan Albihn, departementssekreteraren Elin Persson, departementssekreteraren Gustaf Molander, kanslirådet Eva Stengård och rättssakkunnige Linda Celander. Elin Persson entledigades fr.o.m. den 22 oktober 2018 och i stället förordnades rättssakkunniga Sanja Moraca Roos som expert.

Arkivarien Anna-Kristina Andersson anställdes som sekreterare den 1 december 2017, kulturgeografen Klara Liliedahl anställdes som sekreterare den 1 januari 2018, departementsrådet Göran Blomberg anställdes som huvudsekreterare den 1 april 2018 och kanslirådet Susanna Broms anställdes som sekreterare den 1 maj 2018. Kulturdepartementet har givit generaldirektören Stina Westerberg i uppdrag att biträda utredningen fr.o.m. den 26 oktober 2017.

Utredningen överlämnar härmed betänkandet Härifrån till

evigheten. En långsiktig arkivpolitik för förvaltning och kulturarv

(SOU 2019:58). Till betänkandet har fogats särskilda yttranden av experterna Anna Karin Hermodsson, Torgny Larsson och Erland Ringborg.

Utredningens uppdrag är därmed slutfört.

Stockholm i december 2019

Lars Ilshammar

/Göran Blomberg / Anna-Kristina Andersson / Susanna Broms / Klara Liliedahl / Stina Westerberg

Sammanfattning

Arkivutredningen redovisar i enlighet med direktiven en bred översyn av arkivområdet. I betänkandet beskrivs viktiga samhällsförändringar och arkivsektorns utveckling samt utredningens bedömningar och förslag om hur reglering, myndighetsstyrning och statsbidrag på arkivområdet ska förtydligas, ändras och utvecklas.

Kapitel 1 Författningsförslag

Kapitlet innehåller utredningens förslag till ny arkivlag, ny arkivförordning, ny förordning om statsbidrag till arkivcentrum, ändring i förordningen (2001:100) om den officiella statistiken, ändring i förordningen (2009:1593) med instruktion för Riksarkivet, ändring i förordningen (2013:791) om särskilda arkivuppgifter för vissa kommunala arkivmyndigheter, ändring av förordningen (2018:1486) med instruktion för Myndigheten för digital förvaltning samt redaktionella ändringar i ett stort antal författningar som följer av att en ny arkivlag och en ny arkivförordning föreslås.

Kapitel 2 Uppdraget och dess genomförande

Kapitlet behandlar utredningens direktiv och arbetets genomförande. Direktiven kan enligt utredningen sammanfattas i fem teman:

1. arkivsektorn och samhällsutvecklingen,

2. regleringen av arkivområdet,

3. Riksarkivets roll,

4. de enskilda arkiven, och

5. arkivstatistik.

Utredningens dialoger och insamling av material har i huvudsak utgått från dessa fem teman. Arbetet har bedrivits med målet att alla aktörer som är berörda och vill bidra ska kunna ta del av utredningens uppdrag, arbete och frågeställningar samt lämna synpunkter och förslag. Ett stort antal dialogmöten har hållits med företrädare för olika delar av arkivsektorn och utredningen har deltagit i flera konferenser och seminarier.

Kapitel 3 Viktiga samhällsförändringar

Kapitlet behandlar viktiga samhällsförändringar i Sverige och i vår omvärld som på olika sätt kan förväntas påverka arkivsektorn. Digitaliseringen är den enskilt största samhällsförändringen som lyfts fram i utredningens dialoger och analyser. Andra viktiga samhällsförändringar förknippas med kampen för en bättre miljö och med insikten om begränsade resurser. Den demografiska utvecklingen påverkar också, med en betydande urbanisering och en ökad migration i världen. Förvaltningspolitiken lyfter frågor om ökad samverkan myndigheter emellan, samhällsservice med medborgarnas behov i centrum, en tillitsbaserad styrning av den offentliga sektorn och tillkomsten av privata utövare av offentliga uppdrag.

Utredningen pekar på att dagens samhälle kräver hög digital kompetens hos medborgarna samtidigt som medborgarna kräver ökad digital tillgång till samhällsservice, tjänster och information. Utvecklingen får stora konsekvenser för ekonomi, arbetsmarknad och utbildningssystemet. Digitaliseringen får också konsekvenser för tilltron till samhällets institutioner och medborgarnas källkritiska förmåga sätts på prov. För arkivsektorn är nya tekniker och nya typer av handlingar den största utmaningen med digitaliseringen. Principer om arkivbeständighet och tillgänglighet förändras i grunden.

Kapitel 4 Beskrivning av arkivsektorn

Kapitlet behandlar arkivväsendets historiska utveckling och arkivteori och terminologi. Beskrivningen omfattar såväl den offentliga och den enskilda arkivsektorn, som en jämförande beskrivning av arkiv-, bibliotek- och museiverksamheterna. Kapitlet behandlar utbildning, yrken och branschorganisationer, särskilda typer av arkiv-

material, användare och användning, samt näringsverksamhet på arkivområdet.

Utredningen visar att arkiven och arkivverksamheten har förändrats med samhällsutvecklingen. Förändrade värderingar, utbyggnaden av förvaltningen, utvecklingen av civilsamhället och näringslivet samt olika teknikskiften påverkar vad och hur något dokumenteras och bevaras. Arkivsektorns olika aktörer står i dag inför utmaningar vad gäller bevarande, digitalisering och tillgängliggörande av arkivinformation. Nya arbetssätt och metoder väcker frågor om anpassade utbildningar och behov av fortbildning. Arkivsektorn behöver även hantera särskilda typer av arkivmaterial genom olika slags insatser. Informationen i såväl de samtida som de äldre bestånden ska kunna användas av olika typer av användare, i olika syften – nu och i framtiden.

Kapitel 5 En moderniserad och anpassad arkivlag

Kapitlet behandlar frågan om en ny arkivlag. Enligt direktiven finns det ett generellt behov av att modernisera arkivlagen och säkerställa att tillämpningen av den, oberoende av sakområde och medium, kan säkra tillgången till allmänna handlingar på såväl kort som lång sikt i en modern digital förvaltning och för forskningens och allmänhetens behov. De inledande bestämmelserna i utredningens förslag till ny arkivlag redovisas här.

Utredningens bedömningar och förslag i kapitel 5

– En ny arkivlag ersätter den nuvarande arkivlagen. – Lagen ska inledas med en paragraf som anger att syftet med lagen

är att trygga tillgången till allmänna handlingar, främja tillgången till kulturarvet, och bidra till det demokratiska samhällets beständighet och utveckling. – I arkivlagens inledande bestämmelser ska det lyftas fram att arkiven

är en del av kulturarvet. Det ska också framgå att arkiven ska bevaras, struktureras och förvaltas för att tillgodose 1) rätten att ta del av allmänna handlingar, 2) behovet av information för rättskipningen och förvaltningen, och 3) forskningens behov.

– Lagens bestämmelser ska gälla för 1) myndigheternas och vissa

andra organs arkiv, 2) arkivmyndigheterna, och 3) sådana enskilda arkivinstitutioner som erhåller verksamhetsbidrag av statliga medel.

Kapitel 6 Myndigheternas arkivbildning och arkivförvaltning

Kapitlet behandlar myndigheternas uppgifter i fråga om arkivbildning och arkivförvaltning. De synpunkter och förslag som lämnats handlar om vissa ändringar av regleringen av myndigheternas arkivbildning, samordning av bestämmelser i arkivlagen med bestämmelser i vissa andra författningar och önskemål om att myndigheterna ska värdera och rapportera utvecklingen av sin arkivbildning till Riksarkivet.

Utredningens bedömningar och förslag i kapitel 6

– Det ska av arkivlagen framgå att upptagningar för automatiserad

behandling som är tillgängliga för flera myndigheter, så att de utgör allmänna handlingar där, ska bilda arkiv endast hos den myndighet som ansvarar för det informationssystem där upptagningen ingår. – Ordet arkivförvaltning ska ersätta ordet arkivvård i arkivlagen.

Av bestämmelserna om arkivförvaltning ska det framgå att myndigheterna ska skapa förutsättningar för en god arkivförvaltning genom att beakta bevarandeaspekter i ett tidigt skede. – Det ska införas en bestämmelse i arkivförordningen om en skyl-

dighet för myndigheter att vid upphandling, utveckling eller idrifttagande av ett informationssystem försäkra sig om att handlingar och uppgifter i systemet kan föras över till andra informationssystem, avskiljas och gallras. – Arkivlagens bestämmelser om arkivbildning och arkivförvaltning

bör inte samordnas med bestämmelser i några andra författningar. – Det ska i arkivlagen införas en bestämmelse om att myndigheterna

ska lämna uppgifter om arkiv till ett nationellt arkivinformationssystem.

Kapitel 7 Bevarande och gallring

Kapitlet behandlar frågor om bevarande och gallring av myndigheternas allmänna handlingar, i första hand utifrån arkivlagstiftningen men även utifrån regleringen i annan lagstiftning. Till viss del berörs även andra arkiv som inte utgörs av allmänna handlingar. Utredningens dialoger har bl.a. handlat om hur den offentliga arkivsektorn ska hantera den ökade mängden allmänna handlingar, önskemål om en samordning av gallringsbestämmelser i olika författningar och önskemål om en enhetligare terminologi i registerförfattningarna.

Utredningens bedömningar och förslag i kapitel 7

– Det ska i arkivlagen tydliggöras att huvudregeln är att allmänna

handlingar ska bevaras men att gallring får ske under vissa förutsättningar. I en av lagens inledande bestämmelser ska det anges att ett av lagens syften är att trygga tillgången till allmänna handlingar. För att skapa ett tydligare fokus på bevarandefrågorna och möjliggöra prioriteringar ska det av arkivlagen framgå att arkivmyndigheterna ska upprätthålla en aktiv och strategisk bevarandeplanering. – Det ska av arkivlagen framgå att kommuner och regioner är skyl-

diga att besluta om riktlinjer för gallring av allmänna handlingar. – På sikt bör terminologin i registerförfattningarna avseende gall-

ring göras enhetlig. Dessa ändringar, såväl innehållsmässigt som språkligt, bör kunna göras inom ramen för det normala författningsarbetet inom respektive politikområde. – Riksarkivet får i uppdrag att inventera arkivbestånden som förvaras

hos de statliga myndigheterna för att kunna bedöma och prioritera vilka bevarandeinsatser som behövs. Myndigheten tillförs årligen 2 miljoner kronor för uppdraget under 2022–2023. Riksarkivet får även i uppdrag att utreda de ekonomiska, praktiska och tekniska förutsättningarna för massdigitalisering av pappersarkiv som förvaras hos de statliga myndigheterna. – Kungl. biblioteket får i uppdrag att i samverkan med Stiftelsen Svenska

Filminstitutet, Statens musikverk och Riksarkivet genomföra en nationell inventering av audiovisuellt material samt att utreda förutsättningarna för ett genomförande av digitaliseringen av materialet.

– Det bör genomföras nationella översyner av ansvaret för och be-

varandet av fotografi respektive forskningsdata.

Kapitel 8 Överlämnande och finansiering

Kapitlet behandlar olika frågeställningar om överlämnanden av myndigheternas arkiv till arkivmyndigheterna och finansieringen av överlämnanden till den statliga arkivmyndigheten. Antalet överlämnanden från statliga myndigheter till Riksarkivet har minskat de senaste fem åren. Framför allt mängden pappershandlingar, vilket det finns flera förklaringar till. Såväl de statliga myndigheterna som Riksarkivet och Kammarkollegiet ifrågasätter den finansieringsmodell som används vid överlämnanden. Frågan är vilken instans som ska stå för de långsiktiga kostnaderna för de arkiv som överlämnas till Riksarkivet. Kritik riktas även mot att Riksarkivets avgiftslista är krånglig och har för höga avgifter.

Utredningens bedömningar och förslag i kapitel 8

– Det ska i arkivlagen införas krav på att myndigheterna upprättar

överlämnandeplaner. Den statliga arkivmyndigheten ska bemyndigas att meddela föreskrifter om innehållet i och hur ofta planerna ska utarbetas. – Det ska i arkivlagens bestämmelser om överlämnande tydliggöras

att om ett sådant organ som avses i 2 kap. 4 § första meningen offentlighets- och sekretesslagen tas bort från bilagan till den lagen, ska organets arkivhandlingar från den verksamhet som anges i bilagan överlämnas till den statliga arkivmyndigheten inom tre månader, såvida inte regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriver något annat. – De tvingande bestämmelserna om överlämnande av personuppgifter

bör på sikt tas bort. Översyner av bestämmelserna bör hanteras inom ramen för det normala författningsarbetet inom respektive politikområde.

– Finansieringsmodellen för överlämnade av arkiv ska delvis för-

ändras. Av Riksarkivets instruktion ska framgå att avgifterna för att ta emot, bevara, vårda och tillhandahålla överlämnade arkiv ska motsvara full kostnadstäckning. Det ska vidare framgå av instruktionen att arkiv som överlämnas i samband med att en myndighet avvecklas inte omfattas av avgiftsmodellen. I dessa fall ska anslagsöverföring användas för att täcka Riksarkivets kostnader. – Riksarkivet får i uppdrag att, i samråd med Ekonomistyrnings-

verket, ta fram en modell för att beräkna de faktiska kostnaderna, som ska ligga till grund för att kunna fastställa relevanta avgifter. – Myndigheter som har överlämnat personuppgifter enligt tvingande

bestämmelser i registerförfattningar bör av integritetsskäl inte få tillgång till uppgifterna.

Kapitel 9 Normering, tillsyn och rådgivning

Kapitlet behandlar verksamheterna normering, tillsyn och rådgivning i stat, kommuner och regioner. Statliga myndigheter önskar att Riksarkivet ska arbeta mer proaktivt än reaktivt, bl.a. genom att tillhandahålla aktuella föreskrifter och utöva regelbunden tillsyn. För mindre kommuner, framför allt i glesbygd, kan arkivhanteringen vara en stor utmaning eftersom det saknas resurser. Företrädare för den kommunala sektorn har påpekat att gällande reglering är omodern i fråga om vilken eller vilka instanser som kan vara kommunal arkivmyndighet samt utfärda föreskrifter. För många regioner och kommuner har samverkan i olika former blivit vanligare, inte minst på arkivområdet. Riksarkivet har föreslagit att myndigheten ska få meddela föreskrifter för hela den offentliga förvaltningen, vilket skulle vara ett utökat mandat jämfört med nuläget.

Utredningens bedömningar och förslag i kapitel 9

– Den statliga arkivmyndighetens rätt att meddela föreskrifter för

kommuner och regioner bör inte utökas. Den statliga arkivmyndigheten bör inte heller utöva tillsyn över arkivförvaltningen i kommuner och regioner.

Arkivlagens bestämmelser om arkivmyndigheter i kommuner och

regioner bör inte ändras. – Den statliga arkivmyndighetens bemyndiganden ska få en grund

i arkivlagen. Bestämmelserna om vilka skyldigheter kommunerna och regionerna har i enlighet med arkivlagen ska också förtydligas. – Det ska av arkivlagen framgå att den statliga arkivmyndigheten får

förelägga ett organ som står under dess tillsyn att vidta åtgärder för att komma till rätta med brister i arkivförvaltningen. Den statliga arkivmyndigheten föreslås även få förelägga ett organ som står under dess tillsyn att inkomma med en plan om återlämnande eller överlämnande av arkiv. – Det ska av arkivlagen framgå att arkivmyndigheterna ska ge råd och

vägledning om arkivbildning och arkivförvaltning till de myndigheter och andra organ som står under deras tillsyn. – Den statliga arkivmyndigheten får i uppgift att analysera omvärlds-

utvecklingen inom sitt ansvarsområde. Uppgiften regleras i Riksarkivets instruktion och myndigheten tillförs 2 miljoner kronor för uppgiften.

Kapitel 10 Stödjande och främjande av enskilda arkivsektorn

Kapitlet behandlar den enskilda arkivsektorn med avseende på stödjande och främjande insatser från statens sida. Gemensamt för flertalet enskilda arkivinstitutioner är att man finansierar en större eller mindre del av sin verksamhet med avgifter som betalas av medlemmar och deponenter. Flera tecken tyder dock på att den ekonomiska modellens bärkraft håller på att avta. Många pekar även på problemet med s.k. herrelösa arkiv som riskerar att förstöras. Det blir vanligare med centrumbildningar där både enskilda arkivinstitutioner och regionala och lokala arkivmyndigheter delar lokaler. I kapitlet redovisas de befintliga statsbidragen till regional enskild arkivverksamhet och till centrala och rikstäckande institutioner och organisationer. Vidare beskrivs Riksarkivets verksamhet med rådgivning och vissa förvärv av enskilda arkivbestånd samt Samarbetsrådet för enskilda arkiv.

Utredningens bedömningar och förslag i kapitel 10

– De befintliga statsbidragen till regionala enskilda arkivinstitutio-

ner respektive till nationella enskilda arkivinstitutioner och organisationer ska vardera tillföras ytterligare 10 miljoner kronor. – Ett nytt statsbidrag införs för att stimulera tillkomsten av nya

arkivcentrumlösningar. De närmare villkoren för statsbidraget ska framgå av en särskild förordning. Den årliga ekonomiska ramen ska uppgå till 5 miljoner kronor. – Det ska av arkivlagen framgå att den statliga arkivmyndigheten

ska ge råd och vägledning till enskilda arkivbildare och enskilda arkivinstitutioner i arkivspecifika frågor. För att hantera den nya uppgiften ska Riksarkivet tillföras 3 miljoner kronor. – Samarbetsrådet för enskilda arkiv bör genomföra en inventering

av olika slags enskilda arkiv.

Kapitel 11 Reglering av enskilda arkivsektorn

Kapitlet behandlar frågan om huruvida det ska införas lagstiftning som omfattar hela eller delar av den enskilda arkivsektorn. Den nuvarande regleringen på arkivområdet – arkivlagen (1990:782) och arkivförordningen (1991:446) – är helt inriktad på den offentliga sektorn, allmänna handlingar, arkivmyndigheterna och offentliga arkivbildare. Enskilda arkivbestånd, arkivbildare och arkivinstitutioner omfattas således inte. Riksarkivet föreslår att arkivlagen ska ändras så att myndigheten får viss föreskriftsrätt för och tillsyn över enskilda arkivbestånd av särskilt samhällsviktig eller kulturell betydelse. Från den enskilda arkivsektorn hävdas dock att enskilda arkivbildare och arkivinstitutioner måste ha fortsatt bestämmanderätt och oinskränkt äganderätt över sina arkivbestånd. De förordar i stället att det av arkivlagen ska framgå att de enskilda arkiven är en del av kulturarvet, samtidigt som det görs klart att de är självständiga gentemot Riksarkivet.

I kapitlet hanteras även frågorna om huruvida de enskilda arkivens hantering av personuppgifter kräver ytterligare författningsstöd och om det krävs en ändring i tryckfrihetsförordningen för att tillförsäkra att en allmän handling som förvarats hos enskild är allmän även efter att den lämnas till ett allmänt arkiv.

Utredningens bedömningar och förslag i kapitel 11

– Det ska av arkivlagen framgå att arkiv som förvaras av enskilda

arkivbildare och enskilda arkivinstitutioner samt enskilda arkiv hos myndigheter är en del av kulturarvet. – Sådana enskilda arkivinstitutioner som erhåller verksamhets-

bidrag av statliga medel ska främja tillgången till kulturarvet och bidra till det demokratiska samhällets beständighet och utveckling samt tillgodose forskningens behov. De ska även lämna uppgifter om arkiv till ett nationellt arkivinformationssystem. – De enskilda arkivinstitutioner som får statliga bidrag föreslås re-

gleras i arkivlagstiftningen. Den rättsliga grunden får därmed anses fastställd enligt svensk rätt i överensstämmelse med bestämmelserna i EU:s dataskyddsförordning. Riksarkivets föreskriftsrätt ska tillämpas för övriga arkivinstitutioner. – Bestämmelsen i 2 kap. 14 § första stycket 3 tryckfrihetsförordningen

bör inte ändras. Allmänna handlingar som överlämnas eller återlämnas för arkivering kan rimligen inte upphöra att vara allmänna.

Kapitel 12 Urfolket samernas och de övriga nationella minoriteternas arkiv

Kapitlet behandlar frågan om huruvida urfolket samernas och de övriga nationella minoriteternas arkiv ska hanteras och regleras i särskild ordning. När arkivmaterial som belyser dessa grupper ingår som allmänna handlingar i statliga, regionala och kommunala arkiv omfattas de av arkivlagstiftningen. I andra fall handlar det om privata initiativ, ofta inom respektive grupp, att samla enskilda arkivbestånd. I dessa fall omfattas verksamheten i stället av de överväganden som görs om enskilda arkiv. Dialogerna har handlat om att arkivmaterial som belyser nationella minoriteter borde samordnas, om behovet av ett samlat myndighetsansvar för samiska arkiv och om ekonomiska och praktiska begränsningar när det gäller att organisera och genomföra arkivbildningar för respektive grupp.

Utredningens bedömningar och förslag i kapitel 12

– Sametinget ska samla kunskap om arkivbestånd som bildats och

samlats in av och för urfolket samerna och verka för att bestånden uppmärksammas och tillgängliggörs. Ett särskilt bemyndigande för uppgiften införs i arkivförordningen. Sametinget tillförs 2 miljoner kronor för arbetet med det nya arkivansvaret. – Riksarkivet ska i sin rådgivning till enskilda arkivbildare och en-

skilda arkivinstitutioner i arkivspecifika frågor ägna särskild uppmärksamhet åt urfolket samerna och de övriga nationella minoriteterna judar, romer, sverigefinnar och tornedalingar. Uppgiften ska regleras i Riksarkivets instruktion. – Arkivmyndigheterna i de kommuner som omfattas av 6 och 7 §§

lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk bör bistå Riksarkivet med den rådgivningen i respektive förvaltningsområde. – Sametinget får i uppdrag att utreda de grundläggande förutsätt-

ningarna för centrumlösningar med arkiv som bildats eller samlats in av och för urfolket samerna och Riksarkivet får i uppdrag att i samverkan med Institutet för språk och folkminnen och berörda nationella minoritetsgrupper utreda motsvarande förutsättningar för centrumlösningar med arkiv som bildats eller samlats in av och för judar, romer, sverigefinnar och tornedalingar.

Kapitel 13 Riksarkivets omgivning och interna organisation

Kapitlet behandlar delvis frågan om gränsdragningen och risken för överlappningar mellan Riksarkivet och andra myndigheter. Under senare år har flera tidsbegränsade uppdrag som innehafts eller varit på förslag att tilldelas Riksarkivet i stället tilldelats andra myndigheter som uppdrag eller långsiktiga uppgifter. I sammanhanget nämns även Riksarkivets arbete med förvaltningsgemensamma specifikationer (FGS), som för närvarade har en osäker framtid, och den samordnande roll Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) har fått för den tekniska metodutvecklingen i statsförvaltningen, vilken sannolikt även kommer att omfatta arkivområdet.

Kapitlet behandlar även frågan om landsarkiven och de kommunala myndigheter i Malmö, Stockholm och Karlstad som förvarar statliga arkivbestånd och fullgör statliga arkivuppgifter enligt en re-

glering från 2014. Landsarkiven inordnades i Riksarkivet 2010 och frågan är om den nuvarande regleringen i myndighetens instruktion, med landsarkiv i utpekade kommuner, är föråldrad. Enligt direktiven innebär vidare ordningen med de tre kommunala myndigheterna olika typer av komplikationer. De berörda myndigheterna delar dock inte bilden av en komplicerad styrning, ledning och samordning av verksamheten. I stället efterfrågas ett närmare samarbete med Riksarkivet.

Utredningens bedömningar och förslag i kapitel 13

– Riksarkivet bör få en betydande ökning av sitt förvaltningsanslag,

till en nivå som motsvarar kostnaden för myndighetens breda och samhällsviktiga uppgift. – Riksarkivets hemvist i Regeringskansliet bör även fortsättnings-

vis vara Kulturdepartementet. Det bör dock övervägas en annan och bredare finansiering av den statliga arkivmyndighetens verksamhet från andra berörda utgiftsområden. – Det ska av Riksarkivets instruktion framgå att myndigheten ska

tillhandahålla och förvalta förvaltningsgemensamma specifikationer (FGS) inom informationsområden som är gemensamma för den offentliga förvaltningen. Riksarkivet ska även samordna framtagning av FGS på andra informationsområden i den offentliga förvaltningen. För ändamålet tillförs myndigheten 8 miljoner kronor. – En reviderad bestämmelse formuleras i instruktionen för DIGG.

Myndigheten ska samordna frågor om gemensamma standarder, format, specifikationer och liknande krav för den offentliga förvaltningens informationsutbyte i de fall uppgifterna inte ligger på regeringen eller en annan myndighet. – Riksarkivets instruktion ska inte längre peka ut landsarkiv som en

del av myndighetens organisation eller var i landet myndigheten ska vara placerad. Det är fortsatt angeläget med en regional närvaro för den statliga arkivmyndigheten. Det ska därför av instruktionen framgå att Riksarkivet ska bedriva verksamhet på de orter som motiveras av myndighetens uppgifter.

– Den ordning som skapades 2014 för att reglera den statliga arkiv-

verksamheten vid tre kommunala myndigheter bör bestå. Riksarkivet bör inom den ramen verka för ökad strategisk samverkan med de berörda myndigheterna. – Begreppet kommunal arkivmyndighet ändras till kommunala

myndigheter och förordningen om särskilda arkivuppgifter får en ny rubrik.

Kapitel 14 Konsekvenser av övergången till digital informationsförsörjning

Kapitlet behandlar ett projekt som utredningen genomfört för att analysera den digitala transformationens ekonomiska konsekvenser för Riksarkivet och för att teckna ett tänkbart framtidsscenario. Slutsatserna från projektet har underställts ett urval av kommunala, regionala och statliga arkivmyndigheter för att få deras bedömning av projektets resultat och för att ge utredningen ett bredare underlag att utgå från. Frågan har därmed växt till att handla om en mångfald konsekvenser av digitaliseringen för hela arkivsektorn. Det handlar om behovet av ett proaktivt arbetssätt i offentliga förvaltningar, om behovet av en nationell stödfunktion och ett kompetenslyft och behovet av en normering och styrning från statens sida. Det handlar också om att identifiera behovet av kunskap, teknik och ekonomiska resurser för att genomföra massdigitalisering av kulturarvet i stor skala på nationell nivå.

Utredningens bedömningar och förslag i kapitel 14

– Riksarkivet ska bistå regeringen med underlag för de ekonomiska

konsekvenserna av den statliga arkivförvaltningens övergång till digitala processer. För att hantera den nya uppgiften tillförs Riksarkivet 4 miljoner kronor. – Riksarkivet får i uppdrag att ta fram en nationell fortbildningsplan

för yrkesverksamma arkivarier. Uppdraget ska utföras i samarbete med de sex universitet och högskolor som bedriver arkivutbildning, Sveriges kommuner och landsting och berörda personalorganisationer.

– Riksarkivet får i uppdrag att ta fram underlag till regeringen för

att beräkna de ekonomiska konsekvenserna av massdigitalisering på arkivområdet. Myndigheten tillförs årligen 2 miljoner kronor för uppdraget under 2022–2023.

Kapitel 15 Informationsspridning om arkivområdet

Kapitlet behandlar frågan om insamling av statistikuppgifter på arkivområdet och om statistiken bör utgöra officiell statistik. Utredningen identifierar sex användningsområden där det finns behov av informationsspridning om arkivområdet: 1) uppföljning och styrning av arkivmyndigheter, 2) överblick och sökbarhet i arkivsektorn, 3) arkivsektorns totala omfattning, 4) arkivsektorns specifika förutsättningar, 5) jämförelser med andra sektorer och 6) samhällsutgifter och medborgarnas vanor. Riksarkivets nuvarande informationsspridning beskrivs, med bl.a. den nationella arkivdatabasen (NAD), liksom systemet med officiell statistik.

Utredningens bedömningar och förslag i kapitel 15

– Av Riksarkivets instruktion ska framgå att myndigheten ska till-

handahålla ett nationellt arkivinformationssystem och verka för en så bred anslutning som möjligt till systemet. – Arkiv ska vara ett ämnesområde i den officiella statistiken, med

Riksarkivet som ansvarig myndighet. Detta ska framgå av bilagan till förordningen om den officiella statistiken. Riksarkivet tillförs 3 miljoner kronor årligen under 2022–2023 för uppbyggnad av systemet och 2 miljoner kronor fr.o.m. 2024 för den löpande verksamheten. – Den officiella statistiken inom sektorn Kultur och fritid bör på

sikt ses över för att åstadkomma en mindre sektoriell och mer sektorsövergripande och tematisk informationsspridning.

Kapitel 16 Konsekvenser av förslagen

Kapitlet behandlar kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar av utredningens förslag. De innebär att dagens reglering ska finnas kvar, om än med flera förtydliganden i en ny arkivlag och en ny arkivförordning. Likaså ska myndighetsstrukturen vara oförändrad, men med en tydligare ansvarsfördelning myndigheter emellan, en minskad detaljstyrning från statens sida samt med nya uppgifter och uppdrag för bl.a. Riksarkivet, i vissa fall kombinerat med ett högre statsanslag. Även det befintliga systemet för statsbidrag ska behållas, dock med ett tillskott av ekonomiska resurser och en kompletterande bidragsform.

Utredningens förslag innebär att statens kostnader ökar med sammanlagt 51 miljoner kronor fr.o.m. 2022, varav 5 miljoner kronor är tidsbegränsade till 2022–2023. De ökade kostnaderna föreslås finansieras delvis genom en överföring av 2 miljoner kronor från förvaltningsanslaget för DIGG fr.o.m. 2022, delvis genom omfördelningar inom utgiftsområde 17. Förslagen bedöms inte få negativa konsekvenser i form av större kostnader eller ökade administrativa bördor för kommuner och regioner. Förslagen bedöms få positiva konsekvenser för den enskilda arkivsektorn och för arkivsituationen för urfolket samerna och de övriga nationella minoriteterna judar, romer, sverigefinnar och tornedalingar.

Kapitel 17 Författningskommentarer

Kapitlet innehåller kommentarer till utredningens förslag till ny arkivlag och övriga lagändringar. Den nya arkivlagen innehåller några helt nya bestämmelser men är i övrigt lik 1990 års arkivlag. Lagen har försetts med såväl huvud- och mellanrubriker som underrubriker. Grundtankarna i 1990 års arkivlag gäller även för den nu föreslagna lagen.

Särskilda yttranden

Särskilda yttranden har lämnats av experterna Anna Karin Hermodsson, Torgny Larsson och Erland Ringborg.

1. Författningsförslag

1.1. Förslag till arkivlag

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

Lagens syfte

1 § Syftet med denna lag är att

1. trygga tillgången till allmänna handlingar,

2. främja tillgången till kulturarvet, och

3. bidra till det demokratiska samhällets beständighet och utveckling.

Ändamålen med arkiven

2 § Arkiven är en del av kulturarvet.

Arkiven ska bevaras, struktureras och förvaltas för att tillgodose

1. rätten att ta del av allmänna handlingar,

2. behovet av information för rättskipningen och förvaltningen, och

3. forskningens behov.

Lagens tillämpningsområde

3 § Denna lag gäller för

1. myndigheternas och vissa andra organs arkiv, och

2. arkivmyndigheterna. För sådana enskilda arkivinstitutioner som erhåller verksamhetsbidrag av statliga medel gäller 7 § andra stycket och 14 §.

4 § Bestämmelserna i 1, 2, 9–11 och 13 §§ ska tillämpas på statliga och kommunala beslutande församlingar.

Bestämmelserna i 1, 2, 9–11, 13 och 23–25 §§ ska tillämpas på

1. sådana enskilda organ hos vilka allmänna handlingar förvaras med stöd av lagen (2015:602) om överlämnande av allmänna handlingar för förvaring, och

2. Svenska kyrkan och dess organisatoriska delar vid förvaring av allmänna handlingar med stöd av lagen (1999:288) om överlämnande av allmänna handlingar till Svenska kyrkan eller någon av dess organisatoriska delar för förvaring, m.m.

5 § Det som gäller för statliga myndigheters arkiv enligt denna lag ska gälla även för arkiv hos sådana organ som avses i 2 kap. 4 § första meningen offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) till den del som arkivet härrör från den verksamhet som avses i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen.

6 § Det som gäller för kommunala myndigheters arkiv enligt denna lag ska gälla även för arkiv hos sådana juridiska personer som avses i 2 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Tillgänglighet

7 § Arkivmyndigheterna ska tillgängliggöra och främja användningen av arkiven för att uppfylla syftena i 1 § och ändamålen i 2 §.

De enskilda arkivinstitutionerna i 3 § andra stycket ska tillgängliggöra och främja användningen av arkiven för att uppfylla syftena i 1 § 2 och 3 samt ändamålet i 2 § 3.

Uttryck i lagen

8 § Uttrycken handling och allmän handling i denna lag har samma betydelse som i tryckfrihetsförordningen.

Arkivbildningen och arkivförvaltningen

Myndigheternas arkiv

9 § En myndighets arkiv bildas av

1. de allmänna handlingarna från myndighetens verksamhet, och

2. sådana minnesanteckningar, utkast och koncept som avses i 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen och som myndigheten beslutar ska tas om hand för arkivering.

Upptagningar för automatiserad behandling som är tillgängliga för flera myndigheter, så att de utgör allmänna handlingar där, ska bilda arkiv endast hos den myndighet som ansvarar för det informationssystem där upptagningen ingår.

Myndigheternas skyldigheter

10 § Varje myndighet ska svara för förvaltningen av sitt arkiv, om inte en arkivmyndighet med stöd av 23 eller 24 § har övertagit detta ansvar.

Myndigheten ska skapa förutsättningar för en god arkivförvaltning genom att vid

1. framställningen av handlingar använda medel och metoder som är lämpliga med hänsyn till behovet av att handlingar ska kunna läsas, avlyssnas eller uppfattas på annat sätt under den tid de bevaras, och

2. registreringen av allmänna handlingar ta hänsyn till handlingarnas betydelse för en ändamålsenlig arkivförvaltning.

Det som sägs i andra stycket 2 gäller även om en allmän handling i stället hålls ordnad i enlighet med 5 kap. 1 § tredje stycket offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

11 § Det ingår i arkivförvaltningen att myndigheten ska

1. strukturera arkivet på ett sådant sätt att rätten att ta del av allmänna handlingar underlättas och att myndigheten kan upprätthålla service, tillgänglighet och samverkan,

2. beskriva vilka slags handlingar som kan finnas i myndighetens arkiv och hur arkivet är strukturerat,

3. upprätta en systematisk arkivförteckning,

4. skydda arkivet mot förstörelse, skada, tillgrepp och obehörig åtkomst,

5. avgränsa arkivet genom att fastställa vilka handlingar som ska vara arkivhandlingar,

6. ange hos vilken myndighet en handling ska bilda arkiv i de fall upptagningar för automatiserad behandling är tillgängliga för flera myndigheter, och

7. verkställa föreskriven gallring av allmänna handlingar.

12 § Det ingår i arkivförvaltningen att myndigheten efter samråd med arkivmyndigheten upprättar planer för återlämnande och överlämnande av hela eller delar av myndighetens arkiv till arkivmyndigheten.

Bevarande och gallring

13 § Allmänna handlingar ska bevaras. Gallring är dock möjlig under förutsättning att hänsyn tas till att arkiven är en del av kulturarvet och att de arkivhandlingar som återstår ska kunna tillgodose de ändamål som anges i 2 §.

Om en annan lag, en förordning eller föreskrifter meddelade med stöd av riksdagsordningen innehåller någon bestämmelse om gallring av vissa allmänna handlingar som avviker från denna lag, tillämpas den bestämmelsen.

Myndigheternas och de enskilda arkivinstitutionernas rapporteringsskyldighet

14 § Myndigheterna och de enskilda arkivinstitutionerna i 3 § andra stycket ska lämna uppgifter om arkiv till ett nationellt arkivinformationssystem.

Överlämnande av arkiv

Statliga arkiv

15 § Om en statlig myndighet har upphört och dess verksamhet inte har förts över till en annan statlig myndighet, ska myndighetens arkiv överlämnas till den statliga arkivmyndigheten inom tre måna-

der, såvida inte regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriver något annat.

Om ett sådant organ som avses i 2 kap. 4 § första meningen offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) tas bort från bilagan till den lagen, ska organets arkivhandlingar från den verksamhet som anges i bilagan överlämnas till den statliga arkivmyndigheten inom tre månader, såvida inte regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriver något annat.

I lagen (2015:602) om överlämnande av allmänna handlingar för förvaring finns bestämmelser om förvaring av statliga myndigheters arkiv hos enskilda organ i vissa fall. Bestämmelser om förvaring av allmänna handlingar finns också i lagen (1999:288) om överlämnande av allmänna handlingar till Svenska kyrkan eller någon av dess organisatoriska delar för förvaring, m.m.

16 § Utöver vad som följer av bestämmelserna i 13, 15, 23 och 24 §§ får en statlig myndighet avhända sig allmänna handlingar endast genom sådant återlämnande eller överlämnande som sker med stöd av

1. lag eller föreskrifter som har meddelats av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, eller

2. ett enskilt beslut som har meddelats av regeringen. Första stycket gäller inte handlingar som en myndighet har fått som lån.

Det finns särskilda bestämmelser om när riksdagen och dess myndigheter får avhända sig allmänna handlingar.

Kommunala arkiv

17 § Om en kommunal myndighet har upphört och dess verksamhet inte har förts över till en annan kommunal myndighet, ska myndighetens arkiv överlämnas till arkivmyndigheten inom tre månader såvida inte kommunfullmäktige eller regionfullmäktige har beslutat något annat.

I lagen (2015:602) om överlämnande av allmänna handlingar för förvaring finns bestämmelser om förvaring av kommunala myndigheters arkiv hos enskilda organ i vissa fall.

18 § Utöver vad som följer av bestämmelserna i 13, 17, 23 och 24 §§ får en kommunal myndighet avhända sig allmänna handlingar endast genom sådant återlämnande eller överlämnande som sker med stöd av

1. lag, eller

2. särskilt beslut av kommunfullmäktige eller regionfullmäktige. Första stycket gäller inte handlingar som en myndighet har fått som lån.

Arkivmyndigheterna och deras uppgifter

Vilka som är arkivmyndigheter

19 § Arkivmyndigheter är

1. den statliga arkivmyndigheten, och

2. de kommunala arkivmyndigheterna. De kommunala arkivmyndigheterna är

1. kommunstyrelsen i en kommun om inte kommunfullmäktige har utsett någon annan nämnd eller styrelse, och

2. regionstyrelsen i en region om inte regionfullmäktige har utsett en annan nämnd eller styrelse.

Arkivmyndigheternas uppgifter

Bevarandeplanering

20 § Arkivmyndigheterna ska upprätthålla en aktiv och strategisk bevarandeplanering för myndigheternas allmänna handlingar.

Rådgivning

21 § Arkivmyndigheterna ska ge råd och vägledning om arkivbildning och arkivförvaltning till de myndigheter och andra organ som står under deras tillsyn.

Den statliga arkivmyndigheten ska även ge råd och vägledning till enskilda arkivbildare och enskilda arkivinstitutioner i arkivspecifika frågor.

Tillsyn

22 § Arkivmyndigheterna ska i enlighet med 28 och 30 §§ utöva tillsyn över att denna lag och föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen följs.

Övertagande av arkiv

23 § En arkivmyndighet ska överta arkivmaterial i sådana fall som beskrivs i 15 och 17 §§.

24 § En arkivmyndighet har rätt att överta arkivmaterial från en myndighet som står under dess tillsyn. Övertagande kan ske både efter överenskommelse och på grund av ett beslut från arkivmyndigheten.

25 § När en arkivmyndighet har övertagit arkivmaterial från en annan myndighet övergår hela ansvaret för det materialet till arkivmyndigheten.

Mottagande av arkiv

26 § Den statliga arkivmyndigheten får ta emot arkivmaterial också från enskilda arkivbildare.

Särskilda arkivuppgifter för vissa kommunala myndigheter

27 § Vissa kommunala myndigheter får fullgöra arkivuppgifter avseende handlingar från statliga myndigheter och sådana organ som står under tillsyn av den statliga arkivmyndigheten.

Av 32 § första stycket framgår att regeringen får meddela föreskrifter om vilka kommunala myndigheter som får fullgöra arkivuppgifter i enlighet med första stycket.

När en kommunal myndighet fullgör sådana uppgifter som avses i första stycket tillämpas vad som sägs i denna lag om den statliga arkivmyndigheten. Detta gäller inte i fråga om tillsyn. Av 32 § andra stycket framgår att regeringen får meddela föreskrifter om vilken myndighet som ska utöva tillsyn.

Tillsyn

Den statliga arkivmyndighetens uppgifter

28 § Den statliga arkivmyndigheten ska utöva tillsyn över att följande organ fullgör sina skyldigheter enligt 2 och 10–12 §§:

1. de statliga myndigheterna,

2. sådana enskilda organ hos vilka allmänna handlingar förvaras med stöd av lagen (2015:602) om överlämnande av allmänna handlingar för förvaring i de fall det enskilda organet förvarar allmänna handlingar från en statlig myndighet,

3. Svenska kyrkan och dess organisatoriska delar avseende handlingar som förvaras med stöd av lagen (1999:288) om överlämnande av allmänna handlingar till Svenska kyrkan eller någon av dess organisatoriska delar för förvaring, m.m., och

4. arkiv hos sådana organ som avses i 2 kap. 4 § första meningen offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) till den del som arkivet härrör från den verksamhet som avses i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen.

Undantag från tillsyn

29 § Den statliga arkivmyndigheten ska inte ha tillsyn över riksdagens myndigheter, regeringen, Regeringskansliet eller utrikesrepresentationen.

De kommunala arkivmyndigheternas uppgifter

30 § De kommunala arkivmyndigheterna ska utöva tillsyn över att följande organ fullgör sina skyldigheter enligt 2 och 10–12 §§:

1. de kommunala myndigheterna,

2. sådana enskilda organ hos vilka allmänna handlingar förvaras med stöd av lagen (2015:602) om överlämnande av allmänna handlingar för förvaring i de fall det enskilda organet förvarar allmänna handlingar från en kommunal myndighet, och

3. sådana juridiska personer som avses i 2 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Om flera kommuner eller flera regioner bestämmer tillsammans i ett sådant företag fullgörs uppgiften av

arkivmyndigheten i den kommun eller den region som kommunerna eller regionerna kommer överens om.

Åtgärdsförelägganden

31 § Den statliga arkivmyndigheten får förelägga ett organ som står under dess tillsyn att vidta åtgärder för att komma tillrätta med brister i arkivförvaltningen enligt 10 eller 11 §.

Den statliga arkivmyndigheten får förelägga ett organ som står under dess tillsyn att inkomma med en plan om återlämnande eller överlämnande av arkiv enligt 12 §.

Bemyndiganden och beslut i enskilda fall

Bemyndiganden

32 § Regeringen får meddela föreskrifter om

1. vilka kommunala myndigheter som får fullgöra arkivuppgifter i enlighet med 27 § första stycket, och

2. vilken myndighet som ska utöva tillsyn över de kommunala myndigheterna när de fullgör arkivuppgifter enligt 27 § första stycket.

33 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

1. när en handling ska anses arkiverad, och

2. det nationella arkivinformationssystemet som avses i 14 §. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter för statliga myndigheter om

1. arkivbildningen och arkivförvaltningen i enlighet med 10–12 §§,

2. förberedande åtgärder för arkivbildningen,

3. återlämnande eller överlämnande av allmänna handlingar i enlighet med 16 § första stycket 1,

4. överlämnande av hela arkivet eller delar därav till den statliga arkivmyndigheten eller en annan myndighet,

5. gallring, och

6. åtgärdsförelägganden som avses i 31 §.

Beslut i enskilda fall

34 § Regeringen får i enlighet med 16 § första stycket 2 i enskilda fall besluta om återlämnande eller överlämnande av allmänna handlingar.

35 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får i enskilda fall besluta om gallring.

Övriga bestämmelser

36 § Kommunerna och regionerna är skyldiga att besluta riktlinjer för arkivförvaltningen och gallringen inom kommunen.

37 § Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela förskrifter om vilken myndighet som ska vara statlig arkivmyndighet.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.

2. Genom lagen upphävs arkivlagen (1990:782).

1.2. Förslag till arkivförordning

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

Förhållande till lagstiftningen

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser som ansluter till arkivlagen (2021:000).

Förordningen är meddelad med stöd av – 33 § arkivlagen (2021:000) i fråga om 21–22 §§, – 11 § andra stycket lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen i fråga om 23 §,

– 1 § andra stycket lagen (1990:783) om skydd för beteckningen svenskt arkiv i fråga om 20 §, och

8 kap. 7 § regeringsformen i fråga övriga bestämmelser.

Förordningens tillämpning i vissa fall

2 § Det som gäller för statliga myndigheters arkiv enligt denna förordning ska gälla även för arkiv hos

1. sådana organ som avses i 2 kap. 4 § första meningen offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) till den del arkivet härrör från den verksamhet som avses i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen,

2. enskilda organ i fråga om allmänna handlingar som förvaras med stöd av lagen (2015:602) om överlämnande av allmänna handlingar för förvaring, och

3. Svenska kyrkan och dess organisatoriska delar i fråga om allmänna handlingar som förvaras med stöd av lagen (1999:288) om överlämnande av allmänna handlingar till Svenska kyrkan eller någon av dess organisatoriska delar för förvaring, m.m.

3 § Bestämmelserna i 8 och 10–13 §§ och föreskrifter som meddelats med stöd av 22 och 23 §§ gäller inte för riksdagens myndigheter, regeringen, Regeringskansliet eller utrikesrepresentationen.

Ord och uttryck

4 § Ord och uttryck som används i denna förordning har samma betydelse som i arkivlagen (2021:000).

Statlig arkivmyndighet

5 § Riksarkivet är statlig arkivmyndighet.

Arkivbildningen och arkivförvaltningen

Förberedande åtgärder för arkivbildningen

6 § Innan en myndighet upphandlar, utvecklar eller tar i drift ett informationssystem ska myndigheten försäkra sig om att systemet medger att handlingar och uppgifter kan

1. överföras till andra informationssystem,

2. avskiljas, och

3. gallras.

När en handling blir en arkivhandling

7 § När ett ärende har slutbehandlats hos en myndighet, ska de allmänna handlingarna i ärendet arkiveras. I samband med det ska myndigheten pröva i vilken omfattning sådana minnesanteckningar, utkast och koncept som avses i 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen ska tas om hand för arkivering.

Allmänna handlingar som inte hör till ett ärende ska arkiveras så snart de har justerats av myndigheten eller färdigställts på annat sätt.

I fråga om diarier och journaler samt register och förteckningar som förs fortlöpande ska varje införd anteckning anses arkiverad i och med att den har gjorts.

När en handling i övrigt ska anses vara arkiverad framgår av föreskrifter som har meddelats med stöd av 21 §.

Organisationsförändringar

8 § När en myndighets organisation eller arbetssätt ändras, ska myndighetens arkivbildning ses över. Den inverkan som ändringen kan få på arkivbildningen och på förutsättningarna för gallring ska beaktas. Innan ändringen sker bör myndigheten samråda med arkivmyndigheten.

Om en myndighets verksamhet avses bli överförd till ett enskilt organ helt eller delvis ska myndigheten i god tid samråda med arkivmyndigheten.

Utlån av handlingar

9 § En myndighet får låna ut arkivhandlingar till andra myndigheter för tjänsteändamål. Vid tillämpningen av denna bestämmelse ska som myndighet också räknas

1. sådana organ som avses i 2 kap. 4 § första meningen offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) till den del arkivet härrör från den verksamhet som avses i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen,

2. enskilda organ i fråga om allmänna handlingar som förvaras med stöd av lagen (2015:602) om överlämnande av allmänna handlingar för förvaring, och

3. Svenska kyrkan och dess organisatoriska delar i fråga om allmänna handlingar som förvaras med stöd av lagen (1999:288) om överlämnande av allmänna handlingar till Svenska kyrkan eller någon av dess organisatoriska delar för förvaring, m.m.

Överlämnande av arkiv

Statliga arkiv

10 § Ett arkiv som överlämnas till Riksarkivet ska vara redovisat i arkivförteckningen och de handlingar som gallringsfristen har löpt ut för ska vara gallrade.

I samband med att arkivhandlingar överlämnas till Riksarkivet enligt 23 eller 24 § arkivlagen (2021:000) eller 6 § förordningen (2009:1593) med instruktion för Riksarkivet ska Riksarkivet träffa en överenskommelse med den avlämnande myndigheten om ersätt-

ning för kostnader hos arkivmyndigheten för att bevara, vårda och tillhandahålla handlingarna samt för engångskostnader i samband med övertagandet.

Det som anges i andra stycket gäller inte allmänna handlingar som senast den 31 december 1999 har kommit in till eller upprättats hos

1. myndigheter som har upphört och som har haft uppgifter som hänför sig till Svenska kyrkans verksamhet, eller

2. Svenska kyrkans beslutande församlingar.

Bestämmelser för statliga myndigheter

Gallring

11 § Statliga myndigheter får gallra allmänna handlingar endast i enlighet med föreskrifter eller beslut av Riksarkivet, om det inte finns särskilda gallringsföreskrifter i lag eller förordning.

Ombyggnationer m.m.

12 § Myndigheterna ska lämna Riksarkivet förslag till ny- eller ombyggnad av arkivlokaler i så god tid att Riksarkivets synpunkter på förslaget kan beaktas.

Innan en myndighet hyr en lokal avsedd för arkivförvaring ska Riksarkivet ges tillfälle att yttra sig.

13 § Myndigheterna ska i god tid underrätta Riksarkivet om tidpunkten för tekniskt samråd enligt 10 kap. 14 § plan- och bygglagen (2010:900) om åtgärder som berör arkivlokaler.

Riksarkivet ska också underrättas om när en myndighet flyttar in arkiv i en ny- eller ombyggd arkivlokal.

Arkivmyndigheternas behandling av personuppgifter

14 § En arkivmyndighet behöver inte lämna bekräftelse, tillgång till personuppgifter och information enligt artikel 15 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upp-

hävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning), här benämnd EU:s dataskyddsförordning, när det gäller personuppgifter i arkivmaterial som har överlämnats till myndigheten, om detta visar sig vara omöjligt eller skulle innebära oproportionerligt stor arbetsinsats.

15 § En arkivmyndighet behöver inte rätta eller komplettera personuppgifter enligt artikel 16 i EU:s dataskyddsförordning, när det gäller personuppgifter i arkivmaterial som har överlämnats till myndigheten.

16 § En arkivmyndighet behöver inte begränsa behandlingen av personuppgifter enligt artikel 18 i EU:s dataskyddsförordning, när det gäller personuppgifter i arkivmaterial som har överlämnats till myndigheten.

17 § Rätten att göra invändningar enligt artikel 21 i EU:s dataskyddsförordning gäller inte vid en arkivmyndighets behandling av personuppgifter i arkivmaterial som har överlämnats till arkivmyndigheten.

Tillsyn

18 § Arkivmyndigheterna ska regelbundet inspektera de arkiv som står under deras tillsyn.

Överklagande

19 § I 40 § förvaltningslagen (2017:900) finns bestämmelser om överklagande till allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut än beslut enligt 14–17 §§ får dock inte överklagas.

Bemyndiganden och beslut i enskilda fall

Bemyndiganden

20 § Riksarkivet får meddela föreskrifter om

1. godkännande och märkning av skrivmateriel och förvaringsmedel, och

2. vad som för olika fall krävs av materiel och metoder med hänsyn till behovet av beständighet.

21 § Riksarkivet får, utöver vad som sägs i 7 §, meddela ytterligare föreskrifter om när en handling ska anses vara arkiverad.

22 § Riksarkivet får meddela föreskrifter för statliga myndigheters arkiv om

1. användande av skrivmateriel och förvaringsmedel,

2. lämpliga medel och metoder för att handlingar ska kunna läsas, avlyssnas eller uppfattas på annat sätt under den tid de bevaras,

3. arkivförvaltning,

4. överlämnande av hela arkivet eller delar därav till en annan myndighet eller till en arkivmyndighet,

5. återlämnande av handlingar,

6. gallring,

7. utlåning av arkivhandlingar i andra fall än som avses i 9 §, och

8. det nationella arkivinformationssystemet som avses i 14 § arkivlagen.

23 § Myndigheten för digital förvaltning får för statliga myndigheter samt organ som anges i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) meddela närmare föreskrifter om innehållet i och utformningen av den förteckning som ska publiceras enligt 11 § andra stycket lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen.

24 § Sametinget ska samla kunskap om arkivbestånd som bildats och samlats in av och för urfolket samerna och verka för att bestånden uppmärksammas och tillgängliggörs.

Beslut i enskilda fall

25 § Om det saknas föreskrifter om gallring får Riksarkivet i enskilda fall besluta om gallring.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.

2. Genom förordningen upphävs arkivförordningen (1991:446).

1.3. Förslag till förordning om statsbidrag till arkivcentrum

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 § I denna förordning finns bestämmelser om statsbidrag för att stimulera arkivcentrumbildningar.

2 § I denna förordning innebär ett arkivcentrum

1. att minst två kommunala myndigheter, enskilda arkivinstitutioner och institutioner eller föreningar med anknytning till arkivverksamhet bedriver viss verksamhet gemensamt, och

2. att de har gemensamma lokaler eller lokaler i anslutning till varandra.

3 § Förordningen är meddelad med stöd av 8 kap. 11 § regeringsformen i fråga om 12 § och 8 kap. 7 §regeringsformen i fråga om övriga bestämmelser.

Förutsättningar för statsbidrag

4 § Statsbidrag lämnas i mån av tillgång till medel.

5 § Statsbidraget lämnas i form av projektbidrag.

6 § Statsbidrag får lämnas för insatser som syftar till att förbereda nya eller utveckla befintliga arkivcentrumbildningar.

Villkor för statsbidrag

7 § Statsbidrag får ges till sådana organ som anges i 2 § 1.

Ärendenas handläggning

8 § Frågor om statsbidrag enligt denna förordning prövas av Riksarkivet.

Redovisning

9 § Den som har fått statsbidrag ska redovisa till Riksarkivet hur medlen har använts.

Återbetalning och återkrav

10 § Den som tagit emot statsbidrag enligt denna förordning är återbetalningsskyldig om

1. mottagaren av statsbidraget genom att lämna oriktiga uppgifter eller på annat sätt har förorsakat att bidraget har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,

2. statsbidraget av något annat skäl än vad som sägs i 1 har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta,

3. statsbidraget inte används för det ändamål som det har beviljats för,

4. den som har mottagit statsbidraget inte lämnar sådan redovisning som avses i 9 §, eller

5. villkor i beslutet inte har följts.

11 § Riksarkivet får besluta att helt eller delvis kräva tillbaka statsbidraget om mottagaren är återbetalningsskyldig enligt 10 §. Om det finns särskilda skäl för det får myndigheten besluta att avstå från att kräva tillbaka bidraget helt eller delvis.

Bemyndigande

12 § Riksarkivet får meddela de föreskrifter som behövs för verkställigheten av denna förordning.

Överklagande

13 § I 40 § förvaltningslagen (2017:900) finns bestämmelser om överklagande till allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut än beslut enligt 11 § får dock inte överklagas.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.

1.4. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:100) om den officiella statistiken

Härigenom föreskrivs att bilagan till förordningen (2001:100) om den officiella statistiken ska ha följande lydelse.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.

Nuvarande lydelse

Bilaga 1

Den officiella statistiken

De statistikansvariga myndigheterna

Arbetsmiljöverket Brottsförebyggande rådet Centrala studiestödsnämnden Domstolsverket Ekonomistyrningsverket Finansinspektionen Försäkringskassan Havs- och vattenmyndigheten Kemikalieinspektionen Konjunkturinstitutet Kungliga biblioteket Medlingsinstitutet Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd Myndigheten för kulturanalys Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser Naturvårdsverket Pensionsmyndigheten Riksgäldskontoret Skogsstyrelsen Socialstyrelsen Statens energimyndighet Statens jordbruksverk Statens skolverk

1 Senaste lydelse 2018:2046.

Statistiska centralbyrån Sveriges lantbruksuniversitet Tillväxtverket Trafikanalys Universitetskanslersämbetet – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – Officiell statistik Ansvarig myndighet – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

KULTUR OCH FRITID

Bibliotek Kungl. biblioteket Kulturmiljövård Myndigheten för kulturanalys Museer Myndigheten för kulturanalys Studieförbund Myndigheten för kulturanalys Samhällets kulturutgifter Myndigheten för kulturanalys – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

Föreslagen lydelse

Bilaga

Den officiella statistiken

De statistikansvariga myndigheterna

Arbetsmiljöverket Brottsförebyggande rådet Centrala studiestödsnämnden Domstolsverket Ekonomistyrningsverket Finansinspektionen Försäkringskassan Havs- och vattenmyndigheten Kemikalieinspektionen Konjunkturinstitutet Kungliga biblioteket Medlingsinstitutet Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd Myndigheten för kulturanalys Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser Naturvårdsverket Pensionsmyndigheten

Riksarkivet

Riksgäldskontoret Skogsstyrelsen Socialstyrelsen Statens energimyndighet Statens jordbruksverk Statens skolverk Statistiska centralbyrån Sveriges lantbruksuniversitet Tillväxtverket Trafikanalys Universitetskanslersämbetet – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – Officiell statistik Ansvarig myndighet – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

KULTUR OCH FRITID

Bibliotek Kungl. biblioteket Kulturmiljövård Myndigheten för kulturanalys Museer Myndigheten för kulturanalys Studieförbund Myndigheten för kulturanalys Samhällets kulturutgifter Myndigheten för kulturanalys

Arkiv Riksarkivet

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

1.5. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1593) med instruktion för Riksarkivet

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2009:1593) med instruktion för Riksarkivet

dels att 1, 3, 5, 6, 11, 18, 19 och 33 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 32 a § av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

Riksarkivet är statlig arkivmyndighet och har det särskilda ansvar för den statliga arkivverksamheten och för arkivvården i landet som framgår av arkivlagen

(1990:782), arkivförordningen(1991:446) och denna förordning.

Riksarkivet är statlig arkivmyndighet och har det särskilda ansvar för den statliga arkivverksamheten och för arkivförvalt-

ningen i landet som framgår av

arkivlagen(2021:000), arkivförordningen (2021:000) och denna förordning.

3 §

Riksarkivet ska ha nationell överblick över arkivfrågorna och följa arkivverksamheten i landet.

Riksarkivet ska analysera omvärldsutvecklingen inom sitt ansvarsområde.

5 §

Riksarkivet ska särskilt

1. verka för att sådana myndigheter och organ som avses i 4 § fullgör sina skyldigheter enligt arkivlagen(1990:782) och arkivförordningen(1991:446),

1. verka för att sådana myndigheter och organ som avses i 4 § fullgör sina skyldigheter enligt arkivlagen(2021:000) och arkivförordningen(2021:000),

2. verka för utveckling av metoder för framställning, bevarande och tillgängliggörande av handlingar som ett led i förvaltningsutvecklingen,

3. verka för ändamålsenlig gallring av handlingar,

4. ge kommunerna råd i arkivfrågor och verka för ökad enhetlighet och samordning mellan den statliga och den kommunala arkivhanteringen, och

4. ge kommunerna råd i arkivfrågor och verka för ökad enhetlighet och samordning mellan den statliga och den kommunala arkivhanteringen,

5. verka för ökad kunskap grundad på forskning och samverkan med andra, exempelvis universitet och högskolor, och förmedla kunskap inom sitt verksamhetsområde.

5. verka för ökad kunskap grundad på forskning och samverkan med andra, exempelvis universitet och högskolor, och förmedla kunskap inom sitt verksamhetsområde,

6. tillhandahålla och förvalta förvaltningsgemensamma specifikationer inom informationsområden som är gemensamma för den offentliga förvaltningen samt samordna framtagning av förvaltningsgemensamma specifikationer på andra informationsområden i den offentliga förvaltningen,

7. tillhandahålla och förvalta ett nationellt arkivinformationssystem samt verka för en så bred anslutning som möjligt till systemet, och

8. bistå regeringen med underlag för de ekonomiska konsekvenserna för den statliga arkivförvaltningens övergång till digitala processer.

6 §

Riksarkivet får, utöver vad som följer av arkivlagen(1990:782) och 4 §, ta emot arkivhandlingar från riksdagen och dess verk, Regeringskansliet och från kommunala myndigheter.

Riksarkivet får, utöver vad som följer av arkivlagen(2021:000) och 4 §, ta emot arkivhandlingar från riksdagen och dess myndig-

heter, Regeringskansliet och från

kommunala myndigheter.

Riksarkivet får ta emot arkivhandlingar från enskilda om de är av särskild betydelse för forskning och kulturarv.

Riksarkivet får ta emot kartor och tryck av betydelse för forskning inom försvarsområdet.

11 §

Riksarkivet får ge råd till enskilda i arkivfrågor.

Riksarkivet ska i sin rådgivning till enskilda arkivbildare och enskilda arkivinstitutioner i arkivspecifika frågor ägna särskild uppmärksamhet åt urfolket samerna och de övriga nationella minoriteterna judar, romer, sverigefinnar, och tornedalingar.

18 §

Vid Riksarkivet finns lands-

arkiv och Krigsarkiv och i övrigt

det antal enheter som myndighetens ledning bestämmer.

Vid Riksarkivet finns Krigsarkiv och i övrigt det antal enheter som myndighetens ledning bestämmer.

Krigsarkivet fullgör Riksarkivets uppgifter för myndigheter som lyder under Försvarsdepartementet.

19 §

Landsarkiv finns i Göteborg, Härnösand, Lund, Uppsala, Vadstena, Visby och Östersund.

Riksarkivet ska bedriva verksamhet på de orter som motiveras av myndighetens uppgifter.

32 a §

Riksarkivet ska ta ut avgifter motsvarande full kostnadstäckning av sådana myndigheter eller organ som avses i 4 § 1–3 och 6 § första stycket för att ta emot, bevara, vårda och tillhandahålla arkivhandlingar som överlämnas till Riksarkivet.

Första stycket gäller inte myndigheter och organ som avvecklas.

33 §1

Riksarkivet får inom ramen för full kostnadstäckning ta ut avgifter

1. av sådana myndigheter eller organ som avses i 4 § 1–3 och 6 § första stycket för att ta emot, bevara, vårda och tillhandahålla arkivhandlingar som överlämnas till Riksarkivet,

2. av enskilda som avses i 6 §

andra stycket för att ta emot, bevara, vårda och tillhandahålla enskilda arkiv,

3. för sådan rådgivning till

kommuner och enskilda som avses i 5 § 4 och 11 §,

4. för undersökningsuppdrag

som går utöver serviceskyldigheten enligt 6 § förvaltningslagen (2017:900),

5. för digitalisering av kultur-

arvsmaterial enligt 9 a §, och

6. för tillhandahållande av

publikationer, föreskrifter och allmänna råd.

1. av enskilda som avses i 6 §

andra stycket för att ta emot, bevara, vårda och tillhandahålla enskilda arkiv,

2. för sådan rådgivning till

kommuner och enskilda som avses i 5 § 4 och 11 §, och

3. för undersökningsuppdrag

som går utöver serviceskyldigheten enligt 6 § förvaltningslagen (2017:900),

4. för digitalisering av kultur-

arvsmaterial enligt 9 a §, och

5. för tillhandahållande av

publikationer, föreskrifter och allmänna råd.

I 13 § författningssamlingsförordningen (1976:725) finns bestämmelser om kostnadsfria exemplar av myndighetens författningssamlingar.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.

1 Senaste lydelse 2018:1051.

1.6. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2013:791) om särskilda arkivuppgifter för vissa kommunala arkivmyndigheter

Härigenom föreskrivs att rubriken till förordningen (2013:791) om särskilda arkivuppgifter för vissa kommunala arkivmyndigheter ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Förordning om särskilda arkivuppgifter för vissa kommunala arkivmyndigheter

Förordning om särskilda arkivuppgifter för vissa kommunala myndigheter

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.

1.7. Förslag till förordning om ändring av förordningen (2018:1486) med instruktion för Myndigheten för digital förvaltning

Härigenom föreskrivs att 4 § förordningen (2018:1486) med instruktion för Myndigheten för digital förvaltning ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 §

Myndigheten ska vidare

1. främja användningen av den myndighetsgemensamma infrastrukturen för säkra elektroniska försändelser,

2. samordna frågor om gemensamma standarder, format, specifikationer och liknande krav för den offentliga förvaltningens elektroniska informationsutbyte,

samt

2. samordna frågor om gemensamma standarder, format, specifikationer och liknande krav för den offentliga förvaltningens elektroniska informationsutbyte

i de fall uppgifterna inte ligger på regeringen eller en annan myndighet, och

3. främja elektroniska inköpsprocesser inom den offentliga förvaltningen och ansvara för frågor om anslutning till den europeiska infrastrukturen för elektroniska inköp.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.

1.8. Förslag till lag om ändring i lagen (1996:810) om registrering av riksdagsledamöters åtaganden och ekonomiska intressen

Härigenom föreskrivs att 15 § lagen (1996:810) om registrering av riksdagsledamöters åtaganden och ekonomiska intressen ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

15 §1

Uppgifter som har utgått ur registret skall arkiveras enligt arkivlagen (1990:782).

Uppgifter som har utgått ur registret ska arkiveras enligt arkivlagen (2021:000).

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.

1 Senaste lydelse 2008:38.

1.9. Förslag till lag om ändring i lagen (1999:288) om överlämnande av allmänna handlingar till Svenska kyrkan eller någon av dess organisatoriska delar för förvaring, m.m.

Härigenom föreskrivs att 2 och 4 §§ och rubriken närmast före 4 § lagen (1999:288) om överlämnande av allmänna handlingar till Svenska kyrkan eller någon av dess organisatoriska delar för förvaring, m.m. ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §

Allmänna handlingar som senast den 31 december 1999 har kommit in till eller upprättats hos Svenska kyrkans beslutande församlingar skall senast den 31 mars 2000 överlämnas till en

statlig arkivmyndighet.

Allmänna handlingar som senast den 31 december 1999 har kommit in till eller upprättats hos Svenska kyrkans beslutande församlingar ska senast den 31 mars 2000 överlämnas till den

statliga arkivmyndigheten.

I arkivlagen(1990:782) finns bestämmelser om överlämnande i vissa fall av kyrkokommunala myndigheters arkiv till arkivmyndighet.

I arkivlagen(2021:000) finns bestämmelser om överlämnande i vissa fall av kyrkokommunala myndigheters arkiv till arkivmyndighet.

Vård och tillsyn

av de allmänna handlingarna

Förvaltning och tillsyn

av de allmänna handlingarna

4 §

Bestämmelser om vården av allmänna handlingar och om arkivmyndigheternas tillsyn finns i arkivlagen(1990:782).

Bestämmelser om förvaltningen av allmänna handlingar och om arkivmyndigheternas tillsyn finns i arkivlagen(2021:000).

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.

1.10. Förslag till lag om ändring i lagen (2001:99) om den officiella statistiken

Härigenom föreskrivs att 19 § lagen (2001:99) om den officiella statistiken ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

19 §

Personuppgifter skall gallras hos de statistikansvariga myndigheterna när uppgifterna inte längre behövs för sitt ändamål.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva om undantag från denna skyldighet, om en gallring skulle äventyra arkivens roll som en del av det nationella kulturarvet eller strida mot forskningens behov. Därvid skall behovet av skydd för den enskildes personliga integritet särskilt beaktas.

Material som inte gallras skall överlämnas till en arkivmyndig-

het.

Personuppgifter ska gallras hos de statistikansvariga myndigheterna när uppgifterna inte längre behövs för sitt ändamål.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva om undantag från denna skyldighet, om en gallring skulle äventyra arkivens roll som en del av det nationella kulturarvet eller strida mot forskningens behov. Behovet av skydd för den enskildes personliga integritet ska särskilt beaktas.

Material som inte gallras ska överlämnas till den statliga arkiv-

myndigheten.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.

1.11. Förslag till lag om ändring i lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten

Härigenom föreskrivs att 16 § lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

16 §1

Uppgifter om arbetssökande i en arbetsmarknadspolitisk databas ska gallras senast tre år efter utgången av det år då behandlingen av uppgifterna har avslutats i ett ärende hos Arbetsförmedlingen.

Uppgifter som har avskilts för statistikändamål ska gallras tio år efter avskiljandet.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om undantag från dessa gallringstider när det gäller bevarande av material för vetenskapliga eller historiska forskningsändamål. Sådant material ska lämnas över till en arkiv-

myndighet.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om undantag från dessa gallringstider när det gäller bevarande av material för vetenskapliga eller historiska forskningsändamål. Sådant material ska lämnas över till den stat-

liga arkivmyndigheten.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.

1 Senaste lydelse 2018:259.

1.12. Förslag till lag om ändring i lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser

Härigenom föreskrivs att 20 § lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser1 ska ha följande lydelse.

Lydelse enligt prop. 2018/19:162 Föreslagen lydelse

20 §

Ansvaret för tillsynen av att samordningsförbundet fullgör sina skyldigheter enligt arkivlagen(1990:782) ligger på arkivmyndigheten i en kommun som är medlem av förbundet. Arkivmyndigheten ska samråda med Riksarkivet. Om mer än en kommun ingår i förbundet, ska de berörda kommunerna komma överens om vilken av dem som ska svara för tillsynen.

Ansvaret för tillsynen av att samordningsförbundet fullgör sina skyldigheter enligt arkivlagen(2021:000) ligger på arkivmyndigheten i en kommun som är medlem av förbundet. Arkivmyndigheten ska samråda med Riksarkivet. Om mer än en kommun ingår i förbundet, ska de berörda kommunerna komma överens om vilken av dem som ska svara för tillsynen.

Kommunfullmäktige i den ansvariga kommunen får, efter samråd med Riksarkivet, meddela föreskrifter om förbundets arkivvård. Det som föreskrivs i 12 och 15 §§arkivlagen om regeringen,

den myndighet regeringen bestämmer och regionfullmäktige ska i stället avse kommunfullmäktige.

Den ansvariga kommunen ska besluta riktlinjer för arkivförvaltningen och gallringen hos för-

bundet. Det som föreskrivs i 16

och 18 §§arkivlagen om reger-

ingen, den myndighet regeringen bestämmer och regionfullmäktige ska i stället avse kommunfullmäktige.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2021.

1 Senaste lydelse av lagens rubrik 2004:793.

1.13. Förslag till lag om ändring i lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m.

Härigenom föreskrivs att 6 § lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. ska ha följande lydelse.

Lydelse enligt prop. 2018/19:162 Föreslagen lydelse

6 §

En öppen redovisning och en separat redovisning enligt 3 och 4 §§ som avser verksamhet som bedrivs inom en kommun eller en region och som inte utgör räkenskapsinformation enligt 2 kap. 4 § lagen (2018:597) om kommunal bokföring och redovisning ska arkiveras i enlighet med bestämmelserna om bevarande och arkivering i 3 kap. 12–15 §§ den lagen. Detsamma gäller uppgifter av betydelse för redovisningarna.

Sådana redovisningar och uppgifter som sägs i första stycket och som avser verksamhet som bedrivs av en fysisk eller juridisk person vilken omfattas av bokföringslagen (1999:1078) ska arkiveras i enlighet med bestämmelserna om arkivering m.m. i 7 kap. den lagen även om informationen inte utgör räkenskapsinformation i bokföringslagens mening.

I arkivlagen(1990:782) finns ytterligare bestämmelser om arkivering.

I arkivlagen(2021:000) finns ytterligare bestämmelser om arkivering.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.

1.14. Förslag till lag om ändring i lagen (2006:469) om behandling av personuppgifter vid Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen

Härigenom föreskrivs att 15 § lagen (2006:469) om behandling av personuppgifter vid Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

15 §1

Personuppgifter som behandlas för ändamål som anges i 4 § första stycket 1, 2, 3 och 5 ska gallras två år efter utgången av det år då behandlingen av uppgifterna har avslutats i ett ärende hos Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen.

Om personuppgifter enligt första stycket är nödvändiga för vetenskapliga eller historiska forskningsändamål eller statistiska ändamål ska de gallras tio år efter det att uppgifterna avskildes för dessa ändamål.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om undantag från föreskrifterna i första och andra styckena, om detta är nödvändigt för vetenskapliga eller historiska forskningsändamål. Material med personuppgifter som omfattas av en sådan föreskrift ska lämnas över till en arkivmyndighet.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om undantag från föreskrifterna i första och andra styckena, om detta är nödvändigt för vetenskapliga eller historiska forskningsändamål. Material med personuppgifter som omfattas av en sådan föreskrift ska lämnas över till den statliga arkiv-

myndigheten.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.

1 Senaste lydelse 2018:260.

1.15. Förslag till lag om ändring i patientdatalagen (2008:355)

Härigenom föreskrivs att 3 kap. 18 § patientdatalagen (2008:355) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap.

18 §

För journalhandlingar som utgör allmänna handlingar gäller, med de undantag som följer av 17 §, arkivlagen(1990:782) samt de bestämmelser som meddelas med stöd av arkivlagen.

För journalhandlingar som utgör allmänna handlingar gäller, med de undantag som följer av 29 §, arkivlagen (2021:000) och de bestämmelser som meddelas med stöd av arkivlagen.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.

1.16. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs att 4 kap. 4 § och rubriken närmast före 4 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 kap.

Hänsynen till arkivvården , gallring, m.m.

Hänsynen till arkivförvalt-

ningen , gallring, m.m.

4 §

I arkivlagen(1990:782) finns bl.a. bestämmelser om att hänsyn ska tas till arkivvården vid framställning och registrering av allmänna handlingar, om gallring, överlämnande av arkiv eller annat avhändande av allmänna handlingar samt om arkivmyndigheter och deras uppgifter.

I arkivlagen(2021:000) finns bl.a. bestämmelser om att hänsyn ska tas till arkivförvaltningen vid framställning och registrering av allmänna handlingar, om gallring, överlämnande av arkiv eller annat avhändande av allmänna handlingar och om arkivmyndigheter och deras uppgifter.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.

1.17. Förslag till lag om ändring i lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet

Härigenom föreskrivs att 10 kap. 13 § och 15 kap. 22 § lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

10 kap.

13 §

När en upphandling har avslutats ska en upphandlande myndighet eller enhet som inte omfattas av arkivlagen(1990:782) på betryggande sätt förvara anbudsansökningar och anbud med tillhörande beskrivningar, modeller och ritningar samt anbudsförteckningar, sammanställningar, protokoll och liknande.

När en upphandling har avslutats ska en upphandlande myndighet eller enhet som inte omfattas av arkivlagen(2021:000) på betryggande sätt förvara anbudsansökningar och anbud med tillhörande beskrivningar, modeller och ritningar och anbudsförteckningar, sammanställningar, protokoll och liknande.

Handlingarna ska bevaras minst fyra år från den dag då kontraktet tilldelades.

15 kap.

22 §

När en upphandling har avslutats ska en upphandlande myndighet eller enhet som inte omfattas av arkivlagen(1990:782) på betryggande sätt förvara anbud och anbudsansökningar med tillhörande beskrivningar, modeller och ritningar samt anbudsförteckningar, sammanställningar, protokoll och liknande.

När en upphandling har avslutats ska en upphandlande myndighet eller enhet som inte omfattas av arkivlagen(2021:000) på betryggande sätt förvara anbud och anbudsansökningar med tillhörande beskrivningar, modeller och ritningar och anbudsförteckningar, sammanställningar, protokoll och liknande.

Handlingarna ska bevaras minst fyra år från den dag då kontraktet tilldelades.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.

1.18. Förslag till lag om ändring i lagen (2015:602) om överlämnande av allmänna handlingar för förvaring

Härigenom föreskrivs att 2, 8, 14, 18, 19 och 22 §§ lagen (2015:602) om överlämnande av allmänna handlingar för förvaring ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §

Allmänna handlingar som har överlämnats för förvaring hos ett enskilt organ får inte avhändas på annat sätt än vad som följer av denna lag eller arkivlagen

(1990:782).

Allmänna handlingar som har överlämnats för förvaring hos ett enskilt organ får inte avhändas på annat sätt än vad som följer av denna lag eller arkivlagen

(2021:000).

8 §

Den statliga arkivmyndigheten ska ha tillsyn över att denna lag och de föreskrifter som meddelats i anslutning till lagen följs när allmänna handlingar från statliga myndigheter har överlämnats för förvaring.

I arkivlagen(1990:782) finns bestämmelser om tillsyn över arkivbildning och arkivvård hos enskilda organ som förvarar allmänna handlingar från statliga myndigheter.

I arkivlagen(2021:000) finns bestämmelser om tillsyn över arkivbildning och arkivförvalt-

ning hos enskilda organ som för-

varar allmänna handlingar från statliga myndigheter.

14 §

Avgifter för tillsyn får tas ut från enskilda organ som förvarar allmänna handlingar från statliga myndigheter enligt denna lag. Avgifterna får avse kostnader för tillsyn över att denna lag och 3–

6 §§ arkivlagen (1990:782) följs.

Avgifter för tillsyn får tas ut från enskilda organ som förvarar allmänna handlingar från statliga myndigheter enligt denna lag. Avgifterna får avse kostnader för tillsyn över att denna lag och 2

och 9–11 §§ arkivlagen ( 2021:000 )

följs.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgifter för tillsynen.

18 §

I arkivlagen(1990:782) finns bestämmelser om tillsyn över arkivbildning och arkivvård för enskilda organ som förvarar allmänna handlingar från kommunala myndigheter.

I arkivlagen(2021:000) finns bestämmelser om tillsyn över arkivbildning och arkivförvalt-

ning för enskilda organ som för-

varar allmänna handlingar från kommunala myndigheter.

19 §

Avgifter för tillsyn får tas ut från enskilda organ som förvarar allmänna handlingar från kommunala myndigheter enligt denna lag. Avgifterna får avse kostnader för tillsyn över att denna lag och 3–6 §§ arkivlagen(1990:782) följs.

Avgifter för tillsyn får tas ut från enskilda organ som förvarar allmänna handlingar från kommunala myndigheter enligt denna lag. Avgifterna får avse kostnader för tillsyn över att denna lag och 2 och 9–11 §§ arkivlagen

(2021:000) följs.

En kommun får meddela föreskrifter om avgifter för tillsynen.

22 §

I arkivlagen(1990:782) finns bestämmelser om enskilda organs

vård och gallring av allmänna

handlingar.

I arkivlagen(2021:000) finns bestämmelser om enskilda organs

förvaltning och gallring av all-

männa handlingar.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.

1.19. Förslag till lag om ändring i lagen (2016:1145) om offentlig upphandling

Härigenom föreskrivs att 12 kap. 17 § och 19 kap. 31 § lagen (2016:1145) om offentlig upphandling ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

12 kap.

17 §

I arkivlagen(1990:782) finns bestämmelser om myndigheters och vissa andra organs arkiv. För en upphandlande myndighet som inte omfattas av arkivlagen gäller andra och tredje styckena.

I arkivlagen(2021:000) finns bestämmelser om myndigheters och vissa andra organs arkiv. För en upphandlande myndighet som inte omfattas av arkivlagen gäller andra och tredje styckena.

När en upphandling har avslutats ska en upphandlande myndighet på betryggande sätt förvara anbudsansökningar och anbud med tillhörande beskrivningar, modeller och ritningar samt anbudsförteckningar, sammanställningar, sådana dokument som avses i 14 §, den individuella rapporten enligt 15 § och liknande handlingar. Handlingarna ska bevaras minst fyra år från den dag då kontraktet tilldelades.

En upphandlande myndighet ska även bevara det kontrakt eller det ramavtal som har ingåtts efter upphandling enligt denna lag. Kontraktet eller ramavtalet ska bevaras åtminstone under sin löptid.

19 kap.

31 §

I arkivlagen(1990:782) finns bestämmelser om myndigheters och vissa andra organs arkiv. För en upphandlande myndighet som inte omfattas av arkivlagen gäller andra och tredje styckena.

I arkivlagen(2021:000) finns bestämmelser om myndigheters och vissa andra organs arkiv. För en upphandlande myndighet som inte omfattas av arkivlagen gäller andra och tredje styckena.

När en upphandling har avslutats ska en upphandlande myndighet på betryggande sätt förvara anbud och anbudsansökningar med tillhörande beskrivningar, modeller och ritningar samt anbudsförteckningar, sammanställningar, en individuell rapport enligt 12 kap. 15 §, sådana dokument som avses i 30 § och liknande handlingar.

Handlingarna ska bevaras minst fyra år från den dag då kontraktet tilldelades.

En upphandlande myndighet ska även bevara det kontrakt eller det ramavtal som har ingåtts efter upphandling enligt detta kapitel. Kontraktet eller ramavtalet ska bevaras åtminstone under sin löptid.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.

1.20. Förslag till lag om ändring i lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna

Härigenom föreskrivs att 12 kap. 16 § och 19 kap. 31 § lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

12 kap.

16 §

I arkivlagen(1990:782) finns bestämmelser om myndigheters och vissa andra organs arkiv. För en upphandlande enhet som inte omfattas av arkivlagen gäller andra och tredje styckena.

I arkivlagen(2021:000) finns bestämmelser om myndigheters och vissa andra organs arkiv. För en upphandlande enhet som inte omfattas av arkivlagen gäller andra och tredje styckena.

När en upphandling har avslutats ska en upphandlande enhet på betryggande sätt förvara anbudsansökningar och anbud med tillhörande beskrivningar, modeller och ritningar samt anbudsförteckningar, sammanställningar, sådana dokument som avses i 14 och 15 §§ och liknande handlingar. Handlingarna ska bevaras minst fyra år från den dag då kontraktet tilldelades.

En upphandlande enhet ska även bevara det kontrakt eller det ramavtal som har ingåtts efter upphandling enligt denna lag. Kontraktet eller ramavtalet ska bevaras åtminstone under sin löptid.

19 kap.

31 §

I arkivlagen(1990:782) finns bestämmelser om myndigheters och vissa andra organs arkiv. För en upphandlande enhet som inte omfattas av arkivlagen gäller andra och tredje styckena.

I arkivlagen(2021:000) finns bestämmelser om myndigheters och vissa andra organs arkiv. För en upphandlande enhet som inte omfattas av arkivlagen gäller andra och tredje styckena.

När en upphandling har avslutats ska en upphandlande enhet på betryggande sätt förvara anbud och anbudsansökningar med tillhörande beskrivningar, modeller och ritningar samt anbudsförteckningar, sammanställningar, information som bevaras enligt 12 kap. 15 §, så-

dana dokument som avses i 30 § och liknande handlingar. Handlingarna ska bevaras minst fyra år från den dag då kontraktet tilldelades.

En upphandlande enhet ska även bevara det kontrakt eller det ramavtal som har ingåtts efter upphandling enligt detta kapitel. Kontraktet eller ramavtalet ska bevaras åtminstone under sin löptid.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.

1.21. Förslag till lag om ändring i lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner

Härigenom föreskrivs att 10 kap. 15 § och 15 kap. 10 § lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

10 kap.

15 §

I arkivlagen(1990:782) finns bestämmelser om myndigheters och vissa andra organs arkiv. För en upphandlande myndighet eller enhet som inte omfattas av arkivlagen gäller andra och tredje styckena.

I arkivlagen(2021:000) finns bestämmelser om myndigheters och vissa andra organs arkiv. För en upphandlande myndighet eller enhet som inte omfattas av arkivlagen gäller andra och tredje styckena.

När en upphandling har avslutats ska en upphandlande myndighet eller enhet på betryggande sätt förvara anbudsansökningar och anbud med tillhörande beskrivningar, modeller och ritningar samt anbudsförteckningar, sammanställningar, sådana dokument som avses i 14 § och liknande handlingar.

Handlingarna ska bevaras minst fyra år från den dag då koncessionen tilldelades.

15 kap.

10 §

I arkivlagen(1990:782) finns bestämmelser om myndigheters och vissa andra organs arkiv. För en upphandlande myndighet eller enhet som inte omfattas av arkivlagen gäller andra och tredje styckena.

I arkivlagen(2021:000) finns bestämmelser om myndigheters och vissa andra organs arkiv. För en upphandlande myndighet eller enhet som inte omfattas av arkivlagen gäller andra och tredje styckena.

När en upphandling enligt detta kapitel har avslutats ska en upphandlande myndighet eller enhet på betryggande sätt förvara anbudsansökningar och anbud med tillhörande beskrivningar, model-

ler och ritningar samt anbudsförteckningar, sammanställningar, sådana dokument som avses i 9 § och liknande handlingar.

Handlingarna ska bevaras minst fyra år från den dag då koncessionen tilldelades.

Denna lag träder i kraft den januari 2022.

1.22. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1982:327) om notarius publicus

Härigenom föreskrivs att 11 § förordningen (1982:327) om notarius publicus ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

11 §1

Notarius publicus skall föra protokoll över verkställda förrättningar, om det begärs eller om han finner att det behövs till framtida säkerhet.

Notarius publicus ska föra protokoll över verkställda förrättningar, om det begärs eller om han eller hon finner att det behövs till framtida säkerhet.

Innehåller en annan författning någon bestämmelse som avviker från första stycket, gäller den bestämmelsen.

Föreskrifter om arkiv hos notarius publicus finns i arkivlagen(1990:782).

Föreskrifter om arkiv hos notarius publicus finns i arkivlagen(2021:000).

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.

1 Senaste lydelse 1991:450.

1.23. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1993:1153) om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 7 §, 3 kap. 8 § och 4 kap. 6 § förordningen (1993:1153) om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor1 ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

7 §

För gallring av studieregistret gäller 10 § första och andra

styckenaarkivlagen(1990:782),

om inte något annat föreskrivs i denna förordning.

För gallring av studieregistret gäller 13 § första stycket arkivlagen (2021:000), om inte något annat föreskrivs i denna förordning.

Uppgifter om den utbildning som en student har genomgått med godkänt resultat eller fått tillgodoräkna sig vid högskolan, om studentens betyg i godkända prov och om den eller de examina som studenten har avlagt får inte gallras.

Uppgifter om en sökande som inte har antagits till utbildning vid högskolan eller om en sökande som har antagits men inte påbörjat sina studier skall gallras så snart det kan göras med hänsyn till

Uppgifter om en sökande som inte har antagits till utbildning vid högskolan eller om en sökande som har antagits men inte påbörjat sina studier ska gallras så snart det kan göras med hänsyn till

1. högskolans eget behov av material för uppföljningar och statistiska bearbetningar,

2. kraven på resultatredovisning, och

3. kraven på rapportering för den officiella statistiken.

1 Förordningen omtryckt 2001:1133.

3 kap.

8 §

För gallring av universitets- och högskoleregistret gäller 10 §

första och andra styckena arkiv-

lagen (1990:782), om inte något annat föreskrivs i denna förordning.

För gallring av universitets- och högskoleregistret gäller 13 §

första stycketarkivlagen(2021:000),

om inte något annat föreskrivs i denna förordning.

4 kap.

6 §2

För gallring av antagningsregistret gäller 10 § första och andra

styckenaarkivlagen(1990:782),

om inte något annat föreskrivs i denna förordning.

För gallring av antagningsregistret gäller 13 § första stycket arkivlagen(2021:000), om inte något annat föreskrivs i denna förordning.

Uppgifter om en student ska gallras tio år efter det att uppgifterna senast har påförts.

En uppgift om medborgarskap som Universitets- och högskolerådet behöver som underlag för beslut om anmälningsavgift eller studieavgift ska gallras så snart antagningsregistret har uppdaterats med uppgift om huruvida studenten tillhör den personkrets som ska betala anmälningsavgift eller studieavgift.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.

2 Senaste lydelse 2013:78.

1.24. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet

Härigenom föreskrivs att 54 och 58 §§ förordningen (2009:1593) med instruktion för Riksarkivet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

54 §1

Förvaltningschefen ansvarar för Regeringskansliets arkiv och för att de mål för arkivbildningen som anges i arkivlagen(1990:782) uppnås. Expeditionschefen ska säkerställa att det finns en ordning för att lämna över handlingar från departementen till Regeringskansliets arkiv.

Förvaltningschefen ansvarar för Regeringskansliets arkiv och för att de mål för arkivbildningen som anges i arkivlagen(2021:000) uppnås. Expeditionschefen ska säkerställa att det finns en ordning för att lämna över handlingar från departementen till Regeringskansliets arkiv.

Första stycket omfattar inte sådana särskilda arkiv som avses i 53 § andra eller tredje stycket. För sådana arkiv ansvarar expeditionschefen vid det departement som överlämnat handlingarna för arkivering eller expeditionschefen vid det departement som övertagit ansvaret för det verksamhetsområde som handlingarna avser.

58 §

Föreskrifter om att arkivhandlingar får lånas ut till myndigheter för tjänsteändamål finns i arkivförordningen(1991:446).

Föreskrifter om att arkivhandlingar får lånas ut till myndigheter för tjänsteändamål finns i arkivförordningen(2021:000).

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.

1 Senaste lydelse 2016:396.

1.25. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:1218) med instruktion för Svenska institutet i Alexandria

Härigenom föreskrivs att 24 § förordningen (1998:1218) med instruktion för Svenska institutet i Alexandria ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

24 §

Vid institutet skall det finnas ett arkiv. Bestämmelser om myndigheters arkiv finns i arkivlagen

(1990:782) och arkivförordning-

en (1991:446).

Vid institutet ska det finnas ett arkiv. Bestämmelser om myndigheters arkiv finns i arkivlagen

(2021:000) och arkivförordning-

en (2021:000).

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.

1.26. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2000:606) om myndigheters bokföring

Härigenom föreskrivs att 1 och 5 §§ förordningen (2000:606) om myndigheters bokföring ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §1

I denna förordning finns bestämmelser i anslutning till 10 kap. 2 § budgetlagen (2011:203).

I arkivlagen(1990:782) och arkivförordningen(1991:446) finns bestämmelser om arkivering av räkenskapsinformation.

I arkivlagen(2021:000) och arkivförordningen(2021:000) finns bestämmelser om arkivering av räkenskapsinformation.

5 §

En myndighet skall En myndighet ska

1. löpande bokföra alla ekonomiska händelser enligt bestämmelserna i 8–12 §§,

2. se till att det finns verifikationer enligt 13–16 §§ för alla bokföringsposter samt systemdokumentation och behandlingshistorik enligt 18 §,

2. se till att det finns verifikationer enligt 13–16 §§ för alla bokföringsposter och systemdokumentation och behandlingshistorik enligt 18 §,

3. avsluta den löpande bokföringen enligt bestämmelserna i 19 och 20 §§,

4. bevara all räkenskapsinformation och sådan utrustning och sådana system som behövs för att presentera räkenskapsinformationen i den form som anges i arkivlagen(1990:782) och arkivförordningen (1991:446).

4. bevara all räkenskapsinformation och sådan utrustning och sådana system som behövs för att presentera räkenskapsinformationen i den form som anges i arkivlagen(2021:000) och arkivförordningen (2021:000).

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.

1 Senaste lydelse 2011:224.

1.27. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet

Härigenom föreskrivs att 18 och 21 §§ förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

18 §1

Från gallring i beskattningsdatabasen ska för varje beskattningsår undantas uppgifter om

– namn, personnummer, organisationsnummer, samt särskilt registrerings- och redovisningsnummer,

– hemortskommun och församling, – personnummer för make eller annan med vilken sambeskattning sker,

– kontrolluppgifter och uppgifter per betalningsmottagare i en arbetsgivardeklaration avseende inkomstslagen tjänst och kapital, pensionsförsäkring, pensionssparkonto och tjänstepensionsavtal,

– intäkts- och kostnadsposter i varje inkomstslag i beslut om slutlig skatt i fråga om statlig och kommunal inkomstskatt,

– allmänna avdrag, – antal dagar för vilka sjöinkomst har erhållits, – tillgångar och skulder, – beslut om beskattning när det gäller sådan skatt eller avgift som avses i 56 kap. 3 § skatteförfarandelagen (2011:1244), dock inte skälen för beslutet, och

– beslut om fastighetstaxering, dock inte skälen för beslutet. Bouppteckningar ska undantas från gallring. Riksarkivet får meddela föreskrifter om när, på vilket sätt och

till vilken arkivmyndighet upp-

gifterna ska överlämnas. Riksarkivet ska höra Skatteverket innan myndigheten meddelar sådana föreskrifter.

Riksarkivet får meddela föreskrifter om när och på vilket sätt uppgifterna ska överlämnas till

Riksarkivet. Riksarkivet ska höra

Skatteverket innan myndigheten meddelar sådana föreskrifter.

1 Senaste lydelse 2017:391.

21 §1

Riksarkivet får, efter att ha inhämtat synpunkter från Skatteverket, meddela föreskrifter om att handlingar eller uppgifter som ska gallras enligt 1 kap. 8 § och 2 kap.11 och 12 §§ lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet får bevaras under längre tid.

Riksarkivet får meddela föreskrifter om att handlingar eller uppgifter som undantas från gallring ska överlämnas till en arkiv-

myndighet.

Riksarkivet får meddela föreskrifter om att handlingar eller uppgifter som undantas från gallring ska överlämnas till Riks-

arkivet.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.

1 Senaste lydelse 2015:913.

1.28. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:590) om behandling av uppgifter i Kronofogdemyndighetens verksamhet

Härigenom föreskrivs att 19 § förordningen (2001:590) om behandling av uppgifter i Kronofogdemyndighetens verksamhet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

19 §1

Riksarkivet får, efter samråd med Kronofogdemyndigheten, meddela föreskrifter om att handlingar och uppgifter som skall gallras enligt 1 kap. 7 § och 2 kap.6, 12, 18 och 23 §§ lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i Kronofogdemyndighetens verksamhet får bevaras under längre tid.

Riksarkivet får, efter samråd med Kronofogdemyndigheten, meddela föreskrifter om att handlingar och uppgifter som ska gallras enligt 1 kap. 7 § och 2 kap.6, 12, 18 och 23 §§ lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i Kronofogdemyndighetens verksamhet får bevaras under längre tid.

Riksarkivet får föreskriva att handlingar eller uppgifter som undantas från gallring skall överlämnas till en arkivmyndighet.

Riksarkivet får meddela före-

skrifter om att handlingar eller

uppgifter som undantas från gallring ska överlämnas till Riks-

arkivet.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.

1 Senaste lydelse 2006:790.

1.29. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:646) om behandling av uppgifter i Tullverkets verksamhet

Härigenom föreskrivs att 8 § förordningen (2001:646) om behandling av uppgifter i Tullverkets verksamhet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 §

Riksarkivet får, efter samråd med Tullverket, meddela föreskrifter om att uppgifter och handlingar som skall gallras enligt 1 kap. 8 § och 2 kap. 10 § lagen (2001:185) om behandling av uppgifter i Tullverkets verksamhet får bevaras under längre tid.

Riksarkivet får, efter samråd med Tullverket, meddela föreskrifter om att uppgifter och handlingar som ska gallras enligt 1 kap. 8 § och 2 kap. 10 § lagen (2001:185) om behandling av uppgifter i Tullverkets verksamhet får bevaras under längre tid.

Riksarkivet får föreskriva att uppgifter eller handlingar som undantas från gallring skall överlämnas till en arkivmyndighet.

Riksarkivet får meddela före-

skrifter om att uppgifter eller

handlingar som undantas från gallring ska överlämnas till Riks-

arkivet.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.

1.30. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:260) om behandling av personuppgifter i Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet och militära säkerhetstjänst

Härigenom föreskrivs att 12 § förordningen (2007:260) om behandling av personuppgifter i Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet och militära säkerhetstjänst ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

12 §

Riksarkivet får, efter samråd med Försvarsmakten, meddela föreskrifter om att uppgifter och handlingar som skall gallras enligt 6 kap. 1 § lagen (2007:258) om behandling av personuppgifter i Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet och militära säkerhetstjänst eller denna förordning skall bevaras.

Riksarkivet får, efter samråd med Försvarsmakten, meddela föreskrifter om att uppgifter och handlingar som ska gallras enligt 6 kap. 1 § lagen (2007:258) om behandling av personuppgifter i Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet och militära säkerhetstjänst eller denna förordning ska bevaras.

Riksarkivet får meddela föreskrifter om att uppgifter eller handlingar som undantas från gallring skall överlämnas till en arkiv-

myndighet.

Riksarkivet får meddela föreskrifter om att uppgifter eller handlingar som undantas från gallring ska överlämnas till Riks-

arkivet.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.

1.31. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:261) om behandling av personuppgifter i Försvarets radioanstalts försvarsunderrättelse- och utvecklingsverksamhet

Härigenom föreskrivs att 12 § förordningen (2007:261) om behandling av personuppgifter i Försvarets radioanstalts försvarsunderrättelse- och utvecklingsverksamhet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

12 §1

Riksarkivet får, efter samråd med Försvarets radioanstalt, meddela föreskrifter om att uppgifter och handlingar som ska gallras enligt 6 kap. 1 § lagen (2007:259) om behandling av personuppgifter i Försvarets radioanstalts försvarsunderrättelse- och utvecklingsverksamhet eller denna förordning ska bevaras. Sådana föreskrifter får dock inte omfatta personuppgifter som ska gallras enligt 2 § andra stycket.

Riksarkivet får meddela föreskrifter om att uppgifter eller handlingar som undantas från gallring ska överlämnas till en

arkivmyndighet.

Riksarkivet får meddela föreskrifter om att uppgifter eller handlingar som undantas från gallring ska överlämnas till Riks-

arkivet.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.

1 Senaste lydelse 2009:973.

1.32. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2012:208) med instruktion för Statens servicecenter

Härigenom föreskrivs att 10 § förordningen (2012:208) med instruktion för Statens servicecenter ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

10 §1

Myndigheten får i sådan verksamhet som anges i 1 a § avhända sig allmänna handlingar i enlighet med 12 § arkivlagen(1990:782) genom att överlämna dem till den myndighet som är avsedd mottagare av handlingen i fråga eller i vars verksamhet handlingen upprättats.

Myndigheten får i sådan verksamhet som anges i 1 a § avhända sig allmänna handlingar i enlighet med 16 §arkivlagen(2021:000) genom att överlämna dem till den myndighet som är avsedd mottagare av handlingen i fråga eller i vars verksamhet handlingen upprättats.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.

1 Senaste lydelse 2019:218.

1.33. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2012:742) om behandling av personuppgifter vid Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering

Härigenom föreskrivs att 4 § förordningen (2012:742) om behandling av personuppgifter vid Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 §1

Riksarkivet får meddela föreskrifter om undantag från bestämmelserna om gallring i 14 § lagen (2012:741) om behandling av personuppgifter vid Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering, för att uppgifter ska kunna bevaras för vetenskapliga eller historiska forskningsändamål. Intresset av att uppgifter bevaras ska vägas mot behovet av skydd för den enskildes personliga integritet.

Material som inte gallras ska överlämnas till en arkivmyndighet.

Material som inte gallras ska överlämnas till Riksarkivet.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.

1 Senaste lydelse 2018:264.

1.34. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:115) med instruktion för utrikesrepresentationen

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 16 § förordningen (2014:115) med instruktion för utrikesrepresentationen ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

16 §

Vid en utlandsmyndighet ska det finnas ett arkiv. Bestämmelser om myndigheters arkiv finns i arkivlagen(1990:782) och i arkivförordningen (1991:446). Regeringskansliet meddelar ytterligare föreskrifter om utlandsmyndigheternas arkiv.

Vid en utlandsmyndighet ska det finnas ett arkiv. Bestämmelser om myndigheters arkiv finns i arkivlagen(2021:000) och i arkivförordningen (2021:000). Regeringskansliet meddelar ytterligare föreskrifter om utlandsmyndigheternas arkiv.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.

2. Uppdraget och dess genomförande

2.1. Utredningens direktiv

Regeringen beslutade den 26 oktober 2017 om direktiv (dir. 2017:106) till en särskild utredare att göra en bred översyn av arkivområdet. Det övergripande syftet med utredningen är att säkerställa samhällets tillgång till allmänna handlingar både nu och i framtiden. Direktiven återges i bilaga 1.

Direktiven kan sammanfattas i fem teman, med en eller flera frågeställningar per tema: – Arkivsektorn och samhällsutvecklingen. Översiktligt beskriva

arkivsektorn och hur samhällsutvecklingen har påverkat och kan förväntas påverka förutsättningarna för arkivverksamheten och olika arkivinstitutioner. – Regleringen av arkivområdet. Se över arkivlagstiftningen och nära-

liggande lagstiftning och vid behov lämna förslag på hur lagstiftningen kan anpassas till utvecklingen på området och för att tillgodose behov av rättsskipning, förvaltning, forskning och skydd för kulturarvet. – Riksarkivets roll. Analysera Riksarkivets roll och lämna förslag

på uppgifter i förhållande till andra myndigheter och arkivaktörer för att undvika överlappning och för att upprätthålla en god och säker informationshantering och möjliggöra en allsidig historiebeskrivning samt analysera de ekonomiska konsekvenserna för Riksarkivet och andra arkivmyndigheter på kort och lång sikt av den offentliga förvaltningens övergång till digitala processer.

– De enskilda arkiven. Analysera om regleringen för de enskilda

arkiven bör förändras för att kunna tillgodose behov inom rättskipning, förvaltning, forskning och skydd för kulturarvet samt analysera Riksarkivets och övriga arkivmyndigheters roll och uppgifter i relation till de enskilda arkiven och vid behov lämna förslag på hur dessa kan förändras. Konsekvenserna för de nationella minoriteterna ska belysas. – Arkivstatistik. Utreda behovet av insamling av statistikuppgifter

på arkivområdet och om statistiken bör utgöra officiell statistik, vilka uppgifter som i så fall bör samlas in och vilken myndighet som bör ansvara för statistiken.

Utredningens dialoger och insamling av synpunkter och förslag har i huvudsak utgått från dessa fem teman. Varje tema har försetts med konkreta frågeställningar som också har legat till grund för hur utredningens bedömningar och förslag har utformats.

Enligt direktiven ska uppdraget genomföras i nära dialog med Kammarkollegiet och ett urval av eller företrädare för berörda myndigheter, intresseorganisationer, företag, branschorganisationer och andra samhällsaktörer på området. Utredningen ska vidare samråda med företrädare för de nationella minoriteterna.

2.2. Arbetets genomförande

Utredningen har arbetat utifrån en kommunikationsplattform. Målet har varit att alla aktörer som är berörda och vill bidra ska kunna ta del av utredningens uppdrag, arbete och frågeställningar samt lämna synpunkter och förslag. Utredningen har haft ett stort antal dialogmöten med företrädare för olika delar av arkivsektorn samt deltagit i ett flertal konferenser och seminarier. Den expertgrupp som varit knuten till utredningen har också bidragit med värdefulla sakkunskaper om arkivområdet och med synpunkter och förslag om utredningens uppdrag och arbete.

2.2.1. Dialogmöten

Under hösten 2018 genomfördes en regional dialogturné där utredningen bjöd in företrädare för statliga, kommunala och regionala arkivmyndigheter, enskilda arkivinstitutioner och arkivorganisationer till dialogmöten vid fyra av de landsarkiv som ingår i Riksarkivet. Dialogerna hölls i Uppsala, Karlstad, Härnösand och Lund. Inför varje möte hade deltagarna förberetts med diskussionsfrågor. Deltagarna vid respektive dialog framgår av tabell 2.1.

Under hösten 2019 har utredningen besökt Landsarkivet i Vadstena och Riksarkivet i Stockholm. Syfte har då varit att informera om och förankra utredningens bedömningar och förslag.

Utredningen har vidare genomfört ett flertal dialoger med berörda intressenter vid möten i utredningslokalerna på Karlavägen i Stockholm och vid besök på myndigheter och institutioner. Bland annat genomfördes ett möte i februari 2019 med arkivansvariga vid ett tiotal statliga myndigheter, där en frågeställning var vilka de främsta framgångarna, utmaningarna och problemen är när det gäller

att hantera, framställa, redovisa och bevara myndighetens allmänna handlingar. Bland deltagarna fanns företrädare för Kammarkollegiet, Polismyndigheten, Försäkringskassan, Trafikverket, Energimyndigheten, Läkemedelsverket, Migrationsverket, Transportstyrelsen och Arbetsförmedlingen.

Utredningen gjorde i februari 2019 ett besök på Riksarkivet i Finland för att inhämta information om den planerade massdigitaliseringen av förvaltningens pappershandlingar samt förslaget om en informationshanteringslag. Den norska arkivutredningen gjorde ett studiebesök i Stockholm i juni 2018 och bjöd då bl.a. in den svenska arkivutredningen till dialog om likheter och skillnader i utredningarnas uppdrag och i ländernas arkivpolitik. Utredningen har också haft informella möten med de norska och finska riksarkivarierna.

För att få en uppfattning om arkivsituationen för samerna och de nationella minoriteterna har utredningen genomfört dialogmöten med företrädare för respektive grupp i maj 2019. Vid dialogerna deltog företrädare för Sametinget, Ájtte, Judiska släktforskarföreningen, Frantzwagner Sällskapet, É Romani Glinda, Svenska Tornedalingars Riksförbund och Sverigefinländarnas arkiv. Utredningen har i fråga om arkivsituationen för samerna även besökt Nordiska museet, Ájtte, Region Norrbotten och Norrbottens arkivcentrum, där Norrbottensmuseet, Föreningsarkivet i Norrbotten och Regionarkivet i Norrbotten ingår.

Utredningen har vid tre tillfällen deltagit vid möten med Sveriges kommuner och landsting (SKL). Det första var med kultur- och fritidsberedningen i december 2018, det andra var en nätverksträff för de regionala kulturcheferna i juni 2019 och det tredje ett uppföljande möte med kultur- och fritidsberedningen i november 2019. Vid utredningens dialog med företrädare för kraftindustrin i september 2018 diskuterades kraftindustrins specifika frågor och behov inom informationsförvaltning och arkivering. Företrädare för urfolket samerna och de nationella minoriteterna har deltagit i dialoger med utredningen i maj 2019.

Bilaterala dialogmöten har även hållits med bl.a. Riksarkivet, Institutet för språk och folkminnen, Svenska Filminstitutet, Musikverket, Myndigheten för kulturanalys, Riksantikvarieämbetet, Ekonomistyrningsverket, Myndigheten för digital förvaltning, Statens servicecenter, Tillväxtverket, Mittuniversitetet i Sundsvall, Stockholms stadsarkiv, Sveriges universitet- och högskoleförbunds expertgrupp för arkiv-

och informationshantering, Föreningen för arkiv och informationsförvaltning (FAI), Samrådsgruppen för kommunala arkivfrågor (SKA), Centrum för näringslivshistoria, TAM-Arkiv, Arbetarrörelsens arkiv och bibliotek, Sveriges släktforskarförbund, Sveriges hembygdsförbund, Arkiv Digital, Nätverket Nationellt ansvar för fotografi i Sverige och DIK.

2.2.2. Annan informationsinhämtning

Utredningsarbetet har även bedrivits på sedvanligt sätt genom insamling av uppgifter från forskning, utredningar, propositioner och rapporter samt genom benäget bistånd från olika myndigheter, institutioner och organisationer. Bl.a. har Riksarkivet, Skatteverket, Polismyndigheten, Myndigheten för digital förvaltning (DIGG), Digisam, Kungliga Tekniska högskolan (KTH), Sametinget, Regionarkivet Stockholm, Stockholms stadsarkiv, Malmö stadsarkiv, Västerås stadsarkiv, Arkiv Sörmland, Värmlandsarkiv, Regionarkivet Västernorrland, Skånes Näringslivsarkiv, TAM-Arkiv, Centrum för näringslivshistoria, Arbetarrörelsens arkiv och bibliotek, Arkivnätverket Berta och Svenska Arkivförbundet bidragit med värdefulla uppgifter och sakkunskaper.

Riksarkivet har även inkommit med ett flertal underlag till utredningen: – Helhetssyn på informationsförsörjning – Riksarkivets perspektiv,

den 27 september 2018. – Arkivutredningens frågor till arkivsektorn, den 23 november 2018. – Enskilda arkiv – ett mångfacetterat område, den 8 februari 2019. – Riksarkivet, kommunerna och landstingen – Ett helhetsperspektiv

på samhällets informationsförsörjning, den 26 februari 2019. – Bestämmelser om överlämnande av arkivhandlingar till Riksarkivet

i registerförfattningar, den 8 april 2019. – Överlämnande av allmänna handlingar till Riksarkivet, den 25 april

2019. – Nationell arkivdatabas – NAD, den 4 juni 2019. – Den digitala infrastrukturen, den 1 oktober 2019.

2.2.3. Seminarier och konferenser

Utredningen har även arrangerat och deltagit i flera seminarier. Under Almedalsveckan 2018 arrangerades ett seminarium med titeln ”Hur tar vi hand om samhällets information” och under Bokmässan i Göteborg 2018 arrangerades ett seminarium på temat ”Hur ska arkiven klara samhällets transformation?” I maj 2018 deltog utredningen vid de nordiska arkivdagarna på Island och presenterade då bl.a. utredningens direktiv och uppdrag.

Utredningen har vidare deltagit vid Svenska släktforskar-förbundets Släktforskardagar i september 2018, en konferens arrangerad av Föreningen för arkiv och informationsförvaltning (FAI) i november 2018, en konferens arrangerad av Föreningen arkivverksamma i landsting och kommun (FALK) i maj 2018, ett seminarium arrangerat av Förvaltningsavdelningens arkiv- och registratursektion i maj 2019, Svenska arkivförbundets vårmöte i maj 2019 samt nätverksträffar för lärosätenas arkivarier i november 2019. Utredningen har också medverkat vid större konferenser som Arkivforum i mars och november 2019 samt Framtidens arkiv och informationsförvaltning i september 2019.

2.2.4. Frågan om en parlamentarisk referensgrupp

Enligt direktiven ska utredningen i fråga om författningsförslag i grundlag arbeta i dialog med en parlamentariskt sammansatt referensgrupp. Utredningen informerade i mars 2018 Riksdagens kulturutskott om utredningens uppdrag och arbete. Frågan om en parlamentarisk referensgrupp har sedan behandlats i samband med beredningen av frågan om överlämnande av allmänna handlingar från enskilt organ. Den senare frågan behandlas i kapitel 11. Utredningen föreslår där inga författningsförslag i grundlag och det har därför inte varit aktuellt att bilda en parlamentariskt sammansatt referensgrupp.

2.3. Från landsting till region

Regeringen beslutade den 5 september 2019 en proposition med bl.a. förslaget att beteckningen för kommuner på regional nivå ska ändras från landsting till region. Regeringens lagförslag innebär att ett antal

lagar ändras genom att den nuvarande beteckningen landsting byts ut mot region. Förslaget till ändringen innebär också att fullmäktige i kommuner på regional nivå ska benämnas regionfullmäktige i kommunallagen, vallagen och annan lagstiftning och att styrelsen ska benämnas regionstyrelse. Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2020. Riksdagen fattade beslut om ändringarna den 20 november 2019. Utredningen använder mot den bakgrunden beteckningen region i förslaget till ny arkivlag och arkivförordning samt i övriga författningsförslag.

2.4. Betänkandets disposition

Betänkandet innehåller sjutton kapitel. Kapitel 1 omfattar utredningens författningsförslag, medan kapitel 2, 3 och 4 innehåller bakgrundsbeskrivningar till de följande kapitlen 5–15. Vart och ett av de kapitlen innehåller en redovisning av uppdraget, en form av nulägesbeskrivning, gällande bestämmelser och en redovisning av lämnade synpunkter och förslag. Varje kapitel avslutas med utredningens bedömningar och förslag. Kapitel 16 innehåller en redovisning av konsekvenserna av utredningens förslag och avslutningsvis lämnar utredningen sina författningskommentarer i kapitel 17.

3. Viktiga samhällsförändringar

3.1. Inledning

Det offentliga arkivväsendet har under historiens gång utvecklats genom olika samhällsförändringar och reformer som i förlängningen medfört en ökad och breddad dokumentation. Enligt utredningens direktiv står sektorn inför en rad utmaningar som ytterst har sin grund i de snabba förändringar som pågår. Flera statliga utredningar och akademiska framtidsanalyser har under senare år beskrivit viktiga samhällsförändringar. På ett övergripande plan har det handlat om förändringar som inte är kopplade till vissa sektorer i samhället utan om generella utvecklingslinjer.

Direktiven betonar övergången från analog till digital informationshantering som en central samhällsförändring för arkivsektorn, såväl på det offentliga som på det enskilda området. Många samhällsprocesser har numera internationella kopplingar, vilket genererar stora dokumentflöden som kan kräva hänsyn till olika internationella standarder. Den allt snabbare utvecklingen inom kommunikationsområdet innebär nya förväntningar på information och upplevelser som gör att nya relationer mellan producenter och användare uppstår. I en digital förvaltning måste den offentliga sektorn kunna säkerställa den egna informationens äkthet och sökbarhet genom god arkivhållning. Detta för att inte såväl rättskipningen och förvaltningen i sig, som t.ex. medborgarnas rätt att ta del av allmänna handlingar ska undergrävas.

Utredningen beskriver i detta kapitel viktiga samhällsförändringar i Sverige och vår omvärld som på olika sätt kan förväntas påverka arkivsektorn. De konkreta konsekvenserna för arkivbildare, arkivinstitutioner och arkivmyndigheter, liksom för arkivpolitiken, kommer därefter att behandlas i kommande kapitel. Mot den bakgrunden pekar utredningen på följande viktiga samhällsförändringar:

– Digitaliseringen, som är den enskilt största faktor som lyfts fram

i analyser och dialoger, och som rymmer många olika frågor om bl.a. ökande informationshantering och förbättrad kommunikation, liksom människors mer eller mindre realistiska förhoppningar och förväntningar. – En hållbar utveckling, som innefattar grundläggande framtidsfrågor

för världssamfundet om ett hotat klimat, insikten om begränsade resurser, kampen för en bättre miljö och kampen för fredliga, inkluderande och demokratiska samhällen. – Den demografiska utvecklingen, som rymmer frågor om befolk-

ningens sammansättning, globalisering med fler och närmare kontakter människor emellan, en betydande urbanisering, ökad migration i världen och en strävan från samhällets sida om ökad regional utveckling. – Förvaltningspolitikens utveckling, som bl.a. omfattar frågor om

internationella regleringar, krav på ökad samverkan myndigheter emellan, samhällsservice med medborgarnas behov i centrum, tillitsreformen i styrningen av offentlig sektor och tillkomsten av privata utövare av offentliga uppdrag.

Staten kan använda sig av flera tänkbara instrument för att påskynda eller begränsa förändringar i samhället. Det handlar närmast om regleringar i lagar och förordningar, om nya och förändrade myndighetslösningar samt omfördelning av ekonomiska resurser. I vissa fall har dock politiken ett begränsat inflytande över samhällets utveckling, vilket kan bero på att förändringarna ligger bortom politikens räckvidd. I andra fall är politikens påverkan indirekt och formad av hur enskilda människor, organisationer eller företag agerar. Vissa förändringsprocesser befinner sig dessutom bortom den nationella politikens direkta räckvidd genom att de är globala och inte följer nationsgränser.

3.2. Digitaliseringen

Många beskriver digitaliseringen som den mest omvälvande utvecklingen sedan industrialiseringen. Den beskrivs med uttryck som en katalysator, en möjliggörare och en motor för samhällsutveckling

och förutspås förändra samhället och våra institutioner i grunden.1Betydelse av tid och plats förändras. Digitaliseringen, som pågått sedan 1970-talet, är inte längre en trend. Vi lever i en konstant digital tillvaro där det går att söka information, kommunicera, samarbeta och leverera tjänster utan begränsning i tid och rum.

Begreppet digitalisering kan definieras på två sätt: dels som samhällelig digitalisering, dels som informationsdigitalisering. Med samhällelig digitalisering avses den ökade användningen av it i samhället där insamling och analys av stora datamängder kan innebära att kunskapen om och förståelsen för människan, samhället och miljön förändras.2Med informationsdigitalisering avses den process där information förs över från analogt till digitalt format. Informationsdigitalisering kallas i vissa sammanhang även digitisering.3 Båda företeelserna har stor inverkan på arkivsektorn.

Ett annat sätt att beskriva digitaliseringsfrågan är att beskriva den utifrån fem aspekter:

1. digitaliseringens principiella karaktär,

2. internetanvändning, teknik och arbetsmarknad,

3. individualiserat innehåll, desinformation och digitalt deltagande,

4. öppna data och enskildas integritet samt,

5. informationsdigitalisering av analoga handlingar.

3.2.1. Digitaliseringens principiella karaktär

Digitaliseringen påverkar i allt snabbare takt i stort sett alla typer av verksamheter. Det gäller allt ifrån styrning av offentlig verksamhet till privat kommunikation. Sociala medier påverkar våra relationer, skapar nya förutsättningar för handeln, möjliggör nya typer av tjänster och ger oss möjlighet att bearbeta stora mängder information på individnivå, samt ger nya svar till både företag och forskare.4 Samhället i dag kräver hög digital kompetens hos medborgarna, samtidigt som medborgarna i sin tur kräver ökad digital tillgång till samhällsservice, tjänster och information.

1 För digitalisering i tiden (SOU 2016:89), s. 133. 2 a.a. s. 131–132. 3 En digital agenda i människans tjänst – en ljusnande framtid kan bli vår (SOU 2014:13), s. 28–29. 4 Konstnär – oavsett villkor? (SOU 2018:23).

Digitaliseringen bedöms i ett samhälleligt perspektiv bidra till effektiviseringar, nya innovationer och större öppenhet. För den enskilde innebär digitaliseringen exempelvis att ärenden och tjänster kan utföras nästan var och när som helst. Det kan även handla om att ställa andra krav på det egna samhället då enskilda enkelt kan ta del av och jämföra förhållanden i olika länder, som exempel kan nämnas olika vårdmetoder.5

Digitaliseringskommissionen menar att vi bör betrakta den digitala utvecklingen som en övergång till ett helt nytt samhälle – det digitala – och att samhället och dess institutioner kommer att förändras i grunden.6 Skillnaderna i kunskapsnivå och användarförståelse kan skapa kompetensklyftor mellan generationer. Barn i dag föds in i den digitala världen och har tillgång till ett digitalt utbud som präglas av olika sorters digital teknik och ett ständigt informationsflöde. Det ger den unga generationen ett helt annat utgångsläge.

Digitalisering och digital transformation

Begrepp som digitalisering och digital transformation kan vara svåra att förhålla sig till då betydelsen varierar. Den ursprungliga betydelsen av att digitalisera är att göra analog information digital. Den lagras, bearbetas och överförs på ett annat sätt än analogt material.

När internet blev en gemensam infrastruktur så ökade nyttan med digitalisering och samhället påbörjade en digital transformation. Det är inte ovanligt att begreppen ”digitalt” och ”internet” används synonymt. När något övergår från att vara analogt till att i stället vara digitalt uppstår det konsekvenser som individer, företag, organisationer och hela nationer måste förhålla sig till. Förändringar sker t.ex. med teknik, produkter, tjänster och beteenden. Begreppet ”digital mognad” anger hur långt en organisation kommit i sin digitala transformation. Nya digitala produkter och tjänster som gör det möjligt att hantera, kombinera och tillgängliggöra olika typer av data introduceras löpande på marknaden. Vissa av de nya tjänsterna, t.ex. sökmotorer, streamingtjänster och sociala nätverkstjänster, får globalt genomslag och förändrar beteenden för stora delar av befolkningen. Individer blir allt mer sammankopplade och bidrar därmed till en ökad globalisering.

5 Digitaliseringens effekt på individ och samhälle – fyra temarapporter (SOU 2016:85), s. 164–166 och För digitalisering i tiden (SOU 2016:91), s. 137–138. 6SOU 2016:89.

Människors användarbeteenden förändras också av att allt fler produkter och tjänster konsumeras via internet och därmed finns tillgängliga överallt.7

Hur ser framtiden ut?

Vi kan förvänta oss att informationstekniken kommer att bli allt mer kraftfull och integrerad i olika processer. Det som förr krävde fysisk närvaro kommer att kunna göras på distans. Individer, företag, organisationer och hela nationer kan förväntas bli allt mer beroende av informationsteknik och digitala nätverk. Den ständigt ökande mängden tillgänglig information och problemen för upphovsmän att kontrollera flödet av information, har format en gratiskultur. Utvecklingen påverkar det kreativa skapandet och människors konsumtion. I viss mån har distinktionen mellan kulturproducenter och kulturkonsumenter upphävts. Svårigheten att kombinera ett öppet och fritt internet med en reglerad upphovsrätt har blivit en allt mer brännande fråga.

Den växande informationsmängden och det ökade antalet kanaler för information och eget skapande ställer stora krav på människors källkritiska förmåga. Det är inte bara mängden tillförlitlig information som har ökat, utan också mängden felaktig eller missvisande information.8

3.2.2. Internetanvändning, teknik och arbetsmarknad

I dag har så gott som alla i Sverige tillgång till internet och it-lösningar via datorer, smarta telefoner, surfplattor, m.m. Cirka 85 procent av befolkningen uppges ha en smart telefon och 65 procent en surfplatta. Som jämförelse hade endast 5 procent tillgång till en surfplatta 2011. Användningen av internet eller digitala tjänster är nära 100 procent i flera åldersgrupper, t.ex. uppges åtta av tio tvååringar använda internet för att titta på tv, video, spela spel eller använda läroappar.9 Ungas medieanvändning har förändrats från att vara en avgränsad del av fritiden till att vara en integrerad del i vardagen.

7 Joakim Jansson & Marie Andervin. Att leda digital transformation. 8 Svenska framtidsutmaningar. Slutrapport från regeringens framtidskommission (Ds 2013:19). 9 Internetstiftelsen. Svenskarna och internet 2017, s. 5–10.

Användarna är inte bara konsumenter utan också producenter i allt högre grad.10 De som inte har samma möjligheter eller inte vill använda t.ex. smarta telefoner och digitala tjänster riskerar att bli mindre delaktiga i samhället.11

Digitaliseringen förknippas ofta med olika tekniker. Gemensamt för de olika teknikerna är att de bygger på att data har samlats in, som exempel kan nämnas stora datamängder (big data), artificiell intelligens (AI) och sakernas internet (Internet of Things, IoT). Insamling, analys och bearbetning av stora datamängder uppges vara en förutsättning för innovation och tillväxt. Stora datamängder som används tillsammans med andra tekniker kan bidra till effektiviseringar på t.ex. miljö- och klimatområdena.

Tekniken bakom AI kan beskrivas som program som efterliknar mänskligt beteende och tänkande eller program som kan utföra uppgifter som kräver mänsklig intelligens. Maskininlärning är ett delområde inom AI-fältet och innebär att program lär sig att dra slutsatser utifrån stora datamängder.12 Med ”sakernas internet” avses föremål som har försetts med inbyggd teknik som sensorer, programvara och internetuppkoppling vilket gör att föremålen kan kopplas samman med andra föremål eller system för att utbyta data.13 Exempel på sakernas internet är självkörande bilar och kroppsnära teknik som smarta armbandsur.

Den samhälleliga digitaliseringen förutspås få stora konsekvenser för arbetsmarknaden och ekonomin. Datainsamling och tekniker som AI och sensorer kan användas för att effektivisera och höja kvaliteteten inom flera samhällssektorer. Tunga lyft som sliter på människors kroppar kan t.ex. undvikas genom att man i stället använder robotar. Stora datamängder kan användas till att förbättra städers infrastruktur och miljö och skapa s.k. smarta städer. Samtidigt tror vissa bedömare att så mycket som hälften av dagens arbetstillfällen kommer att försvinna, såväl inom rutinbetonade yrken som inom tjänstemannayrken. I stället kommer behovet av personer med digital kompetens att öka. Det ställer i sin tur krav på ett utbildningssystem som möjliggör vidareutbildning och omskolning.14

10 Statens medieråd. Ungar och medier 2017, s. 6–7. 11 Internetstiftelsens webbplats. 12 SKL. Artificiell intelligens. Möjligheter för välfärden, s. 4–5. 13Juridiken som stöd för förvaltningens digitalisering (SOU 2018:25), s. 150. 14 Se t.ex. Digitaliseringskommissionen. Digitaliseringens transformerande kraft (SOU 2015:91) och Tankesmedjan Digital utmaning. Digitaliseringen är på riktigt (2017).

3.2.3. Individualiserat innehåll, desinformation och digitalt deltagande

Digitaliseringen beskrivs ofta i både positiva och negativa termer. Flera lyfter dock fram att det inte är tekniken i sig som är ett hot, det handlar snarare hur man väljer att använda den. Hot mot den personliga integriteten kan t.ex. uppstå som en följd av en del bildigenkänningstjänster.15

I landsbygdskommitténs slutbetänkande från 2017 betonas hur goda kommunikationsmöjligheter är nödvändiga för medborgarnas möjligheter att ta del av offentlig och kommersiell service. Utvecklingen av en e-förvaltning, där digitala tjänster i allt högre utsträckning utgör den offentliga sektorns kontakter med medborgare och företag, förutsätter en robust infrastruktur som stödjer användningen av dessa tjänster. Landsbygdskommittén menar att teknikutvecklingen kan bli en möjlighet för tillväxt i hela landet men även om digitaliseringen gör det möjligt att kommunicera med statliga myndigheter via nätet så finns det, enligt kommittén fortsatt behov av personlig kontakt med myndighetsföreträdare.16 För att medborgarna ska känna tillit till de statliga myndigheternas verksamhet anser landsbygdskommittén att staten måste vara närvarande i hela landet, även i de områden som har en relativt liten befolkning.

Individualiserat innehåll och desinformation lyfts ofta fram som utmaningar eller hot. Många digitala tjänster, sociala medier såväl som digitala nyhetssajter, bygger på algoritmer som utgår från användarens tidigare aktiviteter. Användarna kan få ett unikt individualiserat informationsflöde som i förlängningen riskerar att förstärka användarnas verklighetsuppfattning och skapa s.k. filterbubblor. Olika användare rekommenderas olika nyheter eller sökträffar, vilket i förlängningen kan leda till frånvaron av gemensamma berättelser och förståelse. Behovet av mötesplatser mellan olika subgrupper i samhället ökar.17

Digitaliseringen bedöms också få konsekvenser för tilltron till samhällsinstitutionerna och demokratin. Termer som desinformation, fejknyheter och konspirationsteorier är vanligt förekommande. Det

15 Svenska dagbladet. Ny teknik med fötterna i det förgångna, artikel publicerad den 1 mars 2018. 16 För Sveriges landsbygder – en sammanhållen politik för arbete, hållbar tillväxt och välfärd (SOU 2017:1). 17 Myndigheten för kulturanalys. Samhällstrender och kulturvanor: en omvärldsanalys (Rapport 2015:3).

handlar om avsiktligt vilseledande eller falska uppgifter som sprids i syfte att nå eller påverka en viss målgrupp, liksom en tro på att det finns en medveten konspiration utformad av samhällets makthavare.18Det är vanligt att desinformation och fejknyheter används för att försöka påverka demokratiska val.19

För många människor världen över har sociala medier blivit basala kommunikationskanaler och en viktig källa till nyheter om vad som pågår i omvärlden. Utöver detta är alternativen på internet flera, det är möjligt för den som vill att starta en blogg, en webbplats, eller en egen kanal på en kommersiell plattform för streaming, i avsikt att framföra sitt budskap. Det är sedan upp till mottagaren att bedöma trovärdigheten hos avsändaren, samtidigt som det är svårare att bedöma källan.

Traditionella kanaler för nyhetsspridning har till viss del tappat sin auktoritetsposition. En stor del av samhällsdebatten utspelas i dag på sociala medier och bakom betalväggar. Det reser frågor om tillgång och ansvar, dvs. att alla inte får del av samma information och det är inte tydligt vem som har ansvaret för att informationen finns kvar och kan granskas. En trend är t.ex. att grupper i sociala plattformar på nätet ersätter det organiserade föreningslivets roll att sammanföra engagemang för olika typer av intressen.

En annan fråga som uppmärksammats i samhällsdebatten är digitalt utanförskap. Från samhällets sida har flera initiativ tagits för att öka den digitala delaktigheten, för att främja ett källkritiskt förhållningssätt och för att öka medie- och informationskunnigheten.20Regeringen och SKL har avsatt särskilda medel för ett kompetenslyft av det digitala ledarskapet i kommuner och landsting.21 Det finns också initiativ från det civila samhället, t.ex. nätverket Digital delaktighet.22 Ett annat exempel är initiativet Politisk annonsering på Facebook som vill öka kunskapen om hur politisk annonsering går

18 Sveriges television. Konspirationsteorier blir allt vanligare–ny bok utforskar varför, artikel publicerad den 28 augusti 2018. 19 Säkerhetspolisen och Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) har hösten 2018 konstaterat att olika aktörer försökt påverka valprocessen genom bl.a. automatiserade twitterkonton och belastningsattacker. Från det amerikanska presidentvalet finns flera uppmärksammade exempel på påverkanskampanjer. Se även Statskontorets webbplats, avläst i september 2018, samt Sveriges televisions artikel om påverkanskampanjer i det amerikanska presidentvalet 2016, publicerad den 22 mars 2018. 20 Regeringen. Pressmeddelande publicerat den 23 augusti 2018. 21 Regeringens webbplats i september 2018. 22 Nätverket Digital delaktighets webbplats, avläst i september 2018.

till och vilka budskap som riktas till andra målgrupper än den man själv ingår i.23

3.2.4. Öppna data och enskildas integritet

Ökad öppenhet kan bl.a. åstadkommas genom fri tillgång till offentliga uppgifter i form av s.k. öppna data, dvs. information som är tillgänglig utan inskränkningar i form av avgifter och med få eller inga tekniska eller rättsliga begränsningar för hur den får användas. Den grundläggande tanken är att den offentliga informationens värde uppstår först när informationen görs allmänt tillgänglig och används. Från ett medborgarperspektiv kan öppna data sägas främja insyn, transparens och delaktighet i samhället. Öppna data lyfts också fram som en betydande komponent för företagande genom möjligheten att via olika datakällor skapa tjänster och innovationer.

Öppenheten kan dock upplevas som ett hot mot den enskildas integritet. När allt fler offentliga uppgifter finns tillgängliga finns det risk för att uppgifter från olika källor kombineras på ett sätt som kan uppfattas hota integriteten. Ett uppmärksammat exempel är webbplatsen Lexbase.se. På webbplatsen publicerades en s.k. brottskarta över Sverige där det var möjligt att se vilka brottmål som förknippades med en viss adress och person.24 Även arkivmyndigheterna får göra avvägningar mellan tillgänglighet och integritet. Riksarkivet beslutade t.ex. att avpublicera visst material i den digitala forskarsalen som en följd av EU:s dataskyddsförordning som trädde i kraft den 25 maj 2018.25

En fråga som har aktualiserats i samband med den ökade insamlingen av personuppgifter är möjligheten för var och en att kunna äga eller ta del av all information om sig själv från offentliga system. Det har också konstaterats att arbetet med informationssäkerhetsfrågor är viktigt för att stärka medborgarnas tillit och trygghet. Exempel på sådana åtgärder är inbyggt dataskydd (privacy by design) som innebär att hänsyn tas till integritetsaspekterna redan vid utformningen av it-system.26

23 Webbplatsen www.politiskannonsering.se. 24 Wikipedia, uppslagsord Lexbase, avläst i september 2018. 25 Riksarkivets webbplats, Nyhetsarkiv, artikel publicerad den 25 maj 2018. 26 eSam. Gemensamma framtidsutmaningar – och möjligheter, s. 34.

3.2.5. Digitaliseringens konsekvenser för arkivsektorn

Digitaliseringen med nya tekniker och andra typer av handlingar har under lång tid beskrivits som den största utmaningen för arkivsektorn. Den stöper om vissa principer i grunden, såsom begreppet arkivbeständighet och förbättrad tillgänglighet. En elektronisk handling är svårare att bevara i oförvanskat skick än en pappershandling. Det krävs också en kontinuerlig förvaltning för att handlingarna ska kunna läsas och användas även i framtiden.

Arkiven bör kunna bidra till ökad öppenhet och delaktighet. Det förutsätter att arkiven uppfattas som trovärdiga källor, där användarna kan hitta oförvanskad information. Arkivinstitutionerna kan likt andra kulturorganisationer samla in, bevara och tillgängliggöra material från grupper som vanligtvis inte brukar få utrymme i samhällsdebatten eller rörelser som inte fungerar på samma sätt som traditionella arkivbildare. På så sätt bidrar arkivverksamheten till förväntningarna om en allsidig historieskrivning.

Arkivens roll är att bidra till en allsidig historieskrivning och stå som garant för att historiska kvarlevor bevaras i ett oförvanskat skick, inte att ha en uppfattning om vad som är sant eller falskt. Såväl arkiv som bibliotekssamlingar innehåller originalhandlingar och material som representerar olika uppfattningar och skeenden i historien. Genom att erbjuda oförvanskad information kan arkiven verka som motvikt till desinformation och fejknyheter.

Inom arkivsektorn finns det en motrörelse mot individens rätt att bli bortglömd. Att begränsa vad andra får veta om dig innebär inte att du ska kunna kräva att få den egna historien raderad ur arkiven. En risk är också att man av omsorg om individen avstår från att nedteckna vissa personuppgifter. Frånvaron av korrekta uppgifter kan innebära problem för den enskilda individen, för myndighetsutövningen och för en framtida historieforskning.27

Den process där informationen förs över från analogt till digitalt format – informationsdigitaliseringen – är den form av digitalisering som oftast behandlas inom kulturarvssektorn. Digitalisering sker bl.a. för att kunna bevara information vars bärare inte längre finns tillgängliga och för att kunna användas i nya strukturer för informationssökning. Regeringen fastslår i 2017 års kulturarvsproposition att information som digitaliserats med statlig finansiering ska vara enkelt

27 Riksarkivet. Arkivutredningens frågor till arkivsektorn.

tillgänglig för användarna och att tillgängligheten inte ska hindras genom avgifter. Informationen ska, inom ramen för vad som gäller enligt bl.a. upphovsrättslagstiftningen, kunna vidareutnyttjas och olika intressenter ska kunna bidra till den samlade informationen. Allmänhet, forskning och användare inom övriga samhällssektorer ska kunna dra nytta av informationen.28

3.3. Hållbar utveckling

Klimatförändringar pekas av många ut som en av de mest övergripande utmaningarna för vårt samhälle, det är en fråga om hela vår civilisations överlevnad. Människans verksamheter har en allt större påverkan på miljön, våra ekosystem och vårt klimat. Sett ur ett globalt perspektiv råder det enligt de flesta bedömare ingen tvekan om att mänskligheten i många avseenden lever över jordens tillgångar och att utvecklingen är ohållbar.29 För att motverka utvecklingen krävs globala, nationella, regionala och lokala åtgärder inom flera politikområden.30

Som grund för arbetet med en hållbar utveckling finns de globala mål som antagits internationellt under rubriken Agenda 2030. Enligt regeringen ska Sverige vara ledande i genomförandet av agendan. Det innebär en successiv omställning av Sverige som modern och hållbar välfärdsstat, på hemmaplan och som del av det globala systemet.31

3.3.1. Globala målen för hållbar utveckling

Förenta Nationerna (FN) antog i september 2015 Agenda 2030 och de globala målen för hållbar utveckling. Målen syftar till att utrota fattigdom och hunger, förverkliga de mänskliga rättigheterna för alla, uppnå jämställdhet och egenmakt för alla kvinnor och flickor samt säkerställa ett varaktigt skydd för planeten och dess naturresurser. Sammanlagt har 17 mål formulerats för att skapa social, ekonomisk och miljömässig hållbarhet.32

28 Kulturarvspolitik (prop. 2016/17:116), s. 184. 29 Delaktighet och jämlikt inflytande. Låt fler forma framtiden (SOU 2016:5). 30 Regeringskansliet. En nationell strategi för hållbar regional tillväxt och attraktionskraft 2015–2020. 31 Agenda 2030 och globala målen, regeringens webbplats. 32 17 globala mål för en hållbar utveckling, regeringens webbplats.

Målen befinner sig på en övergripande nivå och kan rymma många olika åtgärder och aktiviteter inom en bred krets av samhällssektorer. Det gäller t.ex. mål 1 ”Ingen fattigdom”, mål 3 ”God hälsa och välbefinnande”, mål 4 ”God utbildning för alla” och mål 5 ”Jämställdhet”. Sverige har i en rapport om genomförandet av Agenda 2030 uppmärksammat kulturens roll i samhällsutvecklingen, bl.a. under mål 10 ”Minskad ojämlikhet”. Mål 16 handlar om att främja fredliga och inkluderande samhällen för hållbar utveckling, tillgång till rättvisa för alla samt effektiva och inkluderande institutioner med ansvarsutkrävande på alla nivåer. Det är ett mål som av allt att döma bl.a. förutsätter en god och offentlig arkivhantering i samhället.

3.3.2. Genomförandet av Agenda 2030

Regeringen gav i april 2016 ett stort antal statliga myndigheter i uppdrag att bidra med underlag för Sveriges genomförande av Agenda 2030. Enligt regeringsbeslutet skulle myndigheterna bedöma vilka mål och delmål i agendan som dess verksamhet har störst inverkan på, såväl på nationell som på internationella nivå. På kulturområdet ingick Riksantikvarieämbetet i kretsen av utvalda myndigheter.33 Ett femtiotal myndighetschefer skrev 2017 under en avsiktsförklaring om att samverka för att uppnå de globala målen. Bland de anslutna myndigheterna finns bl. a. Post- och telestyrelsen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), Statens kulturråd (Kulturrådet) och Konstnärsnämnden.34

Riksarkivet framhåller att arkivsektorn och den statliga arkivmyndigheten i samma grad som andra delar av samhället är viktiga för utvecklingen av ett hållbart samhälle.35 I sin slutredovisning av regeringsuppdraget kring förvaltningsgemensamma specifikationer lyfter myndigheten särskilt Agenda 2030 och menar att arkiven stärker samhällets kunskapsutveckling, både individuellt och kollektivt.

Arkiven har stor betydelse för tryckfrihet och offentlighet och är ett gemensamt demokratiskt instrument. Riksarkivet menar att värdet av att bevara och tillgängliggöra arkiven framgår av de globala målen och då i synnerhet Mål 16 – Främja fredliga och inkluderande sam-

33 Regeringsbeslut den 7 april 2016 (Fi2016/01355/SFÖ). 34 Gemensam avsiktsförklaring. Svenska myndigheter i samverkan för Agenda 2030. 35 Riksarkivet Slutredovisning av regeringsuppdrag om förvaltningsgemensamma specifikationer (RA-2018/12648).

hällen för hållbar utveckling, tillhandahålla tillgång till rättvisa för alla samt bygga upp effektiva och inkluderande institutioner med ansvarsutkrävande på alla nivåer. Det handlar om att säkerställa allmän tillgång till information och skydda grundläggande friheter, i enlighet med nationell lagstiftning och internationella avtal. Vidare ska det främja rättssäkerheten på nationell och internationell nivå samt säkerställa lika tillgång till rättvisa för alla samt bygga upp effektiva och transparanta institutioner med ansvarsutkrävande på alla nivåer.

3.3.3. Den demografiska utvecklingen

Demografi är vetenskapen om den mänskliga befolkningens struktur och utveckling i relation till tillväxt, åldersfördelning, bosättning och befolkning i arbetsför ålder. Eftersom demografiska förändringar hör samman med ekonomiska förändringar blir demografi ett viktigt verktyg för att bl.a. förstå samhällsekonomiska förändringar i framtiden. Det är ett relativt säkert prognosverktyg eftersom åldersstrukturer ändras långsamt, då vissa generella drag i befolkningsutvecklingen kan förutses med förhållandevis god precision, medan andra är mer osäkra.

Nedan beskrivs fyra olika trender: att vi blir fler och äldre, att samverkan över nationsgränser ökar, att fler och fler bor i storstäder, att migrationen i världen ökar och att samhället agerar för att hela Sverige ska leva.

3.3.4. Vi blir fler och äldre

Det finns flera utmaningar med att förutse befolkningens framtida sammansättning och utveckling. Hur många vi blir och hur gamla vi blir påverkas av flera faktorer. En är hur den framtida fruktsamheten utvecklas, en annan är in- och utvandringens storlek och en tredje faktor är dödligheten. Dessa faktorer beror i sin tur på flera osäkra samhällsstrukturer. Speciellt in- och utvandringen till och från Sverige har varierat kraftigt mellan åren. Det beror bl.a. på den ekonomiska konjunkturen, näringslivets globalisering, oron i världen och svensk invandringspolitik. Medicinska framsteg och livsstilsförändringar påverkar också människors livslängd.

Trots dessa osäkerheter kan man konstatera att vi i dag är friskare och lever allt längre, vilket har öppnat nya möjligheter för människor att utvecklas, arbeta och förverkliga sina drömmar. Flera bedömningar pekar på att medellivslängden kommer att fortsätta öka under de närmaste decennierna. Att vi lever allt längre för samtidigt med sig nya utmaningar för hela samhället, inte minst när det gäller välfärdssystemens och välfärdsfinansieringens hållbarhet. En del av utmaningen är att andelen befolkning i arbetsför ålder sjunker, vilket leder till att allt färre ska försörja allt fler.36

3.3.5. Ökad samverkan över nationsgränser

Globalisering handlar om att nationer blir mer sammanflätade och att samverkan över nationsgränserna blir allt viktigare. I vid mening syftar man på handelns och arbetskraftens rörlighet, gränsöverskridande investeringar, kapitalflöden samt utbyte av kunskap och information mellan länder. Möjligheterna till produktion, konsumtion och kommunikation har förändrats dramatiskt de senaste åren, främst genom omfattande teknikutveckling.37

Globaliseringen leder också till att fler samhällsfrågor kräver internationell politisk samverkan. Inget land kan på egen hand återställa vare sig den ekonomiska, ekologiska eller sociala obalansen i världen. Nationalstaterna är fortsatt viktiga, men deras betydelse har minskat i takt med att de påverkas av olika globala flöden. Det gör att inget land, i synnerhet inte små och exportberoende länder som Sverige med drygt en promille av världens befolkning, kan avskärma sig från omvärlden.38

Utvecklingen bedöms dock inte på samma sätt av alla. I den politiska debatten har det länge funnits en spänning mellan dem som ser ett ökat beroende av och utbyte med omvärlden som en möjlighet och dem som i högre grad ser utvecklingen som ett hot mot lokala traditioner och sedvänjor. Den traditionella placeringen av politiska positioner längs höger-vänster-skalan har enligt många kompletterats av en GAL–TAN-skala, där GAL står för en grön, alternativ och libertariansk, medan TAN står för traditionell, auktoritär och nationalistisk. Den nuvarande arkivpolitiken är i grunden nationell, den ut-

36 Svenska framtidsutmaningar (Ds 2013:19). 37 a.a. 38 a.a.

går från nationella uppdrag och nationen sätter huvuddelen av ramarna, medan verksamheten är alltmer gränsöverskridande. Ägande av samhällsviktiga verksamheter kan ligga utanför Sverige eller finnas inom multinationella företag vilket innebär en utmaning för arkivsektorn.

3.3.6. En betydande urbanisering

Världens befolkning koncentrerats alltmer till storstäderna. Sveriges urbaniseringstrend är jämförbar med andra likartade länder i Europa. Cirka 85 procent av befolkningen bor i tätorter. I de tre storstadsregionerna Stockholm, Göteborg och Malmö bor cirka 50 procent av Sveriges befolkning.39

Under de senaste 40 åren har förortskommunerna runt storstäderna haft den största befolkningstillväxten, en ökning med 70 procent, samtidigt som befolkningen i glesbygdskommunerna har minskat med 20 procent.40 Statistiska centralbyråns regionala prognoser visar att befolkningen i glesbygdskommuner kommer att fortsätta minska. Den befolkningsökning som skett i Sverige under de senaste åren har således inte fördelat sig jämnt över landet och den bilden väntas inte förändras framöver.41

Urbaniseringen leder också till att människors syn på stad och landsbygd förändras. Många ser staden och de livsmönster vi förknippar med storstaden som den kulturella normen. Staden kopplas samman med modernitet, framgång och utveckling, medan landsbygden kopplas ihop med motsatta värden. Samtidigt uppstår det klyftor mellan landsbygdsbefolkningens och stadsbornas behov. Majoriteten av de som är yrkesverksamma lever i storstäderna, medan äldre utgör en högre andel i glesbygden. Det är således inte bara antalet bosatta som skiljer sig mellan stad och landsbygd.42 Utvecklingen med ungdomar som flyttar från mindre orter till större städer har skapat en åldersstruktur med en hög andel äldre i stora delar av landet. Det är en utveckling som väntas fortsätta, vilket medför stora påfrestningar på kommunernas ekonomi och verksamhet samt svårigheter att klara arbetskraftsförsörjningen i både offentlig och privat verksamhet.43

39 a.a. 40 Boverket. Vision för Sverige 2025. 41 a.a. 42 a.a. 43 En generell rätt till kommunal avtalssamverkan (SOU 2017:77).

Befolkningsminskningen i stora delar av landsbygderna leder till en försämring av både den offentliga och kommersiella servicen och skillnaderna i levnadsvillkor mellan olika delar av landet ökar. Det finns enligt bedömare en uppenbar risk för att stad och land fortsätter att glida isär. I sin tur leder detta till att de som bor utanför de växande stadsregionerna ges sämre möjligheter till utbildning, arbete, boende eller vardagsnära service och kultur.44 I sammanhanget är det mycket angeläget att även lyfta fram arkivsektorns betydelse för den lokala servicen och kulturen.

3.3.7. En ökad migration

Ända sedan tidernas begynnelse har människor rört sig mellan områden, regioner och olika delar av världen. Migration är en del av den mänskliga existensen. Under perioder har Sverige framför allt varit ett emigrationsland, men under de senaste decennierna har Sverige kommit att bli ett invandringsland. Andelen födda utomlands var 2013 cirka 15 procent.45 Vid årsskiftet 2019 utgjorde gruppen utrikes födda cirka 19 procent av Sveriges befolkning.46

I en globaliserad värld ökar migrationen. Många människor tvingas fly undan krig, våld, förtryck, naturkatastrofer och klimatförändringar men det finns även andra skäl till varför man migrerar. Det kan handla om familjebildning, studier eller arbete. Migration är i grunden ett socialt och ekonomiskt fenomen och bakomliggande orsaker varierar, målet är dock ofta en önskan om bättre livskvalitet. Migrationen har bidragit till att utveckla Sverige på olika sätt. Utmaningar som följer handlar inte om att migranter söker sig till Sverige, utan om migranternas integration, inte minst på arbetsmarknaden.47

Sveriges stigande antal invånare med utländsk bakgrund beror på ett ökat antal asylsökande, en växande arbetskraftsinvandring från övriga Europa, fler utländska studenter som studerar i Sverige och ett växande antal svenskar som återvänt efter att ha bott utomlands. Även genom medlemskapet i EU har migrationen mellan Sverige och andra medlemsländer ökat.48

44 För Sveriges landsbygder – en sammanhållen politik för arbete, hållbar tillväxt och välfärd (SOU 2017:1). 45 Svenska framtidsutmaningar (Ds 2013:19). 46 Uppgifter från Statistiska Centralbyrån den 3 september 2019. 47 Framtidskommissionen. Svenska framtidsutmaningar (Ds 2013:19). 48 Konstnär – oavsett villkor? (SOU 2018:23).

3.3.8. Strävan efter regional utveckling

Med en ökad globalisering och en allt snabbare urbanisering är det många bedömare som ser en överhängande risk för en utarmning av betydande delar av landet. För att förhindra en sådan utveckling har det länge funnits en politiskt uttalad ambition om en regional utveckling, kombinerad med aktiva insatser, där syftet är att hela Sverige ska leva. De insatser staten vidtagit handlar t.ex. om att främja förtagssamheten i regionerna, om utlokalisering av statliga myndigheter, om etablering av högskolor på andra orter än de traditionella och om olika former av statliga bidrag riktade till regionala och lokala aktörer. Det kommunala självstyret är också ett viktigt inslag i den samhällsmodell som syftar till att hela landet ska omfattas av en god samhällsservice.

Flera forskare och samhällsplanerare bedömer att framtidens arbetsmarknad kommer att finnas i större regioner, s.k. megaregioner. Utmärkande för dessa är universitet, välutbildade människor, kreativa kluster och god infrastruktur. Megaregionerna delar ekonomiska länkar, kultur och historia men kan ligga inom flera landskap eller mellan länder, som exempelvis Öresundsregionen. Ett annat mönster att följa är framväxten av olika regionala tillväxtnoder, exempelvis Umeå eller Linköping där en gemensam nämnare ofta är att de är universitets- eller högskoleorter.49

På kulturområdet handlar det regionala perspektivet i hög grad om kultursamverkansmodellen. Den sjösattes 2011 för att skapa ett ökat utrymme för regionala prioriteringar och variationer vad gäller det statliga stödet till regionala kulturinstitutioner. Regioner som ingår i modellen beslutar, i samverkan med länets kommuner och kulturlivet, hur det statliga bidraget fördelas till regional kulturverksamhet. Samtliga regioner, utom Stockholm, är sedan 2013 med i modellen. Inom ramen för modellen fördelas även statsbidrag till enskilda arkivinstitutioner.50

Regeringen vill också få till en bättre spridning i landet av de statliga myndigheterna. Det handlar bl.a. om att det ska finnas statliga jobb för tjänstemän och akademiker utanför de större städerna. Mot den bakgrunden har flera statliga myndigheter nyligen omlokaliserats, bl.a. är Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) lokaliserad till Sundsvall och Myndigheten för kulturanalys har nyligen flyttat till

49 a.a. 50 Kulturrådet. Kultursamverkansmodellen – regional kultursamverkan.

Göteborg. Arkivsektorn har inte omfattats av regeringens beslut om omlokaliseringar, men av instruktionen för Riksarkivet framgår att myndigheten ska ha landsarkiv i Göteborg, Härnösand, Lund, Uppsala, Vadstena och Visby.51

Frågan om regional utveckling och statens närvaro i olika delar av landet berör således arkivsektorn på flera sätt redan i dag. I det sammanhanget får digitaliseringen, önskemål om en hållbar utveckling, den demografiska utvecklingen och de nya inslagen i förvaltningspolitiken stor påverkan.

3.4. Nya inslag i förvaltningspolitiken

Arkivverksamheten är en grundläggande del av den offentliga förvaltningen. Det övergripande syftet med utredningens uppdrag är att säkerställa samhällets tillgång till allmänna handlingar både nu och i framtiden. Därför är nya inslag i förvaltningspolitiken viktiga att ta i beaktande.

I det här avsnittet behandlas fem olika teman med kopplingar till den förda förvaltningspolitiken. Det handlar om att det finns färre men större statliga myndigheter, privatiseringen av statliga och kommunala myndighetsuppgifter, utformningen av tillitsreformen, kraven på ökad samordning myndigheter emellan samt internationella regleringar.

3.4.1. Färre men större statliga myndigheter

Sedan 1970-talet har antalet statliga myndigheter blivit färre. Det handlar framför allt om att myndigheter har slagits samman och centraliserats. De regionala och lokala myndigheterna fungerar numera som enheter eller kontor. Minskningen innebär dock inte att antalet anställda har blivit färre utan förändringen innebär att myndigheterna i stället har blivit större. I och med att verksamheterna ofta stöds av eller hanteras i it-system har även ansvaret för de allmänna handlingarna och arkiven centraliserats.

Den förändrade myndighetsstrukturen har haft betydelse för arkivsektorn. Utvecklingen har t.ex. inneburit att landsarkiven fått färre till-

5119 § förordningen (2009:1593) med instruktion för Riksarkivet.

synsobjekt och färre underlag för leveranser i sina distrikt. Behovet av rådgivning är dock fortfarande aktuellt enligt representanter från Riksarkivet och andra arkivmyndigheter.

3.4.2. Privatisering av myndighetsuppgifter

Under den senare delen av 1980-talet kom flera verksamheter som bedrivits av statliga myndigheter att överföras till privaträttsliga organ, som exempel kan nämnas bolagiseringen av affärsverken Televerket och Postverket. Under 1990-talet skedde en liknande förändring hos kommunerna där verksamheter från kommunala nämnder har flyttats över till bolag. På senare år har också kommuner och regioner i allt större utsträckning köpt verksamheter av privata utförare i stället för att utföra verksamheten i egen regi.52

Kommuner, landsting och regioner köpte 2016 verksamhet från över 11 000 olika utförare med unika organisationsnummer, en ökning med 7 procent jämfört med året innan. Utförarna är olika stora, från enmansföretag till stora vård- eller utbildningsföretag. Utvecklingen av valfrihetssystem enligt lagen (2008:962) om valfrihetssystem, LOV, har enligt uppgift varit en avgörande faktor för framväxten av privata utförare inom omsorg och socialtjänst. Drygt hälften av alla kommuner, 161 stycken, hade 2016 infört valfrihetssystem enligt LOV. Av LOV-kommunerna har 98 procent valfrihetssystem inom hemtjänsten, men systemet tillämpas inom ett stort antal av kommunens verksamhetsområden som avser välfärdstjänster.53

Detta leder till flera svåra avvägningar för arkivmyndigheterna. För enskilda aktörer inom välfärdssektorn gäller ofta att de har en eller flera kommuner som huvudmän för en upphandlad verksamhet, speciellt om man bedriver verksamhet i olika delar av landet. Kommunen kan ta in handlingar från sina leverantörer samtidigt som det kan finnas bestämmelser i speciallagstiftning om hur olika handlingar och uppgifter från såväl upphandlade underleverantörer som enskilda huvudmän ska hanteras och bevaras.

Vidare finns det ett antal privata institutioner som i vissa fall jämställs med myndigheter och då omfattas av offentlighetsprincipen och arkivlagens bestämmelser. Enligt 2 kap. 4 § offentlighets- och sekre-

52 SKL. Köp av verksamhet 2016. Kommuner, landsting och regioner 2006–2016, s. 59–60. 53 a.a.

tesslagen (2009:400), OSL, ska den rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen, i tillämpliga delar gälla också handlingar hos de organ som anges i bilagan till OSL. Den ökande privatiseringen av tidigare myndighetsuppgifter har också lett till att det finns ett antal enskilda organ med offentligt åtagande som under vissa omständigheter inte omfattas av offentlighetsprincipen och arkivlagstiftningen. Även dessa arkiv, i de delar som avser det offentliga åtagandet, kan vara av intresse för rättskipning, förvaltning och forskning.

3.4.3. Tillitsreformen

Enligt regeringen är tillitsreformen en prioriterad process för det offentliga Sverige. Reformen handlar om att utveckla en tillitsbaserad styrning med fokus på medarbetarnas kunskap och på minskad detaljstyrning. Målet är att proffsen i offentlig sektor ska tillåtas vara proffs. Därigenom skapas större nytta och kvalitet för medborgarna. Som ett led i den processen inrättades 2016 en delegation med uppdrag att arbeta för ökad tillit i styrningen av den offentliga sektorn och välfärdstjänsterna. Delegationen har i oktober 2019 lämnat sitt betänkande.54

3.4.4. Samverkan om e-förvaltningsprojekt

Riksdagen har i ett tillkännagivande från april 2016 anfört att regeringen dels bör se till att de statliga myndigheterna på ett bättre sätt samverkar över myndighetsgränserna med e-förvaltningsprojekt, dels bör säkerställa att myndigheterna lägger ett ökat fokus på att ta fram fler e-tjänster.55 Enligt regeringens it-politiska mål ska Sverige vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter.

Genom åren har flera utredningar, råd, delegationer och kommissioner tillsatts för att främja utvecklingen av digitaliseringen av förvaltningen och samhället i stort.56 De senaste tio åren har arbetet drivits av bl.a. E-delegationen, e-samverkansprogrammet och DIGG. Gemensamt för de olika verksamheterna är bl.a. ett ökat fokus på samverkan

54 Med tillit följer bättre resultat – tillitsbaserad styrning och ledning i staten (SOU 2019:43). 55 Bet. 2015/16:FiU25, rskr. 2015/16:208. 56 Riksrevisionen. Den offentliga förvaltningen – enklare, öppnare och effektivare förvaltning? (RIR 2016:14), s. 19–20.

myndigheter emellan, minskat uppgiftslämnande och behovsdriven utveckling där användarens behov står i centrum. Ökad myndighetssamverkan och gemensamma system innebär en utmaning för arkivsektorn så till vida att det ibland är otydligt vilken myndighet som ska ansvara för arkivbildningen.

Den digitalt samverkande förvaltningen ställer delvis nya krav på arkivsektorn. Det handlar t.ex. om arkivbildaransvar när flera myndigheter arbetar i en gemensam verksamhet och gemensamma system. Det handlar också om överlappande eller motstridiga krav på informationshanteringen som myndigheterna är skyldiga att leva upp till. Även om vikten av att ha ett livscykelperspektiv på informationshanteringen lyfts fram i många sammanhang så betraktas arkivfrågorna i vissa fall som en slutfas. Frågan om e-arkiv engagerar stora delar av arkivsektorn och det är angeläget att man kommer fram till en lösning. Det är troligt att kostnadseffektiviteten ökar om arkivaspekten beaktas redan från början i stället för i slutfasen av ett e-arkivs livscykel. En gemensam e-arkivtjänst är avgörande för hanteringen av det digitalt födda arkivmaterial som ökar kraftigt i omfång.

3.4.5. Internationella regleringar

Medlemskapet i EU har bl.a. inneburit ett tillskott av nya övergripande regleringar som på olika sätt träffar arkivsektorn. Ett av de mest kända exemplen är dataskyddsförordningen som gäller för såväl offentliga som enskilda arkiv. Ett av syftena med förordningen är att skydda individers grundläggande rättigheter och friheter, särskilt deras rätt till skydd av personuppgifter. Företrädare för arkivsektorn har vittnat om att dataskyddsförordningens bestämmelser om hårda sanktioner vid brott mot förordningen gjort att medvetenheten om arkivens betydelse har ökat generellt i samhället.

Ett annat exempel är det s.k. PSI-direktivet som säger att myndigheter bör tillgängliggöra sina offentliga data för vidareutnyttjande, fritt eller enligt standardiserade och generösa villkor, för att bidra till ökad öppenhet i offentlig förvaltning och bättre service.57 Ett ytterligare exempel är EU-direktivet Inspire, som syftar till att bygga upp

57 Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/98/EG av den 17 november 2003 om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn.

en europeisk infrastruktur för geodata.58 Direktivet ska göra det möjligt att dela geodata mellan organisationer inom den offentliga sektorn och underlätta allmänhetens tillgång till geodata i hela Europa.

EU-förordningen eIDAS innebär att det sedan den 29 september 2018 är obligatoriskt för offentliga e-tjänster att tillåta inloggning också med utländska e-legitimationer.59 Kravet omfattar i princip alla e-tjänster där man loggar in med exempelvis BankID eller Mobilt BankID.

EU-medlemskapet påverkar sålunda arkivsektorn på flera olika sätt, i första hand genom de rättsakter som Sverige är skyldigt att följa. Det kan handla om bevarandetider för olika slags dokumentation, krav på rapportering till olika EU-organ och andra krav kring vilka format och standarder som ska användas.

Medlemskapet i EU öppnar också för olika typer av ekonomiskt stöd. Ett exempel är Horisont 2020, EU:s ramprogram för forskning och innovation. Programmet är världens största satsning på forskning och innovation och har en total budget på cirka 80 miljarder euro. Open Access innebär att vetenskaplig information görs tillgänglig online för andra att läsa och återanvända utan kostnad. Open access till forskningsdata refererar till rätten att ha tillgång till och återanvända digital forskningsdata.

Det är inget krav för projekten inom Horizon 2020 att publicera forskningsdata men samtliga projekt inkluderas automatiskt i en pilot för data management (Open Research Data Pilot, ORD), initierad av kommissionen. En genomtänkt datahantering ska på så sätt vara en naturlig del av forskningen.

58 Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/2/EG av den 14 mars 2007 om upprättande av en infrastruktur för rumslig information i Europeiska gemenskapen (Inspire). 59 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 910/2014 av den 23 juli 2014 om elektronisk identifiering och betrodda tjänster för elektroniska transaktioner på den inre marknaden och om upphävande av direktiv 1999/93/EG.

4. Beskrivning av arkivsektorn

4.1. Inledning

Utredningen ska enligt direktiven översiktligt beskriva arkivsektorn. Arkivsektorn kan något förenklat sägas omfatta alla typer av arkivverksamheter med dess olika aktörer. Arkiven och de olika arkivinstitutionerna har en lång historia. Olika delar av arkivverksamheten och sektorn har också förändrats över tid.

I kapitlet beskrivs arkivväsendets historiska utveckling och arkivteori och terminologi. Den större delen ägnas åt att beskriva olika delar av arkivsektorn i vid bemärkelse. Beskrivningen omfattar såväl den offentliga och den enskilda arkivsektorn som användarna och användningen och en jämförande beskrivning av arkiv-, bibliotek- och museiverksamheterna. Kapitlet behandlar utbildning, yrken och branschorganisationer, särskilda typer av arkivmaterial, och näringsverksamhet på arkivområdet.

4.2. Arkivväsendets historiska utveckling

Så länge det funnits behov av att lagra information har det existerat någon form av arkiv. Begreppet ”arkiv” kommer av senlatinets ”archivum” som i sin tur bygger på den klassiska grekiskans ἀϱχεῖον (arkheîos) = byggnad för offentliga myndigheter, rådhus. Ytterst har begreppet sin grund i det grekiska verbet ἄρχειν (arkhein); att styra eller härska. Arkivbegreppets etymologi är alltså historiskt nära förknippat med vad som i dag skulle kunna benämnas offentlig förvaltning och maktutövning, vilket också speglas i statsmaktens långa och nära förhållande till arkivverksamheten.

De äldsta arkiven är en del av arkeologin. Arkivet kan sägas ha fötts den dag de styrande fann det angeläget att sätta något viktigt på pränt och dokumentera det för framtiden. Det kan handla om

folkräkningar, skatter eller inventeringar av tillgångar. De äldsta arkiven är således en följd av skrivkonsten och återfinns redan i de första civilisationerna. Arkiven som samhällets centrala minnesfunktion har sedan genom historien förblivit en förutsättning för stabila statsbildningar och i takt med att statsapparaten vuxit gett redskap för att utöva kontroll och makt över stora avstånd i tid och rum.

Synen på arkiven och deras uppgifter har dock gått igenom stora förändringar genom tiderna. Det gäller också arkivariers uppfattning om sig själva och sina yrkesroller. Arkivarieyrket har från början präglats av en ämbetsmanna- och byråkratkultur. Från att länge ha tjänat statens eller kungamaktens egna intressen har arkiven och arkivarierna i dag snarare fått rollen av förvaltare av ett gemensamt minne, med viktiga uppgifter såväl för förvaltning som för kulturarv och demokrati. De offentliga arkiven innehåller både handlingar från myndigheternas verksamheter och från enskilda organisationers och individers liv.

Arkivväsendet och arkivsektorn kan användas synonymt. Här används arkivväsendet eftersom avsnittet nedan avser en övergripande och allmän beskrivning av utvecklingen av arkiven som fenomen, både internationellt och i Sverige. Beskrivningen av arkivinstitutionernas framväxt är däremot avgränsad till Sverige.

4.2.1. Arkivens roll förändras med samhällsutvecklingen

Förändrade värderingar, utbyggnaden av förvaltningen och utvecklingen av tekniken påverkar vad och hur något dokumenteras. Detta avspeglas i arkivens omfång, innehåll och användning. Vilken slags dokumentation som bevaras har också skiftat över tid Förändrade värderingar, utbyggnaden av förvaltningen och utvecklingen av tekniken påverkar vad och hur något dokumenteras. Utvecklingen av arkivens funktion och verksamheter har beskrivits och grupperats i fyra olika paradigm eller faser: arkiven som rättighetsdokumentation, arkiven som historiska källor, arkiven som källor för öppenhet och medborgerliga rättigheter och arkiven som källor till upprättelse och identitetsskapande. De olika faserna har på olika sätt påverkat

vad som dokumenteras i samhället, vad som bevaras och på vilket sätt arkiven används.1

Arkiven som källor till rättighetsdokumentation

I den arkivvetenskapliga litteraturen framhålls att arkiven har en lång historia, så länge som det har funnits ett behov av att dokumentera och bevara information, har det funnits arkiv. De äldsta typerna av dokumentation som har återfunnits behandlar kvantitativa uppgifter om t.ex. skördar och råvaror, boskap, ägandeförhållanden, skatteuttag och soldatutskrivningar. Dokumentationen bevarades och bildade arkiv för att skydda rättigheter och egendom. Arkiven fungerade som bevis för att ett visst förhållande existerat eller för att en händelse inträffat.2

Statens framväxt och kyrkans inflytande ökade behovet av och kraven på en skriftlig dokumentation. Sedan medeltiden finns det kyrkböcker bevarade som innehåller register över bl.a. dop, vigslar och begravningar samt husförhörslängder och folkbokföringar.3Gustav Vasas utbyggnad av förvaltningen genom bl.a. inrättande av kammare, kansli och de kungliga kollegierna anses ha medfört en ökad dokumentation. En fastare organisation innebar också ett större bevarande av dokumentationen.4

Under 1930-talet och 1950-talet genomfördes flera s.k. välfärdsreformer som t.ex. socialförsäkringar, bidrag, sjukvård, och utbildning. Det innebar också att en annan typ av dokumentation om medborgarna kom att bildas och bygga upp myndigheternas arkiv. Myndigheternas arkiv beskriver inte bara förvaltningens arbete utan de ger också information om förhållandet mellan myndigheter och enskilda. Sammantaget innehåller de statliga och kommunala arkiven dokumentation av en stor del av enskildas liv.5

1 Beskrivningen av arkivväsendets utveckling bygger på arkivteoretikern Terry Cooks fyra paradigm från artikeln Evidence, memory, identity, and community: four shifting archival paradigms, Archival Science 13 (2013). Beskrivningen ligger dock närmare den norska arkivutredningen gruppering i betänkande Fra kalveskinn til datasjø. 2 Patrik Wallin. ”Forntiden och antiken” i Det globala minnet – Nedslag i den internationella arkivhistorien och Claes Gränström. Arkivvetenskap. 3 Nationalencyklopedin, Kyrkböcker. 4 Staffan Smedberg. ”Sverige” i Det globala minnet – Nedslag i den internationella arkivhistorien. 5 Erik Norberg. Arkivvetenskap .

Arkiven som historiska källor för forskning

Under 1800-talet utvecklades historievetenskapen och historikerna behövde tillförlitliga och autentiska källor. Denna förändring avspeglades i arkivverksamheten. Proveniensprincipen fick sitt genomslag och påverkade hur arkiven skulle ordnas för att motsvara forskarnas behov av källmaterial. Organisationen och bemanningen av Riksarkivet kom även att påverkas. Riksarkivet var dessförinnan främst ett organ för statsmakten och där arbetade i första hand tjänstemän. I samband med det förändrade historieintresset kom dock allt fler akademiska historiker att arbeta på Riksarkivet.6

Arkiven som källor för medborgerliga rättigheter

Arkiven och de framväxande arkivinstitutioner kom att få en annan roll under den senare delen av 1800-talet. Under denna tid grundades många av dagens nationalarkiv. I Frankrike innebar revolutionen 1789 bl.a. att tillträdet till de franska arkiven blev en medborgerlig rättighet. Förändringen innebar att arkivinstitutionerna skulle bli mer öppna.7

I Sverige infördes offentlighetsprincipen genom 1766 års tryckfrihetsförordning. Regleringen kom dock bara att gälla i sex år. År 1774 ändrades regleringen på så sätt att kungen själv kunde bestämma vilka handlingar som fick lämnas ut från arkiven. Av regleringen framgick också att det var förbjudet att trycka kritiska artiklar om bl.a. kungen och om ämbetsmän. Tryckfrihetsförordningen infördes på nytt genom 1809 års regeringsform.8

Arkiven som källor för upprättelse och identitetsskapande

Arkiven har använts för att visa på tidigare missförhållanden eller ge enskilda upprättelse. I Sverige har t.ex. arkivhandlingar använts för att uppmärksamma och senare ersätta människor som blivit tvångssteriliserade eller som vanvårdats vid fosterhemsplaceringar.9 I det

6 Staffan Smedberg, ”Sverige” i Det globala minnet – Nedslag i den internationella arkivhistorien (2012). 7 Claes Gränström. Arkivvetenskap. 8 Nationalencyklopedin, Tryckfrihetsförordningen, Webbplatsen för Riksarkivet, temaingångar till arkiven, Tryckfrihet, i oktober 2019. 9 Ulrika Geijer och Håkan Lövblad. Arkivlagen. En kommentar, andra upplagan.

senare fallet inrättades en särskild myndighet, Ersättningsnämnden, för att pröva om de som utsatts skulle få ersättning från staten. Myndighetens beslutsfattande utgick bl.a. från dokumentationen i barnens journaler som förvaras hos olika kommunala arkivmyndigheter. En forskningsstudie vid Linköpings universitet konstaterade bl.a. att det var svårt för de sökande att bevisa vad de utsatts för eftersom bevisföringen krävde dels att utredarna hade kunskap om vilka arkiv de skulle leta i, dels att det fanns skickliga arkivarier som kunde hitta den efterfrågade informationen.10

Arkiven kan även ha en identitetsskapande funktion. I arkiven är det möjligt att ta del av dokumentation om den egna historien eller ett visst områdes historia. Det bildas också särskilda typer av arkiv för att belysa en viss grupp, s.k. community archives. Dessa arkiv bildas genom aktiv insamling och dokumentation och kan omfatta trycksaker, föremål, uppteckningar av muntlig historia och andra immateriella kulturarv. Riksarkivet menar att community archives har definierats på olika sätt men att de

karaktäriseras bl.a. av en arkiv- och kulturverksamhet med fokus på en självdefinierad grupp (community) som känner samhörighet kring en gemensam identitet som kan vara kopplad till etnicitet, tro, nationalitet, könsuttryck, sexuell läggning, funktionsvariation eller delat intresse. Inte sällan är utgångspunkten en självuppfattning om att gruppens berättelser inte får utrymme inom de traditionella kulturarvsinstitutionernas ramar11

Exempel på verksamheter i Sverige som skulle kunna definieras som community archives är Queerrörelsens arkiv och bibliotek (QRAB) och Umeå hardcore arkiv.12 QRAB samlar, ordnar, bevarar och tillgängliggör dokumentation och information knuten till queera rörelser och personer. Umeå hardcore arkiv samlar in och tillgängliggör en del av det svenska musikarvet, material från hardcorescenen i Umeå på 1990-talet.

Arkivverksamheten har också förändrats för att möta omvärldens önskemål om delaktighet och medskapande. Arkivinstitutionerna har engagerat användare på olika sätt, bl.a. genom att användarna får transkribera, digitalisera, skapa sökvägar eller lyfta fram nya berät-

10 Webbplatsen för Linköpings universitet i mars 2019. 11 Riksarkivet. Svar på arkivutredningens frågor. 12 a.a.

telser ur arkiven. Ett exempel är projektet ”Hungerkravallerna i Göteborg 1917” där en grupp användare fick välja historier och bilder ur arkiven till en utställning på Riksarkivet, landsarkivet i Göteborg.13

Arkiven får nya typer av handlingar när tekniken utvecklas

Den tekniska utvecklingen har påverkat arkivens omfång och innehåll. Under 1900-talet medförde användningen av skrivmaskiner, kopieringsmaskiner, faxapparater och datorer en ökad mängd dokumentation och handlingar. Nya tekniker och medietyper har också inneburit att ett annat slags dokumentation har tillkommit som fotografier, film och ljudupptagningar. De nya medietyperna medförde ett annat slags förhållningssätt till arkivverksamheten. De nya typerna av handlingar innebar att man i ett tidigt skede behövde styra arkivbildningen i fråga om val av databärare, dokumentation och format för att möjliggöra handlingarnas bevarande och framtida användning.14

Arkivsektorns uppfattning om arkiven och arkivverksamheten förändrades i och med att handlingar enkelt kunde kopieras och mångfaldigas. Traditionellt betraktades arkivhandlingar som en unik dokumentation av en viss händelse, företeelse eller beslut. En ökad användning av datorer och senare övergången till digital informationsförvaltning innebar att handlingar kunde finns i flera exemplar och enkelt kunde spridas Det väckte frågor om original och kopior – frågor som delvis fortfarande är aktuella när det handlar om informationsdigitalisering.15 Representanter från arkivsektorn menar att det på sikt inte kan vara rimligt att bevara samma information i två uppsättningar, dels de digitala handlingarna dels de analoga förlagorna som har digitaliserats.16

13 Göteborgs-Posten. Hungerkravallerna 1917 ur nya perspektiv, publicerad den 6 maj 2017. 14 Staffan Smedberg. ”Sverige” i Det globala minnet – Nedslag i den internationella arkivhistorien. 15 a.a. 16 Institutet för språk och folkminnen. Tankar kring Arkivutredningens frågeställningar, den 12 september 2018.

4.2.2. Arkivinstitutionernas framväxt

Med arkivinstitution avses vanligtvis institutioner eller myndigheter som förvarar arkiv från olika arkivbildare. Det finns således offentliga arkivinstitutioner i form av arkivmyndigheter och enskilda arkivinstitutioner. Det finns också myndigheter med uppdrag att samla in och dokumentera samhället och som därigenom skapar arkivsamlingar.

Arkivinstitutionerna har bildats och utvecklats på olika sätt. Det beror delvis på om det är en arkivmyndighet eller en enskild arkivinstitution. Arkivmyndigheterna har tillkommit genom olika reformer och beslut. Framväxten av de enskilda arkivinstitutionerna förklaras genom att den enskilda sektorn börjad bevara sina handlingar i större utsträckning, ett ökat intresse av dessa arkiv från forskningen och genom olika statsbidrag för enskild arkivverksamhet.17

Statliga och kommunala arkivmyndigheter

Riksarkivet var ursprungligen det kungliga kansliets arkiv med rötter i medeltiden. Genom 1618 års kansliordning inrättades en mer stabil arkivverksamhet. Enligt kansliordningen skulle kansliets sekreterare vårda arkivet ”såväl det nya som det gamla”. Syftet var att underlätta det kungliga kansliets arbete och bevara de handlingar som var viktiga för staten.18

Under 1800-talet förändrades och utökades den statliga arkivverksamheten. Krigsarkivet tillkom 1805 som en enhet för armén kartor och ritningar och 1878 blev Riksarkivet självständigt ämbetsverk. Under första hälften av 1900-talet bildades den regionala statliga arkivorganisationen genom inrättandet av landsarkiven. Mellan 1899 och 1935 bildades sju landsarkiv. Landsarkiven var egna statliga myndigheter med i princip samma uppdrag som Riksarkivet i sina respektive distrikt, de fungerade som arkivdepåer och utövade tillsyn.19Denna ordning förändrades under 1990-talet och mot slutet av 2000talet. Krigsarkivet införlivades 1995 med Riksarkivet. Cirka femton år senare slogs landsarkiven samman med Riksarkivet till en gemensam myndighet.

17 Samuel Edquist. De enskilda arkiven i historisk kontext i Enskilda arkiv. 18 Staffan Smedberg. ”Sverige” i Det globala minnet – Nedslag i den internationella arkivhistorien. 19 Arkiv för alla – nu och i framtiden (SOU 2002:78).

Riksarkivet meddelade under lång tid råd och anvisningar till den kommunala sektorn genom stöd i olika cirkulär och förordningar. Genom kommunalreformen 1863 fick städer, landskommuner och landsting en mer självständig ställning i förhållande till staten. Den förändringen kom även att återspeglas i den kommunala arkivverksamheten. En arkivorganisation började växa fram i framför allt större stadskommuner och landsting.20

Folkminnes- och folklivsarkiven

Intresset för det folkliga ökade under slutet av 1800-talet och det tidiga 1900-talet. Under denna tid bildades fler hembygdsföreningar och olika slags landsmåls- och fornminnesföreningar. De senare ägnade sig åt insamling, dokumentation och upptecknande av lokal kultur. Ur sådana verksamheter bildades mer institutionaliserade folklivs- och folkminnesarkiv i Göteborg, Lund och Uppsala.21 Dessa kom senare att utgöra grunden för de arkivsamlingar som Institutet för språk och folkminnen i dag förvarar.22

Ett liknande exempel är Svenskt visarkiv som grundades 1951. Svenskt visarkiv hade från början till uppgift att registrera och systematisera svenskt vismaterial. På 1960-talet började man dokumentera den levande svenska folkmusiken genom omfattande inspelningsprojekt. I dag är Svenskt visarkiv en del av Statens musikverk och arbetar med att samla in, bevara, forska och publicera material inom områdena folkliga och andra äldre visor, dans, spelmansmusik, äldre populärmusik samt svensk jazz.23

Enskilda arkivinstitutioner

Tillkomsten och bevarandet av enskilda arkiv tog fart från 1840-talet och framåt. Flertalet reformer som genomfördes under denna period kom att påverka bl.a. föreningsfriheten, näringslivet och folkbildningen. Olika slags organisationer, föreningar och företag bildades, som i sin tur bildade en mängd olika arkiv. De enskilda arkivinstitutionerna växte fram först under 1900-talet.

20 Staffan Smedberg. ”Sverige” i Det globala minnet – Nedslag i den internationella arkivhistorien. 21 Fredrik Skott. Folkets minnen, Traditionsinsamling i idé och praktik 1914–1964. 22 Webbplatsen för Institutet för språk och folkminnen i oktober 2019. 23 Webbplatsen för Statens musikverk, Svenskt visarkiv i oktober 2019.

Under efterkrigstiden bildades flera regionala arkivinstitutioner, s.k. folkrörelsearkiv eller föreningsarkiv som bevarade arkiv från bl.a. arbetarrörelsen, nykterhetsrörelsen och frikyrkorna. Under 1970-talet bildades arkivinstitutioner som var inriktade på arkiv från företag och näringsliv.24

Framväxten av enskilda arkivinstitutioner förklaras delvis med utvecklingen av historievetenskapen och ändrade forskningsideal. Från mitten av 1900-talet ökade intresset för den s.k. sociala historieskrivningen vilket hade betydelse för utvecklingen av enskilda arkivinstitutioner. Det ökade intresset från forskningens sida uppskattas ha haft betydelse för de statsbidrag som infördes till regionala folkrörelsearkiv på 1970-talet På 1970-talet bildades flera regionala arkivinstitutioner för näringslivs- och företagsarkiv.25

4.3. Arkivterminologi och teori

Utredningens direktiv lyfter fram flera olika betydelser av arkiv, som bestånd och samlingar, institutioner och lokaler. I direktiven anges också att begreppet verksamhetsinformation har börjat användas i stället för arkiv. Det framkommer också i direktiven att arkivlagen bygger på det arkivteoretiska begreppet proveniensprincipen. Terminologin på arkivområdet kan uppfattas som otydlig och i viss mån föråldrad. Nedan ges en beskrivning av olika betydelser av arkiv, de nya begrepp som börjat användas inom arkivområdet och framväxten och utvecklingen av proveniensprincipen.

4.3.1. Arkiv – ett mångtydigt ord

Arkiv är ett mångtydigt ord och används ofta i betydelserna dokumentation, organisation och förvaringslokal. Internationella arkivrådet definierar arkiv på följande sätt:

24 Karin Englund och Anders Gidlöf. Initiativ till bevarande av enskilda arkiv, i Enskilda arkiv. 25 a.a.

Archives are the documentary by-product of human activity retained for their long-term value. They are contemporary records created by individuals or organisations as they go about their business /… / They can come in a wide range of formats including written, photographic, moving image, sound, digital and analogue.26

I 3 § arkivlagen (1990:782) har arkiv en liknande betydelse. I bestämmelsen anges att en myndighets arkiv bildas av de allmänna handlingarna från myndighetens verksamhet och sådana handlingar som avses i 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen och som myndigheten beslutar ska tas om hand för arkivering. Arkiv i arkivlagstiftningen används således för att beteckna dokumentationen, det som förvaras, och inte själva organisationen, utrymmet eller platsen. Nedan beskrivs några olika betydelser av ordet arkiv.

Arkivbestånd och arkivsamling

Arkivbestånd och arkivsamlingar tillkommer i olika syften. Ett arkivbestånd är resultatet av en verksamhet, dvs. handlingarna har skickats in till eller skapats av arkivbildaren för att på olika sätt dokumentera verksamheten. En arkivbildare kan vara t.ex. en organisation, person, företag eller myndighet.

En arkivsamling skapas genom en aktiv insamling i syfte att dokumentera eller synliggöra en viss del av samhället. I arkivsamlingen ingår olika slags material som trycksaker, föremål, uppteckningar av muntlig historia och andra immateriella kulturarv. Arkivsamlingar skapas ofta av myndigheter, arkivinstitutioner, museer eller andra kulturinstitutioner.

Arkivinstitutioner

Arkivinstitution används som samlingsnamn för olika slags enskilda arkivinstitutioner och arkivmyndigheter. Arkivinstitution kan också användas för att beskriva sådana myndigheter som samlar in och tar emot arkivsamlingar, t.ex. Institutet för språk och folkminnen.27

Enskilda arkivinstitutioner tar emot och förvarar olika arkiv samt tillhandahåller och tillgängliggör de förvarade arkiven. Enskilda arkiv-

26 Webbplatsen för Internationella arkivrådet, International council on Archives, i oktober 2019. 27 Se närmare beskrivning i avsnitt 4.4.3.

institutioner tar i första hand emot arkiv från näringslivet och från organisationer i det civila samhället.

Arkivmyndigheterna tar däremot emot arkiv från den offentliga förvaltningen och från den enskilda sektorn. När en myndighets arkiv överlämnas till en arkivmyndighet övergår också ansvaret för arkivet till arkivmyndigheten. Arkivmyndigheterna har också möjlighet att reglera och kontrollera arkivbildningen för de arkivbildande myndigheterna genom föreskrifter och tillsyn.

Arkivlokaler, e-arkiv och system för bevarande

Med arkivlokaler avses särskilt anpassade lokaler för förvaring av arkiv, framför allt av fysiska handlingar. Arkivlokalen ska bl.a. skydda arkivet från miljöpåverkan och obehörig åtkomst.

Olika typer av elektroniska handlingar kan bevaras och förvaltas i s.k. e-arkiv eller system för bevarande. E-arkiv och system för bevarande används ofta synonymt i betydelsen ”system för att säkerställa bevarandet”. Arkivsektorn skiljer också på s.k. ”mellanarkiv” och ”slutarkiv”. Ett mellanarkiv är en arkivlösning där arkivbildarna fortfarande har ansvaret för och åtkomst till handlingarna. I ett slutarkiv har ansvaret för handlingar övergått till arkivmyndigheten.

4.3.2. Verksamhetsinformation och arkiv

I Sverige bildas de offentliga arkiven i ett tidigt skede, redan hos arkivbildaren. I framför allt engelskspråkiga arkivsammanhang är det skillnad på verksamheterna hos arkivbildaren och arkivinstitutionerna. De förra ägnar sig åt ”records” och ”records management” medan de senare ägnar sig åt ”archives”. I den svenska arkivlagstiftningen har man i stället använt ett vitt arkivbegrepp där även arkivbildarens hantering av handlingarna betraktas som arkivverksamhet.

Den ökade mängden elektroniska handlingar har delvis ändrat den internationella gränsdragningen mellan arkivbildare och arkivinstitutioner. Den arkivvetenskapliga forskningen lyfter fram behovet av en proaktiv hantering och behovet av en kontinuerlig förvaltning av handlingarna. Arkivperspektiven behöver således beaktas

redan under arkivbildningsfasen.28 Samtidigt finns det en tendens att tydliggöra gränsdragningen genom att hitta andra uttryck än arkivbildning för att beskriva arkivbildarens hantering av handlingar. Den norska arkivutredningen har t.ex. föreslagit att de handlingar som hanteras hos myndigheterna, dvs. arkivbildarna, ska benämnas dokumentation. Det innebär att det enbart är arkivmyndigheterna som hanterar arkiv.29

Användningen av begreppet verksamhetsinformation

Det har på olika sätt uppmärksammats att arkivarier inom den offentliga arkivsektorn använder ord som informationshantering, informationsförvaltning, information och verksamhetsinformation för att beskriva sin verksamhet. Språket har anpassats till behovet av att tidigt styra arkivbildningen.30

Det framgår av olika myndigheters och arkivmyndigheters webbplatser och informationsmaterial att man i första hand använder begreppen för att beskriva arkivbildningen. Ett exempel på användning är Riksarkivets vägledning ”Redovisa verksamhetsinformation”. Där anges att flera av de ord som används i arkivlagstiftningen kan uppfattas tillhöra en förvaltning som är pappersbaserad. Vidare uppger myndigheten att verksamhetsinformation används synonymt med allmänna handlingar och arkiv för att underlätta kommunikationen mellan olika intressenter som arkivarier, verksamhetsutvecklare och it-arkitekter.31 Användningen kan här förstås som ett uttryck för att kunna kommunicera med andra funktioner och yrkesgrupper som arbetar med närliggande eller angränsande frågor.

Verksamhetsinformation enligt ISO 30300

Begreppet verksamhetsinformation förekommer i internationella och svenska standarder för informationsförvaltning. Standarderna utvecklades under 1990-talet och har sitt ursprung i australienska dokumenthanteringsstandarder. Det främsta syftet är att organisa-

28 Mats Burell och Carina Sjögren. Information i verksamhet och arkiv – Regler och standarder med digitalt perspektiv. 29 Fra kalveskinn til datasjø – Ny lov om samfunnsdokumentasjon og arkiver (NOU 2019:9). 30 Samuel Edquist. De enskilda arkiven i historisk kontext, i Enskilda arkiv. 31 Riksarkivet. Redovisa verksamhetsinformation.

tioner av olika slag ska kunna skapa korrekt, användbar och lätt tillgänglig information. Swedish Standards Institute (SiS) förklarar begreppet verksamhetsinformation på följande sätt:

information som skapas, tas emot och underhålls som bevis och/eller som en tillgång av en organisation eller person för att uppfylla legala förpliktelser eller för att utföra transaktioner i verksamheten, oavsett typ av medium och format.32

Det är inte klarlagt om myndigheterna använder begreppet verksamhetsinformation i denna betydelse. De internationella standarderna utgår från begreppet ”records” som är vidare än allmänna handlingar som används i arkivlagen. Verksamhetsinformation omfattar även sådana handlingar som avses i 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen, t.ex. minnesanteckningar, koncept och utkast. Sådana handlingar ska enligt 3 § arkivlagen beaktas men blir först allmänna handlingar om de tas om hand för arkivering.

Det har i arkivsammanhang konstaterats att det finns flera likheter mellan begreppen allmänna handlingar och verksamhetsinformation men att de inte sammanfaller helt. Skillnaden beror till stor del på syftena. Allmänna handlingar är ett juridiskt begrepp som bl.a. ska garantera den enskildes rätt till insyn i verksamheten. Verksamhetsinformationen utgör i första hand bevis för beslut och transaktioner som organisationerna behöver för att hantera sina åtaganden.33

4.3.3. Informationshantering och arkivförvaltning

Utredningen har noterat att begrepp som informationshantering, informationsförvaltning och informationsförsörjning ofta används av den offentliga arkivsektorn för att beskriva den arkivbildande verksamheten. Begreppen tycks ofta används synonymt. Regionarkivet för Västra Götalandsregionen och Göteborgs Stad använder t.ex. uttrycket ”arkiv- och informationshantering” i sina föreskrifter och riktlinjer i stället för arkivlagens uttryck arkivbildning och arkivvård. Den statliga arkivmyndigheten beskriver sitt huvuduppdrag som att säkerställa samhällets behov av en långsiktig informationsförsörjning som garanterar innehåll, sammanhang och äkthet.34 Informa-

32 Webbplatsen för Swedish standards institute, Introduktion till LVI, i oktober 2019. 33 Tom Sahlén. Informationsförvaltning i offentlig och privat sektorn. 34 Webbplatsen för Riksarkivet i oktober 2019.

tionshantering används i dessa exempel i en snävare betydelse, dvs. myndighetens egen hantering, än informationsförsörjning som syftar till tillgång och spridning av information.

Informationshantering och informationsförsörjning är också vanligt förekommande i sammanhang som beskriver förvaltningens digitalisering. Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) använder t.ex. informationshantering för att beskriva en del av den digitala infrastrukturen och informationsförsörjning för att beskriva tillgången till grunddata.35 Digitaliseringsrättsutredningen använde informationshantering genomgående för att beskriva olika aktiviteter där myndigheterna arbetade med eller vidtog några slags åtgärder med informationen medan informationsförsörjning användes i ett vidare sammanhang där tillgången till informationen betonades.36

De nya uttrycken kan vara ett sätt för arkivsektorn att närma sig andra professioner, fackområden och domäner. Mittuniversitet har i en studie undersökt en mer praktisk aspekt genom att studera olika professioners perspektiv på informationshantering. De olika professionerna tillhörde domäner som arkiv, verksamhetsarkitektur, systemförvaltning och informationssäkerhet. I studien konstaterades att de olika domänerna gör någon slags kartläggning och klassificering av informationen, vilka i någon mån påverkar värderingen av informationen. Studien uppmärksammade att det fanns ett visst samarbete mellan de olika domänerna men att arkivdomänen inte verkade vara inkluderad i samma utsträckning i det arbetet. En ökad samverkan mellan de olika domänerna skulle enligt studien bidra till en förstärkning av informationsförvaltningen och att information värderas högre i organisationen, som en viktig resurs.37

Föreningen för arkiv och informationsförvaltning (FAI) lyfter fram skillnaderna mellan arkivsektorn och andra professioner som arbetar med information och menar att arkivverksamheten har ett unikt uppdrag i förhållande till de andra professionerna. Enligt FAI kan alla ha en informationshantering men alla har inte en systematisk informationsförvaltning. För att uppnå det behövs de moment som

35 Myndigheten för digital förvaltning. Säkert och effektivt informationsutbyte inom den offentliga sektorn, slutrapport för regeringsuppdraget, och Uppdrag om säker och effektiv tillgång till grunddata, slutrapport för regeringsuppdragen. 36SOU 2018:25. 37 Mittuniversitet. Slutrapport, En effektiv digital informationshantering.

arkivverksamheten kännetecknas av: en förebyggande helhetssyn, ett långt tidsperspektiv och mångsidig värdering av informationen.38

4.3.4. Proveniens som teoretisk och praktisk grund

Proveniens betyder ursprung och härkomst. I arkivsammanhang är proveniensen viktig eftersom den ger kännedom om det sammanhang som arkivet eller handlingen bildades i. Kunskap om tillkomstsammanhanget och hur handlingarna användes i verksamheten är av betydelse för att användare ska kunna förstå och bedöma informationsinnehållet och handlingarnas funktion. Det är också nödvändigt att känna till en handlings proveniens för att kunna bedöma handlingens autenticitet.

Den s.k. proveniensprincipen är en central utgångspunkt för arkivverksamheten i Sverige och internationellt. Genomslaget för proveniensprincipen brukar ofta förklaras med den källkritiska historieforskningens framväxt och behovet av autentiska källor. Den har tolkats och tillämpats på olika sätt men är likväl fortfarande av betydelse för förståelsen av arkiv och i olika arkivpraktiker. Principen infördes i Sverige 1903 och innebär i korthet att ett arkiv ska hållas skilt från andra arkiv och att handlingarnas ursprungliga ordning ska bibehållas. Proveniensprincipens två delar brukar benämnas ursprungsprincipen (le respect des fonds) och strukturprincipen. Den senare, strukturprincipen, är i viss mån mer långtgående än ursprungsprincipen eftersom den innebär att arkivets inre ordning ska respekteras och hållas intakt. Rent konkret innebär det att handlingarna i ett arkiv inte ska placeras i en annan ordning än den arkivbildaren haft.

Proveniensprincipen i arkivlagen

Arkivbildningsbegreppet är en annan aspekt av proveniensprincipen som kommit att ifrågasättas. Enligt representanter från den kommunala sektorn blir det allt svårare att upprätthålla de traditionella gränserna mellan olika arkivbildare, och i viss mån mellan arkivbildare och arkivmyndigheten.

38 Anteckningar från utredningens dialog med Föreningen för arkiv och informationsförvaltning den 5 februari 2019.

Proveniensprincipen i en digital samtid

Från och med mitten av 1900-talet har proveniensprincipens relevans diskuterats inom arkivsamhället. När arkivbestånden inte längre består av enbart fysiska handlingar som kan förvaras på en plats har andra behov uppstått. I stället för fysiska ordningsprinciper utgår den samtida proveniensprincipen från metadata som ska belysa handlingens kontext. Skiftet kan exemplifieras med hur föreskrifterna om arkivredovisning har ändrats. Enligt de ursprungliga föreskrifterna skulle arkiven ordnas och redovisas efter en viss modell, det allmänna arkivschemat. Dagens föreskrifter ställer i stället krav på att handlingarna ska förses med uppgifter om vilken verksamhetsprocess de tillkommer i. Det finns inte några krav på hur handlingarna ska ordnas eller struktureras, däremot finns det krav på redovisning av uppgifter om hur handlingarna kan återsökas och om var de förvaras.

4.4. Den offentliga arkivsektorn

Den offentliga arkivsektorn utgörs av alla myndigheter och organ som hanterar eller förvarar allmänna handlingar samt av riksdagen, kommunfullmäktige och regionfullmäktige. Den gemensamma nämnaren för den offentliga arkivsektorn är allmänna handlingar. Samtliga arkiv som utgörs av allmänna handlingar omfattas av arkivlagens bestämmelser.

I detta avsnitt beskrivs även kortfattat några av de myndigheter som förvarar enskilda arkiv. Myndigheter på t.ex. museiområdet förvarar och tar emot enskilda arkiv, t.ex. person- och föreningsarkiv. De enskilda arkivsamlingarna omfattas inte av arkivlagens bestämmelser.

4.4.1. Arkivbildare

De myndigheter och organ som ska tillämpa arkivlagen kan delas upp i arkivbildare och organ som förvarar ett arkivbestånd från en tidigare myndighet. Arkivbildarna har en pågående arkivbildning och arkivtillväxt, till skillnad från de organ som förvarar ett upphört bestånd med arkivhandlingar.

Samtliga myndigheter, dvs. i stat, kommun och region, är arkivbildare. Till den offentliga arkivsektorns arkivbildare hör även sådana organ som avses i 2 kap.4 §§offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), kallad OSL, till den del arkivet härrör från den verksamhet som anges i bilagan till OSL. Detta innebär att vissa delar av t.ex. arbetslöshetskassornas verksamhet omfattas av arkivlagen liksom all verksamhet hos Stiftelsen för strategisk forskning.

Även sådana juridiska personer som avses i 2 kap. 3 § OSL, dvs. aktiebolag, handelsbolag ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner eller regioner utövar ett rättsligt bestämmande, omfattas av arkivlagen.

Arkivlagen omfattar även enskilda organ som förvarar ett upphört arkivbestånd med allmänna handlingar som härrör från en myndighet. Dessa organ får förvara arkivbeståndet med stöd av lagen (2015:602) om överlämnande av allmänna handlingar för förvaring samt Svenska kyrkan och dess organisatoriska delar som förvarar allmänna handlingar med stöd av lagen (1998:288) om överlämnande av allmänna handlingar till Svenska kyrkan eller någon av dess organisatoriska delar.

Uppgifter om antalet arkivbildare

Det finns inga officiella uppskattningar av antalet offentliga arkivbildare. Statskontoret har publicerat uppgifter om antalet myndigheter under regeringen som i december 2018 uppgick till 346 stycken.39 Det finns inga motsvarande uppgifter om antalet myndigheter i landets 290 kommuner och 21 regioner. Antalet kommunala myndigheter skiftar mellan olika kommuner och regioner då det är upp till kommunerna och regionerna att själva besluta om antalet nämnder och förvaltningar. Riksarkivet menar i ett underlag att arkivlagens tillämpningsområde utökas direkt eller indirekt av pågående lagstiftning om handlingsoffentlighetens tillämplighet på privatiserade kommunala verksamheter. Enligt Riksarkivet kommer antalet organisationer som ska tillämpa arkivlagen öka från cirka 3 500 till cirka 5 000 om förslagen i betänkandena Ökad insyn i fristående skolor (SOU 2015:82) och Ökad insyn i välfärden (SOU 2016:62) genomförs.40

39 Statskontoret. Fakta om offentlig sektor. 40 Riksarkivet. Svar på Arkivutredningens frågor.

4.4.2. Arkivmyndigheter

Arkivmyndigheterna är en del av den offentliga arkivsektorn. Det finns en statlig arkivmyndighet, Riksarkivet, och en arkivmyndighet i varje kommun och region. Av 8 § andra stycket arkivlagen framgår att kommunstyrelsen är arkivmyndighet i kommunen och landstingsstyrelsen i landstinget, om inte kommunfullmäktige eller landstingsfullmäktige har utsett någon annan nämnd eller styrelse till arkivmyndighet.

Fullmäktige har möjlighet att utse en annan nämnd att vara arkivmyndighet. Kommuner och regioner får emellertid också bilda kommunalförbund, som då övertar skötseln av vissa kommunala angelägenheter. I sådana fall blir kommunalförbundets styrelse arkivmyndighet – om inte förbundet beslutar något annat. Vidare får kommunerna och regionerna besluta att en nämnd ska vara gemensam med en annan kommun eller ett annat landsting. I dessa fall utgör den gemensamma nämnden en del av den kommun eller den region som de samarbetande parterna bestämmer. Det innebär att arkivmyndigheten i den kommunen eller den regionen är arkivmyndighet även för den gemensamma nämnden.

I kommunerna och regionerna hanteras det praktiska arbetet i regel av kommunala myndigheter på uppdrag av arkivmyndigheten. Ofta benämns de förvaltningarna för kommunarkiv (stadsarkiv) eller regionarkiv.

Arkivmyndigheternas uppgifter i förhållande till arkivbildarna och de organ som förvarar allmänna handlingar beskrivs närmare i kapitel 8 och 9. Arkivmyndigheterna tillhandahåller och tillgängliggör de förvarade arkiven och har olika publika evenemang.

4.4.3. Myndigheter med arkivsamlingar

Som framgått tidigare finns det myndigheter som har i uppdrag att dokumentera och samla in information om olika aspekter av samhället. Dessa myndigheter har olika slags arkiv. Det kan handla om arkivsamlingar som myndigheten har skapat och om arkiv som har donerats eller deponerats hos myndigheten. Myndigheterna ansvaras också för det egna myndighetsarkivet.

Institutet för språk och folkminnen

Institutet för språk och folkminnen (Isof) har till uppgift att bedriva språkvård och på vetenskaplig grund öka, levandegöra och sprida kunskaper om språk, dialekter, folkminnen, namn och andra immateriella kulturarv i Sverige. Isof förvarar olika typer av arkiv, dels myndighetsarkivet, dels arkivsamlingar. De senare är resultatet av ett myndighetens insamlings- och dokumentationsuppgift. Arkivsamlingarna har tillkommit dels genom människors egna initiativ och vilja att dela med sig av sina språkkunskaper, ortnamn och personnamn, berättelser, minnen samt erfarenheter, dels genom kontinuerligt och systematiskt insamlingsarbete. Materialet är av stor betydelse för forskningen och för alla människors möjlighet att definiera och ta del av olika former av immateriella kulturarv.

Arkivsamlingarna består i regel av allmänna handlingar, men deras innehåll skiljer dem från andra myndigheters arkiv. Detta ställer särskilda krav på etiskt ansvarstagande. Isof tar även emot donationer och förvarar därmed också enskilda arkiv.41

Forskningsbiblioteken och Kungl. biblioteket

Både forskningsbiblioteken vid universiteten och Kungl. biblioteket förvarar flera enskilda arkiv. I samlingarna ingår bl.a. förenings- och personarkiv tillsammans med tryckt material, kart- och bildsamlingar.

I ett insänt underlag till utredningen beskriver representanter för forskningsbiblioteken och Kungl. biblioteket att de står inför liknande utmaningar som den enskilda arkivsektorn när det gäller insamling av elektroniska handlingar och möjligheter till tillgängliggörande. Man befarar att forskarna och andra användare kommer att vända sig till andra källor än primärkällorna om sökvägarna till bibliotekens arkivsamlingar inte uppfyller användarnas krav och förväntningar. Representanter från forskningsbiblioteken har även efterfrågat en tydligare samordning av insamlingen av enskilda arkiv. Man föreslår att Riksarkivet ska bevaka att tillgången till information från civilsamhället, av betydelse för forskning och kulturarv, är säkerställd genom insamlingen av enskilda arkiv på institutioner som t.ex. forskningsbiblioteken och Kungl. biblioteket. Vidare bör ansvaret för insamlingen fördelas med hänsyn till institutionernas olika bevaknings-

41 Underlag från Institutet för språk och folkminnen den 8 oktober 2019.

områden, kompetenser och resurser samt samordnas för att ställas om efter förändringar i omvärlden.42

Enskilda arkivsamlingar på museer

Museerna förvarar flera enskilda arkivsamlingar. Arkivsamlingarna kan utgöras av föreningsarkiv, personarkiv, kartor, tryck, konst, dagböcker, brevsamlingar m.m. Arkiven kan bestå av en mängd olika slags handlingar och informationsbärare. Enligt representanter från museisektorn har inte alla befintliga bestånd registrerats, beskrivits, ordnats eller digitaliserats. Man ser också att insamling av digitala arkiv kommer att göra arbetet mera komplext. I likhet med forskningsbiblioteken ser representanter från museisektorn att Riksarkivet bör få i uppdrag att ha en överblick över insamlingen av enskilda arkiv på museer med hänsyn till bevakningsområden, kompetenser och resurser.43

4.5. Den enskilda arkivsektorn

Det finns som framgått skäl att skilja på begreppen arkivbestånd, arkivbildare och arkivinstitution. Samtliga kan i sin tur kopplas ihop med begreppet ”enskilda” för att skilja mellan allmänna handlingar och icke allmänna handlingar, mellan arkivbildande myndigheter och arkivbildande föreningar, företag och privatpersoner samt mellan offentliga sektorns arkivinstitutioner och privaträttsliga förenings-, folkrörelse- och näringslivsarkiv.44

Syftet med denna begreppsapparat är att öka tydligheten i vilka delar av arkivsektorn som avses. Trots det kan gränsdragningen mellan offentliga och enskilda arkiv många gånger framstå som otydlig. Handlingar från samma typ av verksamhet kan t.ex. finnas hos både offentliga och enskilda huvudmän. För en utomstående kan det också vara svårt att förstå exakt vad det är för typ av organisation

42 Underlag från Kungl. biblioteket och universitetsbiblioteken i Lund, Umeå och Uppsala den 19 augusti 2019 43 Underlag från centralmuseerna den 1 oktober 2019. 44 Begreppet ”den enskilda arkivsektorn” används i denna text för att beteckna enskilda arkivbestånd, enskilda arkivbildare, enskilda arkivinstitutioner samt organisationer som företräder alla eller någon av dessa.

som döljer sig bakom ett namn. Arkivverksamheterna har vuxit fram under lång tid och det finns stora lokala och regionala skillnader.45

4.5.1. Samlingsbegreppet enskilda arkiv

Begreppet ”enskilda” har länge använts i arkivpolitiska sammanhang för att beskriva de delar som inte primärt hanterar allmänna handlingar och som i huvudsak inte ingår i den offentliga sektorn men som samtidigt är en viktig del av samhällets gemensamma minne. Begreppet har dock flera betydelser, vilket kan leda till missförstånd och viss begreppsförvirring. Begreppet kan t.ex. betyda individuella, enstaka eller avskilda.

Under utredningsarbetet har frågan därför ställts om det skulle vara bättre att byta till ett annat samlingsbegrepp som i så fall skulle vara tydligare än ”enskilda”. I många länder, inkl. våra nordiska grannländer, använder man t.ex. begreppet ”privat” för motsvarande verksamheter i lagstiftningen. Riksarkivet anser att arkivutredningen ska överväga om det är lämpligt att ändra det svenska begreppet ”enskilda” arkiv till ”privata” arkiv i likhet med många andra länders terminologi.46 Arbetarrörelsens arkiv och bibliotek (ARAB) sympatiserar med ett sådant begreppsbyte för att uppnå en större harmonisering med de andra nordiska länderna. En nackdel med begreppet ”privat” är dock enligt ARAB att det skulle kunna associeras med privat verksamhet och därmed inte inkludera hela den enskilda sektorn.47

4.5.2. Enskilda arkivbestånd

Ett arkiv är ett sammanhållet bestånd av handlingar, även kallade arkivalier, som har uppkommit ur en arkivbildande enhets verksamhet. För att undvika mångtydigheten i begreppet arkiv väljer utredningen att använda begreppet enskilda arkivbestånd.

Det specifika med enskilda arkivbestånd är att de uppkommer i verksamheter som inte omfattas av tryckfrihetsförordningens bestämmelser om allmänna handlingar. De berörs alltså inte av principen om allmänna handlingars offentlighet. Enskilda arkivbestånd

45 Riksarkivets underlag Enskilda arkiv – ett mångfacetterat område - har varit särskilt betydelsefull som underlag för framställningen i detta avsnitt. 46 a.a. 47 Utredningens dialog med ARAB den 3 juni 2019.

omfattas inte heller av arkivlagens bestämmelser. För enskilda arkivbestånd kan arkivbildaren, eller någon annan som äger handlingarna, själv bestämma vem som får ta del av dem.

Samtidigt är det inte så att enskilda arkivbestånd uteslutande hanteras av den enskilda sektorn. Under de senaste årtiondena har arkivbestånd från framför allt folkrörelser, föreningar och företag bevarats av såväl arkivmyndigheter som av enskilda arkiv-institutioner. Ett exempel är kraftindustrin med företag som Vattenfall, Svensk Kärnbränslehantering AB (SKB) och OKG Aktiebolag. Dessa lyder inte under arkivlagen men räknar med att förr eller senare överföra sina arkivbestånd till Riksarkivet.48 De enskilda arkivbestånden bevaras för att de speglar delar av samhället som den offentliga sektorns arkiv inte gör och möjliggör på så vis en bredare historieskrivning.

4.5.3. Enskilda arkivbildare

Arkivbildare är benämningen på organisationer och individer genom vars verksamhet ett arkivbestånd uppstår. Enskilda arkivbildare är privaträttsliga rättssubjekt som företag, föreningar, akademier och stiftelser. Även enskilda personer kan vara arkivbildare liksom familjer, släkter, gårdar eller olika mera löst sammansatta grupperingar. Exempel på traditionella enskilda arkivbildare är organisationer som Amnesty International och företag som ASEA.

Företag och föreningar ser sig ofta inte själva som arkivbildare eller tänker på att de bildar arkiv. Samtidigt har digitaliseringen gjort det mer komplicerat att avgränsa ett arkivbestånd och att särskilja vad som är ett arkiv. Det blir vanligare med löst sammansatta nätgemenskaper som inte uppfattar att de genom sina aktiviteter samtidigt bildar enskilda arkiv. En krets av enskilda arkivbildare som vuxit fram under senare år är de privata utförarna av offentliga välfärdstjänster. Det handlar om privata förskolor, skolor, vårdinrättningar och äldreboenden. Deras arkivbestånd innehåller uppgifter om t.ex. patientinformation och skolbetyg. Det är uppgifter som är viktiga både utifrån kulturarvsaspekten och utifrån den betydelse de har för de berörda individerna i frågor som rör rättsskipning, förvaltning och forskning.

48 Utredningens dialog med kraftindustrin den 20 september 2018.

På samma sätt som ett enskilt arkivbestånd kan hanteras av både enskilda organ och av myndigheter, kan arkivbestånd som bildas hos ett enskilt organ innehålla både allmänna handlingar och handlingar som är enskilda. Det kan bero på att en viss del av verksamheten hos det enskilda organet omfattas av bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet. Ett exempel på en sådan arkivbildare är Sveriges Riksidrottsförbund där handlingar om fördelning av statsbidrag till idrottsverksamhet är allmänna, medan handlingarna i övrig verksamhet hos Riksidrottsförbundet inte är det.

4.5.4. Enskilda arkivinstitutioner

De enskilda arkivinstitutionerna har ett uppdrag som liknar arkivmyndigheternas, nämligen att ta emot, förvara och tillhandahålla arkivbestånd. En viktig skillnad är dock att de enskilda arkivinstitutioner som drivs av en förening eller organisation har sitt huvudsakliga och grundläggande uppdrag från sina medlemmar, ägare eller uppdragsgivare. Det kan begränsa möjligheterna för t.ex. staten att ålägga arkivinstitutionerna uppgifter som kan hamna i konflikt med medlemmarnas intressen.

En annan viktig skillnad mellan offentliga sektorns arkivmyndigheter och enskilda arkivinstitutioner är att när en myndighet levererar arkiv till en arkivmyndighet övergår även ägandet av arkivet, vilket inte sker på samma sätt inom den enskilda sektorn. I den mån det handlar om en gåva gäller samma princip, dvs. ägandet övergår till mottagaren. Vanligare är dock att den enskilde arkivbildaren deponerar sitt arkivbestånd och att det förvaltas av en arkivinstitution som fungerar som en medlemsorganisation. Arkivbildaren betalar en årlig medlemsavgift samt oftast en hyllmeteravgift, medan institutionen erbjuder arkivlokaler, stöd till medlemmarna och olika slags publika evenemang, t.ex. visningar och föreläsningar. Avgifterna baseras i regel på medlemsantal eller antal anställda på arkivinstitutionen. Vissa erbjuder gratis rådgivning till sina medlemmar medan andra tar ut extra avgifter för särskilda insatser. Ett exempel är TAM-Arkiv, en medlemsorganisation som vänder sig till fackliga tjänstemanna- och akademikerorganisationer på riksnivå. För att få

deponera arkiv där måste respektive organisation antingen vara medlem i föreningen eller ha annan anknytning till rörelsen.49

Enskilda arkivbestånd är ofta belagda med restriktioner eller villkor som är nedtecknade i ett avtal mellan arkivbildaren eller ägaren och en arkivinstitution. Ibland är det ägaren som ska avgöra vem som får ta del av handlingarna genom att lämna ett tillstånd till den som vill ta del av dem. Ibland har ägaren överlåtit den bedömningen till arkivinstitutionen. För enskilda arkivbestånd som finns hos andra än arkivinstitutionerna är det alltid ägaren själv som bestämmer vem som ska få tillgång till handlingarna.

4.5.5. Olika typer av enskilda arkivinstitutioner

Det finns således många varianter av enskilda arkivbestånd, arkivbildare och arkivinstitutioner. Skillnaderna är generellt sett större än likheterna. För att ändå skapa en viss överblick är det vanligt att man delar in de enskilda arkivinstitutionerna i olika typer av organisationer. Med en relativt grov indelning kan kretsen av enskilda arkivinstitutioner beskrivas från två aspekter. Den ena avser vilka typer av arkivbestånd och arkivbildare man hanterar, medan den andra avser det upptagningsområde man arbetar med.

Av tabell 4.1 framgår att den första aspekten skiljer mellan arkivbestånd som härstammar från föreningar och folkrörelser å ena sidan och från näringslivet å andra sidan. Den andra aspekten handlar om huruvida arkivinstitutionens upptagningsområde är lokalt/regionalt eller nationellt.

49 Underlag från TAM-Arkiv, Tjänstemäns & akademikers arkiv, den 18 juni 2019.

Tabellen visar på typiska enskilda arkivinstitutioner i respektive kategori. På lokal och regional nivå är det dock inte ovanligt att en och samma arkivinstitution hanterar arkivbestånd från både föreningar, folkrörelser och näringsliv i upptagningsområdet. Uppdelningen mellan olika typer av arkivbestånd är mer uttalad på nationell och central nivå, men inte heller där handlar det om vattentäta skott.

Benämningarna på de lokala och regionala enskilda arkivinstitutionerna är inte helt och hållet enhetliga. Ofta används enbart termen arkiv, trots att merparten fungerar som arkivinstitutioner, med depåfunktion och publik verksamhet. Flera arkivinstitutioner samorganiserar sig också i allt högre utsträckning. Det har t.ex. blivit vanligare med en gemensam organisation och lokal för regionala förenings- och företagsarkiv.

Förenings- och folkrörelsearkiv på lokal och regional nivå

Förenings- och folkrörelsearkiven fokuserar på att ge råd och ta emot arkiv från ideella föreningar. De som har ett upptagningsområde som följer de gamla länsgränserna kallas ofta för länsarkiv och cheferna har oftast titeln länsarkivarie.

I förordningen om fördelning av vissa statsbidrag till regional kulturverksamhet används begreppet ”regional enskild arkivverksamhet”.50 Föreningsarkivet i Värmland är ett exempel på en regional enskild arkivinstitution som får statsbidrag inom ramen för kultursamverkansmodellen. Det är en självständig ideell organisation som är centralarkiv för de ideella föreningarna i Värmlands län.

Hembygdsrörelsen är en av landets största förvaltare av enskilda arkivbestånd. Av de 2 040 medlemsföreningarna i Sveriges Hembygdsförbund uppger 92 procent att de har arkiv, 27 procent ger ut minst en bok årligen medan 60 procent uppger att de arbetar med dokumentation och forskning. Föreningarna har tillsammans 80 000 ljudband/filer, 9 400 000 foton och 40 000 filmer. Andra arkivhandlingar upptar 26 000 hyllmeter. 47 procent av materialet bedöms vara förvarat på ett betryggande sätt och 45 procent är förtecknat.51

Bakom namn som Arkivcentrum Dalarna, Arkiv Västmanland, Skånes arkivförbund och Skaraborgs föreningsarkiv kan det dölja sig

50 Förordningen (2010:2012) om fördelning av vissa statsbidrag till regional kulturverksamhet. 51 Underlag från Sveriges Hembygdsförbund den 27 juni 2019.

såväl ganska likartade som väldigt olika verksamheter. Det finns även många lokala arkivinstitutioner som förvarar arkiv från olika arkivbildare, t.ex. med anknytning till hemorten eller till en viss folkrörelse. Vissa förenings- och folkrörelsearkiv på regional nivå tar även emot arkivbestånd från företag inom sitt upptagningsområde, ibland efter sammanslagningar med näringslivsarkiv i området. Både förenings-, folkrörelse- och näringslivsarkiven tar emot personarkiv med anknytning till ideella föreningar och företag.

Näringslivsarkiv på lokal och regional nivå

Det finns flera arkivinstitutioner för näringslivsarkiv som är skapade primärt för att hantera arkivbestånd från nedlagda eller fortsatt verksamma företag i upptagningsområdet. Det gäller t.ex. Näringslivsarkiv i Norrland, Hallands Näringslivsarkiv och Skånes Näringslivsarkiv.

Skånes Näringslivsarkiv inledde sin verksamhet 1991 för att i första hand bevara arkivmaterialet efter det då nyligen nedlagda Helsingborgs Varf.52 Några år senare fick arkivet i uppdrag av Riksarkivet att bevaka företagsarkiven över hela Region Skåne och de samarbetar med Landsarkivet i Lund och Skånes Arkivförbund. Uppgiften är främst att inom regionens näringsliv skapa förståelse för det industriella kulturarvet. Med dagens snabba ägarbyten och globaliseringen av verksamheter ser Skånes näringslivsarkiv som sin uppgift att försöka samla in och rädda arkivmaterial för framtiden.

Östergötlands Arkivförbund är ett exempel på hur en arkivinstitution för föreningsarkiv breddat sin verksamhet till att också omfatta näringslivsarkiv. Förbundet hyr en del av Facits gamla centralarkiv i Åtvidaberg som depå och det dagliga arbetet sker i samarbete med föreningen Brukskultur Åtvidaberg.53

Förenings- och folkrörelsearkiv på nationell nivå

Gemensamt för de nationella enskilda arkivinstitutionerna är att de har ett riksomfattande upptagningsområde där de samlar in och tillgängliggör arkivbestånd från sina respektive ansvarsområden. Insti-

52 Webbplatsen för Skånes Näringslivsarkiv i augusti 2019. 53 Webbplatsen för Östergötlands Arkivförbund i augusti 2019.

tutionerna har olika historia, inriktning och förutsättningar. Till de stora nationella förenings- och folkrörelsearkiven hör Arbetarrörelsens arkiv och bibliotek (ARAB) och Tjänstemäns & akademikers arkiv (TAM-Arkiv), vilka beskrivs närmare nedan.

Några mindre enskilda arkivinstitutioner med särskild inriktning är Svenskt rockarkiv som har som mål att samla den svenska populärmusiken. Ett annat exempel är Svenskt seriearkiv som är Seriefrämjandets centrum för dokumenterande, bevarande och förmedlande av seriemediets historia i Sverige. Sverigefinländarnas arkiv i Eskilstuna har till uppgift att bevara dokument rörande sverigefinländskt liv och verksamhet samt stödja och främja sverigefinländsk kultur och forskning. Genealogiska Föreningen är Sveriges äldsta släktforskningsförening med cirka 3 000 medlemmar och förfogar över en stor samling av släktutredningar och annat material av intresse för släktforskningen. Det finns även exempel på arkivinstitutioner med särskild inriktning som samtidigt är en del av större organisation. Umeå Hardcore Arkiv som är en del av Folkrörelsearkivet i Västerbotten.

Arbetarrörelsens arkiv och bibliotek

ARAB bildades 1902 och är sedan 1960-talet en stiftelse som ska samla, vårda och förteckna handlingar från arbetarorganisationer samt underlätta för forskare och allmänhet att ta del av detta material. Man har lokaler i Flemingsberg utanför Stockholm.

En speciell omständighet är att verksamheten kombinerar arkiv- och biblioteksverksamheter, vilket inte riktigt passar in i bidragssystemen och uppdelningen kan vara svår att förklara för besökare. Principen är dock att t.ex. färdiga texter, böcker, etc. förvaras i biblioteket, medan t.ex. protokoll och verksamhetsberättelser förvaras i arkivet. Av total cirka 25 tjänster är tre avdelade till biblioteket.

Cirka 80–90 procent av arkiven vid ARAB är depositioner, varav många är personarkiv. Tillgängligheten regleras genom villkor som arkivbildaren bestämmer. Arkiv från det socialdemokratiska partiet hålls vanligtvis stängda i 20 år. ARAB har en större mängd herrelösa arkiv, där det alltså inte finns någon arkivbildare eller finansiär kvar.54

54 Utredningens dialog med ARAB den 3 juni 2019.

TAM-Arkiv

TAM-Arkiv är en ideell medlemsorganisation som riktar sig till fackliga tjänstemanna- och akademikerorganisationer på riksnivå inom tjänstemannaområdet.55 Organisationer som kan bli medlemmar är tjänstemäns och akademikers riksorganisationer och samverkansorgan. Andra närstående organisationer, t.ex. a-kassor, kan deponera sina arkivbestånd hos föreningen. Verksamheten har sina lokaler i Bromma. Man förvarar, vårdar, tillhandahåller och tillgängliggör medlemmarnas arkivmaterial samt ger råd i dokumenthanterings- och bevarandefrågor. Vidare ska föreningen främja kunskapsutveckling och kunskapsspridning på sitt område. Det innebär att man genom sitt forskningsråd och på andra sätt samverkar med universitet och högskolor samt stödjer forsknings- och publiceringsprojekt.

Verksamheten finansieras i hög grad av medlemsavgifter. Medlemmarnas förväntningar gäller inte minst det elektroniska materialet, samtidigt som det gamla analoga materialet fortsätter att kosta pengar. De totala arkivkostnaderna kommer enligt TAM-Arkiv att öka.

Näringslivsarkiv på nationell nivå

På näringslivssidan är Centrum för näringslivshistoria den nationella och centrala arkivinstitutionen, med lokaler i Bromma, i samma fastighet som även rymmer TAM-Arkiv.56 Man förvarar cirka 20 terabyte digitalt material, 70 000 hyllmeter arkivbestånd, 18 000 filmer och 5 miljoner fotografier från 7 000 arkivbildare. Företagens depositioner står till förfogande för både forskning och skolor med villkoret att all användning först ska godkännas av deponenten.

Verksamheten bygger på en modell som förenar medlemskap i en ideell förening med kommersiella tjänster i ett helägt servicebolag. Den ideella föreningen grundades 1974 och har i dag cirka 350 företag som medlemmar, som alla betalar medlems- och serviceavgifter. I föreningen finns ett eget forskningssekretariat vars projekt finansieras via bidrag från fonder och stiftelser samt med vinstmedel från verksamheten i det egna servicebolaget. Det har till uppgift att utföra

55 Utredningens dialog med TAM-Arkiv den 19 oktober 2018 och underlag från TAM-Arkiv den 18 juni 2019. 56 Utredningens dialog med Centrum för näringslivshistoria den 19 oktober 2018 och underlag från Centrum för näringslivshistoria den 12 april 2019.

de kommersiella tjänsterna och även svara för hyreskontrakt och större delen av den anställda personalen, som uppgår till cirka 40 personer.

4.5.6. Aktuella utmaningar för den enskilda sektorn

Finansieringsmodellen för enskilda arkivinstitutioner bygger på två typer av intäkter – avgifter från medlemmar och deponenter samt offentliga bidrag. Modellen är osäker och de ekonomiska förutsättningarna för verksamheterna är därför ett återkommande problem. Om de enskilda arkivinstitutionerna blir utan finansiering riskerar föreningarna att upplösas och det är då oklart vad som händer med arkivbestånden. De kan eventuellt tas tillbaka av arkivbildaren, övertas av någon annan eller bli hemlösa. Tillgången till arkiven skulle troligtvis försämras.

Den enskilda arkivsektorn ser också en utmaning i att fånga samtiden. De traditionella organisationerna som är medlemmar hos institutionerna växer inte på samma sätt som tidigare. I stället skapas nya rörelser som inte organiserar sig på samma sätt som tidigare. Det kan t.ex. handla om mer temporära grupperingar som agerar i sociala medier. Representanter från sektorn menar att det saknas resurser för att kunna bedriva en aktiv bevakning, insamling och uppsökande verksamhet.

Digitaliseringen är en utmaning även för den enskilda arkivsektorn. Att bevara elektroniska handlingar upplevs som ett problem. Det handlar framför allt om resurser och kompetenser för att utveckla e-arkiv. I de regionala dialogerna har flera representanter från sektorn lyft fram behovet av samverkan i syfte att skapa gemensamma riktlinjer, metoder och lagringslösningar. För företags- och näringslivsarkiven har globaliseringens konsekvenser lyfts fram som ett problem. När företag byter ägare eller flyttar utomlands kan det uppstå oklarheter kring arkivfrågan. Det kan t.ex. handla om att de nya ägarna inte vill betala för att förvara arkivet hos institutionen eller att man inte ser sin samtida dokumentation som framtida arkivmaterial.

4.6. Användare och användning

Enligt gällande bestämmelser i 3 § arkivlagen ska myndigheternas arkiv bevaras för att tillgodose vissa ändamål som handlar om arkivets olika funktioner eller om olika typer av användning. Frågor om hur arkiven kan förstås och användas samt om hur användningen kan underlättas är av central betydelse för hela arkivsektorn. Samtidigt har arkivmyndigheterna och arkivinstitutionerna olika typer av användare till följd av de arkiv som respektive verksamhet hanterar och förvarar.

4.6.1. Allmänhet, myndigheter, massmedia och forskare

I betänkandet ”Öppenhet och minne – Arkivens roll i samhället” beskrivs att arkiven har olika typer av användare, som t.ex. allmänhet, myndigheter, massmedia, akademiska forskare och amatörforskare. Den användning som beskrivs omfattar arkiv hos både arkivbildare, arkivmyndigheter och arkivinstitutioner. I betänkandet anges att allmänheten använder arkiven för att kontrollera och få insyn i myndigheternas verksamhet medan amatörforskare använder arkiven för t.ex. lokalhistorisk forskning, släktforskning och järnvägsforskning. När det gäller myndigheternas arkiv framkommer att de i första hand används av andra myndigheter. Skälet till detta var enligt utredningen att myndigheterna ofta behöver eftersöka uppgifter i varandras arkiv som underlag till den egna verksamheten.57

De användargrupper som beskrivits av den tidigare arkivutredningen är fortfarande vanligt förekommande användare. Representanter från den kommunala arkivsektorn har uppskattat att den största användargruppen utgörs av allmänheten, personer som vill få uppgifter om sig själva som t.ex. skolbetyg. På Riksarkivet uppfattar man att de främsta användarna utgörs av myndigheter, akademiska forskare samt släkt- och hembygdsforskare. En del enskilda arkivinstitutioner bedömer att användningen utgörs av den arkivbildande organisationen som förvarar sitt arkiv på institutionen. Det kan också handla om akademiska forskare och studenter. På andra enskilda arkivinstitutioner är i stället släkt- och hembygdsforskare den främsta användargruppen.58

57SOU 1988:11, s. 5859. 58 Svar på utredningens frågor om arkivanvändningen.

4.6.2. Släktforskare

I dag tillhör släktforskarna Riksarkivets största användargrupper, detta även sedan mer och mer av det för släktforskningen relevanta källmaterialet digitaliserats och blivit tillgängligt på nätet. Sedan 2018 är källmaterialets tillgängligt gratis i den digitala forskarsalen hos Riksarkivet. Det finns även olika kommersiella företag som genom abonnemang tillhandahåller samma typ av material. Sveriges Släktforskarförbund, som är den sammanhållande organisationen för släktforskarrörelsen, har cirka 160 medlemsföreningar, det stora flertalet med lokal eller regional bas. Genom ett samarbetsavtal med Riksarkivet har förbundets produkt Sveriges dödbok knutits till den infrastruktur för samordning av befolkningsdatabaser (Swedpop) som byggs upp med stöd av Vetenskapsrådet. Avtalet ger också förbundet möjlighet att publicera nya databaser med underlag från Riksarkivet.59

4.6.3. Arkivinstitutionernas publika verksamhet

Vid utredningens regionala dialoger har flera arkivinstitutioner berättat att de på senare år har behövt fokusera mer på den publika verksamheten.60 En anledning är att arkivinstitutionerna behöver följa de krav som ställs på verksamheterna som får medel genom kultursamverkansmodellen. En annan anledning är att det kommer färre besökare till läsesalarna när vissa delar av arkiven finns tillgängliga digitalt. Arkivinstitutionerna uppger att de har sett ett behov av att ge den fysiska platsen en annan funktion och verksamheten en annan inriktning. Flertalet arkivinstitutioner arbetar aktivt med att nå nya besökare och arkivanvändare genom att arrangera föreläsningar, stadsvandringar, utställningar och olika medskapande aktiviteter. De främsta målgrupperna är barn- och skolungdomar, studenter, pensionärer och nyanlända.

Det utåtriktade arbetet innefattar gemensamma aktiviteter med andra organisationer i närområdet. Samarbetet framhålls ofta som nödvändigt för att nå ut till nya grupper och få större genomslag. Likaså anses den geografiska lokaliseringen vara betydelsefull för att institutionen ska få fler besökare. De delvis nya kraven på ett mer

59 Underlag från Genealogiska föreningen den 16 oktober 2019. 60 Anteckningar från utredningens regionala dialoger i Uppsala, Karlstad, Härnösand och Lund.

publikt arbete har inneburit ett större intresse för arbetet med arkivpedagogik. Inom det arkivpedagogiska området arbetar arkivarier metodiskt för att möjliggöra lärande om och genom arkiv.61

Arkivens dag är ett arrangemang som syftar till att väcka intresse för arkivens verksamhet i bred bemärkelse. Arrangemanget innebär att olika slags arkivverksamheter som t.ex. arkivinstitutioner, arkivmyndigheter och museer, erbjuder föreläsningar, visningar och presenterar delar av sina arkiv, ofta kring ett visst tema. Efter ett nordiskt initiativ finns det sedan år 2007 en internationell Arkivens dag som inträffar den nionde juni varje år.62

4.6.4. Förändrade användarmönster

Vid utredningens regionala dialoger uttryckte representanter från arkivsektorn en oro över hur de ska möta användarnas förväntningar på tillgänglig och användbar information ur arkiven. Från arkivsektorn befarar man att svårtillgängligt material inte kommer att användas. Samtidigt ser man att det finns en funktion att fylla, dvs. att även fortsättningsvis vägleda forskarna till olika slags källor.63

I början av 2000-talet diskuterades hur arkivsektorn kunde få ett tydligare användarperspektiv i verksamheten. Det behövdes en omställning från materialfokus till användarfokus. Arkivarierna behöver ha kunskap om användarna, genom t.ex. användarundersökningar, för att kunna tillhandahålla och tillgängliggöra efterfrågat material.64Olika studier på senare år har undersökt vilka källor och tjänster som används vid informationssökning och hur de används i såväl vardagslivet som vid utbildning. Det har t.ex. konstaterats att yngre studenter använder olika slags tjänster för informationssökning i stället för att ta del av information som tillhandahålls via t.ex. biblioteken och arkivinstitutionerna.65

61 Webbplatsen för Arkivpedagogen i oktober 2019. 62 Webbplatsen för Arkivens dag i oktober 2019. 63 Anteckningar från utredningens regionala dialoger i Uppsala, Karlstad, Härnösand och Lund. 64 Helen R. Tibbo. Learning to love our users: a challenge to the profession and a model for practice. 65 Lynn Silipigni Connaway, Donna Lanclos och Erin M. Hood. I find Google a lot easier than going to the library website.

Från enskilda objekt till stora datamängder

I forskningspropositionen lyfter regeringen fram betydelsen av att bibliotek, arkiv och museer främjar datadriven forskning genom att ge tillgång till material i digital form.66 Representanter från arkivmyndigheterna och arkivinstitutionerna har också erfarit att den akademiska forskningen har ett annat slags intresse av att använda och studera arkiven på. De beskriver en utveckling där delar av den akademiska forskningen vill studera stora mängder information i stället för att studera enskilda arkivhandlingar.67

En av de grundläggande förutsättningarna för datadriven forskning är tillgång till stora sammanlänkade datamängder i form av dataset. För att det ska kunna realiseras behöver bl.a. analoga arkivbestånd digitaliseras och de elektroniska handlingarna finnas i ett format som efterfrågas av forskningen. På så sätt kan innehållet i olika arkiv, från olika tidsepoker användas och bearbetas på ett helt annat sätt. Riksarkivet menar att de digitala arkiven kan bearbetas utifrån både innehåll och metadata. Enligt myndigheten kan det handla om vitt skilda saker, som till exempel att eftersöka enskilda ord och företeelser i stora textmängder, att identifiera olika skrivares handstilar, att sammanställa stora mängder uppgifter från en viss tidsperiod eller över platser och områden, eller att spåra individer som förekommer i flera olika källmaterial.68

Riksarkivet har också framhållit arkivens enorma informationsmängder som möjliggörare för bl.a. datadriven innovation och lösningar på samhällsproblem. Arkiven kan enligt den utgångspunkten användas för att förstå och påverka samhällsutvecklingen och framtiden, inte bara för att förstå det förgångna och samtiden.69

4.7. Arkiv, bibliotek och museer

Arkivinstitutioner, bibliotek och museer har liknande uppdrag om att ta emot eller samla in, ordna, beskriva, bevara, tillgängliggöra och förmedla information. De tre typerna av institutioner beskrivs ofta minnesinstitutioner som förvaltar viktiga delar av kulturarvet. På

66 Kunskap i samverkan – för samhällets utmaningar och stärkt konkurrenskraft (prop. 2016/17:50). 67 Anteckningar från utredningens regionala dialog i Härnösand. 68 Riksarkivet. Den digitala informationsinfrastrukturen. 69 Riksarkivet. En samlad syn på samhällets informationsförsörjning.

1990-talet lyfte regeringen i olika sammanhang fram ABM-samverkan, dvs. samverkan mellan arkiv, bibliotek och museer. Samarbete kretsade kring samordning, tillgänglighet och förmedling mellan arkiv, bibliotek och museer. I dag har det arbetet delvis ersatts av Digisams verksamhet.

4.7.1. Verksamheter och institutioner

Orden arkiv, bibliotek och museum används i åtminstone två betydelser, för att beteckna såväl beståndet eller samlingen som institutionen. Traditionellt förklaras skillnaderna mellan arkiv, bibliotek och museer utifrån det material som samlingen vanligtvis byggs upp av, och hur det används. Utifrån det traditionella perspektivet består arkiven av mer eller mindre unika handlingar, biblioteken av tryckta skrifter och museerna av föremål. Digitaliseringen har dock inneburit att gränser för arkiv, bibliotek och museer håller på att ändras. Institutionerna står inför liknande utmaningar och möjligheter.

En av de främsta skillnaderna har varit den publika verksamheten. Utställningsverksamheten där samlingarna presenteras och problematiseras är en central del av museernas uppdrag. Biblioteken används bl.a. för studier och informationssökning och har också flera utåtriktade verksamheter. Flertalet arkivinstitutioner erbjuder någon slags publik verksamhet. Vissa arkivinstitutioner har en mer begränsad publik verksamhet jämfört med bibliotekens och museernas verksamhet. Andra arkivinstitutioner har en omfattande publik verksamhet. Regionala arkivinstitutioner fungerar många gånger som mötesplatser där släktforskargrupper och lokalhistoriska forskare träffas. Besökarna går på kurser, lyssnar på föredrag, deltar i arkivkaféer och bidrar med egna erfarenheter.70

I Sverige finns en statlig arkivmyndighet, Riksarkivet, och ett nationalbibliotek, Kungl. biblioteket. På museiområdet finns i stället tretton centralmuseer. De tretton museerna har ett gemensamt samverkans- och samarbetsorgan, Centralmuseernas samarbetsråd. I samarbetsrådet ingår cheferna för de statliga myndighetsmuseerna och de stiftelser med museiuppgifter som får anslag från regeringen. Samarbetsrådets huvuduppgifter är bl.a. diskussioner i frågor av strategisk art som berör museisektorn i stort och de centrala museerna specifikt och

70 Underlag från Svenska arkivförbundet den 31 mars 2019.

initiativ till samt samordning eller koordinering av gemensamma insatser för verksamhetsutveckling.71

4.7.2. Digitaliseringen för verksamheterna närmare varandra

I kapitel 3 konstateras att samhällets digitalisering är en av de förändringsfaktorer som har haft störst påverkan på samhället och arkivsektorn. Vid utredningens möten och i insänt underlag har representanter från arkivsektorn lyft fram några aspekter där verksamheterna tycks närma sig varandra till följd av digitaliseringen.

I betänkande Kulturpolitikens arkitektur av 2009 års kulturutredning föreslogs att Riksarkivet och Kungl. biblioteket på sikt skulle slås samman i en myndighet. Skälet för sammanslagningen var att digitaliseringen upphävde gränsdragningen mellan arkiv och bibliotek.

Någon sammanslagning har dock inte genomförts.72 Riksarkivet och Kungl. biblioteket har ett nära samarbete när det gäller informationsdigitalisering. De båda myndigheterna har undertecknat en avsiktsförklaring om ett fördjupat samarbete med digitalisering av de båda myndigheternas bestånd och samlingar. Syftet med samarbetet beskrivs vara att myndigheterna ska undvika uppbyggnad av parallella verksamheter och i stället använda befintliga anläggningar och investeringar. Arbetet ligger i linje med Digisams förslag om inrättandet av särskilda digitaliseringsnoder.73

Dokumentation och aktiv insamling

Representanter från arkivsektorn har vid möten med utredningen och i insända underlag uttryckt att det traditionella arkivbildarbegreppet håller på att luckras upp.74 Det innebär att arkiv inte nödvändigtvis bildas som det dokumenterade resultatet av en verksamhet. I dag tillkommer information i andra sammanhang än i traditionella organisationer. Dessa verksamheter beskrivs t.ex. som mer löst sammansatta gemenskaper som sällan tar till vara på den information de skapar och hanterar. För att dokumentationen från sådana verksamheter

71 Webbplatsen för Sveriges museer. 72 Se prop.2009/10:3, s. 8788. 73 Webbplatsen för Riksarkivet, Nyhetsarkiv i oktober 2019. 74 Se t.ex. anteckningar från utredningens regionala dialog i Karlstad och underlag från Föreningsarkivet i Uppsala.

ska bevaras behöver, enligt delar av arkivsektorn, arkivinstitutionerna arbeta mer med aktiv insamling dvs. på ett liknande sätt som förknippas med folklivsarkiven och en del museer.

Ett annat slags dokumentations- och insamlingsarbete inleddes under hösten 2015 avseende flyktingmottagandet. Malmö stadsarkiv bedrev dokumentationsprojektet ”Ankomst Malmö” där man intervjuade volontärer och flyktingar samt samlad in annan dokumentation.75 Flyktingströmmen till Skåne dokumenterades även av Kulturen Lund, Malmö museer, Regionmuseet Kristianstad och Institutionen för kulturvetenskaper vid Lunds universitet i projektet Flyktingdokumentationen. Bland det insamlade materialet finns intervjuer, filmer, fotografier, deltagande observationer, föremål och skrivna berättelser inskickade av både flyktingar och volontärer.76

4.7.3. Lagstiftningen

Verksamheterna regleras i olika författningar: arkivlagen (1990:782), bibliotekslagen (2013:801) och museilagen (2017:563). Arkivlagen är en del av det regelverk som styr hanteringen av myndigheternas allmänna handlingar som t.ex. tryckfrihetsförordningen och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)Bibliotekslagen och museilagen ingår inte i något sådant sammanhang.

Tillämpningsområden

Av 1 § arkivlagen framgår att det i lagen ges bestämmelser om myndigheternas och vissa andra organs arkiv samt om arkivmyndigheterna. Vissa av bestämmelserna ska även tillämpas av statliga och kommunala beslutande församlingar. Gällande bestämmelser är således inriktade på myndigheter och andra organ som förvarar allmänna handlingar.

Bestämmelserna i bibliotekslagen ska enligt 1 § tillämpas av det allmänna biblioteksväsendet, dvs. all offentligt finansierad biblioteksverksamhet som utgörs av folkbibliotek, skolbibliotek, regional biblioteksverksamhet, högskolebibliotek, lånecentraler och övrig offentligt finansierad biblioteksverksamhet. Museilagen har en lik-

75 Webbplatsen för Arkivveckan,Ankomst Malmö – ett dokumentationsprojekt om flyktingmottagandet i Malmö hösten 2015, i oktober 2019. 76 Webbplatsen för Kulturen Lund i oktober 2019.

nande utformning av tillämpningsbestämmelsen. Av 1 § museilagen framgår att det i lagen finns bestämmelser om det allmänna museiväsendet som avser statliga museer, regionala museer, kommunala museer och andra museer i vars styrelse eller motsvarande ledningsorgan mer än hälften av antalet ledamöter är utsedda av stat, kommun eller landsting.

Definitioner

Av 2 § museilagen framgår att med museum avses en institution som är öppen för allmänheten och som förvärvar, bevarar, undersöker, förmedlar, ställer ut materiella och immateriella vittnesbörd om människan och människans omvärld. Här avses således museum som institution.

Enligt 3 § arkivlagen bildas en myndighets arkiv av de allmänna handlingarna från myndighetens verksamhet och sådana handlingar som avses i 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen och som myndigheten beslutar ska tas om hand för arkivering.

Syftes- och ändamålsbestämmelser

I 3 § arkivlagen anges att myndigheternas arkiv är en del av det nationella kulturarvet. Myndigheternas arkiv ska bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen och forskningens behov.

Av 2 § bibliotekslagen framgår att biblioteken i det allmänna biblioteksväsendet ska verka för det demokratiska samhällets utveckling genom att bidra till kunskapsförmedling och fri åsiktsbildning. Enligt 4 § museilagen ska ett museum utifrån sitt ämnesområde bidra till samhället och dess utveckling genom att främja kunskap, kulturupplevelser och fri åsiktsbildning.

4.8. Utbildningar, yrken och branschorganisationer

Det finns många olika typer av arkiv och arkivverksamheter. En arkivarie i en arkivbildande verksamhet och en arkivarie på en arkivinstitution kan på så sätt ha olika typer av arbetsuppgifter och roller. Gemensamt för arkivarieyrket är kunskap om värdering, beskrivning och redovisning av arkiv. Arkivutbildningarna har ofta ett liknande upplägg och innehåll och har inte i någon större utsträckning anpassats efter olika delar av arkivverksamheten.

4.8.1. Arkivutbildningar

Arkivutbildning ges vid lärosätena Göteborgs universitet, Karlstads universitet, Lunds universitet, Mittuniversitetet, Södertörn högskola och Uppsala universitet. Två lärosäten erbjuder utbildning på grundnivå, tre på avancerad nivå och ett lärosäte har utbildning på tre nivåer samt forskarutbildning. Arkivutbildningarna i Lund och Uppsala har en ABM-inriktning där studenterna läser vissa moment gemensamt.

Vid utredningens möte med representanter från utbildningarna betonade lärosätena att man gärna utbildar arkivvetare och inte arkivarier. Samtidigt ser delar av utbildningssektorn ett behov av att få ett närmare samarbete med andra ämnesområden, t.ex. förvaltningskunskap eller system- och informationsvetenskap för att studenterna ska få en kompetens som efterfrågas på arbetsmarknaden. Samtliga utbildningar har även ett nära samarbete med arkivinstitutionerna och, i vissa fall, de större myndigheterna i närområdet.77

Från utbildningssektorn bedömer man att flera av dem som söker sig till utbildningen har en bakgrund som kulturvetare och behöver en väg ut i arbetslivet. Samtliga lärosäten anser att de har ett bra söktryck till utbildningarna och vill i nuläget inte utöka antalet platser. Studenterna får i dag ofta jobb innan de är klara med sin utbildning. Utbildningssektorn menar att arbetsgivare kan ha dålig kunskap om arkivverksamheten eftersom de ibland anställer personer med otillräcklig utbildning. Dessa personer kommer sedan att få ett stort ansvar, t.ex. för arkivverksamheten i en hel kommun.78

77 Anteckningar från utredningens dialog med representanter från arkivutbildningarna den 17 september 2018. 78 a.a.

4.8.2. Arkivarieyrket i förändring

Arkivarieyrket har precis som många andra yrken förändrats med tiden. Yrket beskrivs ha utvecklats från en passiv väktare av information till en aktiv förmedlare, eller från att passivt ta emot information till att aktivt styra arkivbildningen.79

Teknikutvecklingen och övergången till en digital informationsförvaltning har enligt sektorn i hög grad påverkat arkivarieyrket. Enligt de synpunkter utredningen tagit del av behöver arkivarierna en annan slags kompetens än vad man gjorde förr.

En förändrad arkivarieroll

Arkivsektorn har under lång tid lyft fram att den egna professionen behöver följa med samhällsutvecklingen och den tekniska utvecklingen för att vara relevant.80 Det handlar dels om att professionen ska få kunskap om hur digitaliseringen förändrar förutsättningarna för arkivverksamheten i fråga om bl.a. långtidslagring och tillgängliggörande, dels om att synliggöra den egna kompetensen.

Arkivarier i arkivbildande verksamheter

Det finns ett par studier och rapporter om hur arkivarieyrket har påverkats av myndigheternas e-förvaltningsarbete. Resultaten från de olika studierna visar att arkivarier i kommuner har haft svårt att ta plats i olika utvecklingsprojekt. Även om arkivarierna exkluderas från utvecklingsprojekt har det många gånger blivit arkivariernas uppgift att lösa den långsiktiga bevarandefrågan.81 Samtidigt finns det exempel på situationer där arkivarier på större statliga myndigheter anser att de har inflytande och att deras kompetens efterfrågas. Arkivarier på statliga myndigheter bedöms också ha fått nya arbets-

79 Det finns ingen statistik över antalet arkivarier eller antalet sysselsatta inom arkivområdet. Av Statistiska centralbyråns Yrkesregister framgår att det 2016 fanns 7 400 anställda bibliotekarier och arkivarier i Sverige. 80 Se t.ex. Fia Ewald. Arkiven och 24-timmars myndigheten, Tema Arkiv 2004:2. 81 Se t.ex. Mari Runardotter The changing nature of archives – whose responsibility? och Maria Kallberg The emperor’s new clothes. Recordkeeping in a new context.

uppgifter, t.ex. processkartläggningsarbeten, och en ny roll i och med införandet av nya arkivredovisningsprinciper.82

I arkivbildande verksamheter har det uppmärksammats att det uppstått en ny slags gräns mellan arkivarier och andra yrkesgrupper och funktioner. En del personer som utredningen har talat med har beskrivit en situation där arkivariens kompetens förbises och att arbetsuppgifterna övertas av andra yrkesgrupper och funktioner. I vissa fall betraktas arkivverksamheten som något ”vid sidan om” eller som en passiv mottagarfunktion. När uppgifterna hanteras av en annan funktion tenderar de enligt sektorn att värderas högre. Enligt representanter från arkivsektorn är ledningens förståelse för arkivverksamheten avgörande för att arkivfrågorna ska uppmärksammas och för att arkivarien ska kunna medverka i olika informationshanteringsprojekt. Sektorn menar att arkivarierna kan bidra med ett långtids- och demokratiperspektiv där de andra yrkesgrupperna talar om nytta och effektivisering.83

Arkivarier på arkivinstitutioner

Arkivarieyrket kan te sig olika på olika arkivinstitutioner. Det kan bl.a. handla om rådgivning, stöd och utbildningsinsatser till arkivbildande organisationer. Det kan också handla om utåtriktat arbetet med att tillhandahålla, tillgängliggöra och främja användningen av arkiven.

På arkivinstitutionerna har man uppmärksammat att arkivarierna behöver ha kunskap som är anpassad till den nya typen av handlingar och hur de ska tas emot, bevaras och tillgängliggöras. Samtidigt påtalas behovet av arkivariernas kunnande om arkiven för att kunna vägleda olika användare.84

Delar av arkivsektorn har lyft fram att dagens arkivarier måste arbeta på ett annat sätt på arkivinstitutionerna. Man talar om en demokratisering av arkiven med en ökad delaktighet. Arkivarien beskrivs i termer som mentor, coach och guide ute i samhället. Arkiarien före-

82 Se t.ex. Malin Åkerlund. Uppmärksammad eller bortglömd. En undersökning av myndighetsarkivariers deltagande inom e-förvaltningen, och Ida Grönroos. Yrkesroll i förändring?. 83 Se t.ex. anteckningar från utredningens regionala dialoger i Karlstad och Härnösand. 84 Anteckningar från utredningens regionala dialog i Härnösand.

slås i dessa sammanhang uppmuntra arkiverandet som en gemensam process som delas av många.85

Certifiering och yrkeslegitimation

Det förekommer en mängd olika yrkestitlar på arkivområdet. Vid sidan av arkivarie används även titlar som t.ex., arkivhandläggare, e-arkivarie, it-arkivarie, huvudarkivarie och informations- eller dokumentstrateg. Inom arkivsektorn väcks emellanåt frågan om behovet av en certifiering av arkivarieyrket eller en yrkeslegitimation för att avgränsa arkivarieyrket gentemot andra yrken.

Ett yrkescertifikat skulle enligt vissa kunna definiera professionens gränser och särskilda kompetenser vilket skulle kunna leda till större förståelse och respekt för yrket från omvärldens sida samt öka professionens egen självförståelse och respekt.86

Från utbildningssektorn har man dock varit tveksam till en legitimering. Arkivområdet anses vara för komplext även om det finns vissa gemensamma grundkomponenter. En legitimering skulle kräva en specialisering av yrket. Det är också oklart hur ett sådant system skulle kunna upprätthållas.87

Önskemål om en breddad kompetens

Utredningen har vid möten med olika statliga myndigheter fått höra att myndigheterna anser att det är svårt att rekrytera arkivarier med rätt kompetens, t.ex. kunskap om regelverk och erfarenhet av att arbeta med e-arkiv. Vissa anser att arkivutbildningarna är anpassade till ett framtida arbete på en arkivinstitution och har för stort fokus på arkivteori. Delar av arkivsektorn menar att arkivutbildningarna behöver anpassades till den verklighet som möter studenterna när de kommer ut i arbetslivet, bl.a. eftersom de flesta arbetstillfällena bedöms finnas inom förvaltningen och inte på arkivinstitutionerna.88

85 Eva Sjögren Zipsane. Arkivet som samhällsaktör för demokrati, social rättvisa och andra nyttor, #arkividag: relevans, medvirkning og dialog. 86 Berndt Fredriksson. Arkiv, samhälle och forskning, 2010:1. 87 Anteckningar från utredningens möte med arkivutbildningarna den 4 oktober 2018. 88 Anteckningar från utredningens möte med statliga myndigheter den 13 februari 2019 och anteckningar från utredningens möte med Sveriges universitets- och högskoleförbund den 16 april 2018.

En liknande uppfattning återges i kapitel 14. Flertalet av de arkivmyndigheter och arkivinstitutioner som svarat på utredningens rapport ”Ekonomiska konsekvenser av övergången för digital informationsförvaltning inom Riksarkivet” lyfter fram behovet av en breddad och annan slags kompetens hos arkivarierna. Av rapportsvaren går också att utläsa att det efterfrågas en fortbildningsinsats för redan yrkesverksamma arkivarier.

4.8.3. Branschorganisationer

Arkivsektorn omfattar även ett antal branschorganisationer för arkivarier och institutioner på arkivområdet. Föreningarna speglar arkivsektorns tidigare uppdelning i offentligt och enskilt och olika typer av enskilda arkiv. Organisationerna bevakar medlemmarnas gemensamma frågor och tar själva inte emot och förvarar arkiv. Det handlar ofta om relativt små och resurssvaga organisationer.

Näringslivets Arkivråd (NLA) bildades 1957 och verkar för att främja en rationell dokumenthantering och arkivering inom företag och organisationer. NLA ger ut olika slags publikationer till stöd för personer som arbetar med arkivfrågor i företag.89

Svenska Arkivförbundet (SA) bildades hösten 2018 genom en sammanslagning av Näringslivsarkivens Förening och Folkrörelsernas arkivförbund. Förbundet representerar institutioner och organisationer på nationell, regional och lokal nivå som bevarar och förmedlar arkiv rörande civilsamhälle och näringsliv utanför den offentliga förvaltningen.90

Föreningen arkivverksamma i landsting och kommun (FALK) vänder sig till personer som arbetar med dokumenthanterings- och arkivfrågor i kommuner eller regioner.91

Föreningen för arkiv- och informationsförvaltning (FAI) bildades 2012 efter en sammanslagning av föreningarna Svenska arkivsamfundet och Arkivrådet (AAS). FAI riktar sig till alla personer som arbetar med att hantera, bevara och tillgängliggöra information över tid, oavsett samhällssektor.92

89 Webbplatsen för Näringslivets Arkivråd i oktober 2019. 90 Underlag från Svenska Arkivförbundet den 31 mars 2019. 91 Webbplatsen för Föreningen arkivverksamma i landsting och kommun i oktober 2019. 92 Webbplatsen för Föreningen för arkiv- och informationsförvaltning i oktober 2019.

Föreningarna driver liknande frågor inom respektive område, som exempelvis informationsspridning, nätverksskapande och erfarenhetsutbyten. Sedan 1990-talet arbetar föreningarna tillsammans med Riksarkivet i sammanslutningen Svenska arkiv i samverkan för synlighet (SASS). Syftet är att samordna gemensamma frågor, sprida information och arrangera mötesplatser för hela sektorn. Inom SASS arbetar man t.ex. med tidskriften Arkiv och den återkommande konferensen Arkivveckan.93

4.9. Informationsdigitalisering och massdigitalisering

Ökad öppenhet som bidrar till en demokratisk samhällsutveckling är det mest vedertagna argumentet för att genomföra en massdigitalisering av kulturarvet. När regeringen presenterade en ny inriktning på kulturarvspolitiken94 2016 formulerades tre mål som skulle ligga till grund för institutionernas kulturarvsarbete. Regeringen ville att det offentliga kulturarvsarbetet skulle utvecklas så att det gemensamma kulturarvet blir en angelägenhet för alla, det offentliga samtalet vidgas och fördjupas, och medskapande och engagemang främjas.95En gemensam bild är att massdigitalisering av kulturarvsmaterial i stor skala är viktigt för både forskning och samhällsutveckling. För att människor ska kunna delta digitalt behöver det också finnas information att hämta, upplevelser att pröva och kommunikation att interagera med.

Det är bl.a. genom fri tillgång till offentliga uppgifter i form av s.k. öppna data, dvs. information som är tillgänglig utan inskränkningar i form av avgifter och med få eller inga tekniska eller rättsliga begränsningar för hur den får användas som ökad öppenhet åstadkoms.96 Den grundläggande tanken är att den offentliga informationens värde uppstår först när den görs allmänt tillgänglig och används. Från ett medborgarperspektiv kan öppna data sägas främja insyn, transparens och delaktighet i samhället. Öppna data lyfts också fram som en betydande resurs för forskning, förvaltning och företagande genom möjligheten att via olika datakällor skapa nya tjänster och innovationer.

93 a.a. 94Prop. 2016/17:116. 95 Se kapitel 5 för en beskrivning av kulturarvsbegreppet. 96 Webbplatsen vidareutnyttjande.se

4.9.1. Informationsdigitalisering av analoga handlingar

Den process där informationen förs över från analogt till digitalt format – informationsdigitalisering – är den form av digitalisering som ofta behandlas inom kulturarvssektorn. Digitalisering sker bl.a. för att kunna bevara information vars bärare inte längre finns tillgängliga och för att kunna användas i nya strukturer för informationssökning. Regeringen fastslår i 2017 års kulturarvsproposition att information som digitaliserats med statlig finansiering ska vara enkelt tillgänglig för användarna och att tillgängligheten inte ska hindras genom avgifter. Informationen ska, inom ramen för vad som gäller enligt bl.a. upphovsrättslagstiftningen, kunna vidareutnyttjas och olika intressenter ska kunna bidra till den samlade informationen. Allmänhet, forskning och användare inom övriga samhällssektorer ska kunna dra nytta av informationen.

Fortfarande har majoriteten av arkivens analoga handlingar inte digitaliserats och finns inte tillgängliga digitalt. Det beror bl.a. på att arkiven till största delen utgörs av analoga handlingar. Traditionellt har digitalisering inom arkivsektorn inneburit att man skapat en digital (skannad) bild av en förlaga. I dag innefattar digitaliseringen även indexering och texttolkning för att informationen i de olika bilderna ska bli sökbar. Den analoga originalhandlingen bevaras efter skanning. För arkivinstitutionerna kan informationsdigitaliseringen därmed innebära att samma information bevaras i både analog och digital form. Digitala arkivbestånd skapas både genom inflöden av digitalt skapad information och genom att analogt material digitaliseras. Såväl analog som digital information behöver hanteras och förvaltas för att kunna bevaras.

Från ett användarperspektiv finns det risk att de analoga arkiven inte kommer att användas i samma utsträckning som de digitala vilket får konsekvenser för den allsidiga historieskrivningen. Arkivmyndigheterna kan komma att få problem med att ta emot äldre digitala handlingar som inte går att läsa på ett enkelt sätt. Elektroniska handlingar måste också underhållas kontinuerligt för att inte information ska gå förlorad. Enligt företrädare för arkivsektorn talar det sammantaget för att informationsdigitaliseringen kommer att bli mycket resurskrävande.

Vid de dialoger som utredningen genomfört har många vittnat om de ökade kraven från användarna på att arkivhandlingarna måste

vara tillgängliga digitalt. Material ska inte bara finnas i analog eller digital form, det ska också vara sökbart för alla att använda. Digitalisering och teknikutveckling är också förutsättningar för att kunna bedriva en tillgänglig och effektiv arkivverksamhet.

Det har påtalats flera gånger att det inte är fysiskt eller resursmässigt möjligt att digitalisera allt analogt material, samtidigt som man också framhåller att det är tydligt att den information som inte är sökbar digitalt används mindre. Digitaliseringen anses emellertid inte innebära att behovet av kompetent arkivpersonal minskar.

En bedömning är att arbetet med att förse handlingar med relevant metadata, dvs. information om handlingen, måste prioriteras. Med metadata blir uppföljning, sökning och sortering enklare och effektivare. I framtiden kommer sannolikt ny teknik i form av AI att få stor betydelse för att effektivisera den här typen av informationshantering. Forskare inom alla discipliner använder digitala data i sina undersökningar, vilket betyder att det är en av forskningens förutsättning att ha tillgång till digitala arkiv.

Det är en utmaning att bibehålla forskningens intresse för material som inte har digitaliserats och det riskerar att bli en obalans i kunskapsuppbyggnaden och den kritiska analysen om man låter urvalet av källor styras av vilket material som är digitaliserat.

Den stora utmaningen som arkivsektorn står inför handlar om att skapa långsiktiga resurser och strukturer för storskalig informationsdigitalisering och digitalt bevarande. Centraliserade lösningar i dag för både teknik, kompetens och lagring efterfrågas från arkivsektorn.

4.9.2. En övergripande sammanställning av olika aspekter av massdigitalisering

När man utför informationsdigitalisering i stor skala med stora informationsmängder pratar man i stället om massdigitalisering. Kostnaden för att genomföra en sådan i stor skala är hög. Det behövs personal med rätt kompetens och innebär ofta ett tidskrävande arbete som fordrar kvalitetsgranskning och förståelse för informationens innehåll. Informationsdigitalisering leder kortsiktigt till ökade kostnader för själva digitaliseringen och på längre sikt till ökade kostnader för lagring och migrering av det digitaliserade materialet. Samtidigt kvarstår i regel också kostnaderna för förvaringen av det analoga materialet för lång tid framöver.

När det gäller massdigitalisering finns det framför allt tre olika former beroende på syfte: – Digitalisering som bevarandeåtgärd för att förhindra att analogt

material förstörs. – Digitalisering som effektiviseringsåtgärd för att möjliggöra gall-

ring av pappershandlingar. – Digitalisering för ökat tillgängliggörande och användning av arkiv-

bestånden.

Bland de organisationer som inkommit till Arkivutredningen med synpunkter om de ekonomiska konsekvenserna av den offentliga förvaltningens digitalisering, så går meningarna isär om fördelarna med massdigitalisering. En av de mer framträdande och gemensamma synpunkterna är att ekonomiska resurser saknas. Flera av de arkivmyndigheterna i de kommuner och regioner som yttrat sig ifrågasätter nyttan med massdigitalisering av de äldre bestånden.

4.9.3. Samverkande myndigheter på kulturarvsområdet

Riksantikvarieämbetet har i uppdrag att samordna kulturarvsinstitutionerna, dvs. museernas digitalisering. Genom Digisam samordnar man också de kulturarvsmyndigheter som är medlemmar i Digisam, inklusive Kungl. biblioteket och Riksarkivet. Enligt myndighetens instruktion ska Riksantikvarieämbetet ansvara för frågor om kulturarvet. Ansvaret omfattar i första hand kulturlandskap, kulturmiljöer, kulturföremål och museer. Riksantikvarieämbetet ska också samordna och stödja arbetet med digitalisering, digitalt bevarande och digital förmedling inom kulturarvsområdet.97

Var och en av de tre centrala myndigheterna, Kungl. biblioteket, Riksarkivet och Riksantikvarieämbetet har tagit på sig ett informellt sektorsansvar för relaterade verksamheter. De har också uttalat en vilja att ansvara för utvecklingen av nationella digitaliseringsnoder inom sitt respektive ansvarsområde.

Riksarkivet fick 2016 ett numera avslutat regeringsuppdrag att förbereda sin digitaliseringsverksamhet i Fränsta, Enheten för digitisering (DIT), till en gemensam resurs för storskalig digitalisering

97 Förordning (2014:1585) med instruktion för Riksantikvarieämbetet.

av kulturarvsmaterial. Riksantikvarieämbetet har inte kommit lika långt med att utveckla en digitaliseringsnod för museiföremål och har inte heller något sådant formellt uppdrag.

Kungl. bibliotekets instruktion fastställer bl.a. att myndigheten ska tillhandahålla informationssystem och verka för utveckling och samordning av digitala tjänster inom det allmänna biblioteksväsendet. Kungl. biblioteket samverkar också med andra myndigheter. Ett exempel är det projekt, som ännu är i sin linda, där universitetsbibliotek i Lund, Stockholm, Göteborg, Umeå och Uppsala tillsammans med Kungl. biblioteket förbereder ett långsiktigt samverkansprojekt för att digitalisera det samlade svenska trycket. Vid Kungl. Biblioteket och de fem lärosätena finns en relativt stor samlad digitaliseringskapacitet.

4.10. Särskilda typer av arkivmaterial

Arkiv bildas av handlingar på olika slags informationsbärare som t.ex. magnetband och papper.98 Vissa typer av informationsbärare är inte beständiga, dvs. de bryts ned och informationsinnehållet kan bli förstört. Andra typer av informationsbärare kan ha en mycket lång livslängd om de förvaras och hanteras på rätt sätt. Det finns således olika slags utmaningar när det gäller bevarande av handlingar beroende på bl.a. informationsbäraren. Det finns också områden där det i dag saknas ett ansvar för frågor kring särskilda typer av handlingar. Utredningen har träffat olika myndigheter och aktörer som lyft fram frågor om ansvar, hantering och bevarande av audiovisuellt material, analog film, fotografi och forskningsdata.

4.10.1. Audiovisuellt material

Kungl. biblioteket har tillsammans med Stiftelsen Svenska Filminstitutet utifrån ett regeringsuppdrag beskrivit situationen för audiovisuella medier i Sverige. Resultatet redovisas i studien ”Digitalisering av audiovisuella samlingar - Förslag på hur ökad samverkan kan effektivisera digitalisering av audiovisuellt material inom ABMområdet”. Där anger myndigheterna att det behövs en nationell sam-

98 Med informationsbärare avses fysiskt underlag för handlingar. Ibland används ordet databärare i stället för informationsbärare.

ordning för digitalisering av audiovisuella medier, annars kommer en stor del av kulturarvet och forskningsmaterial gå förlorad. Kungl. biblioteket har lämnat ett underlag till utredningen där myndigheten närmare beskriver problembilden och de möjliga åtgärderna.99 Avsnittet nedan bygger på nämnda underlag.

Innehållsmässigt består det audiovisuella materialet inom ABMsektorn av såväl publicerade medier som radio, tv, musik, film, ljudböcker, multimedier och dataspel som av ett omfattande dokumenterande material som framställts inom såväl offentlig som privat verksamhet. Sammantaget speglar inspelningarna olika aspekter av Sveriges utveckling från slutet av 1800-talet fram till i dag, och utgör därmed ett viktigt källmaterial för forskning och studier.

Sammantaget är arkivens audiovisuella samlingar omfattande. Riksarkivets DIANA-projekt100 som inleddes 2015 har väsentligt ökat kunskapen om myndighetens audiovisuella samlingar. Som en del i DIANA-projektet genomfördes under 2016 en inventering av audiovisuellt material på magnetband. Projektet fokuserade på beståndet av magnetband, då det var känt att informationen av tekniska skäl riskerade att gå förlorad. Riksarkivets totala bestånd av magnetband uppskattas i dag till runt 30 000 ljud- och videoupptagningar.

Exempel på magnetbandsformat är så kallade rullband, kassettband, VHS-kassetter och DV-band. Magnetband har använts som ljudbärare sedan 1930-talet och som videobärare sedan slutet av 1950-talet. Magnetband kan lagra såväl analog som digital information. Redan 2004, i betänkandet ”Bevara ljud och rörlig bild”, konstateras att magnetband dras med åldersrelaterade problem som kan försvåra eller omöjliggöra avspelning.101 Bland annat har Kungl. biblioteket därefter uppmärksammat att vissa typer av ljud- och videoupptagningar på magnetband har blivit svåra att spela upp och att den tekniska kvaliteten i delar av materialet successivt försämrats. I vissa fall har uppspelning varit omöjlig och informationen har därmed gått helt förlorad.

Under 2018 inledde Riksarkivet även en inventering av film som visar att myndigheten i dag har uppskattningsvis cirka 10 000 filmer. En delmängd av dessa filmer kommer under 2019 att digitaliseras i

99 Kungl. biblioteket. Inspel till arkivutredningen – digitalisering av audiovisuella samlingar, den 9 september 2019. 100 Projektets fullständiga namn var ”Digitalisering av analoga audiovisuella mediabärare inom Riksarkivet – DIANA”. 101SOU 2004:53, s. 5152.

Kungl. bibliotekets filmarkiv i Grängesberg, som en pilotstudie för att bl.a. testa flöden och pröva standarder. En pilotstudie avseende digitalisering av magnetband genomfördes under 2018. Pilotstudierna konkretiserar den avsiktsförklaring som Kungl. biblioteket och Riksarkivet undertecknade 2016 om en fördjupad samverkan runt storskalig digitalisering av såväl tryckt som audiovisuellt material.

Kungl. biblioteket framför i sitt underlag att myndigheten har den teknik och kompetens som krävs för att utvecklas till en nationell resurs för digitalisering av ljud, video och så kallad icke fiktiv film.

4.10.2. Analog film

Utredningen har träffat Stiftelsen Svenska Filminstitutet och informerats om bevarandesituationen för analog film i dag. Stiftelsen Svenska Filminstitutet har bl.a. i uppdrag att bevara och tillgängliggöra det svenska filmarvet och under 2018 utredde institutet hur ett samlat ansvar för bevarande av analog film borde utformas.102 Avsnittet nedan bygger på nämnda rapport och på utredningens anteckningar från dialogen med Stiftelsen Svenska Filminstitutet.

I rapporten definieras analog film som:

”Filmrullar”, d v s informationsbärare av rörlig bild på filmbas; cellulosanitrat (”nitrat”), cellulosaacetat (”acetat”) eller polyester. Vanligast förekommande är formaten 16mm och 35mm.103

Analog film kan bevaras under väldigt lång tid utan att förstöras, om informationsbäraren förvaras på rätt sätt. Den fysiska förvaringsmiljön och klimatförhållandena är på så sätt avgörande för om analog film ska kunna bevaras. Stiftelsen Svenska Filminstitutet konstaterar i rapporten att de analoga filmsamlingar som förvaras hos bl.a. Sveriges Television AB, Riksarkivet och Kungl. biblioteket inte förvaras i en sådan miljö som stämmer överens med kraven i den internationella standard för filmarkiv som tagits fram av den Internationella filmarkivs federationen, FIAF. Riksarkivets gällande föreskrifter om arkivlokaler, som avser förvaring av allmänna handlingar

102 Stiftelsen Svenska Filminstitutet. Svenska Filminstitutets filmarkiv som centrum för bevarande av analog film, Förslag på hur ett samlat ansvar för bevarande av analog film kan utformas, 2018. 103 a.a. s. 5.

på olika informationsbärare, motsvarar inte heller de krav som ställs i standarden.104

Digitalisering av analog film är inte en alternativ bevarandeåtgärd enligt Stiftelsen Svenska Filminstitutet. Analog film digitaliseras främst för ökad tillgänglighet. Som bevarandeåtgärd är digitalisering mindre lämplig eftersom det analoga materialet innehåller information som förloras vid en digitalisering. Stiftelsen Svenska Filminstitutet menar att det också är kostsamt att digitalisera analog film i högsta kvalitet.105

Stiftelsen Svenska Filminstitutet lyfter särskilt fram behovet av att få ett lämpligt bevarande av de analoga filmer som ingår i Sveriges Televisions AB:s arkiv. Stiftelsen menar att det är angeläget att den får ett uppdrag om bevarande i sina styrdokument. Risken är annars att hanteringen och förvaringen av de analoga filmerna nedprioriteras efter att de har digitaliserats.106

I rapporten föreslår Stiftelsen Svenska Filminstitutet att Filminstitutet ska få ett tydligt uppdrag och åtagande att driva och framtidssäkra filmarkivet som ett nationellt centrum för analog film. Det uppdraget skulle innebära att Stiftelsen Svenska Filminstitutet garanterar att det bl.a. finns arkivutrymmen med korrekta klimatförhållanden, fungerande utrustning och yrkeskunskap. Det föreslås också att Sveriges Television och Filminstitutet får i uppdrag att formulera en bevarandeplan för tv-arkivet vid Sveriges Television AB.

4.10.3. Fotografi

Utredningen har träffat och fått underlag från Nätverket Nationellt ansvar för fotografi i Sverige. Nätverket har uppmärksammat utredningen på att det behövs en central översyn av det fotografiska kulturarvet Det främsta problemet enligt nätverket är att det i dag saknas en hemvist eller ett samlat ansvar för fotografisk stillbild i Sverige.107

104 a.a. 105 a.a. 106 a.a. I november 2019 uppmärksammades ett varsel av tio anställda på Sveriges Radios Grammofonarkiv. Enligt Kulturnytt i Sveriges Radios P1 samlades över 50 000 namnunderskrifter in till stöd för att bevara grammofonarkivet. Enligt Sveriges Radio ska dock inte arkivet läggas ned utan det ska fortsatt fungera som stöd för radiokanalernas produktion. Skälet till varslet uppges vara att anpassa hanteringen till den nya musik som köps in. Webbplatsen för Sveriges Radio, Kulturnytt i P1, november 2019. 107 Anteckningar från utredningens möte med Nätverket Nationellt ansvar för fotografi i Sverige den 17 april 2018.

Nätverket lyfter även fram andra problem som t.ex. att digitalt framtagna fotografier hotar att gå förlorade utan nationella strategier och handlingsplaner. Vidare att kommersiella uppköp av fotografers, företags och institutioners arkiv begränsar tillgången till kulturarvet.

Nätverket menar att det finns behov av en central aktör med ansvar för fotografisk stillbild. Aktören ska bl.a. ta fram standarder, bistå med rådgivning och ta fram bevarande- och digitaliseringsplaner samt ta fram långsiktiga strategier och nationella handlingsplaner.

4.10.4. Forskningsdata

Regeringen har i forskningspolitiska propositionen angett att en omställning till öppet tillgängliga forskningsresultat, dvs. forskningsdata, konstnärliga verk och vetenskapliga publikationer, bör vara genomförd fullt ut senast 2026.108 Vetenskapsrådet och Kungl. biblioteket har olika uppdrag för att underlätta och främja en sådan utveckling. En annan aktör på forskningsdataområdet är Svensk nationell datatjänst (SND). Sedan 2018 drivs SND som ett konsortium och har till huvuduppgift att stödja tillgänglighet, bevarande och återanvändning av forskningsdata och relaterat material.109

Både Vetenskapsrådet och Kungl. biblioteket har haft regeringsuppdrag att ta fram kriterier för att bedöma i vilken utsträckning forskningsdata och vetenskapliga publikationer som helt eller delvis tagits fram med offentlig finansiering uppfyller de s.k. FAIR-principerna. FAIR står för Findable (sökbar), Accessible (tillgänglig) Interoperable (kompatibel) och Reusable (återanvändbar). FAIR har enligt Vetenskapsrådet blivit ledord för god datahantering och öppen tillgång till forskningsdata, inte minst inom EU:s ramprogram Horizon 2020 och initiativ som European Open Science Cloud.110

Vid utredningens dialog med Sveriges universitets och högskoleförbund, Expertgruppen för arkiv- och informationshantering, framkom att arkivarierna i sektorn saknar en central aktör som driver frågor om hantering och bevarande av forskningsdata. De politiska initiativen kring öppen tillgång till forskningsdata har i vissa fall medfört en otydlig ansvarsfördelning mellan universitetsbiblioteken och

108Prop. 2016/17:50, s. 107. 109 Webbplatsen för Svensk nationell datatjänst i oktober 2019. 110 Vetenskapsrådet. Kriterier för FAIR forskningsdata - Redovisning av regeringsuppdrag att ta fram bedömningskriterier för att följa vägen mot ett öppet vetenskapssystem.

arkivfunktionen enligt expertgruppen. Enligt expertgruppen för arkiv- och informationshantering saknas det en central aktör som driver frågor om hantering och bevarande av forskningsdata. Arkivfunktionerna anser sig inte heller ha resurser för att bevara och tillgängliggöra den växande mängden forskningsdata på ett ansvarsfullt sätt. Expertgruppen hade uppmärksammat en utveckling där lärosätenas mera resursstarka bibliotek på eget initiativ har tagit över den interna förvaltningen av forskningsdata, något som riskerar att leda till att forskningsdata kommer att betraktas som en del av bibliotekens samlingar, snarare än som en del av respektive lärosätes myndighetsarkiv.111

Sveriges universitets och högskoleförbund har genom enkätutskick undersökt hur långt de svenska lärosätena har kommit i sitt arbete med att utveckla lokala infrastrukturer och stöd för hantering av forskningsdata. Merparten av lärosätena uppger att de har en central stödfunktion för hantering av forskningsdata. Det kan t.ex. handla om lokala nätverk eller samverkansgrupper med kompetenser från bibliotek, arkiv, it, forskningsstöd och juridisk rådgivning. När det gäller bevarande anger de flesta lärosäten att lagringen av forskningsdata sker utifrån de enskilda forskarnas förutsättningar och behov på lärosätets centrala servrar och molnlösningar inom ramen för ordinarie itverksamhet. Av undersökningen framgår att merparten av lärosätena inte har e-arkiv på plats för bevarande av forskningsdata.112

Den praktiska hanteringen som beskrivits av Sveriges universitets och högskoleförbunds expertgrupp för arkiv- och informationshantering ligger inte helt i linje med förväntningarna och de uppdrag som finns kring hur forskningsdata kan användas och återanvändas.

4.11. Näringsverksamhet på arkivområdet

I dag finns det flera olika företag som erbjuder olika slags tjänster till framför allt arkivbildare. Det är möjligt att köpa tjänster eller produkter för i princip hela arkivverksamheten. En grov gruppering av de olika typerna av företag kan se ut på följande sätt.

111 Anteckningar från utredningens dialog med Sveriges universitets- och högskoleförbund, Expertgruppen för arkiv- och informationshantering den 17 april 2018. 112 Sveriges universitets- och högskoleförbund. Hantering av forskningsdata, Status vid de svenska lärosätena, Sammanställning av enkät våren 2019.

Indelningen visar att olika typer av verksamheter och tjänster kan utföras på plats hos arkivbildaren och avser ofta någon slags punktinsats, främst de olika konsulttjänsterna. Andra tjänster är mer långsiktiga och i viss mån nödvändiga åtaganden som lagrings- och systemlösningar.

Förekomsten av olika slags tjänster kan delvis förklaras med att arkivområdet har blivit mer komplext och ställer krav på kompetens och erfarenhet som samtliga inom arkivsektorn inte besitter. Det är också troligt att avsaknaden av gemensamma standarder, metoder och riktlinjer har gjort det svårare för sektorn att klara av utmaningarna på egen hand och att driva på förändringsarbetet inom organisationen. En del av de tjänster som erbjuds hänger samman med bestämmelser i vissa av Riksarkivets föreskrifter som ställer andra slags krav på arkivverksamheterna och arkivarierna.

5. En moderniserad och anpassad arkivlag

5.1. Inledning

Samhällets tillgång till allmänna handlingar och kulturarvet ska säkerställas. Rätten att ta del av allmänna handlingar är en grundsten i det svenska demokratiska samhällsbygget. För civilsamhället i dess bredaste bemärkelse – enskilda medborgare, sociala nätverk och organisationer som är fristående från staten – är offentlighetsprincipen, dvs. rätten till insyn i den offentliga sektorn, av stor betydelse. Den offentliga sektorn måste också i en förvaltning med digitalt stöd kunna säkerställa den egna informationens äkthet och sökbarhet. För att inte rättskipningen och förvaltningen i sig, och därmed medborgarnas rätt att ta del av allmänna handlingar ska undergrävas måste det finnas en god arkivhantering även i en digital förvaltning.

Arkiven utgör viktiga delar av samhällets kollektiva minne och speglar och ger förutsättningar för samhällets utveckling och framtid. Det är den offentliga arkivsektorns uppgift att tillgodose samhällets långsiktiga tillgång till allmänna handlingar. Arkiven är oumbärliga för myndigheters, företags och andra organisationers tillgång till allmänna handlingar på såväl kort som lång sikt. Arkiven bidrar till en god struktur av den offentliga informationen samtidigt som de säkrar dagens information för morgondagens användning.

Arkiven är också en del av kulturarvet. Kulturavet låter sig inte enkelt och precist beskrivas, men trots det bör tillgången till den del av kulturarvet som finns i arkiven tryggas.

De nu angivna principerna, som kännetecknar en modern rättsstat, ska enligt utredningens bedömning, tryggas genom bestämmelser i lag. I detta kapitel redovisar utredningen sitt förslag till en ny arkivlag. Syftet är att ge en överblick över den nya lagstiftningen. En del frågor behandlas enbart i detta kapitel. Där utredningen har beskrivit

och utvecklat specifika ämnesområden finns hänvisningar till följande kapitel och avsnitt.

5.2. En ny arkivlag

Förslag: En ny arkivlag ersätter den nuvarande arkivlagen.

Enligt utredningens direktiv finns det ett generellt behov av att modernisera arkivlagen och säkerställa att tillämpningen av den, oberoende av sakområde och medium, kan säkra tillgången till allmänna handlingar på såväl kort som lång sikt i en modern digital förvaltning och för forskningens och allmänhetens behov. I detta ingår att säkerställa att uppgifter i arkivhandlingar som omfattas av sekretess får det skydd som krävs. Utredningen ska därför se över arkivlagstiftningen och närliggande lagstiftning och vid behov lämna förslag på hur lagstiftningen kan anpassas till den utveckling som sker på området.

Den nu gällande arkivlagen är snart 30 år gammal. Sedan lagen tillkom har den förvaltningspolitiska utvecklingen och den allt snabbare tekniska utvecklingen inneburit att handlingar skapas i en allt snabbare takt och i en mängd olika format. Utvecklingen på kommunikationsområdet har även skapat nya förväntningar på information och upplevelser och ändrar förhållandet mellan producenter och användare. Dessa förändringar ställer ökade krav på arkivverksamheten. Övergången från analog till digital informationsförvaltning ställer arkivsektorn inför stora utmaningar, såväl på det offentliga som på det enskilda området. Utmaningarna består i hur sektorn ska bevara de elektroniska handlingarna och i vilken utsträckning analoga handlingar ska digitaliseras och tillgängliggöras.

Regeringen har bland annat mot den bakgrunden angett att det finns ett generellt behov av att modernisera arkivlagen. För att möta detta föreslår utredningen att en ny arkivlag införs. Den nya arkivlagen ska, på samma sätt som den tidigare lagen, vara teknik-, format- och medieoberoende.

5.2.1. Modernisering av lagen

En modernisering av en författning innebär att författningen i fråga behöver – ett mer tidsenligt språk, – en modernare författningsstruktur, och – en anpassning till utvecklingen inom sakområdet.

Ett tidsenligt språk

Arkivlagen och arkivförordningen behöver genomgående moderniseras språkligt. Man använder exempelvis inte längre formen ”skall” i författningstext, utan formen ”ska”. Likaså använder man numera rak ordföljd i större utsträckning, främst för att underlätta läsning av och förståelse för texten. En del ord och uttryck bör helt undvikas i författningsspråket och ersättas med ord som inte är vilseledande eller som numera betraktas som stela, ”byråkratiska”.

En modernare författningsstruktur

Arkivlagen har en föråldrad struktur och behöver få en bättre och mer överskådlig sådan. Till hjälp i detta arbete har utredningen använt departementspromemorian Gröna boken – Riktlinjer för författningsskrivning, Ds 2014:1. En modern struktur innebär exempelvis fler och förklarande rubriker och mellanrubriker.

Den nya arkivlagen innebär några ändringar och får även av denna anledning en ny struktur. Vissa omflyttningar och uppdelningar av bestämmelserna görs i syfte att öka överskådligheten och göra regleringen tydligare. Av samma skäl införs nya huvudrubriker, mellanrubriker och paragrafrubriker.

En anpassning till utvecklingen inom arkivområdet

I moderniseringsarbetet av arkivlagen ingår egentligen inte att nya regler införs eller att en ny lag föreslås. Sådana eventuella förändringar kan dock ingå i andra delar av utredningens direktiv. Däremot

kan det behöva införas nya eller förklarande begrepp i arkivlagen för att öka förståelsen för lagens innehåll och vad den avses reglera.

Utvecklingen inom arkivområdet kännetecknas av en ökad mängd handlingar, nya typer av handlingar i olika slags format och en högre grad av samverkan mellan myndigheter och mellan olika sektorer. Dessa förändringar innebära att arkivsektorn behöver arbeta mer proaktivt för att betydelsefull information inte ska förvanskas eller gå förlorad.

Utvecklingen kännetecknas också av andra förväntningar på tillgänglighet. Arkivanvändarna har i dag önskemål om att få tillgång till arkiven digitalt och på distans. Sådana förväntningar och önskemål väcker frågor om bl.a. digitalisering av analoga arkivhandlingar och om olika sätt att tillhandahålla och tillgängliggöra handlingar på.

Samhällets digitalisering är en av de mest betydande pågående förändringarna för arkivsektorn och för samhället i stort. Det finns önskemål från olika delar av arkivsektorn om att i en ny arkivlag betona att lagen omfattar alla slags handlingar. Delar av arkivsektorn menar att arkivlagen enbart omfattar pappershandlingar och att den ger uttryck för ett analogt perspektiv. Det senare innebär att lagen inte är anpassad efter dagens elektroniska handlingar och myndighetsöverskridande samarbeten. I detta avseende menar utredningen att det är viktigt att arkivlagen inte anpassas efter olika typer av medier och handlingar. Lagen ska vara teknikneutral, i den utsträckning som det nu är möjligt. Utredningen väljer att inte framhålla någon särskild teknik eller typ av handlingar, framför allt med hänsyn till att det är svårt att veta vilka slags tekniker som kan komma att utvecklas. Närmare bestämmelser eller riktlinjer om hur olika slags handlingar ska hanteras meddelas i stället av den statliga arkivmyndigheten och av kommuner och landsting.1

I dag står arkiven inför en rad utmaningar som ytterst har sin grund i pågående snabba samhällsförändringar. Många samhällsprocesser har bl.a. genom Sveriges medlemskap i EU internationella kopplingar. Svenska myndigheter deltar i ett flertal internationella sammanhang, vilket genererar stora dokumentflöden som kan kräva att man tar hänsyn till olika internationella standarder vid hanteringen av dokumenten.

1 Från den 1 januari 2020 kommer dock beteckningen landsting att bytas ut mot beteckningen region, se prop. 2018/19:162.

Från landsting till region

Regeringen beslutade den 5 september 2019 en proposition med bl.a. förslaget att ett antal lagar ändras genom att den nuvarande beteckningen landsting byts ut mot region. Förslaget till ändringen innebär också att fullmäktige i kommuner på regional nivå ska benämnas regionfullmäktige i författningarna och att styrelsen ska benämnas regionstyrelse. Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2020. Riksdagen beslutade propositionen den 20 november 2019. De lämnade författningsförslagen och förslagen till följdändringar bygger på de nya beteckningarna.2

5.3. Inledande bestämmelser. Lagens syfte

Förslag: Lagen ska inledas med en paragraf som anger att syftet

med lagen är att

1. trygga tillgången till allmänna handlingar,

2. främja tillgången till kulturarvet, och

3. bidra till det demokratiska samhällets beständighet och utveckling.

Den nya arkivlagen ska inledas med en syftesparagraf. Det kan tyckas självklart att det ska finnas arkiv, men arkiven existerar inte för sin egen skull. Deras existens är mycket viktigare än så. Arkiv är fundamentet för att offentlighetsprincipen ska kunna tillämpas även sedan ett ärende eller liknande är avslutat. Genom att införa en syftesparagraf i arkivlagen understryks också vikten av att värna, bevara och tillgängliggöra den del av kulturarvet som finns hos arkiven.

Arkiven en outsinlig källa för den som vill släktforska, forska om kampen för den kvinnliga rösträtten eller hur det egentligen gick till när vildsvinet introducerades i Sverige. Genom att främja användandet av kulturarvet kan dess värden och potential tas till vara för såväl den enskilde som för samhället. Tanken är att underlätta tillgången till olika slags arkivmaterial från olika delar av samhället, såväl analoga som digitala på plats på arkivinstitutionen eller genom olika e-tjänster. Vad avses då med ”kulturarvet”?

2 Se prop. 2018/19:162.

5.3.1. Kulturarvsbegreppet

Intresset för kulturarv väcktes i slutet av 1800-talet och var då nära förknippat med idéer om en nationalstatlig enhetskultur. Under senare delen av 1800-talet bildades museer som Nationalmuseum, Nordiska museet och Skansen som på olika sätt skulle skildra landets utveckling.

I slutet av 1900-talet väcktes ett nytt intresse för kulturarvsfrågor då Unesco antog Konvention om Skydd för världens kultur- och naturarv, Världsarvskonventionen (1972). Konventionen fick stor spridning och sägs ha haft betydelse för hur begreppet kulturarv (cultural heritage) kom att uppfattas, dvs. främst som fysiska minnesmärken, byggnader och naturmiljöer. Konventionen påverkade även den svenska kulturpolitiken efter att Sverige ratificerade konventionen 1985. Framför allt ökade intresset för själva begreppet kulturarv. I slutet av 1980talet utreddes olika lagstiftningar inom kulturområdet där begreppet kulturarv kom att användas, exempelvis kulturminneslagen (1988:950), numera benämnd kulturmiljölagen.

På 1990-talet började regeringen även behandla kulturarvsfrågor som ett särskilt område och vissa institutioner som arkiv, bibliotek och museer lyftes fram som aktörer inom en s.k. kulturarvssektor.

Sedan 1992 finns Unescoprogrammet Världsminnen (Memory of the World) ett program som stimulerar arkiv och bibliotek till gränsöverskridande samarbete och kreativa lösningar för tillgängliggörande av dokument, arkiv, film mm. Programmets mål är att främja bevarandet av det kollektiva minne så som det manifesteras i dokument, fotografier, rörliga bilder, ljudupptagningar och digitala filer, samt att verka för en ökad tillgänglighet till dessa. Ett av tre huvudmål är att få till stånd universell tillgänglighet till kulturarvet.

Kulturarvsfrågorna behandlades även i 1996 års kulturpolitiska proposition, där tidsaspekter för kulturarvet beskrivs på följande sätt:

Men kulturarvet har inte några bestämda tidsgränser och redan i vår livstid deltar vi i skapandet av både vårt eget och morgondagens kulturarv. Det går därför inte att ange när en företeelse blir en del av kulturarvet – somligt uppmärksammas nästan genast, för annat kan det dröja länge. När nya delar av kulturarvet lyfts fram glöms andra bort, medan vissa blir ”klassiker”, som ständigt kan upptäckas och nytolkas. Vi har ett ansvar för att bevara och berika kulturarvets mångfald och att lämna vidare till nästa generation.3

3Prop. 1996/97:3, s. 127.

Gränserna för vad som ska betraktas som ett kulturarv och när kulturarvet bildas, började förändras från något statiskt till något mer dynamiskt. Under 1990- och 2000-talen kritiserades också synen på kulturarvet som något materiellt. År 2003 antog Unesco Konventionen om tryggandet av det immateriella kulturarvet, som omfattar exempelvis språk, musik, danser och sociala seder.

De senaste tio åren har regeringen behandlat kulturarvsfrågor i 2009 års kulturpolitiska proposition – som anger de kulturpolitiska målen – och i kulturarvspropositionen 2016. Av de kulturpolitiska målen framgår att ”kulturpolitiken ska främja ett levande kulturarv som bevaras, används och utvecklas”.4

I propositionen Kulturarvspolitik behandlas kulturarvsfrågorna för första gången som ett eget politikområde.5 Regeringen menar att kulturarvet är föränderligt och öppet och att begreppet kan förstås som

spår och uttryck från det förflutna som tillskrivs värde och används i samtiden. En sådan förståelse av kulturarvet säger ingenting om vad som ska anses höra dit och den utesluter ingenting på förhand. Denna förståelse betonar samtidigt att ingenting är ett kulturarv i sig, utan att det blir det först genom att uppfattas och användas som sådant. Ett uttryck för detta är att olika objekt införlivas i samlingar vid offentliga institutioner som museer, bibliotek eller arkiv, men det kan också handla om enskilda människors värdering av föremål eller sedvänjor.

Vidare menar regeringen att det i dag är nödvändigt att avgränsningar av vad som räknas till kulturarvet måste få avgöras i det civila samhället och av de professionella inom kulturarvsområdet. I propositionen behandlas även frågan om när kulturarvet uppstår och det konstateras att kulturarvet inte behöver avse något från det förgångna, utan

det nästan samtida kan komma att inkluderas i kulturarvet om det betraktas och används som sådant av människor.

Kulturarvet förutsätts också användas: enskilda ska kunna använda kulturarvet för bildning, kunskap och konstnärliga upplevelser. Kulturarvet ska även kunna bidra till gemenskap och kritiskt ifrågasättande. Beträffande kulturarvsinstitutionernas arbete beskriver regeringen att det offentliga kulturarvsarbetet kan bidra till en all-

4 Tid för kultur (prop. 2009/10:3), s. 30. 5Prop. 2016/17:116, s. 58 f.

sidig förståelse av det förflutna och att institutionerna kan ses som kunskapsinstitutioner i samhället. Regeringen presenterar en ny inriktning på kulturarvspolitiken där det offentliga kulturarvsarbetet ska utvecklas så att – det gemensamma kulturarvet blir en angelägenhet för alla, – det offentliga samtalet vidgas och fördjupas, och – medskapande och engagemang främjas.

Dessa mål ska ligga till grund för institutionernas kulturarvsarbete.6

Det nationella kulturarvet blir kulturarvet

I förarbetena till lagen om kulturminnen m.m., beskrevs kulturarv som:

det som tidigare generationer skapat. Varje tid bildar sin egen uppfattning om det kulturella arvets betydelse och om vilka delar av kulturarvet som är särskilt värdefulla. Synen på kulturarvet växlar därför från en tid till en annan. Den påverkas av sådana förhållanden som den ekonomiska utvecklingens tempo och inriktning, idé- och samhällsdebatten, utbildningens innehåll och forskningens rön.7

När den fortfarande gällande arkivlagen kom togs en särskild bestämmelse in om att myndigheternas arkiv skulle vara en del av det nationella kulturarvet. I förarbetena till lagen sägs:

De arkiv som bildas i skilda verksamheter kan alla betraktas som delar av vårt kulturarv. Det kan gälla enskilda personers brev- eller bildarkiv, gårdsarkiven från jordbruksfastigheter och industriarkiv såväl som myndigheters arkiv.8

Det ges däremot ingen närmare beskrivning av kulturarvet som begrepp men i propositionen sägs vidare:

6Prop. 2016/17:116, s. 69. 7 Kulturmiljövård (prop. 1987/88:104) , s. 27. 8 Arkiv m.m. (prop. 1989/90:72), s. 29.

Arkiven är också en viktig bas för forskning av olika slag. Sålunda är arkiven nyttiga för den professionella forskning som ger oss sådana insikter i samband och orsaker som är av omedelbar praktisk nytta för framtiden. Jag tänker härvid t. ex. på den medicinska forskningen, men även modern ekonomisk forskning kan vara beroende av arkivmaterial, t.ex. från skattemyndigheterna. Att bevara, ordna och vårda arkiven så att de kan tjäna också forskningens olika behov ser jag som ytterligare en huvuduppgift i arkivverksamheten. Här framstår kulturarvsaspekten tydligast, det för en kulturnation självklara att bevara minnet av sin utveckling och använda detta minne för att dels belysa den historiska utvecklingen, dels nyttiggöra de erfarenheter som dras ur materialet.9

Någon egentlig definition av vad kulturavet utgörs av står inte att finna i dessa förarbeten. Lagstiftaren synes ha utgått ifrån att det är underförstått vad begreppet innebär. Propositionen Kulturarvspolitik, som bl.a. utmynnade i en museilag, beskriver och diskuterar vikten av kulturarvet och dess position i samhället. Någon reell definition av begreppet ges dock inte heller här.

I förarbetena till 1990 års arkivlag föreslog utredningen att arkiv skulle vara en del av det nationella kulturarvet. Begreppet ”nationellt kulturarv” definierades eller förklarades inte närmare. Däremot förde utredningen ett resonemang om att förutsättningarna för kulturpolitiken hade förändrats genom informationsteknologins utveckling, ett ökat bevarandeintresse och ett växande engagemang i svensk historia och kultur. Utredningen menade att kulturutbudet, genom den förändrade informationsteknologin, höll på att monopoliseras av utomsvenska aktörer. Man befarade att det utländska inflytandet skulle bli för dominerande vilket kunde öka avstånd mellan dem som kunde tillgodogöra sig det nya och dem som inte kunde det. Vidare menade utredningen att man kunde iaktta ”en renässans för det svenska”, som sågs som en reaktion mot informationsteknologins utveckling och mångkultur. Här menade utredningen att det låg i statsmaktens intresse att bevara mångfalden utan att avvisa insatserna till förmån för det svenska kulturarvet. Mot denna bakgrund skulle arkiven kunna bidra till ökad förståelse av och kunskap om de beskrivna samhällsförändringarna. Arkiven skulle enligt utredningen också fungera som en slags kulturcentra vid sidan av t.ex. bibliotek och museer.10

I den efterföljande propositionen avgränsades arkiv till att avse myndigheternas arkiv. Denna avgränsning motiverades med att de

9Prop. 1989/90:72, s. 32. 10 Öppenhet och minne, Arkivens roll i samhället (SOU 1988:11), s. 36–38.

offentliga arkiven utgjordes av allmänna handlingar och ”arkivmaterialet bildade en sammanhängande och detaljrik dokumentation av förhållandena i landet och hur landet har styrts”.11 Vidare framhölls att skrivningen om kulturarvet skulle ha betydelse i myndigheternas tillämpning av bestämmelserna om arkivvård och gallring.

I propositionen Kulturarvspolitik föreslås att bestämmelserna om utförsel av vissa kulturföremål i kulturmiljölagen ska göras ursprungsneutrala. Vissa språkliga ändringar ska också göras. Det ska inte längre göras åtskillnad mellan svenska och utländska föremål när frågan om ett föremål ska få föras ut ur landet eller inte. Det väsentliga ska vara om föremålet har betydelse för kulturarvet i Sverige. För att ett föremål ska omfattas av utförselrestriktion måste det dock ha anknytning till landet på något sätt. Regeringen anser att anknytningen till Sverige kan uttryckas genom att man antar att föremålet har funnits i landet under en viss tidsperiod och sätter den perioden till 75 år. Genom att utförselbestämmelserna ändras behöver inte längre regleringen av vilka föremål som ska anses svenska respektive utländska finnas kvar. I avsnittets sista stycke anför regeringen att:

Någon ändring i sak avses inte med att orden ”det nationella” tas bort i lagtexten. Till följd av denna ändring i 1 § bör också 10, 11 och 16 §§ ändras på motsvarande sätt.12

På så vis har det nationella kulturarvet snarare blivit ett gemensamt kulturarv eller rätt och slätt: kulturarvet.

Beträffande de enskilda arkiven har regeringen konstaterat att de ”givetvis tillhör vårt kulturarv” men det har inte ansetts nödvändigt att uttala något om deras status som kulturarv i arkivlagen eftersom lagen inte reglerar enskilda arkiv.13 Regeringen uttryckte samma ståndpunkt femton år senare i propositionen Arkivfrågor och någon särskild bestämmelse om enskilda arkiv som kulturarv infördes inte heller denna gång i arkivlagen.14 Arkivutredningen hade då tidigare i betänkandet Arkiv för alla – nu och i framtiden föreslagit en reglering av de enskilda arkiven som en del av det nationella kulturarvet.15

Efter kulturarvspropositionen 2016/17:116 har det inrättats ett centrum för utveckling av kulturarvsfrågor på Riksantikvarieämbetet.

11Prop. 1989/90:72, s. 29. 12Prop. 2016/17:116, s 132 f. 13Prop. 1989/90:72, s. 2930 och s. 70. 14Prop. 2004/05:124, s. 1314. 15SOU 2002:78.

På Riksantikvarieämbetets webbplats finns en definition av kulturarv:

Kulturarv avser alla materiella och immateriella uttryck för mänsklig påverkan – till exempel spår, lämningar, föremål, konstruktioner, miljöer, system, strukturer, verksamheter, traditioner, namnskick, kunskaper osv. Oavsett om det skrivs i obestämd eller bestämd form – kulturarv eller kulturarvet – innefattar det en mångfald av kulturarv. Ibland kan begreppet preciseras för att belysa särskilda delar av samhällsutvecklingen, till exempel det biologiska kulturarvet, det industriella kulturarvet eller modernismens kulturarv.

Kulturarvet är föränderligt och bör inte definieras

Sammanfattningsvis verkar begreppet ”kulturarv” inte låta sig definieras exakt. Av redovisningen ovan framgår också att lagstiftaren inte definierat, eller försökt definiera, begreppet. Utifrån de redovisade beskrivningarna kan man dock konstatera att många olika saker och företeelser kan betraktas som en del av kulturarvet, exempelvis de bestånd och samlingar som finns hos arkiv, bibliotek och museer. Synen på kulturarv som något föränderligt har genom åren tydliggjorts. Det har också betonats att ett föremåls eller en företeelses ålder inte behöver vara en betydande komponent för att det ska bedömas som kulturarv – det avgörs snarare av betraktaren eller användaren. Andra värdeord som framhållits är att kulturarvsarbetet ska vara inkluderande och främja delaktighet. Vad som betraktas som kulturarv är inte enbart en fråga för institutionerna utan även för samtida och framtida användare och för de grupper som skapar egna forum eller uttryck utanför de traditionella institutionerna eller arenorna. I stället för att tala om vissa arkiv som kulturarv ligger det kanske mer i tiden att tala om arkivinstitutionernas kulturarvsuppdrag.

Även om det således inte går att exakt avgränsa vad som ska anses vara vårt kulturarv bör tillgången till den del av kulturarvet som finns hos arkiven tryggas. Kulturarvet är ett centralt begrepp och utredningen ansluter sig därvid till vad regeringen tidigare anfört.

5.3.2. Arkiven har betydelse för det demokratiska samhället

Arkiven har ett särskilt värde för en fri åsiktsbildning. Arkivlagen ska därför inte bara tillförsäkra tillgången till allmänna handlingar och kulturarvet utan ska också ha som syfte att bidra till det demokratiska samhällets beständighet och utveckling. Formuleringen är hämtad från bibliotekslagen (2013:801). Tillgången till arkiven kan, som det allmänna biblioteksväsendets verksamhet gör, bidra till en önskvärd samhällsutveckling i stort och till att demokratin kan fördjupas genom att välinformerade individer får bättre möjligheter till insyn, inflytande och deltagande i den demokratiska processen. Den kunskap som kan hämtas ur arkiven kan ge förutsättningar för ett offentligt samtal där enskilda fritt kan behandla gemensamma angelägenheter och utbyta åsikter. Regeringen har i förarbetena till bibliotekslagen angett att:

I den föreslagna lydelsen innefattas idén om att demokratin befästs och fördjupas genom att individer får ökad kunskap och goda förutsättningar för fritt åsiktsutbyte och diskussion om gemensamma angelägenheter. Att biblioteken ska verka för det demokratiska samhällets utveckling uttrycker en målsättning om allas delaktighet i samhällslivet som främjas genom de medel som nämns, det vill säga kunskapsförmedling och fri åsiktsbildning.16

Tillgången till och främjandet av användning av arkiven rimmar väl med grundtanken om stärkandet av demokratin, vilket bör komma till uttryck även i den föreslagna arkivlagen.

En särskild fråga gäller vidareutnyttjandet av handlingar. Regeringen har i förarbetena till lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen, den s.k. PSI-lagen, yttrat att den offentliga förvaltningen har en central roll i utvecklingen av Sverige och att en rättssäker och effektiv förvaltning stärker demokratin.17 Syftet med PSI-lagen är att främja utvecklingen av en informationsmarknad genom att underlätta enskildas användning av handlingar som tillhandahålls av myndigheter. Med vidareutnyttjande avses enligt lagen användning av handlingar för andra, såväl ideella som kommersiella, ändamål än det ursprungliga ändamål för vilket handlingarna behandlas av en myndighet. En stor del av den information som finns hos kommunala och statliga myndigheter utgör,

16Prop. 2012/13:147, s. 13. 17 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175).

enligt regeringen, en samhällsgemensam resurs av stort värde för medborgarna, företagen och det civila samhället. Regeringen anser att det ska vara så enkelt som möjligt för så många som möjligt att tillgodogöra sig värdet av denna informationssamling. Myndigheterna bör aktivt sträva efter att möjliggöra ett effektivt vidareutnyttjande av offentlig information för att underlätta framväxten av en informationsmarknad och för att bidra till att stärka människors självstyre och utövande av medborgerliga rättigheter.18 Samhället har således också av detta skäl ett brett behov av information från det allmänna.

5.4. Inledande bestämmelser. Ändamålen med arkiven

Förslag: I arkivlagens inledande bestämmelser ska det lyftas fram

att arkiven är en del av kulturarvet. Det ska också framgå att arkiven ska bevaras, struktureras och förvaltas för att tillgodose

1. rätten att ta del av allmänna handlingar,

2. behovet av information för rättskipningen och förvaltningen, och

3. forskningens behov.

En delvis motsvararande bestämmelse finns i 1990 års arkivlag. Av bestämmelsen ska framgå att arkiven är en del av kulturarvet. Bestämmelsen i 1990 års lag är grundläggande och bör framhävas i en ny arkivlag. Av bestämmelsen framgår bl. a. att huvudregeln är att myndigheternas arkiv ska bevaras. Undantag från denna regel ges senare i lagen främst genom bestämmelserna om gallring. Utredningen utvecklar grunderna för bestämmelsen i kapitel 7 och 11. Övervägandena finns i avsnitt 7.11.1 och 11.7.1.

Arkiven är en del av kulturarvet och arkivverksamheterna är viktiga för att trygga tillgången till och öka kunskapen om innehållet i arkiven. Av gällande arkivlag framgår att myndigheternas arkiv är en del av det nationella kulturarvet. Utredningens mening är att även de enskilda arkivens status som en del av kulturarvet ska framgå av en ny arkivlag. Det har i tidigare utredningar föreslagits att det i arkivlagen ska anges att även arkiv från enskilda arkivbildare är en del av kulturarvet. De enskilda arkiven innehåller både handlingar

18 a.a., s. 131 och s. 139 f.

om samhällsviktiga funktioner och handlingar som är viktiga från ett kulturhistoriskt perspektiv. Arkiven från såväl den offentliga som den enskilda sektorn är av betydelse för en allsidig historiebeskrivning, för bildning, forskning och samhällsengagemang. Enligt utredningens mening är det hög tid att de enskilda arkivens status, i enlighet med tidigare utredningsförslag, kommer till uttryck i en ny arkivlag.19 De enskilda arkivens betydelse ska lyftas fram i en särskild paragraf där det anges att dessa arkiv, jämte de offentliga arkiven, är en del av kulturarvet.

Det ska vidare framgå att arkiven ska bevaras, struktureras och förvaltas för att tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen och forskningens behov. I detta avseende är det viss skillnad på arkiv som utgörs av allmänna handlingar och enskilda arkiv. För myndigheterna och andra organ som förvarar allmänna handlingar har bestämmelsen en betydande funktion i förhållande till bl.a. gallring. För enskilda arkiv får bestämmelsen ses som ett riktmärke, dvs. det är upp till de enskilda arkivbildarna och arkivinstitutionerna att svara för att arkiven hanteras och förvaltas på ett ändamålsenligt sätt.

När det gäller myndigheternas arkiv går det att konstatera att arkivinformation i ökad omfattning kan förväntas finnas tillgänglig som grunddata och bidra till tjänste- och samhällsutveckling. Förvaltningens arbete med bl.a. grunddata, vidareutnyttjande av handlingar och öppna data innebär att allmänna handlingar kan användas av en mängd aktörer på många olika sätt, se ovan. I förarbetena till 1990 års arkivlag anges att arkivhandlingarna ska bevaras för att underlätta myndigheternas handläggning och praxisbildning. I dag går det att understryka behoven av andra myndigheters tillgång av informationen. Bevarandet utifrån denna aspekt är viktig för att bl.a. upprätthålla principer som ”en uppgift, en gång” och effektiva informationsutbyten.

19SOU 2002:78, s. 119 f.

5.5. Lagens tillämpningsområde

Förslag: Lagens bestämmelser ska gälla för

1. myndigheternas och vissa andra organs arkiv, och

2. arkivmyndigheterna. För sådana enskilda arkivinstitutioner som erhåller verksamhetsbidrag av statliga medel ska vissa av bestämmelserna om tillgänglighet och rapportering gälla.

Gällande arkivlag ska tillämpas på myndigheterna och vissa andra organs arkiv samt arkivmyndigheterna. Den nya arkivlagen ska ha samma tillämpningsområde som tidigare, men vissa enskilda arkivinstitutioner som får verksamhetsbidrag av statliga medel ska omfattas av vissa bestämmelser. Utredningen utvecklar grunderna för dessa bestämmelser och sina överväganden i kapitel 11.

Nuvarande arkivlag gäller för arkiv hos alla typer av myndigheter, dvs. både statliga, kommunala och landstingskommunala myndigheter. Utlandsmyndigheterna är statliga myndigheter och omfattas av lagen.

Myndigheter och organ som förvarar allmänna handlingar

Beteckningen myndighet är inte definierad i någon lag men av förarbetena till regeringsformen framgår att med myndighet avses i den författningen regeringen, domstolar och förvaltningsmyndigheter.20Förvaltningsmyndigheter är samtliga statliga och kommunala organ med undantag för riksdagen och kommunala beslutande församlingar (kommunfullmäktige, landstingsfullmäktige och regionfullmäktige).21Som i 1990 års arkivlag används begreppet myndighet med samma betydelse i den föreslagna arkivlagen.

Lagens bestämmelser omfattar också vissa andra organ. De bestämmelser som gäller för statliga myndigheters arkiv ska gälla även för arkiv hos sådana organ som avses i 2 kap. 4 § första meningen offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) till den del som arkivet härrör från den verksamhet som avses i bilagan till offentlighets- och

20Prop. 1973:90 s. 232 f. 21 Fr.o.m. den 1 januari 2020 kommer emellertid beteckningen landstingskommun inte längre att finnas.

sekretesslagen. På motsvarande sätt ska de bestämmelser som gäller för kommunala myndigheters arkiv gälla även för arkiv hos sådana juridiska personer som avses i 2 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen.

Arkivlagens grundläggande bestämmelser 1, 2, 10–12 och 14 §§ ska gälla även de beslutande församlingarna riksdagen, kommunfullmäktige och regionfullmäktige, vilket 1990 års lag gör. Dessa organ är annars inte generellt jämställda med myndigheter i arkivlagen på det sätt som de är enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Bestämmelserna avses inte ändras i sak.

De grundläggande bestämmelserna jämte bestämmelserna om övertagande av arkiv ska även gälla sådana enskilda organ hos vilka allmänna handlingar förvaras med stöd av lagen (2015:602) om överlämnande av allmänna handlingar för förvaring, och Svenska kyrkan och dess organisatoriska delar vid förvaring av allmänna handlingar med stöd av lagen (1999:288) om överlämnande av allmänna handlingar till Svenska kyrkan eller någon av dess organisatoriska delar för förvaring, m.m. Inte heller här avses bestämmelserna ändras i sak.

I lagen ges också bestämmelser om arkivmyndigheterna. Vilka arkivmyndigheter det finns framgår av 20 §. Deras uppgifter regleras i 21–26 §§.

Enskilda arkivinstitutioner som får statliga verksamhetsbidrag

De enskilda arkiven är, som nämnts, en viktig del av kulturarvet. Därför utvidgas den nya arkivlagen till att omfatta vissa av de enskilda arkiven. Bestämmelserna i 7 § andra stycket och 14 § ska tillämpas på sådana enskilda arkiv som får verksamhetsbidrag av statliga medel. Dessa enskilda arkivinstitutioner ska främja tillgången till kulturarvet och bidra till det demokratiska samhällets beständighet och utveckling. De ska också lämna uppgifter till det nationella arkivinformationssystemet NAD, som drivs och förvaltas av Riksarkivet.

5.6. Tillgänglighet

Förslag: Arkivmyndigheterna ska tillgängliggöra och främja an-

vändningen av arkiven för att uppfylla syftena och ändamålen i de inledande bestämmelserna.

De enskilda arkivinstitutioner som får verksamhetsbidrag av statliga medel ska tillgängliggöra och främja användningen av arkiven för att främja tillgången till kulturarvet och bidra till det demokratiska samhällets beständighet och utveckling De ska genom tillgängliggörande av arkiven och främjande av användningen också tillgodose forskningens behov.

Att människor får tillgång till arkiven och deras bestånd hänger intimt samman med den föreslagna arkivlagens syfte och ändamål, se kapitel 4, avsnitt 5.3 och 5.4. Vissa överväganden finns också i avsnitt 11.7.1.

Enligt utredningens direktiv återspeglar gällande lagstiftning i huvudsak ett synssätt där arkiven betraktas som slutstation för informationen. Ett sätt att motverka ett sådant synsätt är att betona att arkiven ska tillgängliggöras och användas. En sådan bestämmelse saknas i gällande arkivlag.

Det ska göras tydligt att arkivmyndigheterna och de enskilda arkivinstitutionerna som får verksamhetsbidrag av statliga medel ska tillgängliggöra sina arkiv och främja användningen av desamma.

Människors rätt att ta del av allmänna handlingar medför att myndigheternas verksamhet ska präglas av öppenhet och tillmötesgående. Myndigheternas förhållningssätt gentemot enskilda regleras framför allt i förvaltningslagen (2017:900) där det bl.a. sägs att kontakterna med den enskilde ska vara smidiga och enkla. Att arkivmyndigheterna ska tillgängliggöra och främja användningen av arkiven kan ses som en del av detta förhållningssätt. Åliggandet bör därför inte innebära någon förändring av arkivmyndigheternas arbetsformer.

De flesta enskilda arkivinstitutioner vill att människor ska kunna ta del av bestånden. Enligt utredningens mening bör man dock kunna ställa krav på de enskilda arkivinstitutioner som erhåller verksamhetsbidrag av statliga medel. Sådana arkivinstitutioner ska således tillgängliggöra och främja användningen av sina arkiv för att tillgodose tillgången till kulturarvet, bidra till det demokratiska samhällets beständighet och utveckling samt forskningens behov.

5.7. Uttryck i lagen

Förslag: Det ska finnas en bestämmelse som förklarar att ut-

trycken handling och allmän handling har samma betydelse som i tryckfrihetsförordningen.

Det har framförts synpunkter till arkivutredningen att arkivlagens bestämmelser om allmänna handlingar och automatiserade behandlingar är svårförståeliga och att handlingsbegreppet är svårtolkat i en digital förvaltning. Innan några nya begrepp införs bör emellertid gällande bestämmelser granskas. Arkivlagens koppling till tryckfrihetsförordningen är stark på flera sätt. Myndigheternas arkiv bildas av allmänna handlingar från myndighetens verksamhet och sådana minnesanteckningar, utkast och koncept som avses i 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen och som myndigheten beslutar ska tas om hand för arkivering. En genomgång av TF bör därför göras.

Vad är en handling

Enligt 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen, TF, avses med begreppet handling – en framställning i skrift eller bild samt – en upptagning som endast med tekniska hjälpmedel kan läsas eller

avlyssnas eller uppfattas på annat sätt.

En handling kan således beskrivas som ett föremål som innehåller information av något slag. En framställning avser en framställning i traditionell bemärkelse, dvs. en handling som kan uppfattas utan hjälp av tekniska hjälpmedel. Hit hör dels alla typer av skriftliga handlingar, som brev, tabeller, blanketter, protokoll och promemorior, dels framställningar som ritningar, kartor och fotografier.

Med upptagning avses följaktligen en handling som bara kan uppfattas med hjälp av ett tekniskt hjälpmedel. Exempel på upptagningar är mikrofilm, telefax med dataminne, ljudband, skivor, cd och ADB. Begreppet ADB kan uppfattas som föråldrat och därför används numera ibland begreppet it, informationsteknik, i stället för ADB. Mer sällan används också begreppet IKT, informations- och kom-

munikationsteknik. Med upptagning för ADB (IT eller IKT) avses uppgift som är fixerad på någon form av datamedium och som antingen finns i, eller kan matas in i, en dator. Detta får till följd att allt i en handläggares dator, dvs. dokument, e-post, m.m., är att betrakta som upptagningar.

Det är inte helt lätt att se e-post som en handling eftersom e-postmeddelandet inte är knutet till ett fysiskt föremål på det sätt som en framställning är. Handlingen utgörs snarare av själva innehållet än av formen. Det innebär att de registrerade uppgifterna utgör handlingar, oavsett hur uppgifterna är lagrade. Så snart informationen i e-postmeddelandet är tillgänglig för myndigheten, är den att betrakta som en handling.

En definition av begreppet handling infördes först genom SFS 1976:954. I förarbetena yttrar föredraganden:

Enligt OSK22:s förslag förstås med handling en framställning i skrift eller bild eller en teknisk upptagning. Förslaget innebär att de tekniska upptagningarna, som f.n. inte uttryckligen betecknas som handlingar i TF, inordnas under handlingsbegreppet. Som framgår av vad jag har yttrat i den allmänna motiveringen om den lagtekniska regleringen av ADB-upptagningar (avsnitt 7.3), ser jag detta som en fördel. Tekniken leder till att de tekniska upptagningarna faller under begreppet handling också i andra kapitel i TF än i 2 kap.23

I förarbetena sägs vidare:

Definitionen av handling är som nämnts uppdelad i två led: framställning i skrift eller bild och teknisk upptagning. Det första ledet omfattar traditionella handlingar. Som regeringsrätten framhåller kan framställningen emellertid förekomma på annat än papper, t. ex. på väv, trä eller metall, förutsatt att framställningen och inte materialet är det huvudsakliga. Till framställning i skrift eller bild är att räkna framställning som kan uppfattas med ögat utan tekniska hjälpmedel. Krävs normalt tekniskt hjälpmedel for att informationen skall kunna förstås, har man däremot att göra med en teknisk upptagning. Enligt denna definition är alltså mikrofiche en form av teknisk upptagning. De tekniska upptagningarna definieras både i OSK:s förslag och i gällande rätt som upptagningar som kan ”läsas eller avlyssnas” endast med tekniskt hjälpmedel. Med en snäv tolkning utesluts härigenom en bildupptagning utan text på t.ex. videogram. För att någon tvekan inte skall behöva råda om att också sådana upptagningar innefattas under begreppet handling i 2 kap. TF föreslår jag den jämkningen att en teknisk upptagning anges som en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas

22 Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén. 23Prop. 1975/76:160, s. 119.

endast med tekniskt hjälpmedel. – Frågan om hur en upptagning skall avgränsas i förhållande till en annan har jag diskuterat i den allmänna motiveringen.

Vad är en upptagning?

Begreppet upptagning infördes i TF genom SFS 1974:66, således innan begreppet handling infördes. I förarbetena till bestämmelsen anges:

Begreppet handling definieras inte i TF. I 2 kap. 2 § andra stycket föreskrivs visserligen att vad som i kapitlet sägs om handling skall avse även karta, ritning eller bild, men detta är endast en precisering eller utvidgning av ett handlingsbegrepp som uppfattas som givet. Uppenbarligen avses med handling i första hand papper med skriven text, men det är i princip utan betydelse om papper eller något annat material har använts som underlag. Det är också likgiltigt på vilket sätt texten framställts. Även preliminära utkast, ofullständiga anteckningar, siffersammanställningar och skrift som avfattats i chiffer eller kod är att anse som handlingar. Tillägget om karta, ritning eller bild gör det vidare klart att något budskap som är uttryckt i bokstäver eller siffror inte behöver finnas för att en handling skall anses föreligga. Däremot måste en handling vara bärare av ett informationsinnehåll. Med utgångspunkt från TF:s ordalydelse är det tveksamt hur man bör betrakta grammofonskivor, diktafonrullar och magnetband till bandspelare. Denna fråga togs upp av JO i 1955 års ämbetsberättelse (s. 177). JO uttalade där att fonogram i och för sig uppenbarligen inte kan hänföras under allmänna handlingar som avses i 2 kap. 2 § TF. Om utskrift av fonogrammet sker, är utskriften däremot, påpekade JO, att anse som handling.24

Departementschefen yttrar vidare:

Med hänsyn till angelägenheten att t.v. behålla handlingsbegreppet som objekt för offentlighetsprincipen får det anses mindre lämpligt att, som OSK har föreslagit, sidoställa ADB-upptagningar med handlingar och göra dem till föremål för en vidsträckt särreglering. Som jag tidigare nämnt har det i praxis redan slagits fast att upptagningar för ADB i princip faller under TF:s handlingsbegrepp. Enligt min mening finns det inte någon anledning att vid en lagreglering som sker under pågående översyn av TF gå ifrån denna praxis. Det kan visserligen invändas att det rent språkligt är mindre tillfredsställande att låta sådana upptagningar utgöra en form av handling. Det kan emellertid inte anses föreligga något

24Prop. 1973:33, s. 19.

hinder från språklig synpunkt att föreskriva att samma bestämmelser som gäller för handling skall, tillämpas även på upptagning för ADB.25

Ovanligt nog finns det ett särskilt avsnitt som behandlar vad som ska avses med en upptagning. Här återges vissa stycken:

Enligt min mening bör i stället, som också har föreslagits under remissbehandlingen, med upptagning avses själva informationsinnehållet, dvs. den uppgift som har fixerats på det tekniska mediet. De olägenheter som uppstår genom att upptagningsbegreppet därmed får en mer abstrakt innebörd än begreppet handling, bör kunna övervinnas genom särskilda regler på vissa punkter, bl.a. när det gäller sättet för utlämnande. I enlighet med det sagda bör med upptagning för ADB avses uppgift som är fixerad på någon form av datamedium och som alltså antingen finns i eller kan matas in i en datamaskin. Exempel på datamedier är i första hand magnetband samt skivminnen och trumminnen. Även hålkort och hålremsor används i stor utsträckning för att mata in uppgifter i en datamaskin. I sådant fall kan korten och remsorna bli att betrakta som datamedier och de uppgifter som har fixerats genom hålen att anse som upptagningar för ADB. I begreppet upptagning för ADB bör emellertid också ligga att informationen är läsbar endast med ADB-teknik. Detta får betydelse i och med att nya typer av datamedier utvecklas. Redan nu kan man i viss utsträckning mata in tryckt eller handskriven information i datamaskin. På detta sätt kan traditionella handlingar komma att tjänstgöra som datamedier. I den mån de uppgifter som finns på handlingarna är visuellt läsbara, bör de inte anses falla under begreppet upptagning för ADB. – – – Vad härefter gäller upptagning som inte är avsedd för ADB men som likväl kan läsas endast med tekniskt hjälpmedel kan som exempel nämnas uppgift som är upptagen på mikrofilm. Normalt är sådan film läsbar med hjälp av läsapparat. Det kan emellertid också inträffa att mikrofilm läses maskinellt genom att den matas in i datamaskin. I sådant fall kan de uppgifter som finns upptagna på mikrofilmen också vara att anse som upptagningar för ADB. Under begreppet upptagning som är avlyssningsbar endast med tekniskt hjälpmedel faller sådana uppgifter som har tagits upp på ljudband, grammofonskiva e. d. För att avlyssning skall kunna ske krävs i sådant fall någon form av uppspelningsapparat.26

25 a.a., s. 72. 26Prop. 1973:33, s. 74 f.

Vad är en allmän handling?

Grundförutsättningen för att en handling ska kunna vara allmän är att den rör handläggningen i ett ärende vid en myndighet. Ett helt privat brev som skrivs av en handläggare eller en bok som skickas in till en myndighet som gåva kan således inte bli allmänna handlingar. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt särskilda bestämmelser är att anse som upprättad hos eller inkommen till myndigheten, 2 kap. 3 § TF.

En handling blir allmän när den anses upprättad. Man kan uttrycka det så att en handling blir allmän när handläggningsprocessen är klar och handlingen fått sin slutgiltiga utformning. Upprättad är handlingen exempelvis när – den expedierats (avsänts) – den är färdiggjord (lämnad för expediering) – den hålls tillgänglig (för avhämtning) – ärendet är slutbehandlat.

Undantagna från denna bestämmelse är minnesanteckningar, som vanligtvis inte blir allmänna handlingar. Med minnesanteckning förstås en promemoria, annan uppteckning eller upptagning som endast har tillkommit för ärendets föredragning eller beredning. Inte heller utkast eller koncept är allmänna handlingar. Interna meddelanden inom en myndighet är heller inte allmänna. Om handlingarna tas om hand för arkivering, dvs. om handlingarna sparas någonstans, blir de dock automatiskt allmänna. Observera att det inte spelar någon roll vad man kallar en handling – det är själva hanteringen av handlingen som avgör dess karaktär. Det innebär således att man inte kan beteckna en handling som exempelvis ”minnesanteckning” i avsikt att undvika insyn.

En handling blir också allmän när den rent fysiskt inkommit till myndigheten. En framställning har inkommit antingen genom att den anlänt till myndigheten eller kommit behörig tjänsteman tillhanda. En handling betraktas således som inkommen redan innan den eventuellt diarieförs. På samma sätt är en handling inkommen om den överlämnats i tjänsten till en tjänsteman på gatan utanför myndigheten. Om myndigheten har postbox anses posten inkommen då posten lagts in i boxen. En upptagning, dvs. ett elektroniskt med-

delande, anses inkommet då det gjorts tillgängligt för myndigheten i sådan form att det kan läsas, avlyssnas eller uppfattas på annat sätt.

Med hänsyn till vad som återgivits kan konstateras att begreppet handling är noggrant beskrivet. Betydelsen i arkivlagen bör överensstämma med bestämmelserna i TF. Det bör inte införas en annan betydelse av handlingsbegreppet i arkivlagen. I den föreslagna arkivlagen hänvisas i stället till begreppen handling och allmän handling i TF.

5.8. Arkivbildningen och arkivförvaltningen

5.8.1. Myndigheternas arkiv

Förslag: Myndigheternas arkiv bildas av de allmänna handlingar

från verksamheten och av sådana minnesanteckningar, utkast och koncept som avses i tryckfrihetsförordningen och som myndigheten beslutar ska tas om hand för arkivering.

Upptagningar för automatiserad behandling som är tillgängliga för flera myndigheter, så att de utgör allmänna handlingar där, ska bilda arkiv endast hos den myndighet som ansvarar för det informationssystem där upptagningen ingår.

Utredningen utvecklar grunderna för dessa bestämmelser i kapitel 6. Övervägandena finns i avsnitt 6.4.1.

Det som beskrivs avseende arkivbildningen i förarbetena till 1990 års arkivlag gäller även för den nu föreslagna lagen, dvs. att ett myndighetsarkiv enbart ska innehålla allmänna handlingar.

I paragrafens första stycke 2 införs en hänvisning till 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen där begreppen minnesanteckningar, utkast och koncept preciseras. Det innebär ingen ändring i sak.

Upptagningar som är tillgängliga för flera myndigheter

I paragrafens andra stycke har beteckningen ”automatisk databehandling” ändrats till ”automatiserad behandling”. Ändringen görs för att formuleringen ska överensstämma med formuleringen i 2 kap. tryckfrihetsförordningen, som ändrades 2003. Redan då ansågs uttrycket ”upptagning för automatisk databehandling” vara föråldrat. Någon ändring i sak när det gäller betydelsen är emellertid inte avsedd.

Bestämmelsen om var upptagningar för automatisk databehandling, nu automatiserad behandling, som är tillgängliga för flera myndigheter, så att de utgör allmänna handlingar där, har varit svår att tillämpa. Det har varit problematiskt att avgöra vilken myndighet som svarat för huvuddelen av upptagningen. I paragrafen införs därför en ny bestämmelse.

Upptagningar för automatiserad behandling som är tillgängliga för flera myndigheter, så att de utgör allmänna handlingar där, ska bilda arkiv endast hos den myndighet som ansvarar för det informationssystem där upptagningen ingår. Med den som ansvarar för systemet avses den myndighet som köpt in eller utvecklat systemet. Om en myndighet inte förfogar över systemet på de sätten kan ansvaret också tänkas ligga på den myndighet som bestämmer över systemet och kan påverka hur det ska användas rent praktiskt. En myndighet som endast kan tillföra uppgifter eller hämta ut uppgifter ur informationssystemet, utan att på något sätt kunna utöva något inflytande på systemet som sådant, ska således inte anses som ansvarig.

Det förekommer numera ofta att flera myndigheter samarbetar genom att bearbeta uppgifter i ett gemensamt informationssystem. Exempel på ett sådant system är vägtrafikregistret. Transportstyrelsen är ansvarig för driften av registret som innehåller bl.a. uppgifter om fordon, körkortsbehörighet, yrkestrafik och parkeringsanmärkningar. Ett antal andra myndigheter, exempelvis Skatteverket och Polismyndigheten, ska föra in vissa uppgifter i registret och har möjlighet att hämta information därifrån. Transportstyrelsen ska dock enligt vägtrafikdatalagen (2019:369) och vägtrafikdataförordningen (2019:382) bl.a. verkställa gallring av uppgifter och ansvara för att i vissa fall rätta personuppgifter i enlighet med EU:s dataskyddsförordning. Ett annat exempel på den här typen av samarbete är Hermes, ett gemensamt informationssystem för Regeringskansliet och myndigheterna i den statliga redovisningsorganisationen. Systemet används bl.a. för budgetprocessen och de olika deltagarna har då tillgång till uppdaterad information som finns på en centralt lagrad plats och enbart på ett ställe. Ekonomistyrningsverket är ansvarigt för driften av Hermes. I båda dessa fall torde det vara okomplicerat att avgöra vilken som är den ansvariga myndigheten.

5.8.2. Myndigheternas skyldigheter

Förslag: Ordet arkivförvaltning ersätter ordet arkivvård i arkiv-

lagen. De åtgärder som enligt gällande arkivlag ingår i arkivvården ska ingå i arkivförvaltningen men i vissa delar ändras.

En god arkivförvaltning ska gälla även när allmänna handlingar inte registrerats utan hålls ordnade på ett sådant sätt att det utan svårighet kan konstateras vilka handlingar som har kommit in eller upprättats.

Det ska ingå i arkivförvaltningen att ange hos vilken myndighet upptagningar för automatiserad behandling som är tillgängliga för flera myndigheter, så att de utgör allmänna handlingar där, ska bilda arkiv.

Det ingår också i arkivförvaltningen att myndigheten efter samråd med arkivmyndigheten upprättar planer för återlämnande och överlämnande av hela eller delar av myndighetens arkiv till arkivmyndigheten.

Utredningen utvecklar grunderna för dessa bestämmelser i kapitel 6 och i kapitel 8. Övervägandena finns i avsnitt 6.4.2 och i avsnitt 8.7.1.

Det som beskrivs avseende arkivvården i förarbetena till 1990 års arkivlag gäller även för arkivförvaltningen i den nu föreslagna lagen. Utredningen har valt att använda ordet arkivförvaltning eftersom det ordet bättre beskriver den nutida hanteringen av arkiv och dess bestånd.

De nya bestämmelserna om myndigheternas arkivförvaltning avser vissa förtydliganden av gällande 5 § arkivlagen. Ändringen innebär bl.a. att lydelsen ändras från ”Som grund för arkivvården skall myndigheterna 1) vid framställningen av handlingar använda materiel och metoder som är lämpliga med hänsyn till behovet av arkivbeständighet” till ”Myndigheten ska skapa förutsättningar för en god arkivförvaltning genom att 1) vid framställningen av handlingar använda medel och metoder som är lämpliga med hänsyn till behovet av att handlingar ska kunna läsas, avlyssnas eller uppfattas på annat sätt under den tid de bevaras”. Syftet med ändringen är att modernisera bestämmelsen och anpassa den till utvecklingen på området.

I paragrafen införs även en ny bestämmelse i tredje stycket. Enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) är det inte nödvändigt

att alltid upprätthålla kravet på registrering för att säkerställa allmänhetens tillgång till allmänna handlingar. Syftet kan uppnås också på det sättet att myndigheten håller handlingarna så ordnade att en utomstående själv kan skaffa sig en överblick över dem. Även om en handling alltså inte registreras utan endast hålls avskild, ska bestämmelserna om en god arkivförvaltning gälla.

I paragrafen som reglerar myndigheternas arkivförvaltning införs en ny bestämmelse att myndigheterna ska ange hos vilken myndigheter en handling ska bilda arkiv i de fall upptagningar för automatiserad behandling är tillgängliga för flera myndigheter.

I arkivförvaltning ska det även ingå att myndigheterna efter samråd med arkivmyndigheten upprättar planer för återlämnande och överlämnande av hela eller delar av myndighetens arkiv till arkivmyndigheten. Syftet är att ge arkivmyndigheterna bättre möjligheter att få kontroll över kommande överlämnanden.

5.9. Bevarande och gallring

Förslag: Allmänna handlingar ska bevaras. Myndigheterna får dock

gallra allmänna handlingar om hänsyn tas till att de arkivhandlingar som återstår ska kunna tillgodose de ändamål som anges i lagens inledande bestämmelser. Om det finns bestämmelser om gallring av vissa allmänna handlingar i en annan lag, en förordning eller föreskrifter meddelade med stöd av riksdagsordningen som avviker från arkivlagen, ska den bestämmelsen tillämpas.

Utredningen utvecklar frågan i kapitel 7. I avsnitt 7.11.1 och 7.11.2 redovisas utredningens bedömningar och förslag.

Bestämmelsen är omformulerad så att det klart ska framgå att bevarande är huvudregel men att allmänna handlingar i vissa fall får gallras. Så som gäller enligt 1990 års lag får gallring endast göras om arkivlagens ändamål efter gallringen kan tillgodoses. Någon ändring i förhållande till gällande bestämmelser är således inte avsedd.

5.10. Rapporteringsskyldighet

Förslag: Myndigheterna och de enskilda arkivinstitutionerna

som får verksamhetsbidrag av statliga medel, ska lämna uppgifter om arkiv till ett nationellt arkivinformationssystem.

Utredningen utvecklar frågan i kapitel 6 och i kapitel 11. Arkivinformationssystemet beskrivs närmare i avsnitt 15.3.2. I avsnitt 6.4.5 och 11.7.1 redovisas utredningens bedömningar och förslag.

Den nationella arkivdatabasen, NAD, är ett informationssystem för det svenska arkivväsendet, som har utvecklats av Riksarkivet. I systemet publiceras information om arkiv och samlingar hos Riksarkivet, kommun- och regionarkiv, folkrörelse- och föreningsarkiv, näringslivsarkiv, museer, bibliotek, m.fl. Systemet ger således information om var olika arkiv och samlingar förvaras och vart man ska vända sig för att ta del av ett visst arkivmaterial.

Arkivinformationssystemet innehåller uppgifter som har en stor efterfrågan från flera håll. Arkivsektorn, forskarsamhället, massmedia, släktforskarrörelsen och en intresserad allmänhet – alla har nytta av systemet. Liknande system finns också inom andra sektorer. Utredningen anser därför att ett krav att lämna uppgifter till NAD kan bidra ytterligare till en bra översikt.

5.11. Överlämnande av arkiv

5.11.1. OSL-organen

Förslag: Om ett sådant organ som avses i 2 kap. 4 § första meningen

offentlighets- och sekretesslagen tas bort från bilagan till den lagen, ska organets arkivhandlingar från den verksamhet som anges i bilagan överlämnas till den statliga arkivmyndigheten inom tre månader, såvida inte regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriver något annat.

I paragrafen om statliga myndigheters överlämnande av arkiv införs en förtydligande bestämmelse. En beskrivning av bakgrunden finns i avsnitt 8.2.4. Övervägandena finns i avsnitt 8.7.2.

Av de inledande tillämpningsbestämmelserna framgår att det som gäller för statliga myndigheters arkiv även ska gälla för sådana organ som avses i 2 kap. 4 § första meningen offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) till den del som arkivet härrör från den verksamhet som avses i bilagan till den lagen. Det innebär att exempelvis en del av arbetslöshetskassornas verksamhet omfattas av arkivlagen, liksom all verksamhet hos Stiftelsen för strategisk forskning. De avsedda organen är i sig inte myndigheter, men vid tillämpningen av OSL jämställs de med myndigheter. Offentlighetsprincipen gäller således beträffande handlingar hos dessa organ i vissa verksamheter. Dessa verksamheter räknas upp i bilagan till OSL. Det är naturligt att arkivlagens regler gäller också för de arkiv som bildas i sådan verksamhet. Handlingarna i dessa verksamheter blir därmed konsekvent jämställda med allmänna handlingar.

Genom att införa en särskild bestämmelse vill utredningen understryka vikten av att dessa organ tas om hand i enlighet med gällande regler.

5.11.2. Bestämmelser om riksdagen

Förslag: Upplysningsbestämmelsen om när riksdagen får avhända

sig allmänna handlingar behålls men omformuleras något.

I 12 § tredje stycket 1990 års arkivlag finns en upplysningsbestämmelse som anger att det för myndigheter under riksdagen finns särskilda bestämmelser om när de får avhända sig allmänna handlingar. Bestämmelsen trädde i kraft den 1 januari 2013. De bestämmelser som avsågs var Riksdagsförvaltningens föreskrift (RFS 2004:4) om arkiv och gallring för riksdagen och dess organ. Arkivlagens bestämmelse tillkom eftersom det ansågs att arkivlagen inte gav stöd för riksdagens nämndmyndigheter att lämna ifrån sig allmänna handlingar till en annan myndighet som förvarade nämndens arkiv.27

Numera regleras frågan genom ett bemyndigande i 14 kap. 2 § riksdagsordningen där det sägs att Riksdagsförvaltningen ska besluta om föreskrifter och allmänna råd om registrering och gallring av allmänna handlingar samt arkiv- och dokumenthantering. I 7 § lagen (2011:745)

27 Framställning till riksdagen 2012/13:RS1, s. 94 f.

med instruktion för Riksdagsförvaltningen sägs bl.a. att Riksdagsförvaltningen dels får meddela föreskrifter om registrering och gallring av allmänna handlingar samt arkiv- och dokumenthantering för riksdagens myndigheter och organ utom Riksbanken, Riksrevisionen, Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond och Utrikesnämnden, dels inom sitt verksamhetsområde får meddela föreskrifter utöver vad som följer av den punkten. Ändringen föranleddes av att bemyndigandet för Riksdagsförvaltningen ansågs otydligt.28 I framställningen till riksdagen lämnades ingen kommentar till bestämmelsen i arkivlagen.

Enligt utredningens mening bör upplysningsbestämmelsen behållas. Den ska dock formuleras om något. Ingen ändring i sak är emellertid avsedd.

5.12. Arkivmyndigheternas uppgifter

5.12.1. Bevarandeplanering

Förslag: Arkivmyndigheterna ska upprätthålla en aktiv och strate-

gisk bevarandeplanering för myndigheternas allmänna handlingar.

Utredningen utvecklar frågan i kapitel 7. I avsnitt 7.11.1 redovisas utredningens bedömningar och förslag.

Syftet med bevarandeplaneringen är att kunna hantera den växande mängden allmänna handlingar på ett effektivare sätt. Genom bevarandeplaneringen skaffar arkivmyndigheterna sig en överblick över de olika slags allmänna handlingar som myndigheterna hanterar och kan bidra med stöd i planeringen av vilka typer av handlingar som ska bevaras och på vilket sätt bevarandet ska ske.

28 Framställning till riksdagen 2017/18:RS5, s. 23 f.

5.12.2. Rådgivning

Förslag: Av den föreslagna arkivlagen ska framgå att arkivmyn-

digheterna ska ge råd och vägledning om arkivbildning och arkivförvaltning till de myndigheter och andra organ som står under deras tillsyn.

Den statliga arkivmyndigheten ska ha ett särskilt rådgivningsuppdrag gentemot enskilda arkivbildare och enskilda arkivinstitutioner i arkivspecifika frågor.

Utredningen utvecklar frågan i kapitel 9 och kapitel 10. I avsnitt 9.7.5 och avsnitt 10.5.2 redovisas utredningens bedömningar och förslag.

Olika delar av arkivsektorn har uttryckt att rådgivningen behöver utökas och att den ska vara mer aktiv. För att möta dessa behov föreslår utredningen att en ny arkivlag ska kompletteras med en bestämmelse om att arkivmyndigheterna ska ge råd och vägledning till de myndigheter och organ som står under deras tillsyn. Utredningen föreslår även att den statliga arkivmyndigheten ska ge råd till enskilda arkivbildare och enskilda arkivinstitutioner i arkivspecifika frågor. Formuleringarna skiljer sig åt eftersom de enskilda arkivbildarna och enskilda arkivinstitutionerna inte omfattas av bestämmelserna om arkivbildning och arkivförvaltning.

5.13. Särskilda arkivuppgifter

Förslag: Beteckningen kommunal arkivmyndighet ändras till kom-

munal myndighet.

Av 17 § 1990 års arkivlag framgår att vissa kommunala arkivmyndigheter får fullgöra arkivuppgifter avseende handlingar från statliga myndigheter och sådana organ som står under tillsyn av den statliga arkivmyndigheten.

Sedan 1990-talet fullgör Stockholms stadsarkiv, Malmö stadsarkiv och Värmlandsarkiv vissa uppgifter inom det statliga arkivområdet. I avsnitt 13.4 redogörs närmare för deras verksamhet.

I samband med att Riksarkivet omorganiserades 2010 och blev en sammanhållen statlig arkivmyndighet29 uppmärksammades att det krävdes lagstöd för att dessa tre organisationer skulle kunna fullgöra uppgifter på det statliga arkivområdet. Ett normgivningsbemyndigande infördes i 1990 års arkivlag. Bemyndigandet innebar att regeringen får meddela föreskrifter om att vissa kommunala arkivmyndigheter får fullgöra arkivuppgifter avseende handlingar från statliga myndigheter och sådana organ som står under tillsyn av den statliga arkivmyndigheten. Regeringen beslutade därefter förordningen (2013:791) om särskilda arkivuppgifter för vissa kommunala arkivmyndigheter som gäller sedan den 1 januari 2014.

I den promemoria som låg till grund för ändringen i arkivlagen konstaterades att Stockholms stadsarkiv, Malmö stadsarkiv och Värmlandsarkiv var kommunala arkivmyndigheter.30 I den efterföljande propositionen konstaterades att de tre arkiven var kommunala arkivmyndigheter enligt arkivlagen.31 Några närmare kommentarer till detta lämnades inte.

Av 1990 års arkivlag framgår emellertid att kommunstyrelsen är arkivmyndighet i kommunen och landstingsstyrelsen i landstinget, om inte kommunfullmäktige eller landstingsfullmäktige har utsett någon annan nämnd eller styrelse till arkivmyndighet. Fullmäktige har således möjlighet att delegera uppgiften som arkivmyndighet. Vilken myndighet som faktiskt är kommunal eller landstingskommunal arkivmyndighet har således inte framgått direkt av arkivlagen utan av de interna organisationerna i kommunerna och landstingskommunerna.

Stockholms stadsarkiv är en förvaltning under kulturnämnden som är arkivmyndighet i enlighet med 2 § Reglemente för kulturnämnden.32 Malmö stadsarkiv är en del av Malmö kulturförvaltning. Av bl.a. reglementet för kulturnämnden i Malmö framgår att kommunstyrelsen är kommunens arkivmyndighet.33 I Region Värmland

29Prop. 2010/11:1, utg.omr. 17, s. 111. 30 Promemorian Särskilda arkivuppgifter på det statliga arkivområdet för Stockholms stadsarkiv, Värmlandsarkiv och Malmö stadsarkiv (dnr Ku2012/1097/RFS), s. 1. 31 Kulturmiljöns mångfald, (prop. 2012/13:96), s. 74. 32 Kommunal författningssamling för Stockholm (Kfs 2019:11). 33 1 § tredje stycket reglemente för kulturnämnden, antagna av kommunfullmäktige 14/12 1995, och 3 § föreskrifter för den kommunala arkivvården i Malmö stad, fastställda av kommunstyrelsen 9 november 2010 och av kommunfullmäktige 23 november 2010.

är regionstyrelsen arkivmyndighet.34 Värmlandsarkiv är en del av Region Värmland.

Beteckningen kommunal arkivmyndighet är inte adekvat i sammanhanget och bör ändras. Utredningen har kommit fram till att en lämplig samlande beteckning är kommunal myndighet. Med kommunal myndighet avses såväl kommunala myndigheter som myndigheter inom en region. Detta i enlighet med regeringens tidigare bedömning att beteckningen kommunal, enligt regeringsformens terminologi, avser både kommuner och landsting.35

Ändringen i den nya arkivlagen innebär att förordningen om särskilda arkivuppgifter för vissa kommunala arkivmyndigheter måste byta rubrik. Någon saklig ändring av bestämmelserna i förordningen är däremot inte aktuell.

5.14. Undantag från tillsyn

Förslag: Formuleringen av undantagsbestämmelsen ska ändras så

att den statliga arkivmyndigheten inte ska ha tillsyn över riksdagens myndigheter, regeringen, Regeringskansliet eller utrikesrepresentationen.

Av 7 § andra stycket 1990 års arkivlag framgår att arkivmyndigheterna inte ska ha tillsyn över riksdagens myndigheter, regeringen, myndigheter inom Regeringskansliet eller utrikesrepresentationen. Att undantaget från tillsyn ska gälla ”myndigheter inom Regeringskansliet” härrör från arkivlagens tillblivelse. Bestämmelsen löd ursprungligen:

Arkivmyndigheterna skall dock inte ha tillsyn över riksdagens myndigheter, regeringen, myndigheter inom regeringens kansli eller utrikesrepresentationen.

I förarbetena till 1990 års arkivlag sägs att:

en myndighet (riksarkivet) inte rimligen kan ha tillsyn över en överordnad myndighet (regeringen). I vissa sammanhang betraktas regeringskansliet som en enhet, vilken har att betjäna den gemensamma myndigheten regeringen. I andra sammanhang är regeringskansliet att se som

34 Reglemente för regionstyrelsen, 2019-01-01, RS/190104. 35 Prop. 2018/19 :162, s. 457 och prop. 2009/10 :80 s. 209.

en konstellation av självständiga myndigheter, främst departementen och statsrådsberedningen men också regeringskansliets förvaltningskontor samt statsråd och tjänstemän, när de med stöd av olika författningar eller beslut fungerar som enmansmyndigheter.36

I den efterföljande propositionen sägs:

I andra stycket stadgas att arkivmyndigheterna inte skall utöva tillsyn över riksdagens myndigheter eller regeringen. Detta är naturligt eftersom detta är myndigheter som är överordnade arkivmyndigheterna och några befogenheter gentemot dessa kan ju arkivmyndigheterna inte ha. Vidare undantas myndigheter inom regeringskansliet och detta beror på regeringskansliets nära anknytning till regeringen. I detta sammanhang bör emellertid påpekas att offentliga utredningar inte kan anses tillhöra regeringskansliet. De är därför inte undantagna från arkivmyndigheternas tillsyn. Annorlunda förhåller det sig däremot med arbetsgrupper som bildats inom regeringskansliet för en utredningsuppgift. Även om en och annan i gruppen kan komma utifrån torde dock som regel sådana grupper få anses höra till regeringskansliet.37

Avsikten var således att regeringskansliet och dess myndigheter skulle undantas från tillsyn. Av sammanhanget framgår vidare att med ”arkivmyndigheterna” avsågs de statliga arkivmyndigheterna.

I budgetpropositionen för 1997 uttalade regeringen att det var nödvändigt att anpassa regeringskansliets organisation och arbetsformer till de stora krav som då ställdes på den högsta ledningen av statsförvaltningen.38 Bland annat av den anledningen bildades det nuvarande Regeringskansliet den 1 januari 1997 genom att man förde samman dåvarande regeringskansliets femton myndigheter till en sammanhållen myndighet.39 Någon ändring av bestämmelsen i arkivlagen gjordes emellertid inte förrän i samband med att landsarkiven införlivades med Riksarkivet.40 Då betraktades ändringen till ”myndigheter inom Regeringskansliet” endast som en redaktionell ändring och någon ytterligare kommentar lämnas inte i förarbetena.41

Mot bakgrund av vad som redogjorts för bör man kunna sluta sig till att undantaget från tillsyn numera omfattar Regeringskansliet.

36SOU 1988:11, s. 202 f. 37Prop. 1989/90:72, s. 74 f. 38Prop. 1996/97:1, utg.omr. 1, s. 19 f. 39 De myndigheter som slogs samman var Statsrådsberedningen, tretton departement och det gemensamma förvaltnings- och arbetsgivarorganet Regeringskansliets förvaltningskontor. Se också departementsskrivelsen Regeringskansliet en myndighet – en analys av effekter och konsekvenser (Ds 2003:44). 40 Se SFS 2010:1999. 41Prop. 2010/11:1, utg.omr. 17, s. 111.

Den grundläggande tanken, att Regeringskansliets nära anknytning till regeringen medför att kansliet inte ska omfattas av tillsyn, bör fortfarande gälla. Formuleringen bör emellertid ändras. De separata myndigheterna inom dåvarande regeringens kansli ingår numera i Regeringskansliet. Statsråden och tjänstemännen i Regeringskansliet har heller inte längre befogenhet att agera som myndighet.

Samtidigt ändras ordet ”arkivmyndigheterna” till ”den statliga arkivmyndigheten”. Ändringen borde gjorts tidigare men har troligtvis glömts bort. Någon ändring av bestämmelsen i sak är inte avsedd.

5.15. Åtgärdsförelägganden

Förslag: Den statliga arkivmyndigheten ska få besluta om åtgärds-

föreläggande om brister i arkivförvaltningen uppmärksammas och om föreskrivna överlämnandeplaner inte inkommer.

Utredningen utvecklar grunderna för dessa bestämmelser i kapitel 9. Övervägandena finns i avsnitt 9.7.4.

Det kan konstateras att det förekommer brister i myndigheternas arkivförvaltning. Brister i arkivförvaltningen kan i värsta fall medföra att handlingarna förstörs eller att de inte kan hållas lätt åtkomliga. Det kan i sin tur innebära att rätten till insyn försvåras eller att den framtida tillgången till kulturarvet försämras. Så kan även bli fallet om myndigheterna inte överlämnar sina arkiv eller överlämnar ofullständiga eller defekta arkiv.

Den statliga arkivmyndigheten bör därför kunna använda ett påtryckningsmedel när brister i arkivförvaltningen uppmärksammas. Utredningen föreslår att s.k. åtgärdsförelägganden ska kunna beslutas. Den statliga arkivmyndigheten ska kunna förelägga ett organ som står under dess tillsyn att vidta åtgärder för att komma tillrätta med dessa brister. Utredningen har övervägt att föreslå ett förfarande med viten eller sanktionsavgifter men har kommit fram till att åtgärdsförelägganden bör kunna fylla samma funktion och vara ett tillräckligt ingripande i sammanhanget.

5.16. Bemyndiganden och beslut i enskilda fall

Förslag: Ett särskilt avsnitt ska införas i den nya arkivlagen med

bestämmelser om bemyndiganden och beslut i enskilda fall.

I 1990 års arkivlag finns bemyndiganden i olika paragrafer vilket gör normgivningen oöverskådlig. Det finns också bemyndiganden i 1991 års arkivförordning som kan vara svåra att härleda och därför kan behöva förtydligas. Den föreslagna arkivlagen ska ha en modernare struktur. Det behövs också bemyndiganden för några nya bestämmelser. Det ska därför finnas en särskild paragraf med nya, tydliga rubriceringar som samlar de bemyndiganden som behövs. Bemyndigandet för regeringen att meddela föreskrifter om särskilda arkivuppgifter för vissa kommunala myndigheter bör dock återges i en särskild paragraf.

På motsvarande sätt ska bestämmelserna om enskilda beslut samlas i en särskild paragraf.

5.17. Övriga bestämmelser

5.17.1. Bestämmelser om kommuner och regioner

Förslag: Kommunerna och regionerna ska vara skyldiga att besluta

riktlinjer för arkivförvaltningen och om gallring av allmänna handlingar inom kommunen.

Samrådsgruppen för kommunala arkivfrågor och kommunnätverk i Stockholmsområdet har uppmärksammat utredningen på att kommunfullmäktige respektive landstingsfullmäktige bör kunna delegera till arkivmyndigheten att meddela föreskrifter om arkivvården, i vissa fall. Enligt gällande bestämmelser i arkivlagen är det, enligt samrådsgruppen, inte möjligt.

Kommunala föreskrifter

Av 8 kap. 1 § regeringsformen framgår att föreskrifter meddelas av riksdagen genom lag och av regeringen genom förordning. Föreskrifter kan också, efter bemyndigande av riksdagen eller regeringen, meddelas av kommuner. De föreskrifter som kan meddelas efter bemyndigande av riksdagen är emellertid reglerade. Av 8 kap. 9 § regeringsformen framgår att riksdagen genom lag kan bemyndiga en kommun att meddela föreskrifter som avser avgifter, eller skatt som syftar till att reglera trafikförhållanden i kommunen, exempelvis trängselskatt. Denna s.k. direktdelegation från riksdagen till en kommun är mycket begränsad och kan således endast omfatta vissa särskilt angivna områden. I regeringsformen regleras däremot inte vilket kommunalt organ som ska besluta föreskrifter med stöd av en delegation från riksdagen. Utgångspunkten måste anses vara att det är en kommunalrättslig fråga vilket organ som ska fatta sådana beslut för kommunens räkning.42

Bestämmelser om arkiv i kommunallagen och arkivlagen

Enligt 16 § arkivlagen får kommunfullmäktige och landstingsfullmäktige meddela föreskrifter om arkivvården inom kommunen respektive landstinget, i den utsträckning något annat inte är särskilt föreskrivet. Av 5 kap. 2 § kommunallagen (2017:725). framgår att fullmäktige får uppdra åt (delegera till) en nämnd att i fullmäktiges ställe besluta i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. I bestämmelsen sägs emellertid också att fullmäktige inte får delegera beslutanderätten om det enligt lag eller annan författning är fullmäktige som ska avgöra ett visst ärende. Bestämmelsen i 16 § arkivlagen innebär därför att det är fullmäktiges ansvar att besluta regleringen av arkivvården i kommuner och landsting.

Innan arkivlagen (1990:782) trädde i kraft fanns det bestämmelser i den då gällande kommunallagen (1977:179) om att fullmäktiges och styrelsens respektive arkiv skulle vårdas och förtecknas.43 I bestämmelsen om fullmäktiges arkiv angavs också att föreskrifter om arkivvården skulle meddelas av fullmäktige, i den mån ej annat var särskilt föreskrivet. Av förarbetena till 1977 års kommunallag framgår att

42 En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80), s. 223. 43 2 kap. 27 § resp. 3 kap. 10 § kommunallagen.

föredragande statsråd ansåg att arkivvården hade stor betydelse för förvaltningen och forskningen och att varje kommun och landstingskommun skulle vara skyldig att sköta sina egna arkiv.44 Föredraganden menade att det var viktigt att det rådde en viss enhetlighet mellan t.ex. kommunala och statliga arkiv och att arkivvården i vissa hänseenden borde samordnas. Dessa intressen borde dock, ansåg föredraganden, kunna tillgodoses utan att staten detaljreglerade arkivvården hos kommuner och landstingskommuner. Det borde ankomma på kommunerna och landstingskommunerna att själva utfärda de föreskrifter som behövdes.

Med anledning av den nya arkivlagen, som trädde i kraft den 1 juli 1991, ändrades bestämmelserna i kommunallagen om fullmäktiges respektive styrelsens arkiv. I stället för en materiell reglering hänvisade kommunallagens bestämmelser till bestämmelserna om arkiv i arkivlagen.45 I förarbetena till ändringen i kommunallagen, och till arkivlagen, fanns ingen särskild kommentar till ändringarna i kommunallagen. Föredragande statsråd anförde dock att de grundläggande bestämmelserna i arkivlagen skulle gälla alla myndigheter, såväl statliga som kommunala.46 Det borde emellertid anförtros kommunerna själva att svara för styrningen av sin arkivverksamhet och att se till att myndigheterna inom kommunen skötte sin arkivvård. Vidare anfördes att vissa verkställighetsföreskrifter kunde visa sig vara behövliga för den kommunala sidan. Föredraganden påpekade dock att det av principen om kommunal självstyrelserätt följer att regeringen och statliga myndigheter ska vara restriktiva med att meddela föreskrifter för kommunerna. Verkställighetsföreskrifter till lagen bör alltså begränsas till vad som är absolut nödvändigt när det gäller det kommunala arkivväsendet.47

I specialmotiveringen till bestämmelsen i gällande 16 § arkivlagen anförde föredraganden:

Principen om den kommunala självstyrelsen har föranlett regeringen liksom dess myndigheter att i största möjliga utsträckning avstå från att detaljreglera den kommunala verksamheten, även om kompetensen har funnits. Utgångspunkten är alltså att detaljföreskrifter på det kommunala området meddelas av kommunerna själva. Mitt förslag innebär ingen

44 Kommunal demokrati, ny kommunallag m.m. (prop. 1975/76:187), s. 413 f. och s. 456 f. 45 Se SFS 1990:787. 46Prop. 1989/90:72, s. 35 f. 47 a.a., s. 36.

ändring i det hänseendet. Som jag nyss har sagt överensstämmer bestämmelserna i paragrafen med vad som gäller i dag enligt kommunallagen.48

Bestämmelserna om arkiv fördes i kommunallagen (1991:900) samman till en bestämmelse som angav att föreskrifter om kommunala arkiv fanns i arkivlagen. Någon särskild kommentar till ändringen finns emellertid inte.49

I nu gällande kommunallag finns ingen hänvisning till arkivlagen. I betänkandet sägs endast att hänvisningarna till bestämmelserna tagits bort.50 I regeringens proposition En ny kommunallag, prop. 2016/17:171, nämns inte att den tidigare arkivbestämmelsen tagits bort.

Bedömning och förslag

Principen om kommunal självstyrelse framgår av 14 kap. 2 § regeringsformen. I bestämmelsen sägs att kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund.51 Närmare bestämmelser om detta finns i lag. Principen om kommunal självstyrelse avser hela den kommunala verksamheten, dvs. både den verksamhet som bedrivs med stöd av den allmänna befogenheten i kommunallagen och den som regleras av annan lagstiftning. I 1 kap. 2 § kommunallagen (2017:725) anges att kommuner och landsting på demokratins och den kommunala självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som anges i lagen eller i annan författning. Självstyret är således en lagstadgad och vedertagen princip för den kommunala verksamheten.

Mot bakgrund av vad som redogjorts för är det inte sannolikt att de föreskrifter som nämns i 16 § arkivlagen faktiskt är föreskrifter i regeringsformens mening. I förarbeten till såväl kommunallagarna som arkivlagen understryks att det är kommunerna själva som ska bestämma över arkivvården. Det finns inget som tyder på att bestämmelserna i 16 § arkivlagen, trots ordalydelsen, var avsedda att utgöra en direktdelegation. Man får snarare intrycket att ordet föreskrift använts synonymt med exempelvis orden stadga och reglemente. I förarbetena till 1977 års kommunallag sägs:

48 a.a., s. 80. 49 En ny kommunallag (prop. 1990/91:117), s. 164. 50 En kommunallag för framtiden (SOU 2015:24), s. 699. 51Prop. 2009/10:80, s. 210.

Lagreglerna om arkivvården måste fyllas ut med mera detaljerade föreskrifter. Utredningen föreslår att kommunerna och landstingskommunerna själva skall få anta kompletterande föreskrifter om arkivvården. Normalförslag till arkivstadga bör enligt utredningen kunna utarbetas i samråd med riksarkivet.52

Stöd för ett sådant antagande finns även i förarbetena till arkivlagen där arkivväsendets organisation beskrivs på följande sätt:

Kommunfullmäktige och landsting utfärdar arkivreglementen för kommunens nämnder och styrelser. De flesta reglementen bygger på det normalreglemente som riksarkivet utfärdat på regeringens uppdrag.53

Utredningen gör bedömningen att bestämmelserna 16 § arkivlagen oavsiktligt formulerats på ett olyckligt sätt. Utredningen delar åsikten att detaljerade bestämmelser om arkivförvaltning (tidigare arkivvård) är en kommunal angelägenhet. Utredningen anser emellertid, som tidigare regeringen uttryckt, att arkivförvaltningen har stor betydelse för såväl förvaltning som forskning och en intresserad allmänhet. Varje kommun och region ska därför vara skyldig att sköta sina arkiv.54 För detta ändamål ska kommunerna och regionerna besluta något slags riktlinjer. Redan i dag finns exempelvis reglementen, stadgar, planer och program för olika verksamheter.

Lydelsen av bestämmelserna i arkivlagen ska därför ändras så att det, oavsett vad riktlinjerna kan komma att kallas, framgår att det inte rör sig om författningsdelegerade föreskrifter. Genom ändringen korrigeras en otydlig bestämmelse och en delegation inom kommunen blir därmed möjlig.

5.17.2. Normgivningsbemyndigande enligt RF

Förslag: En upplysningsparagraf införs där en hänvisning görs till

regeringens normgivningsbemyndigande i regeringsformen.

Regeringen bestämmer vilken myndighet som ska vara statlig arkivmyndighet. Motsvarande bestämmelse finns i 8 § första stycket, första meningen 1990 års arkivlag.

52Prop. 1975/76:187, s. 419. 53Prop. 1989/90:72, s. 22. 54 Från den 1 januari 2020 kommer beteckningen landsting att bytas ut mot beteckningen region, se prop. 2018/19:162.

Bestämmelsen är en s.k. upplysningsbestämmelse och används för att i en lag upplysa om att det kan finnas kompletterande bestämmelser på lägre nivå. Numera utformas en sådan bestämmelse på annat sätt än vid tillkomsten av 1990 års arkivlag. Det ska därför anges att regeringen i enlighet med 8 kap. 7 § regeringsformen får meddela föreskrifter om vilken myndighet som ska vara statlig arkivmyndighet. Den nya utformningen innebär således ingen skillnad i innebörd.

6. Myndigheternas arkivbildning och arkivförvaltning

6.1. Inledning

Bestämmelserna om myndigheternas arkivbildning och arkivvård i arkivlagen reglerar bl.a. på vilket sätt en myndighets arkiv bildas och vilka skyldigheter och uppgifter myndigheterna har för att hantera och förvalta sitt arkivbestånd. Där finns också bestämmelser som avser åtgärder som myndigheterna ska vidta innan en handling blivit en del av arkivet. Det handlar bl.a. om konkreta bevarandeåtgärder och praktiska förvaltningsåtgärder. Enligt utredningens direktiv innebär förvaltningens digitalisering flera utmaningar för arkivbildningen och arkivvården. Området är av betydelse för utredningens uppdrag att se över arkivlagstiftningen och närliggande lagstiftning.

I det här kapitlet behandlar utredningen frågor som avser statliga och kommunala myndigheters uppgifter i fråga om arkivbildning och arkivvård.

6.2. Utmaningar i myndigheternas arkivbildning

I kapitel 3 har det konstaterats att den offentliga förvaltningen har förändrats sedan arkivlagen trädde i kraft den 1 juli 1991. Förvaltningspolitiska initiativ som ”digitalt först”1, en förbättrad tillgång till grunddata, effektivare informationsutbyten och automatiserat beslutsfattande påverkar myndigheternas arkivbildning och de sätt de ska hantera och förvalta arkivhandlingarna på.

Utredningen har tagit del av synpunkter vid möten och i inlämnade underlag som berör myndigheternas arkivbildning och arkiv-

1 En princip som innebär att digitala tjänster, när det är möjligt och relevant, ska vara förstahandsval i den offentliga sektorns kontakter med privatpersoner och företag.

vård. När det gäller befintliga bestämmelser handlar synpunkterna om behovet av vissa ändringar av regleringen av myndigheternas arkivbildning. Andra synpunkter som lämnats avser önskemål om att samordna bestämmelser i arkivlagen med bestämmelser i vissa andra författningar, eftersom de anses överlappa varandra. Det har även inkommit önskemål om att statliga myndigheter ska värdera och rapportera utvecklingen av sin arkivbildning och arkivvård till Riksarkivet.

6.2.1. Arkivbildning i en digitalt samverkande förvaltning

Bildandet av myndigheternas arkiv regleras i 3 § arkivlagen (1990:782). Enligt utredningens direktiv innebär utvecklingen av samverkan över myndighetsgränserna med e-förvaltningsprojekt, och ett ökat fokus på att ta fram fler e-tjänster utmaningar för arkivbildningen. Vidare anges att det i en digitalt samverkande förvaltning uppstår oklarheter om såväl vad som är en handling som vem som är arkivbildare. De synpunkter som utredningen tagit del av lyfter fram liknande iakttagelser.

Ett förtydligande av att arkiven bildas i ett tidigt skede

I 3 § arkivförordningen (1991:446) finns bestämmelser om när en handling ska arkiveras eller är att anse som arkiverad. Där framgår att vissa handlingar är att betrakta som arkivhandlingar i ett tidigt skede. När det t.ex. gäller diarier och journaler samt register och förteckningar som förs fortlöpande, är varje anteckning att anse som arkiverad i samband med att den har gjorts. Riksarkivet har föreslagit att denna bestämmelse ska flyttas till arkivlagen och ingå i regleringen om myndigheternas arkivbildning för att tydliggöra att arkiven bildas tidigt i e-förvaltningen.2

Nya former för arkivbildningen

Underlag som lämnats av företrädare för den kommunala sektorn visar att formerna för arkivbildningen har ändrats. En kommun har i ett underlag beskrivit att arkivbildarbegreppet i gällande arkivlag inte är anpassat till verksamheter som arbetar digitalt. Lagstiftningen

2 Riksarkivet. Svar på Arkivutredningens frågor.

speglar enligt den uppfattningen i mångt och mycket en analog situation och tanken om en myndighet- ett arkiv. Verklighetens myndigheter arbetar dock i komplexa processer som inte begränsas av myndighetsgränserna. Ständiga omorganisationer hör också till verkligheten för många myndigheter, kanske i synnerhet för kommuner, och ändrade myndighetsgränser försvårar informationshanteringen. Redovisningen blir besvärlig och tillgången kan försvåras.3

Andra representanter från den kommunala sektorn har fört fram en liknande iakttagelse. I underlaget anges att myndigheternas arkivbildning i dag är mer flytande. Man registrerar och hanterar uppgifter som kopplas samman i processer snarare än att upprätta och hantera väl avgränsade handlingar.4

Gemensam arkivbildning

Av 3 § arkivlagen framgår bl.a. att upptagningar för automatiserad behandling som är tillgängliga för flera myndigheter, så att de där utgör allmänna handlingar, ska bilda arkiv endast hos en av dessa myndigheter, i första hand den myndighet som svarar för huvuddelen av upptagningen. Riksarkivet har föreslagit att denna bestämmelse ska ändras eftersom det förekommer svårigheter med att precisera innebörden av uttrycket ”huvuddelen”. Enligt Riksarkivet har skrivningen antagligen sin utgångspunkt i den arkitektur med centrala stordatorer med uppkopplade terminaler som rådde på 1980-talet då lagen bereddes. Regleringen innebär att myndigheter i praktiken inte anser sig behöva arkivera de uppgifter ur upptagningen som de använder i handläggningen av ett ärende, eftersom upptagningarna endast ska bilda arkiv hos den som står för huvuddelen av upptagningen. Riksarkivet har föreslagit att bestämmelsen skulle kunna utformas på så sätt att det framgår att ”den eller de myndigheter som förfogar över upptagningen på fler sätt än att kunna ta del av den, som att kunna tillföra eller ta bort uppgifter eller handlingar genom att avskilja, avställa eller gallra, har arkivansvar för upptagningen”.5

Vidare uppger Riksarkivet att myndigheten aldrig har tillämpat bemyndigandet i 4 § arkivförordningen att meddela föreskrifter hos

3 Uppsala stadsarkiv. Inspel till arkivutredningen, den 23 juli 2019. 4 Arkivnätverken Berta och SoS. Svar på frågor till arkivsektorn den 29 maj 2019. 5 Riksarkivet. Arkivutredningens frågor till arkivsektorn.

vilken myndighet en upptagning ska bilda arkiv. Riksarkivet föreslår därför att regleringen i 4 § arkivförordningen utgår, förutsatt att ett förtydligande görs i arkivlagen.6

Statliga myndigheter om gemensam arkivbildning

De arkivbildande myndigheterna har inte spontant lyft fram arkivansvaret vid samverkan eller vid gemensam hantering som ett större problem. På direkta frågor framkommer dock att ansvarsfrågan i vissa fall är ett problem. Som exempel kan nämnas webbplatsen efterlevandeguiden.se som tagit fram av Skatteverket, Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. Webbplatsen innehåller information från de tre myndigheterna som efterlevande behöver få när en närstående dör. I det samarbetet har Pensionsmyndigheten avtalat med de andra myndigheterna om att ta arkivansvaret för den information som tillhandahålls och tillkommer via webbplatsen.7

I mer komplexa processer där handlingar tillkommer mellan olika sektorer kan ansvaret vara mer otydligt. Arbetsförmedlingen menar t.ex. att det är svårt att avgöra vilken myndighet som ska ha det övergripande ansvaret för dokumentationen i de samverkansprojekt och samarbeten myndigheten har med kommunerna. I värsta fall är det, enligt Arbetsförmedlingen, ingen som tar ansvaret eller så bevaras all dokumentation på samtliga myndigheter.8

Inlåsning av handlingar och uppgifter

Enligt underlag som lämnats av Föreningen för arkiv och informationsförvaltning har mycket stora mängder allmänna handlingar inte omhändertagits för bevarande ur ett tekniskt perspektiv. Enligt underlaget har myndigheternas arbetssätt, i projektform, bidragit till att information varken rensas eller arkiveras. Om bevarandet uppmärksammas först flera år senare kan det finnas en risk för att stora mängder handlingar och uppgifter kommer att gå förlorade.9

6 a.a. 7 Underlag från Pensionsmyndigheten den 10 maj 2019. 8 Underlag från Arbetsförmedlingen den 20 maj 2019. 9 Föreningen för arkiv och informationsförvaltning. Förslag och synpunkter till Arkivutredningen den 13 februari 2019.

6.2.2. Önskemål om samordning av vissa bestämmelser

Utredningen har tagit emot synpunkter om att bestämmelser i arkivlagen bör samordnas med vissa bestämmelser i andra författningar. Det handlar framför allt om bestämmelser om t.ex. registrering, beskrivning, hantering av allmänna handlingar i olika författningar. Exempel på bestämmelser som myndigheterna anser överlappar eller krockar med bestämmelser i arkivförfattningarna är – 4 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), kallad OSL,

om beskrivning av allmänna handlingar. – 11 § andra stycket lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av hand-

lingar, kallad PSI-lagen, om förteckning över handlingar som vanligen kan tillhandahållas elektroniskt för vidareutnyttjande.

En del myndigheter har i det här sammanhanget tagit upp kraven på att en personuppgiftsansvarig ska föra ett register över behandling som utförts under dess ansvar med uppgifter om bl.a. ändamålen med behandlingen, en beskrivning av kategorierna av registrerade och av kategorierna av personuppgifter och om möjligt, de förutsedda tidsfristerna för radering av de olika kategorierna av uppgifter. Likaså har en del myndigheter lyft fram Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter om informationssäkerhet (MSBFS 2016:1) med krav på informationsklassning. Riksarkivet har påtalat att bestämmelserna i säkerhetsskyddslagen (2018:658) och de tillämpningsföreskrifter som har meddelats av Säkerhetspolisen och Försvarsmakten handlar om beskrivning och hantering av allmänna handlingar.10

Bestämmelserna i föreskrifterna ovan uppfattas tangera de krav som finns på myndigheternas arkivredovisning, dvs. arkivbeskrivning och arkivförteckning. Enligt flera synpunkter som inkommit önskar man en samordning av bestämmelserna för att öka tydligheten och minska antalet förteckningar över allmänna handlingar och uppgifter.11

Flertalet myndigheter har också lyft fram att förslaget till lag om hantering av allmänna handlingar borde genomföras. Förslaget innebar att bestämmelser om registrering av allmänna handlingar skulle föras samman med arkivlagens bestämmelser i en ny lag.12

10 Riksarkivet. Svar på Arkivutredningens frågor. 11 Uppsala stadsarkiv. Inspel till arkivutredningen den 23 juli 2019. 12 Ordning och reda bland allmänna handlingar (SOU 2002:97).

6.2.3. Önskemål om rapportering av arkivverksamheten

Utredningen har tagit emot förslag på hur arkivverksamheten i den statliga sektorn ska få större förståelse, acceptans och resurser. Gemensamt för förslagen är att de handlar om att införa ett rapporteringskrav. Kravet ska ingå i ett etablerat sammanhang som ligger utanför den statliga arkivmyndighetens nuvarande tillsynsuppdrag. I ett fall föreslås att man ställer krav på en kontinuerlig riskanalys avseende arkivhanteringen utifrån regleringen i förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. Ett sådant krav skulle, enligt uppgiftslämnaren, göra arkiven till en återkommande punkt i myndigheternas årscykel. I ett annat underlag föreslås att det skapas en gemensam tillsyns- och uppföljningsmodell med årliga rapporter för statsförvaltningen. De statliga myndigheterna föreslås utifrån befintliga verkställighetsföreskrifter om arkivredovisning sammanställa en rapport över sina informationsmängder och strategier för bevarande. Ett sådant förfarande kan enligt underlaget jämföras med jämställdhetsplaner, arbetsmiljöplaner och bokslut.13

6.3. Gällande bestämmelser om arkivbildning och arkivvård

6.3.1. Arkivlagen

Arkivbildning utgör enligt arkivlagen bildandet av myndigheternas arkiv. Enligt 3 § arkivlagen bildas myndigheternas arkiv av de allmänna handlingarna från myndighetens verksamhet och sådana handlingar som enligt 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen tagits om hand för arkivering. Vidare anges att upptagningar för automatisk databehandling som är tillgängliga för flera myndigheter, så att de där utgör allmänna handlingar, dock ska bilda arkiv endast hos en av dessa myndigheter, i första hand den som svarar för huvuddelen av upptagningen. Arkivlagen lägger ett ansvar på arkivbildarna, dvs. myndigheterna. Av 4 § arkivlagen framgår att myndigheterna ska svara för vården av sitt arkiv. Myndigheterna har dock inte något ansvar för arkivet, om arkivet i enlighet med någon bestämmelse i arkivlagen har övertagits av en arkivmyndighet. Arkivlagen innehåller också bestämmelser om

13 Föreningen för arkiv & informationsförvaltning. Förslag och synpunkter till Arkivutredningen, den 13 februari 2019.

hur själva arkivvården ska utföras. I 5 § arkivlagen anges att myndigheterna som en grund för arkivvården vid registreringen av allmänna handlingar ska ta vederbörlig hänsyn till dess betydelse för en ändamålsenlig arkivvård och vid framställningen av handlingar använda materiel och metoder som är lämpliga med hänsyn till behovet av arkivbeständighet. Dessa åtgärder ska vidtas innan handlingarna blivit en del av myndighetens arkiv. Enligt 6 § arkivlagen ingår det i myndigheternas arkivvård att – organisera arkivet på ett sådant sätt att rätten att ta del av all-

männa handlingar underlättas, – upprätta dels en arkivbeskrivning som ger information om vilka

slag av handlingar som kan finnas i myndighetens arkiv och hur arkivet är organiserat, dels en systematisk arkivförteckning, – skydda arkivet mot förstörelse, skada, tillgrepp och obehörig åt-

komst, – avgränsa arkivet genom att fastställa vilka handlingar som ska vara

arkivhandlingar, och – verkställa föreskriven gallring i arkivet.

Bestämmelserna i 6 § avser de handlingar som ingår i myndighetens arkiv. Regleringen av arkivbildning och arkivvård i arkivlagen betraktas som basregler som kompletteras med detaljerade och praktiska föreskrifter från den statliga arkivmyndigheten och med arkivreglementen i kommuner och regioner. Vissa ytterligare bestämmelser om arkivbildning finns i arkivförordningen.

6.3.2. Arkivförordningen

I 3 § arkivförordningen finns närmare bestämmelser om arkivering. Där sägs att de allmänna handlingarna i ett ärende ska arkiveras när ett ärende hos en myndighet har slutbehandlats. I samband med detta ska myndigheten pröva i vilken omfattning sådana handlingar som avses i 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen, dvs. minnesanteckningar, utkast och koncept, ska tas om hand för arkivering. Vidare sägs att allmänna handlingar som inte hör till ett ärende ska arkiveras så snart de har justerats av myndigheten eller färdigställts på annat sätt. I samma para-

graf sägs att det i fråga om diarier och journaler samt register och förteckningar som förs fortlöpande, varje införd anteckning ska anses arkiverad i och med att den har gjorts. Av 3 § fjärde stycket framgår att Riksarkivet får meddela ytterligare föreskrifter om när en handling ska anses vara arkiverad.

Arkivhandling i arkivförordningens mening innebär dock inte att handlingarna ska bevaras permanent. En arkivhandling enligt arkivförordningen kan gallras om det finns stöd för gallringen. Att en handling är att anse som arkiverad innebär inte heller att den kan bevaras utan att myndigheten vidtar särskilda bevarandeåtgärder.

I arkivförordningen finns även andra bestämmelser som har betydelse för arkivbildningen och arkivvården. I 6 § regleras vad som bör göras med arkivbildningen när en myndighets organisation eller arbetssätt ändras. Myndigheterna ska bl.a. beakta den inverkan som ändringen kan få på förutsättningarna för gallring. Innan ändringen sker bör också myndigheten samråda med arkivmyndigheten, dvs. Riksarkivet eller motsvarande organ inom kommun och region.

6.4. Utredningens bedömningar och förslag

Utredningen har i detta kapitel redogjort för de synpunkter som kommit in avseende myndigheternas arkivbildning och arkivvård samt om gällande bestämmelser på området. Utredningen lämnar i detta avsnitt sina förslag och bedömningar till vissa ändringar i arkivlagstiftningen.

6.4.1. Arkivbildningen

Förslag: Det ska av arkivlagen framgå att upptagningar för auto-

matiserad behandling som är tillgängliga för flera myndigheter, så att de utgör allmänna handlingar där, ska bilda arkiv endast hos den myndighet som ansvarar för det informationssystem där upptagningen ingår.

Utredningen har tagit emot olika slags synpunkter på arkivbildningen och hur den har förändrats sedan arkivlagen trädde i kraft. Enligt uppgifter från den kommunala sektorn har arkivbildningen ändrats så till vida att myndigheterna i dag hanterar uppgifter i gemensamma pro-

cesser. Förhållandet mellan myndighet och arkiv, dvs. att en myndighets arkiv bildas av de allmänna handlingarna från myndighetens verksamhet, anses inte vara lika aktuellt längre. Riksarkivet har föreslagit att bestämmelsen om arkivansvar när upptagningar är tillgängliga för flera myndigheter, så att de där utgör allmänna handlingar, bör ändras. Enligt Riksarkivets förslag ska bestämmelsen i arkivlagen ändras på så sätt att det framgår att den eller de myndigheter som förfogar över upptagningen på fler sätt än att kunna ta del av den, som att kunna tillföra eller ta bort uppgifter eller handlingar genom att avskilja, avställa eller gallra, har arkivansvar för upptagningen.

Utredningen bedömer att Riksarkivets förslag inte är helt okomplicerat. Som exempel kan vägtrafikregistret nämnas.14 Transportstyrelsen ansvarar för databasen men andra myndigheter, exempelvis Polismyndigheten och Skatteverket, har möjlighet att tillföra uppgifter. Utredningen menar att det inte är ändamålsenligt och effektivt att de myndigheter som kan tillföra uppgifter i en databas också ska arkivera uppgifterna, förutsatt att de inte används på något annat sätt i den rapporterande myndighetens verksamhet. Ett sådant förslag skulle kunna resultera i dubbelarkivering och lagring.

Utredningen föreslår att bestämmelsen ändras så att det av arkivlagen framgår att upptagningar som är tillgängliga för flera myndigheter, så att de där utgör allmänna handlingar, ska bilda arkiv endast hos den myndighet som ansvarar för det informationssystem där upptagningen ingår. Syftet är att tydliggöra arkivansvaret. Att ändra förhållandet mellan myndighet och arkiv genom att skapa ett annat arkivbildarbegrepp, anser utredningen inte vara möjligt. Bestämmelserna om arkiv hänger samman med bestämmelserna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och det sambandet är enligt utredningens mening viktigt att behålla.

I de fall där arkivbildningen och arkivansvaret ändå är otydligt har arkivmyndigheterna möjlighet att styra ansvaret genom kravet på bevarandeplanering som utredningen föreslår i kapitel 7. Vidare konstaterar utredningen i kapitel 9 att arkivmyndigheterna behöver samverka i större utsträckning än vad som sker i dag. Genom en sådan samverkan kan arkivmyndigheterna komma fram till vilken myndighet eller sektor som bör ansvara för handlingar som tillkommer i gemensamma, sektors- och myndighetsöverskridande verksamheter.

14 Se vägtrafikdatalagen (2019:369) och vägtrafikdataförordningen (2019:382).

Bestämmelserna om arkivhandlingar i arkivförordningen

Riksarkivet har även föreslagit att regleringen i 3 § arkivförordningen om när en handling ska arkiveras eller är att anse som arkiverad ska flyttas till arkivlagen för att understryka att arkiven bildas tidigt i eförvaltningen. Utredningen instämmer i att det är viktigt att lyfta fram att myndigheterna måste beakta vissa aspekter i ett tidigt skede, redan i samband med planering för och framställning av handlingar för att bevarandet ska underlättas. Utredningen bedömer att andra åtgärder än en flytt av 3 § arkivförordningen till arkivlagen är effektivare för att handlingar ska tas om hand och bevaras på rätt sätt. I kapitel 7 föreslår utredningen att arkivmyndigheterna ska upprätthålla en aktiv och strategisk bevarandeplanering av myndigheternas allmänna handlingar. Planeringen bör utarbetas i samråd med myndigheterna. Vidare föreslår utredningen i kapitel 9 att arkivmyndigheterna ska ge råd och vägledning om arkivbildning och arkivförvaltning till de myndigheter och andra organ som står under deras tillsyn. Nämnda förslag i kapitel 7 och 9 syftar till en proaktiv styrning från arkivmyndigheterna. Utredningen föreslår även vissa ändringar i arkivlagens bestämmelser om arkivförvaltning där vikten av en proaktiv hantering hos myndigheterna betonas. Vidare är det utredningens ambition att arkivlagen i så stor utsträckning som möjligt ska vara teknik-, medie- och formatneutral. Ett införande av de gällande bestämmelserna i 3 § arkivförordningen i arkivlagen, i syfte att lyfta fram att vissa typer av elektroniska handlingar blir arkivhandlingar i samband med att de införs, skulle delvis motverka det syftet. Utredningen bedömer därför att bestämmelsen i 3 § arkivförordningen inte ska flyttas till arkivlagen.

6.4.2. Myndigheternas arkivförvaltning

Förslag: Ordet arkivförvaltning ersätter ordet arkivvård i arkiv-

lagen. De åtgärder som enligt gällande arkivlag ingår i arkivvården ska ingå i arkivförvaltningen men i vissa delar ändras. Av bestämmelserna om arkivförvaltning ska det framgå att myndigheterna ska skapa förutsättningar för en god arkivförvaltning genom att beakta bevarandeaspekter i ett tidigt skede.

Som framgått tidigare är arkivlagens bestämmelser om myndigheternas arkivvård att betrakta som basregler som kompletteras med detaljerade och praktiska föreskrifter från den statliga arkivmyndigheten och genom arkivreglementen i kommuner och regioner. Bestämmelserna utgör enligt utredningens mening en lämplig grund för samtliga myndigheter eftersom de kan kompletteras genom föreskrifter och riktlinjer efter olika verksamheters behov. Bestämmelserna föreslås dock ändras i vissa avseenden för att bättre anpassas till den utveckling som skett på förvaltnings- och arkivområdet.

Arkivförvaltning i stället för arkivvård

Utredningen föreslår att ordet arkivvård ersätts med ordet arkivförvaltning. Även om arkivlagen rent faktiskt är teknikneutral kan ordet arkivvård föra tankarna till ett fysiskt bestånd av handlingar som behöver vårdas. Det indikerar inte att arkiven omfattar olika typer av handlingar på olika typer av medier. I kapitel 4 beskriver utredningen hur nya termer och begrepp har börjat användas, t.ex. att man i flera sammanhang använder ordet informationsförvaltning för att beskriva de åtgärder som ingår i arkivvården. Förvaltning är på så sätt ett etablerat uttryck i arkivsammanhang. Utredningen menar att det däremot inte är lämpligt att ersätta arkivvård med informationsförvaltning. Skälet är kopplingen mellan arkivlagen och 2 kap. tryckfrihetsförordningen skulle kunna bli otydlig. Inför man ordet informationsförvaltning i arkivlagen skapar man även ett led mellan allmänna handlingar och arkiv. Utredningen kan också konstatera att ordet information sällan används i lagstiftning för att ersätta allmänna handlingar. PSIlagen talar t.ex. om vidareutnyttjande av handlingar och typer av handlingar, inte av information, informationsmängder eller dataset.

Utredningen föreslår därför att ordet arkivvård byts ut mot arkivförvaltning för att modernisera terminologin i arkivlagen.

Förutsättningar för en god arkivförvaltning

I gällande arkivlag finns olika slags bestämmelser om arkivvården. Det finns dels bestämmelser som avser åtgärder som myndigheterna ska vidta innan handlingarna tillförs arkivet, dels bestämmelser som avser åtgärder när handlingarna har förts över till och ingår i arkivet.

Utredningen föreslår att den förra typen av bestämmelser förtydligas för att understryka behoven av en proaktiv hantering och för att skapa förutsättningar för en god arkivförvaltning. Enligt gällande reglering ska myndigheterna som en grund för arkivvården vid registreringen av allmänna handlingar ta vederbörlig hänsyn till dess betydelse för en ändamålsenlig arkivvård, och vid framställning av handlingar använda materiel och metoder som är lämpliga med hänsyn till behovet av arkivbeständighet. Utredningen anser att den regleringen kan moderniseras genom vissa språkliga anpassningar och förtydliganden. Genom sådana justeringar bör det bli tydligare för myndigheterna att vissa särskilda aspekter ska beaktas redan i planeringsstadiet och att vissa åtgärder ska vidtas i samband med att handlingarna framställs.

Det ska av en ny arkivlag framgå att myndigheterna ska skapa förutsättningar för en god arkivförvaltning genom att vid – framställningen av handlingar använda medel och metoder som är

lämpliga med hänsyn till behovet av att handlingar ska kunna läsas, avlyssnas eller uppfattas på annat sätt under den tid de bevaras, och – registreringen av allmänna handlingar ta hänsyn till dess betydelse

för en ändamålsenlig arkivförvaltning.

Planeringen av framställningen av handlingar sker innan handlingarna registreras. Det är därför logiskt att de båda punkterna byter plats.

I gällande bestämmelse talas det bl.a. om materiel och metoder och om arkivbeständighet. Den terminologin är inte aktuell i dag. Materiel förknippas med fysiska handlingar och föreslås ersättas med medel. Det är inte längre ändamålsenligt att tala om arkivbeständighet eftersom elektroniska handlingar är föränderliga och behöver kontinuerlig förvaltning. Det ska i stället framgå av bestämmelsen att handlingar ska kunna läsas, avlyssnas eller uppfattas på annat sätt under den tid de bevaras, dvs. det ska vara möjligt att ta del av handlingarnas innehåll och utformning.

När det gäller registreringens betydelse för arkivförvaltningen ska det av bestämmelsen också framgå att myndigheterna även ska beakta sådana allmänna handlingar som i stället hålls ordnade i enlighet med 5 kap. 1 § tredje stycket offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Detta eftersom det finns både elektroniska och fysiska handlingar som inte registreras men som ändå kan komma att arkiveras.

Utredningen föreslår även att det förs in en punkt i bestämmelserna om arkivförvaltning som innebär att myndigheterna ska ange vilken myndighet som ansvarar för en upptagning som är tillgänglig för flera myndigheter. Vidare föreslår utredningen att det i arkivförvaltningen ska ingå att upprätta överlämnandeplaner. Det förslaget beskrivs närmare i kapitel 8.

6.4.3. Överföra, avskilja och gallra handlingar och uppgifter i informationssystem

Förslag: Det ska införas en bestämmelse i arkivförordningen om

en skyldighet för myndigheter att vid upphandling, utveckling eller idrifttagande av ett informationssystem försäkra sig om att handlingar och uppgifter i systemet kan föras över till andra informationssystem, avskiljas och gallras.

Det har i olika sammanhang kommit fram att det är ett problem att handlingar och uppgifter inte kan föras över från verksamhetssystem till andra system som t.ex. e-arkiv. Det saknas också i vissa fall möjligheter att gallra handlingar och uppgifter i system vilket har inneburit att samtliga handlingar och uppgifter har bevarats. Att ha faktisk möjlighet att ta ut informationen och föra över den till andra system eller till e-arkiv är av stor betydelse eftersom det dels kan bli kostsamt att i efterhand ta ut informationen, dels finns en risk för att informationen förstörs. Det minskar även risken för inlåsning i leverantörspecifika informationssystem. Möjligheterna att kunna hantera handlingar och uppgifter i informationssystem på ett korrekt sätt är av sådan vikt att utredningen föreslår att det ska införas en särskild bestämmelse i arkivförordningen som lyfter fram myndigheternas ansvar.

Utredningen föreslår att det av en ny bestämmelse i arkivförordningen ska framgå att innan en myndighet upphandlar, utvecklar eller tar i drift ett informationssystem ska myndigheten försäkra sig om att systemet medger att handlingar och uppgifter kan – överföras till andra informationssystem, – avskiljas, och – gallras.

Med överföras till andra informationssystem avses att handlingar och uppgifter ska kunna föras över till andra verksamhetssystem eller till e-arkiv. Avskilja innebär att det ska gå att begränsa åtkomsten till handlingar och uppgifter i ett informationssystem. Gallra avser möjligheter att kunna förstöra handlingar och uppgifter i informationssystem så att de inte går att återskapa.

6.4.4. Ingen samordning av bestämmelser i olika författningar

Bedömning: Arkivlagens bestämmelser om arkivbildning och arkiv-

förvaltning bör inte samordnas med bestämmelser i några andra författningar.

Det har framförts önskemål om att arkivlagens bestämmelser om arkivbildning och arkivvård ska samordnas med bestämmelser i vissa andra författningar. Myndigheterna anser att bestämmelserna överlappar varandra och att det blir många olika förteckningar att föra över olika slags allmänna handlingar för olika syften.

Utredningen har förståelse för att det är tidskrävande att dokumentera och föra olika förteckningar över myndighetens allmänna handlingar. Samtidigt är det sannolikt att det fortsättningsvis kommer att tillkomma specialregleringar av informationshanteringen inom olika politikområden, t.ex. som en följd av krav som ställs i EU-förordningar eller EU-direktiv. Mot den bakgrunden bedömer utredningen att det i nuläget inte finns skäl att samordna bestämmelser i olika författningar om t.ex. klassificering, dokumentation, beskrivning eller strukturering av allmänna handlingar i arkivlagen. Vidare bedömer utredningen att det inte bör införas krav på samråd med den statliga arkivmyndigheten i andra författningar som innehåller sådana bestämmelser. Enligt utredningens mening skulle det bli svårt att upprätthålla ett samrådsförfarande allteftersom nya författningar med krav på hantering av allmänna handlingar tillkommer. Den statliga arkivmyndigheten bör i stället verka för att vägledningar i frågor om klassificering, dokumentation, beskrivning eller strukturering av information, upprättas i samråd med andra ansvariga myndigheter.

6.4.5. Rapportering av uppgifter om arkiv

Förslag: Det ska i arkivlagen införas en bestämmelse om att myn-

digheterna ska lämna uppgifter om arkiv till ett nationellt arkivinformationssystem.

Myndigheterna har i dag genom 6 § 2 arkivlagen en skyldighet att upprätta dels en arkivbeskrivning som ger information om vilka slag av handlingar som kan finnas i myndighetens arkiv och hur arkivet är organiserat, dels en systematisk arkivförteckning. Arkivbeskrivningen och arkivförteckningen syftar till att beskriva bl.a. arkivets innehåll, på vilket sätt handlingarna kan återsökas och hur det har strukturerats. Vissa myndigheter har publicerat delar av arkivbeskrivningen och arkivförteckningen på sina webbplatser för att bl.a. underlätta användningen av arkivet.

För att fler ska få kännedom och kunskap om myndigheternas arkiv föreslås att myndigheterna ska rapportera in uppgifter om sitt arkiv och eventuellt övertagna arkiv till ett nationellt arkivinformationssystem. Därmed avses det system som utvecklats av Riksarkivet under beteckningen Nationell arkivdatabas (NAD). Bedömningen är att uppgiften att rapportera uppgifter till NAD borde vara en förhållandevis begränsad arbetsuppgift för myndigheterna eftersom uppgifterna sedan ska finnas i arkivbeskrivningen och arkivförteckningen. Rapporteringen bedöms få betydande positiva effekter för olika användargrupper och för samhället i stort, genom att det skapas en samlad ingång till olika delar av samhällets arkivinformation.

7. Bevarande och gallring

7.1. Inledning

Området bevarande och gallring är centralt för utredningens uppdrag att se över arkivlagstiftningen och närliggande lagstiftningen. Bevarandet av myndigheternas arkiv är en förutsättning för offentlighetsprincipen och är av stor betydelse för rättskipningen, förvaltningens och forskningens behov av information. Gallring är samtidigt nödvändigt för att hantera arkivtillväxten och underlätta användningen av arkiven.

Utgångspunkten i gällande arkivlag (1990:782) är att myndigheternas arkiv ska bevaras. Allmänna handlingar får dock gallras under vissa förutsättningar. Det finns även bestämmelser om gallring i andra författningar där utgångspunkten ofta har varit den omvända, att handlingarna och uppgifterna ska gallras. Samhället har dock förändrats sedan arkivlagen trädde i kraft den 1 juli 1991. Det finns alltså anledning att pröva om gällande utgångspunkter för bevarande och gallring fortfarande är aktuella.

7.2. Vad avses med bevarande och gallring?

Bevara och gallra är två centrala begrepp i arkivverksamheten och innebär i korthet att handlingar antingen sparas för evigt eller förstörs. När den större delen av myndigheternas handlingsbestånd utgjordes av pappershandlingar var det i första hand handlingarnas funktion och informationsvärde som avgjorde om de skulle bevaras eller gallras. Grunden är visserligen densamma i dag men bedömningarna har blivit mer komplexa till följd av den ökade och blandade mängden elektroniska handlingar, medietyper och informationsbärare. Ljud- och videoupptagningar, s.k. audiovisuellt material, på vissa obeständiga informationsbärare måste t.ex. digitaliseras för att kunna

bevaras. Elektroniska handlingar behöver ofta hanteras på olika sätt, t.ex. föras över till nya bevarandeformat om det format handlingen framställts i inte är möjligt att bevara. De här typen av åtgärder är nödvändiga men kan också medföra informationsförluster, dvs. att all information inte förs med från den ursprungliga handlingen. Dessa åtgärder är en slags gallring även om all information inte förstörs.

Bevarande och gallring definieras inte i arkivlagen (1990:782). Det framgår dock indirekt av 56 §§arkivlagen att bevarandet är något mer än själva överförandet av handlingarna till arkivlokalen eller e-arkivet. Att bevara innebär att se till att handlingar och uppgifter har tekniska förutsättningar för att kunna bevaras genom t.ex. format, material, metoder och förvaringsmiljö så att de ska kunna läsas, förstås och användas i framtiden.

Den statliga arkivmyndigheten har i sina föreskrifter definierat gallra på följande sätt: förstöra allmänna handlingar eller uppgifter i allmänna handlingar, eller vidta andra åtgärder med handlingarna som medför – förlust av betydelsebärande data, – förlust av möjliga sammanställningar, – förlust av sökmöjligheter, eller – förlust av möjligheter att bedöma handlingars autenticitet.1

Definitionen av att gallra tar hänsyn till olika åtgärder som kan påverka de ursprungliga handlingarna. Det är således en vidare tolkning av gallring som anpassats till hanteringen av andra slags handlingar än pappershandlingar.

7.2.1. Handlingar som kan bevaras respektive gallras

Utgångspunkten i arkivlagen är att allmänna handlingar ska bevaras men att gallring är möjligt. Av 3 § arkivlagen framgår att myndigheternas arkiv ska bevaras, vårdas och hållas ordnade så att de tillgodoser rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen och forskningens behov. I bestämmelsen anges också att myndigheternas arkiv är en del av

1 2 kap. Riksarkivets föreskrifter och allmänna råd om arkiv hos statliga myndigheter (RA-FS 1991:1, senast ändrad RA-FS 2019:2).

det nationella kulturarvet. Enligt 10 § arkivlagen får allmänna handlingar gallras. Av andra stycket framgår det dock att vid gallring alltid ska beaktas att arkiven är en del av det nationella kulturarvet och att det arkivmaterial som återstår ska kunna tillgodose de ändamål som anges i 3 §. Vad som bevaras på lång sikt i myndigheternas arkiv utgår från bedömningen av vad andra har för behov av informationen, inte från myndighetens egna.

Det finns med andra ord inte några generella bestämmelser om vilka slags allmänna handlingar som ska bevaras eller gallras. Gallringen får prövas utifrån ändamålen och med beaktande att arkiven är en del av kulturarvet. Det har också konstaterats att begreppet ”kulturarvet” sällan har aktualiserats i den statliga arkivmyndighetens bevarande- och gallringsutredningar. Vagheten i kulturarvsbegreppet sägs vara en möjlig förklaring till att begreppet inte har använts mer i bedömningarna.2

7.3. Ett förändrat informationslandskap

Utredningen har vid möten och genom inkomna underlag tagit del av synpunkter från representanter från arkivsektorn om området bevarande och gallring. Det handlar i huvudsak om hur den offentliga arkivsektorn ska hantera den ökade mängden allmänna handlingar, en samordning av gallringsbestämmelser och en enhetligare terminologi i registerförfattningarna samt önskemål om ändringar av gallringsbestämmelserna i vissa registerförfattningar.

7.3.1. Ökade och föränderliga mängder handlingar

Som framgått av kapitel 3 har övergången till digitala processer och en digital informationsförvaltning inneburit att bl.a. nya typer av handlingar tillkommit och att mängden handlingar ökar.

Representanter från arkivsektorn har påtalat att den stora tillväxten av handlingar leder till att arkivbestånden inte går att överblicka. Den ökade mängden innebär också att det upplevs som svårt att veta vad som ska prioriteras och att hinna med de bevarandeåtgärder som behövs. Vissa menar att arkivsektor bör prioritera och

2 Samuel Edquist. Att spara eller inte spara, De svenska arkiven och kulturarvet 1970–2010.

lägga resurser på den information som skapas i dag, dvs. olika slags elektroniska handlingar och uppgifter, i stället för att digitalisera äldre bestånd. Andra har lyft fram ekonomiska aspekter i fråga om bevarande. Man frågar sig om uppdragsgivarna kommer att vilja betala för mängden handlingar som bevaras om de inte används eller på annat sätt kan kopplas till en direkt nytta för samhället.3

En tangerande frågeställning avseende den ökade och föränderliga mängden handlingar har uppmärksammats av Digitaliseringsrättsutredningen. I betänkandet anges bl.a. att användningen av teknik som t.ex. sensorer, där data samlas in i realtid, kan innebära att uppgifterna ständigt förändras. Om den typen av handlingar ska användas som beslutsunderlag är det inte klarlagt på vilket sätt handlingarna ska hanteras eller bevaras. Utredningen lyfte frågeställningen om myndigheterna är skyldiga att för varje enskilt beslut lagra all den data som samlats in eller om det räckte att lagra informationsmängden på ett ställe med fasta tidsintervaller. Vidare ställde utredningen frågan om det är relevant att tillämpa arkivlagens krav på alla de informationsmängder som tillkommer i den digitala förvaltningen. Utredningen hade också tagit del av synpunkter från arkivarier om att bristen på samordning av myndigheternas bevarande- och gallringsrutiner kan leda till att informationen sparas på flera håll eller inte alls.4

7.3.2. Behov av förändringar på området

Representanter från arkivmyndigheterna har vid utredningens möten och i inskickade underlag gett uttryck för att arkivsektorn står inför ett paradigmskifte som innebär ett större fokus på att värdera och välja ut de handlingar som ska bevaras för framtiden. I dag anses för mycket tid ägnas åt att värdera de handlingar som kan gallras. Det mindre viktiga hanteras på bekostnad av de handlingar som har ett framtida och långsiktigt informationsvärde. Vissa arkivmyndigheter menar att de i stället borde arbeta mer aktivt med värdering av de handlingar som ska bevaras.5

De statliga myndigheterna har i utredningens dialoger haft ett delvis annat fokus. Frågor om digitalisering har inte diskuterats i någon större utsträckning. Däremot har en del statliga myndigheter

3 Anteckningar från utredningens dialog med statliga myndigheter den 13 februari 2019. 4 Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering (SOU 2018:25), s. 102. 5 Anteckningar från utredningens dialog med statliga myndigheter den 13 februari 2019.

uttryckt önskemål om en effektivare gallringsprocess och aktivare rådgivning från arkivmyndigheten sida. Någon myndighet önskade bl.a. att få större frihet att själv besluta om gallring. Riksarkivets handläggning av myndighetsspecifika gallringsärenden uppfattades som omständlig och tidskrävande. För myndigheterna kan det vara uppenbart att handlingarna har ett begränsat värde men frågan ska ändå utredas av myndigheten och av Riksarkivet. 6

7.4. Olika slags bestämmelser om gallring

Gallringsbestämmelser finns även i andra författningar. Av 10 § tredje stycket arkivlagen framgår att sådana bestämmelser i lag och förordning gäller framför arkivlagens gallringsbestämmelser. Sedan en lång tid har det funnits bestämmelser om gallring av personuppgifter i s.k. registerförfattningar. Syftet med gallringen i dessa författningar är att skydda den enskildes personliga integritet. Utgångspunkten har varit den omvända i förhållande till arkivlagen, dvs. gallring är huvudregel och bevarande av personuppgifterna ett undantag. I flertalet registerförfattningar och i vissa andra författningar som innehåller gallringsföreskrifter finns dock bestämmelser om undantag från gallring. Antingen genom att den statliga arkivmyndigheten har bemyndigats att meddela sådana föreskrifter eller genom särskilda urvalsbestämmelser uppdelade i intensivdataområden eller födelsedatum.

I samband med i ikraftträdandet av dataskyddsförordningen har hanteringen av personuppgifter, och delvis synen på gallring, förändrats. Dataskyddsförordningen är en del av Europeiska unionens genomgripande dataskyddsreform som genomfördes under våren 2018. Reformen omfattar förutom dataskyddsförordningen även Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/680 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets rambeslut 2008/977/RIF, här kallat dataskyddsdirektivet. Reformen medför bl.a. att det krävs viss särreglering som även i fortsättningen kommer att finnas i särskilda registerförfattningar.

6 a.a.

De nya bestämmelserna får även konsekvenser för de särskilda bestämmelser om gallring av integritetsskäl som finns i registerförfattningarna. I ett antal författningar har detta redan kommit till uttryck, exempelvis i lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område.

7.4.1. Önskemål om en enhetligare reglering och terminologi

Någon myndighet har framfört önskemål om att gallring av allmänna handlingar endast bör regleras i arkivlagen eftersom regelverket blir svårt att överblicka när det finns gallringsföreskrifter i flera olika författningar.7

Det har också påtalats att samma ord används med olika betydelser i olika författningar, t.ex. gallra eller gallring. Eller det omvända, att olika ord användas för att uttrycka samma företeelse. I det avseendet har det förts fram önskemål om en enhetligare begreppsapparat när det gäller bestämmelser om bevarande och gallring.8

7.4.2. Önskemål om översyn av vissa registerförfattningar

Utredningen har tagit del av önskemål om att gallringsbestämmelserna i vissa registerförfattningar behöver ses över. Frågan har lyfts vid utredningens regionala dialoger och i underlag till utredningen.

Översyn av gallringsbestämmelser i socialtjänstlagen

Vid utredningens regionala dialoger har det framkommit önskemål om att gallringsbestämmelserna i socialtjänstlagen (2001:453) avseende barnakter bör ändras. Enligt representanter för arkivsektorn har barnakterna har ett stort värde för individen och bör därför bevaras.9

Utredningen har tagit emot ett underlag med önskemål om en översyn av det geografiska urvalsbevarandet i s.k. intensivdataområden.

7 Underlag till Kulturdepartementet den 6 oktober 2017. 8 Anteckningar från utredningens regionala dialoger i Uppsala, Karlstad, Härnösand och Lund. 9 Malmö stadsarkiv. Förslag till översyn rörande gallring av barnakter inom socialtjänsten, den 27 december 2018.

Arkivmyndigheterna i intensivdataområdena ska bevara samtliga akter medan arkivmyndigheterna i övriga regioner får gallra merparten av akterna förutom för de individer som är födda den 5, 15 eller 25. I underlaget anges att den nuvarande regleringen innebär dels att arkivmyndigheterna i intensivdataområdena inte får någon ekonomisk kompensation för sitt totalbevarande, dels ett snedvridet individurvalsbevarande. Nya svenskar utan identitetshandlingar får ofta ett födelsedatum den första varje månad vilket innebär att de inte representeras i individurvalsbevarandet. Det föreslås i underlaget att gallringsbestämmelserna i socialtjänstlagen ändras eller att det införs en nationell styrning av bevarandet för socialtjänstakter.10Representanter från arkivsektorn har föreslagit att sekretesstiden bör förlängas i stället för att akterna ska gallras.11

Översyn av tvingande bestämmelser om överlämnande av personuppgifter

Vid utredningens möte med statliga myndigheter föreslogs att bestämmelser om tvingande överlämnanden av personuppgifter bör upphöra. De myndigheterna som omfattas av sådana bestämmelser ska få ha kvar personuppgifterna inom myndigheten med begränsad åtkomst, i stället för att överlämna dem till Riksarkivet. Man menade att de berörda myndigheterna dels har behov av uppgifterna, dels anser att det är komplicerat att lämna över uppgifterna till Riksarkivet.12 Även Riksarkivet har framför denna synpunkt i ett underlag.13

7.5. Gällande rätt om bevarande och gallring i arkivlagstiftningen

Arkivlagen innehåller bestämmelser om bevarande och gallring. Som angetts tidigare är utgångspunkten att allmänna handlingar ska bevaras, och att de endast får gallras om det finns stöd för gallringen.

10 Arkivnätverket Östergötland. Inspel till Arkivutredningen den 29 november 2018. 11 Anteckningar från utredningens regionala dialoger i Uppsala, Karlstad, Härnösand och Lund. 12 Anteckningar från utredningens dialog med statliga myndigheter den 13 februari 2019. Försäkringskassan. Svar på Arkivutredningens rapport, den 11 juni 2019. 13 Riksarkivet. Överlämnanden av allmänna handlingar till Riksarkivet.

7.5.1. Bevarande

Av 3 § andra och tredje stycket arkivlagen framgår att myndigheternas arkiv är en del av det nationella kulturarvet och att arkiven ska bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser – rätten att ta del av allmänna handlingar, – behovet av information för rättskipningen och förvaltningen, och – forskningens behov.

Syftena med att bevara arkiv motiveras utifrån olika former av användning över olika tidsperioder. Det första syftet – insynen – beskrivs i arkivlagspropositionen som en förutsättning för ett demokratiskt samhälle. Rätten till insyn i myndigheternas verksamhet är heller inte tidsbegränsad men insynsintresset mattas i praktiken av med tiden. Insynsintresset ersätts så småningom av något som kan betecknas som ett forskningsintresse. Enligt förarbetena är dock gränsen mellan de båda intressena sällan tydlig.

Det andra syftet – förvaltning och rättskipnings behov av information – motiveras främst med att medborgarna ska kunna förvänta sig att både domstolar och förvaltningsmyndigheter visar konsekvens i sin tillämpning av författningar så att praxis blir likformig. Bevarandet kan också ha en effektivitetsaspekt eftersom informationen inte behöver hämtas in på nytt från enskilda eller från andra myndigheter. Välordnade arkiv lyfts i propositionen fram som en förutsättning för att uppnå dessa olika rättssäkerhetsaspekter.

Det tredje syftet – forskningens behov – motiveras med att arkiven utgör en viktig bas för forskning av olika slag. I arkivlagspropositionen, s. 32, konstaterades också att forsknings-intresset hängde samman med kulturarvsaspekten:

Här framstår kulturarvsaspekten tydligast, det för en kulturnation självklara att bevara minnet av sin utveckling och använda detta minne för att dels belysa den historiska utvecklingen, dels nyttiggöra de erfarenheter som dras ur materialet.

Av förarbetena framgår att de två första syftena i 3 § arkivlagen har en betydelse som är mer begränsad i tiden. Det långsiktiga bevarandet av arkiv baseras i första hand på bedömningar om forskningens

behov av information eller vilken betydelse den kan ha som en del av kulturarvet.

7.5.2. Gallring

Av 10 § arkivlagen framgår att allmänna handlingar får gallras under förutsättning att myndigheten beaktar att arkiven är en del av kulturarvet och att det arkivmaterial som återstår ska kunna tillgodose de ändamål som anges i 3 §: rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen och forskningens behov. Av 10 § framgår också att arkivlagens gallringsbestämmelse är subsidiär i förhållande till annan lagstiftning, dvs. om det finns avvikande gallringsföreskrifter i annan lag eller i förordning gäller de bestämmelserna framför arkivlagen. I arkivlagen föreskrivs även att det ingår i myndigheternas arkivvård att verkställa föreskriven gallring, 6 § 5 arkivlagen.

I propositionen till arkivlagen anges att uppgiften är en praktisk nödvändighet. Gallringsuppgiften beskrivs bestå i att konkret avgöra vilka handlingar som enligt gällande regler ska gallras efter en viss tid och när tiden är inne, fysiskt ta bort och förstöra de handlingar som ska gallras. Den nuvarande regleringen innebär således att allmänna handlingar får gallras under vissa förutsättningar och att myndigheterna ska verkställa den gallring som har föreskrivits.

Av arkivlagen framgår inte vilken eller vilka myndigheter som får föreskriva och besluta om gallring. I 12 § arkivförordningen (1991:446) anges däremot att Riksarkivet får meddela föreskrifter om gallring för statliga myndigheter. Enligt förarbetena ska gallringsfrågorna avgöras av arkivmyndigheterna i samverkan med de olika myndigheterna där arkiven bildats. Av propositionen framgår att förekomsten av särskilda arkivmyndigheter med kontrollerande och styrande uppgifter uppfattades som nödvändigt för ett rationellt, väl fungerande och enhetligt offentligt arkivväsende. Här avsågs såväl statliga som kommunala arkivmyndigheter. Beträffande gallringsfrågorna uttrycktes att de ska hanteras av fackkunniga inom arkivmyndigheterna. När det gäller den statliga sektorn anges att Riksarkivet får bestämma konkret vilka handlingar som ska gallras.

Vidare finns i 14 § en bestämmelse som anger att statliga myndigheter endast får gallra allmänna handlingar i enlighet med före-

skrifter eller beslut av Riksarkivet, om inte särskilda gallringsföreskrifter finns i lag eller förordning.

Gallring och rensning

Bestämmelser om gallring ska inte blandas samman med bestämmelser som avser rensning. Med rensning avser man att en akt i ett ärende befrias från sådant material som inte ska utgöra arkivhandlingar. I praktiken innebär det att sådant som inte är allmänna handlingar eller bör bli det tas bort från akten. Det gäller framför allt olika utkast och kladdanteckningar. Om handlingarna inte rensades bort utan i stället togs om hand för arkivering skulle de få status som allmänna handlingar, se 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen. Det finns exempel på registerförfattningar där gallringsföreskrifterna sannolikt egentligen utgör rensning.

7.6. Riksarkivets gallringsföreskrifter

Som framgått tidigare får Riksarkivet med stöd av 12 § arkivförordningen meddela föreskrifter och särskilda beslut om gallring.

7.6.1. Generella gallringsföreskrifter

Av Riksarkivets övergripande och teknikneutrala föreskrifter, Riksarkivets föreskrifter och allmänna råd om arkiv hos statliga myndigheter (RA-FS 1991:1), framgår att myndigheterna fortlöpande ska pröva förutsättningarna för gallring. Bestämmelsen innebär att myndigheterna ska ompröva förutsättningarna vid exempelvis ändrade arbetsuppgifter eller vid införandet av ny teknik som medför en ny typ av allmänna handlingar.

På Riksarkivets webbplats presenteras sju generella gallringsföreskrifter och fyra ändringsföreskrifter. De generella gallringsföreskrifterna (RA-FS) avser vanligtvis sådana allmänna handlingar som förekommer hos alla eller många statliga myndigheter, framför allt inom myndigheternas stödverksamheter, exempelvis allmänna handlingar inom löne- och personaladministrativ verksamhet, handlingar

vid upphandling och räkenskapsinformation. De generella föreskrifterna utarbetas på initiativ av Riksarkivet.

7.6.2. Myndighetsspecifika gallringsföreskrifter

Riksarkivet utfärdar myndighetsspecifika föreskrifter och beslut (RA-MS) i fall där de generella föreskrifterna inte går att tillämpa, exempelvis för handlingar som tillkommer i en specifik verksamhet. Föreskrifterna och besluten riktar sig till en myndighet eller en grupp av myndigheter. I de fall Riksarkivet fått bemyndigande att föreskriva om undantag från gallring, dvs. att personuppgifterna får bevaras för vissa ändamål i stället för att gallras, i en registerförfattning meddelas sådana bestämmelser i serien RA-MS.

Det är svårare att få en uppfattning om hur många myndighetsspecifika gallringsföreskrifter, beslut eller föreskrifter om undantag från gallring Riksarkivet har meddelat. Olika sökbegrepp ger olika antal träffar. Det handlar ungefär om 300–400 föreskrifter och beslut.14

Till skillnad från de generella gallringsföreskrifterna initierar myndigheterna de myndighetsspecifika föreskrifterna om gallring. Myndigheterna utreder och framställer om gallring till Riksarkivet som sedan bedömer och beslutar. Enligt Riksarkivet hanterar myndigheten ett hundratal framställningar om myndighetsspecifik reglering varje år och utfärdar cirka 50 föreskrifter eller beslut. Riksarkivet bedömer att merparten av de inkomna framställningarna och utfärdade föreskrifterna rör gallring eller undantag från gallring.

7.7. Kommunala gallringsråd och riktlinjer

7.7.1. Gallringsråd från Samrådsgruppen för kommunala arkivfrågor

Samrådsgruppen för kommunala arkivfrågor (SKA) utarbetar och publicerar gallringsråd för kommunala verksamheter. De gemensamma gallringsråden syftar till att styra och enhetliggöra gallringen i den kommunala sektorn. Samrådsgruppen har dock inga uppgifter om och i vilken utsträckning kommunerna och regionerna använder sig av gallringsråden. I skriftserien ”Bevara eller gallra” har SKA

14 Sökbegrepp som gallra och gallring ger olika resultat.

publicerat gallringsråd för tolv kommunala verksamheter, som utbildningsväsende, miljö- och hälsoskyddsverksamhet och patientjournaler och annan medicinsk information.15

7.7.2. Gallringsbeslut i kommuner och regioner

I den kommunala arkivsektorn hanteras gallringsfrågorna på olika sätt när det gäller vilken instans inom kommunen eller regionen som får besluta om gallring. Enligt SKA kan en myndighet, t.ex. den nämnd som tagit emot eller upprättat handlingen, fatta beslut om gallring. I andra fall har kommunfullmäktige bestämt att arkivmyndigheten ska besluta om gallring av allmänna handlingar. SKA menar även att de myndigheter som fattar egna gallringsbeslut bör samråda med arkivmyndigheten. Uppgifter om vilken instans som beslutar om gallring ska framgå av kommunens arkivreglemente eller andra lokala riktlinjer för arkivverksamheten.16

Styrning genom bevarande- och gallringsplaner

I den kommunala arkivsektorn förekommer s.k. bevarande- och gallringsplaner, dokumenthanteringsplaner eller arkivplaner som redovisar vilka slags allmänna handlingar som ska bevaras respektive får gallras i olika verksamheter. Flera kommuner och regioner har publicerat planerna på sina webbplatser. Regionarkivet i Stockholm presenterar sju bevarande- och gallringsplaner för områden som administrativa handlingar och digital vårdinformation.

Planerna ger ofta en bild över vilka slags handlingar som kan förekomma i verksamheten. Av planerna framgår också hur handlingarna ska hanteras, om de ska registreras, bevaras eller gallras.

7.8. Reglering på andra områden

Det finns bestämmelser i andra författningar som till viss del kan påverka myndigheternas arbete med bevarande- och gallringsfrågor som t.ex. värderingen av handlingarnas bevarandevärde. Sådana regel-

15 Webbplatsen för Samrådsgruppen för kommunala arkivfrågor i september 2019. 16 a.a.

verk är t.ex. lagen (2012:492) om pliktexemplar av elektroniskt material och lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen. Av tidigare avsnitt framgår att det finns gallringsbestämmelser i andra författningar än arkivlagen, framför allt i registerförfattningar. Nedan beskrivs andra författningar än arkivlagen som är av betydelse för myndigheternas bevarande och gallring av allmänna handlingar.

7.8.1. Pliktlagstiftningen

Lagen (1993:1392) om pliktexemplar av dokument och lagen (2012:492) om pliktexemplar av elektroniskt material innehåller bestämmelser om bevarande av forsknings- och kulturarvsskäl. Enligt 1 § lagen om pliktexemplar av dokument ska pliktexemplar bevaras och tillhandahållas för forskning och studier. Av förarbetena till lagen framgår också att pliktleverans ska ske för att bevara och tillhandahålla yttringar av svenskt liv, svenskt samhälle och svensk kultur för forskning och studier.17 Det finns inget angivet syfte med lagen om pliktexemplar av elektroniskt material men däremot framgår det av förarbetena, att regeringen anser att det är viktigt att även elektroniskt material som bara görs tillgängligt för allmänheten via nätverk bevaras för framtiden hos en myndighet.18

Enligt pliktlagstiftningen är även myndigheterna skyldiga att leverera en viss typ av allmänna handlingar till Kungl. biblioteket. Myndigheterna ska t.ex. leverera s.k. myndighetspublikationer såsom en promemoria, en rapport, en utredning, en vägledning eller någon annan publikation som myndigheten själv har låtit framställa och tillgängliggjort för allmänheten via nätverk. Skälet till att en allmän handling ska bevaras dels i en myndighets arkiv, dels som pliktexemplar hos Kungl. biblioteket motiverades av forskningsskäl. Enligt förarbetena till lagen om pliktexemplar av elektroniskt material skulle forskarna enklare kunna hitta och använda myndighetspublikationerna om de samlades in och tillgängliggjordes av en aktör, Kungl. biblioteket.

17Prop. 1993/94:10. 18Prop. 2011/12:121.

7.8.2. Vidareutnyttjande av handlingar (PSI-lagen)

Lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen, kallad PSI-lagen, syftar till att främja utvecklingen av en informationsmarknad genom att underlätta enskildas användning av handlingar som tillhandahålls av myndigheter. Enligt 11 § andra stycket PSI-lagen ska en myndighet publicera en förteckning över vilka typer av handlingar som vanligen kan tillhandahållas elektronisk för vidareutnyttjande samt tillhörande information. Enligt förarbetena bör förteckningen exempelvis innehålla namnet på och en kort beskrivning av informationsresursen, uppgifter om den senaste uppdateringen och befintliga tekniska format, samt information om avgifter, andra eventuella villkor, kända begränsningar och eventuell särskild kontaktperson för den aktuella informationsresursen.

Bestämmelserna om vidareutnyttjande syftar till att främja en mångfacetterad användning av myndigheternas handlingar. Det innebär att myndigheterna i dag har delvis nya aspekter att beakta vid bedömningar om bevarande och gallring. Det handlar bl.a. om vilka slags handlingar som ska bevaras, vilka versioner av handlingarna och på vilket sätt bevarandet ska ske.

7.9. Särskilt om registerförfattningar

Utgångspunkten i det arkivrättsliga regelverket är att handlingar och uppgifter ska bevaras, medan presumtionen i regelverk som skyddar personuppgifter har varit den omvända. Gallring enligt det arkivrättsliga regelverket syftar till att begränsa arkivens omfattning bl.a. för att därmed öka deras tillgänglighet, medan gallring enligt registerförfattningarna syftar till att skydda enskildas personliga integritet. Många av nu gällande gallringsbestämmelser utgör gallring till skydd för den personliga integriteten och har tillkommit eller ändrats med hänvisning till den tidigare gällande personsuppgiftslagen (1998:204). Personuppgiftslagen är numera upphävd och i stället gäller Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning).

7.9.1. Begreppsapparaten i olika registerförfattningar

I de svenska författningarna används orden gallring och gallra/-s synonymt med förstöra, radera, rensa etc. Flera utredningar har gjort samma iakttagelser. I Forskningsdatautredningens delbetänkande Personuppgiftsbehandling för forskningsändamål, SOU 2017:50, s. 398 konstateras att:

I sammanhanget kan noteras att utplåning och gallring är två olika förfaranden, där gallring regleras i arkivsammanhang och utplåning eller radering av uppgifter sker av integritetsskyddsskäl.

Ett liknande konstaterande görs i betänkandet Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering, SOU 2018:25, s. 119 f. där det sägs:

Det har vidare framhållits att begrepp som knyter an till digital arkivering och gallring behöver användas på ett enhetligt sätt. Begreppet gallring kan ha olika innebörd i olika författningar och ibland används andra begrepp t.ex. radera, ta bort, utplåna eller förstöra trots att det är gallring som avses.

I regeringens proposition 2017/18:269 Brottsdatalag – kompletterande lagstiftning, s. 120 f., ges en närmare beskrivning:

Gallring enligt det arkivrättsliga regelverket syftar till att begränsa arkivens omfattning bland annat för att därmed öka deras tillgänglighet, medan gallring enligt registerförfattningarna syftar till att skydda enskildas personliga integritet (se exempelvis prop. 2009/10:85 s. 207 f. och prop. 2016/17:91 s. 169). Orden bevarande och gallring bör i de nya registerförfattningarna enbart användas i den betydelse de har i arkivlagstiftningen, för att så långt som möjligt skilja mellan arkivrättsliga regler och regler om dataskydd.

I propositionen, s. 123, sägs vidare:

Riksarkivet har definierat gallring som förstöring av allmänna handlingar eller förstöring av uppgifter i allmänna handlingar. Det är också fråga om gallring när andra åtgärder vidtas med allmänna handlingar som medför förlust av t.ex. betydelsebärande data eller sökmöjligheter. När det gäller gallring av elektroniska upptagningar avses normalt att viss information raderas från databäraren (se exempelvis RA-FS 2009:1 och betänkandet Myndighetsdatalag, SOU 2015:39, s. 526).

7.9.2. Gallringsbestämmelser i registerförfattningar

Ett stort antal registerförfattningar innehåller särskilda bestämmelser om gallring. Det finns drygt 110 författningar som på något sätt reglerar gallring eller hänvisar till andra bestämmelser som gör det. Gemensamt för de flesta av dessa författningar är att de reglerar integritetskänsliga uppgifter och/eller register. Gallringsbestämmelserna har tillkommit vid olika tidpunkter och skiljer sig åt i formuleringen från departement till departement. Man kan urskilja några formuleringar som används men det går inte att dra några generella slutsatser om hur gallringsbestämmelser ska eller bör vara utformade. Som konstaterats ovan rör det sig också om olika slags gallring.

Vissa författningar innehåller en bestämmelse som säger att uppgifter/handlingar ska gallras när de inte längre behövs. Många av författningarna innehåller konkreta gallringsfrister. Som exempel kan nämnas att uppgifter/handlingar ska gallras senast efter tre månader eller efter 40 år. Det förekommer dock tidsfrister på allt mellan dessa intervall, exempelvis sex månader, 15 månader, två år, sex år osv. Det finns också exempel på att uppgifter/handlingar ska gallras tidigast exempelvis ett år efter en viss händelse. I ett flertal författningar hänvisas till Riksarkivet på ett eller annat sätt. Exempelvis finns bestämmelser som säger att Riksarkivet får meddela föreskrifter om undantag från gallring.

Vidare finns bestämmelser som anger att Riksarkivet får meddela föreskrifter efter att ha inhämtat synpunkter (eller efter samråd med) från ett olika myndigheter, exempelvis Skatteverket, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Datainspektionen.

Det finns också bestämmelser som anger att Riksarkivet får föreskriva att handlingar eller uppgifter som undantas från gallring ska överlämnas till en arkivmyndighet. Det förekommer vidare att en författning anger en annan gallringsordning. Exempel på det är förordningen (2009:620) om djurskyddskontrollregister. Där stadgas att Jordbruksverket efter samråd med Riksarkivet får meddela föreskrifter, eller i det enskilda fallet besluta, om att personuppgifter ska gallras senast vid en viss tidpunkt.

I förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration finns särskilda bestäm-

melser om ”Undantag från gallring”. Bestämmelsen ändrades nyligen och möjligen borde rubriken då ha tagits bort.

Ett stort antal registerförfattningar har ändrats med anledning av genomförandet av den s.k. dataskyddsreformen. Utformningen av dessa bestämmelser innebär i regel att gallringsbestämmelserna ersatts av bestämmelser om längsta tid för behandling av personuppgifter. Även i förarbetena till brottsdatalagen (2018:1177) konstateras att gallring enligt registerförfattningarna görs för att skydda den enskildes integritet.19 I propositionen sägs vidare att begreppen bevarande och gallring enbart bör användas i den betydelse de har i arkivlagstiftningen för att tydligare skilja mellan arkivrättsliga regler och regler om skydd för personuppgifter. I ramlagen, dvs den föreslagna brottsdatalagen, bör regleringen i stället utgå från hur länge personuppgifter får behandlas för ändamål inom ramlagens tillämpningsområde. Vissa ändringar behövde också göras i registerförfattningarna för att anpassa dem till ramlagen. Regeringen återkom med dessa ändringar i förarbetena till bl.a. lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område.20 Där anför regeringen att bestämmelser som motsvarar befintliga bestämmelser om bevarande och gallring bör införas i registerförfattningarna, men att de bör formuleras så att det tydligt framgår att det är fråga om dataskyddsbestämmelser. Genomgående har lagstiftaren valt att ta bort de tidigare gällande bestämmelserna om gallring och ersatt dem med bestämmelser om längsta tid för behandling. Regeringen understryker att:

Orden bevarande och gallring bör i de nya registerförfattningarna enbart användas i den betydelse de har i arkivlagstiftningen, för att så långt som möjligt skilja mellan arkivrättsliga regler och regler om dataskydd. När syftet med bestämmelserna som i detta fall är att skydda den personliga integriteten bör regleringen därför i stället ange den yttersta gränsen för hur länge personuppgifterna får behandlas. Det gäller både i bestämmelser som motsvarar de nuvarande gallringsbestämmelserna och i bestämmelser som begränsar möjligheten att behandla personuppgifter i den brottsbekämpande verksamheten. Bestämmelserna bör därför formuleras så att de genomgående anger den längsta tid uppgifterna får behandlas.21

19 Brottsdatalag (prop. 2017/18:232), s. 163–164. 20 Brottsdatalag – kompletterande lagstiftning (prop. 2017/18:269), s. 120–121. 21 a.a. s. 120 f.

Bestämmelserna har kompletterats med en bestämmelse som anger att denna reglering inte hindrar att en behörig myndighet arkiverar och bevarar allmänna handlingar eller att arkivmaterial lämnas till en arkivmyndighet, se 2 kap. 17 § andra stycket brottsdatalagen.

Exempel på utformning av gallrings- och bevarandebestämmelser

Lagen om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område

Av förarbetena, regeringens prop. 2017/18:269 Brottsdatalag – kompletterande lagstiftning, till bl.a. lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område framgår att dataskyddsreformen bl.a. medför att det även fortsättningsvis krävs viss särreglering.

Av förarbetena framgår vidare att bestämmelser som motsvarar befintliga bestämmelser om bevarande och gallring bör införas i registerförfattningarna, men att de bör formuleras så att det tydligt framgår att det är fråga om dataskyddsbestämmelser. Detta sätt att formulera bestämmelserna har gjorts i ett stort antal lagar på brottsdatalagens område.

Lagen om behandling av personuppgifter i ärenden om licens för läkemedel

I 5 kap. 4 § lagen (2016:526) om behandling av personuppgifter i ärenden om licens för läkemedel sägs att en uppgift i registret, som har blivit inaktuell p.g.a. en senare registrering eller p.g.a. att den juridiska personen eller trusten eller den liknande juridiska konstruktionen har upphört, ska gallras efter fem år. Gallringen utgör en s.k. integritetsgallring och är knuten till lagens ändamålsbestämning. I förarbetena anförde regeringen att den tid under vilken personuppgifter bevaras inte bör vara längre än vad som behövs för att de ändamål som den aktuella personuppgiftsbehandlingen syftar till ska kunna uppnås.

Lagen om vissa register för forskning om vad arv och miljö betyder för människors hälsa

Bestämmelserna i 12 § lagen (2013:794) om vissa register för forskning om vad arv och miljö betyder för människors hälsa anger att personuppgifter ska gallras när de inte längre behövs för de ändamål som avses i lagen. Bestämmelser har nyligen ändrats och av regeringens prop. 2017/18:298 Behandling av personuppgifter för forskningsändamål, s. 177 f., framgår att avsikten med ändringen är att terminologin i bestämmelsen ska anpassas till dataskyddsförordningens terminologi. Vidare sägs att

Tidigare bedömningar och avvägningar mellan å ena sidan intresset av skydd för den personliga integriteten och å andra sidan intresset av offentlighet och insyn i myndigheternas verksamhet, som motiverade införandet av den särskilda gallringsbestämmelsen i registerlagen, är fortfarande relevanta och balanserade. Det är därför regeringens bedömning att bestämmelsen om gallring inte behöver ändras i sak.

Regeringen anför att bestämmelsen om gallring ska anpassas till dataskyddsförordningens terminologi. Formuleringen av 12 § har därför ändrats så att uppgifter, i vissa fall, får bevaras för ”arkivändamål av allmänt intresse, vetenskapliga eller historiska forskningsändamål eller statistiska ändamål” i stället för som tidigare för ”historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål”.

Socialtjänstlagen

I 12 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) finns bestämmelser om gallring av särskilda sammanställningar av anteckningar och andra uppgifter i en personakt hos socialnämnden. Gallring ska ske fem år efter det att sista anteckningen gjordes i akten. Gallringsbestämmelsen är avvägning av mellan å den ena sidan integritetsskyddsintressen och å den andra sidan insyns- och rättssäkerhetsaspekter, myndigheternas informationsbehov samt forskningsintresset.

Lagen om den officiella statistiken

Av 19 § lagen (2001:99) om den officiella statistiken framgår att personuppgifter ska gallras hos de statistikansvariga myndigheterna när uppgifterna inte längre behövs för sitt ändamål.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva om undantag från denna skyldighet, om en gallring skulle äventyra arkivens roll som en del av det nationella kulturarvet eller strida mot forskningens behov. Behovet av skydd för den enskildes personliga integritet ska därvid särskilt beaktas. Material som inte gallras ska överlämnas till en arkivmyndighet.

Fastighetsbildningskungörelse

I 15 § fastighetsbildningskungörelsen (1971:762) stadgas bl.a. att minnesanteckningar och dubbletter av handlingar samt sådana missiv och delgivningsbevis som inte innehåller någon upplysning av betydelse i saken, får gallras ut ur akten när ärendet avgjorts samt beslutet eller utslaget vunnit laga kraft och erforderliga uppgifter införts i fastighetsregistrets allmänna del. Denna bestämmelse avser snarare rensning av en akt än gallring.

Vidare sägs att det finns särskilda föreskrifter om gallring i övrigt och om andra åtgärder i anslutning till arkivering av akter. Vilka föreskrifter som avses framgår dock inte.

7.9.3. Särskilt om s.k. digital-arkivering

I ett flertal betänkanden och propositioner har konstaterats att arkivering är ett teknikoberoende begrepp och att det innebär att handlingar och uppgifter således kan arkiveras digitalt. Så är fallet i exempelvis propositionen Tullbrottsdatalag, prop. 2016/17:91, förarbete till den numera upphävda tullbrottsdatalagen (2017:447).22I propositionen sägs vidare, s. 172:

Som nämnts ovan kan uppgifter som arkiverats fortfarande vara sökbara och tillgängliga för vissa tjänstemän. Om endast arkivlagens bestämmelser skulle vara tillämpliga skulle digitalt arkiverade allmänna handlingar, som inte längre behövs i Tullverkets brottsbekämpande verk-

22 Se också exempelvis Integritet och effektivitet i polisens brottsbekämpande verksamhet (prop. 2009/10:85), s. 211 f.

samhet, således i princip kunna fortsätta att behandlas på samma sätt som tidigare i verksamheten. Det fortsatta bevarandet skulle dock ske för arkivändamål.

Vid tillkomsten av tullbrottsdatalagen hade Tullverket inget system för digital arkivering men regeringen menade att man i lagstiftningen borde beakta att ett sådant system skulle komma att införas inom en överskådlig tid. Regeringen menade att det därför kunde finnas behov av föreskrifter om digital arkivering. Det infördes då en upplysningsbestämmelse att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan, med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen, meddela föreskrifter om digital arkivering. I 11 § tullbrottsdataförordningen (2017:450), också numera upphävd, fanns kompletterande bestämmelser om att de arkiverade uppgifterna och handlingarna skulle avskiljas från myndighetens brottsbekämpande verksamhet samt att Tullverket fick meddela närmare föreskrifter om digital arkivering.

Avsikten med bestämmelserna om den digitala arkiveringen var således två: dels skulle individen skyddas från en i tid oändlig personuppgiftsbehandling trots att en sådan inte var nödvändig, dels skulle det vara möjligt att vid ett senare tillfälle återta personuppgifterna för behandling i ett annat sammanhang, exempelvis ett nytt mål eller ärende. Diskussionen om digital arkivering återfinns alltså i flera förarbeten men arkivering i egentlig mening verkar inte ha varit avsikten. Intentionen har snarare varit att ”lägga undan” informationen, men bara tills vidare. Förfaringssättet är fullt möjligt även beträffande fysiska handlingar. Möjligen kan man därför tycka att valet av begreppet digital arkivering är något olyckligt i sammanhanget. Digital arkivering är numera något betydligt mer övergripande och omfattande.

Trots ambitionen att särskilja begreppen som avser integritetsskydd från de som härrör från arkivlagstiftningen, är vissa bestämmelser något otydliga och det kan vara svårt att få grepp om vad som avses gälla i vissa frågor. Många av de författningar som de nämnda förarbetena har lett till är emellertid upphävda och det finns inte alltid en liknande diskussion i de senare förarbeten som lett till efterföljande författningar. I ett antal nu gällande författningar, framför allt på brottsbekämpningens område, finns det alltså ändå bestämmelser om digital arkivering. I förarbetena till dessa registerförfattningar konstateras att det i författningarna finns bestämmelser om beva-

rande och gallring men att dessa regler endast omfattar personuppgifter som behandlas automatiserat, oavsett i vilken av respektive myndighets verksamhet det sker.23

Exempelvis finns det bestämmelser i 4 kap. 12 § första stycket 3 lagen (2018:1694) om Tullverkets behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område som säger att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om begränsning av behandlingen av personuppgifter för ändamål inom den lagens tillämpningsområde vid digital arkivering. I 12 § förordningen (2018:1876) om Tullverkets behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område stadgas att Tullverket får, efter att Riksarkivet fått möjlighet att yttra sig, meddela närmare föreskrifter om digital arkivering. Några sådana föreskrifter synes dock inte ha meddelats av Tullverket – eller någon av de andra berörda myndigheterna på brottsbekämpningens område. De föreskrifter som finns om digital arkivering framgår av 5 § samma förordning. Där sägs att när uppgifter och handlingar arkiveras digitalt, ska de avskiljas så att de inte kan behandlas för att utföra en uppgift som anges i 2 kap. 1 § lagen om Tullverkets behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område. Denna paragraf i lagen reglerar de tillåtna rättsliga grunderna för behandling av personuppgifter för att kunna utföra vissa uppgifter. Tanken med att arkivera personuppgifterna digitalt torde som tidigare vara att de ska kunna användas i annan verksamhet hos myndigheten, nämligen i arkivverksamhet, och att uppgifterna ska kunna hämtas för att behandlas i ett nytt mål.

7.10. Reglering om bevarande och gallring i Norden

Det finns flera likheter i de nordiska ländernas arkivverksamhet. Riksarkiven bildades ungefär samtidigt och flera av de nu gällande arkivlagstiftningarna är från 1990-talet. Bevarande och gallring är ett

23 Brottsdatalag – kompletterande lagstiftning (prop. 2017/18:269). Propositionen har utmynnat i ändringar i ett antal lagar och i sju nya lagar: lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område, lagen (2018:1694) om Tullverkets behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område, lagen (2018:1695) om Kustbevakningens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område, lagen (2018:1696) om Skatteverkets behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område, lagen (2018:1697) om åklagarväsendets behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område, lagen (2018:1698) om domstolarnas behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område och lagen (2018:1699) om kriminalvårdens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område.

område som regleras i arkivlagstiftningen och genom arkivmyndigheternas föreskrifter, beslut och riktlinjer. I det avseendet finns också vissa skillnader länderna emellan som ger arkivmyndigheterna mer eller mindre utrymme att styra myndigheternas arkivbildning, bl.a. genom olika bevarande- och gallringsåtgärder.

7.10.1. Syftena med att bevara arkiv

I den danska arkivlagen24 regleras att Rigsarkivet ska säkerställa bevarandet av arkivalier som har ett historiskt värde eller som har en administrativ eller rättslig betydelse för medborgarna och myndigheterna.

I den finska arkivlagen25 finns inget uttryckligt syfte med att bevara myndigheternas arkiv. Av lagen om Riksarkivet26 framgår däremot att myndigheten har till uppgift att säkerställa att handlingar som hör till det nationella kulturarvet och uppgifterna i dem bevaras varaktigt och hålls tillgängliga samt att främja användningen av dem.

Syftet med den isländska arkivlagen27 är att säkra skapandet, bevarandet och hanteringen av myndigheternas handlingar med hänsyn till medborgarnas rättigheter, förvaltningens behov och för att säkerställa bevarandet av det isländska folkets historia.

I den norska arkivlagen28 anges att syftet med lagen är att säkra arkiv som har betydande kulturellt eller forskningsmässigt värde eller som har en rättslig eller viktig förvaltningsmässig dokumentation, och att dessa tas om hand och kan tillgängliggöras för framtiden.

De nordiska arkivlagstiftningarna har liknande syftesbestämmelser avseende bevarandet. Regleringen omfattar dels en rättslig aspekt, dels en forskningsmässig, kulturell och historisk aspekt.

24 Bekendtgørelsen af arkivloven. 25 Arkivlag, 23.9.1994/831. 26 Lag om Riksarkivet, 16.12.2016/1145. 27 The Public Archives Act 2014, No 77, 28 May. 28 Lov om arkiv, LOV-1992-12-04-126.

7.10.2. Vem avgör vad som ska bevaras respektive gallras?

Gemensamt i samtliga nordiska länder är att riksarkiven beslutar om vilka slags handlingar som ska bevaras respektive gallras. I vissa fall har myndigheterna mer utrymme att besluta om tidpunkten för när en handling kan gallras.

Det danska Rigsarkivet ska enligt arkivlagen säkra möjligheten att gallra offentliga arkivalier som inte har något bevarandevärde. Gallring ska enligt arkivregelverket genomföras systematiskt och effektivt så att resurserna för bevarandet används på bästa sätt. Gallring får dock ske först då det inte längre finns något administrativt eller rättsligt behov av handlingen. Rigsarkivet utfärdar gallringsbestämmelser för olika myndighetssektorer. Samtidigt kan Rigsarkivet kontrollera vad som bevaras och gallras genom andra föreskrifter än renodlade gallringsbestämmelser. Rigsarkivet kan framför allt styra bevarandet och gallringen genom myndigheternas leveransplaner. De danska myndigheterna ska leverera arkivhandlingar enligt särskilda planer som Rigsarkivet fastställer. Myndigheterna ska även anmäla it-system och få dem godkända innan de tas i bruk. I samband med anmälan utreder Rigsarkivet om informationen ska bevaras eller gallras.

I Finland ser gallringsprocessen annorlunda ut än i Sverige då det finska Riksarkivet beslutar om vilka handlingar som ska förvaras varaktigt (bevaras), och i vilken form. Sedan 2012 gäller ett principbeslut, fattat av Riksarkivet, att alla handlingar som ska förvaras varaktigt ska bevaras i elektronisk form. Av den finska arkivlagen framgår t.ex. att myndigheterna ska bestämma och dokumentera förvaringstiderna och förvaringssätten för handlingarna i en arkivbildningsplan. Arkivplanen ska godkännas av Riksarkivet.

Av den norska arkivlagen framgår att arkivhandlingar inte får gallras utan Riksarkivarens godkännande. Av arkivforeskriften framgår att det finns två principer för gallring. Den ena omfattar gallring av handlingar i kärnverksamheten och den andra gallring av handlingar i styr- och stödverksamheter. För de senare utfärdar Riksarkivaren generella gallringsbestämmelser vilka framgår av Riksarkivarens foreskrift. Regler för bevarande och gallring av handlingar från kärnverksamheten utarbetas av myndigheterna, men reglerna måste godkännas av Riksarkivaren för att vara giltiga. De norska myndigheterna får avgöra när handlingarna kan gallras men ska beakta om

det finns bestämmelser om bevarandetider i annat regelverk, egna administrativa eller rättsliga behov, medborgarnas behov och myndigheters eller privata verksamheters juridiska behov.

7.11. Utredningens bedömningar och förslag

Bevarande och gallring är av betydelse för utredningens uppdrag om att se över arkivlagstiftningen och närliggande lagstiftning och vid behov lämna förslag på hur lagstiftningen kan anpassas till utvecklingen på området.

Utredningen lämnar sina bedömningar och förslag utifrån den bakgrund som redovisats i tidigare avsnitt avseende de utgångspunkter och regleringar som styr myndigheternas och arkivmyndigheternas arbete med bevarande och gallringsfrågor.

7.11.1. Bestämmelser om bevarande i en ny arkivlag

Förslag: Det ska i arkivlagen tydliggöras att huvudregeln är att

allmänna handlingar ska bevaras. I en av lagens inledande bestämmelser ska det anges att ett av lagens syften är att trygga tillgången till allmänna handlingar.

För att skapa ett tydligare fokus på bevarandefrågorna och möjliggöra prioriteringar ska det av arkivlagen framgå att arkivmyndigheterna ska upprätthålla en aktiv och strategisk bevarandeplanering.

Den offentliga arkivsektorn står inför olika typer av utmaningar vad gäller frågor om bevarande och gallring. Representanter från arkivsektorn berättar om svårigheter med att möta den stora och snabba tillväxten av olika slags allmänna handlingar. Samtidigt som det finns äldre bestånd av såväl pappershandlingar som audiovisuella handlingar och elektroniska handlingar som behöver hanteras för att underlätta eller säkerställa bevarandet av informationen. Utmaningen består i att hantera de äldre bestånden, de samtida bestånden och att samtidigt skapa förutsättningar för att kunna hantera de framtida bestånden.

Säkerställa samhällets tillgång till allmänna handlingar

Sedan arkivlagen trädde i kraft 1991 har den årliga mängden allmänna handlingar ökat och trenden fortsätter till synes. Representanter från arkivsektorn har i dialoger med utredningen och i lämnade underlag lyft fram att den växande och blandade mängden allmänna handlingar måste hanteras. I statliga utredningar, som exempelvis Digitaliseringsrättsutredningen, har man också ifrågasatt om det är relevant att arkivlagens krav ska tillämpas på alla de informationsmängder som kommer att skapas i den digitala förvaltningen. Den ökade mängden handlingar och den snabba tekniska utvecklingen som medför nya typer av handlingar ställer andra slags krav på myndigheterna och arkivmyndigheterna. Att mängden handlingar ökar behöver dock inte innebära att fler handlingar ska bevaras.

En ändrad utgångspunkt, dvs. att gallring skulle vara huvudregel, skulle kunna innebära att fler handlingar gallrades vilket skulle kunna medföra lägre kostnader för bevarande, lagring och förvaltning. Med en sådan utgångspunkt krävs dock att det fortfarande finns någon form av kontrollmekanism för att betydelsefull information inte ska gallras. Utredningen menar att det är nödvändigt att gallring alltid föregås av en prövning utifrån de syften som anges i arkivlagen. Prövningen innebär att gallring inte kan ske nyckfullt, godtyckligt, utifrån politiskt motiverade uppfattningar eller av enbart ekonomiska skäl. Den statliga arkivmyndigheten och kommuner och regioner ska också föreskriva respektive besluta om gallringen, se vidare avsnitt 7.11.2. En ändrad huvudregel, men med fortsatt krav på prövning, skulle kunna vara en viktig signal om att myndigheterna och arkivmyndigheterna ska kontrollera arkivtillväxten. Utmaningarna med att hantera mängderna handlingar kan dock lösas på andra sätt än genom att ändra huvudregeln om bevarande i arkivlagen. Enligt utredningens mening är bevarande som huvudregel principiellt viktig för tillgången till allmänna handlingar på lång sikt. Arkivlagens huvudregel om bevarande ska således behållas. För att lyfta betydelsen av att myndigheternas arkiv bevaras har utredningen i kapitel 5 föreslagit att det införs en bestämmelse i arkivlagens inledning som anger att ett av syftena med lagen är att trygga tillgången till allmänna handlingar.

Arkiven är en del av kulturarvet

Enligt gällande bestämmelser i arkivlagen är myndigheternas arkiv en del av det nationella kulturarvet. Utredningens mening är att det fortsättningsvis ska finnas en bestämmelse som talar om myndigheternas arkiv som en del av kulturarvet. De offentliga arkiven speglar på olika sätt förvaltningens utveckling och innehåller uppgifter om olika delar av enskildas liv. I kapitel 5 har utredningen konstaterat att ”det nationella” har tagits bort från en några författningar. Förslaget är därför att det av arkivlagen ska framgå att arkiven, dvs. såväl myndigheternas arkiv som enskilda arkiv, är en del av kulturarvet.

Ändamålen med att bevara allmänna handlingar

Gällande bevarandemål för myndigheternas arkiv – rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipning och förvaltning och forskningens behov – har varit desamma under lång tid. Samtidigt har såväl samhälle som informationsmängder förändrats. I ett alltmer digitaliserat samhälle får information ett allt högre värde. Arkivinformation kan i ökad omfattning förväntas finnas tillgänglig som grunddata och bidra till tjänste- och samhällsutveckling. Förvaltningens arbete med bl.a. grunddata, vidareutnyttjande av handlingar och öppna data innebär att allmänna handlingar kan användas av en mängd aktörer på många olika sätt. Frågan är om dessa aspekter kan rymmas inom de ändamål som anges i gällande 3 § arkivlagen eller om lagen behöver kompletteras.

Rätten att ta del av allmänna handlingar är centralt för enskildas insyn i myndigheternas verksamhet. Som det konstateras i förarbetena till gällande arkivlag avtar insynsintresset efter en viss tid och kan sägas övergå till ett slags forskningsintresse. Arkiven kan dock ha betydelse för att ta tillvara enskildas rättigheter under lång tid. Som framkommit i kapitel 4 finns det exempel där arkivhandlingar har använts för att styrka enskildas berättelser och i syfte att ge dem upprättelse.

Arkiven ska även tillgodose rättskipningens och förvaltningens behov av information. Det innebär att arkivinformationen ska kunna användas såväl av den egna som av andra myndigheter. I förarbetena anges att arkivhandlingarna ska bevaras för att underlätta myndig-

heternas handläggning och praxisbildning. I dag går det att understryka behoven av andra myndigheters tillgång av informationen. Det vill säga att man vid bedömning av gallring måste ta hänsyn till om och på vilket sätt handlingar och uppgifter används av andra myndigheter. Bevarandet utifrån denna aspekt är viktigt för att möjliggöra genomförandet av principer som ”en uppgift, en gång” och effektiva informationsutbyten.

När det gäller behovet av bevarande för forskningen är det svårt att avgöra vilka slags handlingar och uppgifter som kan vara av intresse. Enligt förarbetena ska forskning förstås som både akademisk forskning och amatörforskning. I dag kan även annan användning sägas omfattas av forskningens behov av information. Som exempel kan nämnas enskildas tillgång till handlingar för vidareutnyttjande. Det framhålls ibland att det är nästintill omöjligt att avgöra vad för slags arkivinformation som ska bevaras för att tillgodose forskningens och framtida användares behov. Det är ändå nödvändigt att arkivmyndigheterna har ett långsiktigt perspektiv på användning och forskning i bedömningarna, t.ex. genom löpande dialoger med forskarsamhället.

De förändringar som uppmärksammats ovan i fråga om att fler aktörer kan ha ett intresse och behov av myndigheternas handlingsbestånd kan rymmas inom de befintliga ändamålen. Utredningen anser att bevarandeändamålen – rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen, forskningens behov – är hållbara över tid och täcker in de mest centrala funktionerna för arkiven. De bör därför inte ändras i arkivlagen.

En aktivare bevarandeplanering

Utredningen har tagit del av flertalet synpunkter om att det finns ett stort behov av en proaktiv hantering av framför allt elektroniska handlingar. Bevarande- och gallringsfrågorna behöver hanteras på ett annat sätt för att kunna hantera den växande mängden allmänna handlingar på ett effektivare sätt. Den reaktiva hanteringen i den statliga arkivsektorn med gallringsframställningar är i dag vare sig ändamålsenlig eller funktionell.

Mot den bakgrunden ser utredningen att arkivmyndigheterna bör arbeta mer aktivt med bevarandeplanering på det sätt som arkivsektorn har gett uttryck för vid utredningens dialoger. Utredningen har också inspirerats av den finska modellen och menar att en aktiv och strategisk bevarandeplanering i kombination med gallringsföreskrifter är mer ändamålsenligt för att hantera de växande informationsmängderna. Med proaktivt och strategiskt bevarandearbete avses att arkivmyndigheterna skaffar sig en överblick över de olika slags allmänna handlingar som myndigheterna hanterar och planerar för vilka typer av handlingar som ska bevaras och på vilket sätt bevarandet ska ske. Enligt utredningens mening kan en sådan proaktivitet uppnås genom att arkivmyndigheterna och myndigheterna skaffar sig kunskap om vilka slags handlingar och uppgifter som ska prioriteras. Olika bevarandeåtgärder kan vara aktuella beroende på handlingarnas och uppgifternas syfte, funktion och användning.

Bevarandeplaneringen bör bygga på ett samarbete mellan myndigheterna och arkivmyndigheterna Vid utarbetande av bevarandeplaneringen bör arkivmyndigheterna beakta myndigheternas bedömningar och erfarenheter i fråga om vilken typ av handlingar och uppgifter som ska bevaras på lång sikt.

Utredningen föreslår att det i arkivlagen införs en bestämmelse om att den statliga arkivmyndigheten och övriga arkivmyndigheter ska upprätthålla en aktiv och strategisk bevarandeplanering för allmänna handlingar.

7.11.2. Delvis ändrade gallringsbestämmelser i arkivlagen

Förslag: Det ska i arkivlagen tydliggöras att allmänna handlingar

ska bevaras men att gallring får ske under vissa förutsättningar.

Det ska av arkivlagen även framgå att kommuner och regioner är skyldiga att besluta om riktlinjer för gallring av allmänna handlingar.

Av 10 § arkivlagen framgår att allmänna handlingar får gallras men att det vid gallring ska beaktas att arkiven är en del av det nationella kulturarvet och att det arkivmaterial som återstår ska kunna tillgodose ändamålen i 3 §. Vidare anges att om det finns avvikande

bestämmelser om gallring av vissa allmänna handlingar i annan lag eller i förordning gäller dessa bestämmelser.

Vid utredningens dialoger och möten har det framkommit önskemål om bl.a. en samordning av gallringsbestämmelser i olika författningar. Det har också uttryckts att de statliga myndigheterna bör få större mandat att fatta egna beslut om gallring.

Bevarande betonas framför gallring

Utredningen har i kapitel 5 föreslagit att det införs en syftesbestämmelse i arkivlagen som anger att ett av syftena med lagen är att trygga tillgången till allmänna handlingar. Bevarandet av handlingarna är en förutsättning för att tillgången ska tryggas. Utredningen föreslår därför att det förtydligas i lagen att allmänna handlingar ska bevaras. Gallringsbestämmelsen har i övrigt inte ändrats i sak. Det ska fortfarande framgå att gallring får ske under vissa förutsättningar, att hänsyn tas till att arkiven är en del av kulturarvet och att de arkivhandlingar som återstår ska tillgodose ändamålen: rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen, och forskningens behov.

Förhållandet till annan lagstiftning

Utredningen har tagit emot synpunkter om att gallringsbestämmelserna i registerförfattningarna är svåröverskådliga och svåra att tillämpa. Frågan gäller bl.a. huruvida arkivlagens bestämmelse om gallring ska vara subsidiär i förhållande till annan författning.

De flesta gallringsbestämmelserna i registerförfattningarna avser personuppgifter. Informationshanteringsutredningen, hänvisar i frågan till förarbetena till arkivlagen:

Bakgrunden till utformningen av 10 § tredje stycket arkivlagen om att avvikande bestämmelse om gallring av vissa allmänna handlingar i annan lag eller förordning gäller före arkivlagen är följande. I förarbetena till arkivlagen påpekade föredragande departementschef att man när det gäller bevarande av allmänna handlingar också måste föra in integritetsaspekten. Integritetshänsyn kunde leda till att material inte bevarades i den utsträckning som hade varit önskvärd från andra synpunkter eller att tillgången till bevarat material begränsades. Sådana av integritetshänsyn påkallade avvikelser från huvudregeln om bevarande borde dock

tas in i de särskilda lagar som reglerar integritetskänsliga akter och register. Reglerna kunde därmed bäst anpassas efter vad det speciella materialet kräver (prop. 1989/90:72 s. 32).29

Utredningens bedömning är att denna princip bör gälla även fortsättningsvis och att det inte synes rimligt med ett enda regelverk för bevarande och gallring. Det är således inte aktuellt med någon samordning av gallringsbestämmelser. I den mån det finns gallringsföreskrifter i annan lag eller förordning ska de fortsatt gälla framför arkivlagen. Bestämmelsen kompletteras med ett förtydligande av att det också kan finnas föreskrifter som är meddelade med stöd av riksdagsordningen. Utredningen har uppmärksammat att ikraftträdandet av dataskyddsförordningen har förändrat balansen mellan integritetsgallring och arkivlagens gallringsbestämmelser på så sätt att flera registerförfattningar har ändrats och möjliggör att myndigheterna kan bevara personuppgifter i stället för att gallra dem. Enligt dataskyddsförordningen får personuppgifter behandlas för arkivändamål av allmänt intresse, vetenskapliga eller historiska forskningsändamål eller statistiska ändamål. Det innebär att personuppgifter i vissa fall inte behöver gallras utan kan bevaras för arkivändamål när de inte längre behövs för verksamheten.

Riksarkivet ska fortsatt få föreskriva och besluta om gallring

Utredningen har tagit emot synpunkter på hur ansvarsfördelningen mellan de statliga myndigheterna och Riksarkivet bör se ut. Representanter från de statliga myndigheterna har uttryckt önskemål om att få möjlighet att själva besluta om viss gallring. Myndigheterna har rimligtvis stor kunskap om vilka slags handlingar som är värda att bevara på lång sikt. Därför är det viktigt att gallringsfrågorna utreds både av de arkivbildande myndigheterna och av Riksarkivet som förutsätts ha ett bredare perspektiv. Det ligger i den statliga arkivmyndighetens uppgift att kunna se samband mellan olika arkivbildningar. Utifrån sådana iakttagelser kan arkivmyndigheten komma fram till andra bedömningar än vad myndigheterna själva skulle göra. Med en annan beslutsordning eller med generella gallringsföreskrifter i arkivlagstiftningen finns det enligt utredningen en risk för att handlingar gallras när verksamheten inte längre har behov av dem.

29 Betänkandet Myndighetsdatalag (SOU 2015:39), s. 532 f.

Arkivhandlingarnas betydelse för annan användning skulle kunna ifrågasättas och i värsta fall förbises. Det breda perspektivet är av betydelse för samhället i stort. Utredningen kan också konstatera att beslutsmandatet för vad som ska bevaras respektive gallras ligger på arkivmyndigheterna i samtliga nordiska länder.

Samtidigt finns det ett behov av att förenkla gallringsverksamheten i den statliga arkivsektorn. Med utgångspunkt från bevarandeplaneringen bör den statliga arkivmyndigheten få ett underlag för att utfärda fler generella gallringsföreskrifter. I de fall där flera myndigheter har liknande verksamheter, informationssystem och handlingar bör det kunna finnas gemensamma gallringsföreskrifter.

Mot bakgrund av vad som sagts ovan bedömer utredningen att det inte ska införas några generella gallringsbestämmelser i arkivlagstiftningen eller en delegerad beslutsrätt till myndigheterna. Den statliga arkivmyndigheten ska fortsatt bemyndigas att meddela föreskrifter om såväl allmänna som särskilda gallringsregler.

Riktlinjer om gallring i kommuner och regioner

I dag hanteras gallringsfrågorna på olika sätt inom kommunerna och regionerna. I vissa kommuner och regioner beslutar myndigheterna själva om gallringen. I andra kommuner och regioner har kommunfullmäktige respektive regionfullmäktige angett i arkivreglementena att arkivmyndigheten ska besluta om gallring av allmänna handlingar.

Av samma skäl som angetts i avsnitt 7.11.1 bör gallringen i kommuner och regioner prövas och bedömas av arkivmyndigheterna. Som framgått tidigare lyftes det i förarbetena fram att det var nödvändigt för ett rationellt, väl fungerande och enhetligt offentligt arkivväsende att ha särskilda arkivmyndigheter med kontrollerande och styrande uppgifter. Här avsågs såväl statliga som kommunala arkivmyndigheter. Beträffande gallringsfrågorna uttrycktes att de ska hanteras av fackkunniga inom arkivmyndigheterna. För att tydliggöra kravet på tydliga regler och riktlinjer om gallring föreslår utredningen att arkivlagen kompletteras med en bestämmelse om att kommunerna och regionerna är skyldiga att besluta om regler om gallring av allmänna handlingar.

7.11.3. En enhetlig terminologi i registerförfattningarna

Bedömning: På sikt bör terminologin i registerförfattningarna

avseende gallring göras enhetlig. Dessa ändringar, såväl innehållsmässigt som språkligt, bör kunna göras inom ramen för det normala författningsarbetet inom respektive politikområde.

De införda ändringarna i brottsdatalagen m.fl. författningar med anledning av genomförandet av dataskyddsdirektivet och ikraftträdandet av EU:s nya dataskyddsförordning är nödvändiga. I förarbetena till bl.a. lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område har regeringen yttrat att bestämmelser som motsvarar befintliga bestämmelser om gallring ska införas i registerförfattningarna men formuleras så att de anger den längsta tiden som personuppgifter får behandlas.

Utredningen delar regeringens ståndpunkt. De olika begreppen i författningarna bör användas enhetligt. De bestämmelser som avser behandling av personuppgifter och är av dataskyddskaraktär bör omformuleras så att det klart framgår. Även om effekten blir densamma finns det egentligen ingen motsvarighet till gallring i dataskyddsförordningen. Hanteringen för visserligen tanken till gallring men dessa bestämmelser avser inte gallring i arkivlagens mening. I många fall är denna gallring numera inte att se som gallring utan som radering eller förstöring av personuppgifter. De bestämmelser som har sin grund i dataskyddsförordningen bör därför följa dess terminologi. I linje med vad som anförts i ovan nämnda förarbeten bör inte orden bevarande och gallring användas i de sammanhang som har med dataskydd att göra. Begrepp som exempelvis radering, utplåning etc. bör i stället användas.

Utredningen bedömer att nu gällande gallringsföreskrifter i övriga registerförfattningar bör ses över och ändras vid behov. Bestämmelserna kan förslagsvis formuleras på liknande sätt som gjorts i exempelvis lagen om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område, dvs. att man anger den längsta tiden för personuppgifternas behandling. Personuppgifter får då inte behandlas under längre tid än vad som är nödvändigt med hänsyn till något eller några av ändamålen med behandlingen i respektive författning. Bestämmelser som avser gallring i arkivrättslig mening bör behållas men även de kan behöva ses över språkligt.

Utredningen gör bedömningen att dessa ändringar, såväl innehållsmässigt som språkligt, kan göras inom ramen för det normala författningsarbetet inom respektive politikområde. Vid sådana ändringar är det lämpligt att samråd sker med Riksarkivet.

7.11.4. Inventering av arkivbestånd

Förslag: Riksarkivet får i uppdrag att inventera arkivbestånden

som förvaras hos de statliga myndigheterna för att kunna bedöma och prioritera de bevarandeinsatser som behövs.

Riksarkivet får även i uppdrag att utreda de ekonomiska, praktiska och tekniska förutsättningarna för massdigitalisering av pappersarkiv som förvaras hos de statliga myndigheterna.

Kungl. biblioteket får i uppdrag att i samverkan med Stiftelsen Svenska filminstitutet, Statens musikverk och Riksarkivet genomföra en nationell inventering av audiovisuellt material samt att utreda förutsättningarna för ett genomförande av digitaliseringen av materialet.

I kapitel 4 har utredningen tagit upp olika typer av arkivmaterial som behöver tas om hand på ett särskilt sätt för att kunna bevaras. Där framgick att Kungl. biblioteket och Stiftelsen Svenska Filminstitutet i redovisningen av ett regeringsuppdrag föreslagit att det ska genomföras en inventering av audiovisuellt material på myndigheter och institutioner. Utredningen ser en sådan inventering och kommande digitalisering som nödvändig för att materialet inte ska förstöras och delar av kulturarvet gå förlorat.

Inventering av befintliga arkivbestånd

Arkivsektorn behöver dels hantera olika fysiska och elektroniska handlingsbestånd, dels skapa förutsättningar för att de allmänna handlingar som ska bevaras faktiskt kan bevaras. Utredningen bedömer att det finns ett behov av att inventera myndigheternas arkivbestånd för att kunna bedöma vilka insatser som behövs för att hantera bestånden.

Arkivbestånden kan grupperas efter äldre, samtida och framtida bestånd och efter om handlingarna är fysiska eller elektroniska. Uppdelning i ålder och medium är nödvändig eftersom de olika typerna av handlingar kräver skilda slags åtgärder för att kunna bevaras. Detsamma gäller för analoga ljud- och videoupptagningar på magnetband. Bevarandeåtgärderna skiftar således i komplexitet och kräver olika utrustningar och kompentenser. I nuläget finns ingen samlad bild av eller samlade uppgifter om de bestånd som myndigheterna förvarar. Det är därför angeläget att arkivmyndigheterna får en uppfattning om hur de faktiska bestånden, de äldre och samtida, ser ut t.ex. i fråga om vilken slags information de innehåller, om allt är bevarandevärt och hur gamla bestånden är, för att kunna planera vilka slags bevarandeåtgärder och kompetens som behövs.

Det behövs ett inventeringsarbete för att arkivmyndigheterna ska få en överblick över bestånden. Inventeringarna kan vara en del av statistikinsamlingen och det kan också ligga till grund för bevarandeplaneringen. Utredningen föreslår att Riksarkivet får ett uppdrag att inventera de äldre och samtida fysiska och elektroniska bestånden hos de statliga myndigheterna. Ett motsvarande arbete inom den kommunala sektorn skulle enligt utredningen kunna samordnas av Samrådsgruppen för kommunala arkivfrågor.

För att få goda förutsättningar att utföra uppdraget föreslår utredningen att Riksarkivet för åren 2022–2023 årligen tilldelas 2 miljoner kronor. I viss utsträckning skulle ett inventeringsuppdrag kunna samordnas med det statistikansvar som Riksarkivet föreslås få i kapitel 15. Inventeringen bör också kunna utgå från uppgifter i myndigheternas arkivredovisningar.

Utreda förutsättningarna för digitalisering av statliga myndigheters pappersarkiv

I kapitel 14 beskrivs de påbörjade massdigitaliseringsprojekten i Finland och Norge. Merparten av de fysiska handlingarna kommer också att förstöras efter att de har skannats. Projekten har tillkommit i olika syften men i båda länderna bedöms digitaliseringen medföra en effektivisering av förvaltningens hantering av handlingarna, underlätta forskningens tillgång till information och bidra till minskade kostnader för arkivlokaler. I Finland har visserligen projektet avstannat eftersom det saknas en e-arkivlösning som ger myn-

digheterna tillgång till handlingarna. Det saknas även en uppskattning av kostnaderna för att digitalisera pappersarkiven och för bevarandet, förvaltningen och lagringen de elektroniska handlingarna.

Riksarkivet har i underlag till utredningen beskrivit att ett möjligt framtida scenario skulle kunna vara att myndigheterna från en viss tidpunkt enbart får överlämna elektroniska handlingar. Utredningen bedömer att det i dag saknas underlag för att fastställa en sådan tidpunkt. Utredningen föreslår i stället att Riksarkivet ska få i uppdrag att genomföra dels det inventeringsarbete, som angetts ovan, av de befintliga arkivbestånden, dels utreda de ekonomiska, praktiska och tekniska förutsättningarna för att massdigitalisera och sedan gallra pappershandlingar som i dag förvaras hos statliga myndigheter. Målet bör vara att bevarandet av de elektroniska handlingarna ska vara säkerställt och att motsvarande pappershandlingar ska kunna gallras. De pappershandlingar som avses i första hand är sådana som tillkommit fr.o.m. 1970-talet och framåt. Riksarkivets inventeringsuppdrag bör kunna ligga till grund för ett sådant uppdrag.

Utredningen menar att det i uppdraget ska ingå att Riksarkivet ska redovisa vad själva digitaliseringsarbetet kommer att kosta, vilka investeringskostnaderna för e-arkivlösningar blir samt en uppskattning av vad de framtida lagringskostnaderna beräknas bli. Utredningen föreslår i kapitel 14 att Riksarkivet ska få i uppgift att bistå regeringen med underlag för att beräkna de ekonomiska konsekvenserna av massdigitalisering på arkivområdet. Det föreslagna uppdraget ska ges med stöd i den nya uppgiften.

Inventeringsuppdrag kring audiovisuella medier

I kapitel 4 har utredningen beskrivit problembilden för bevarandet av audiovisuellt material och den rapport som Kungl. biblioteket och Stiftelsen Svenska Filminstitutet lämnat till regeringen. Mot den bakgrunden föreslår utredningen att Kungl. biblioteket snarast får ett regeringsuppdrag om att genomföra en nationell inventering av audiovisuella medier samt att utreda förutsättningarna för en framtida digitalisering. Uppdraget ska genomföras i samverkan med Stiftelsen Svenska Filminstitutet, Statens musikverk och Riksarkivet Utredningen menar att det är viktigt att även förutsättningarna för

genomförandet utreds eftersom handlingarna annars risker att förstöras och delar av kulturarvet därmed går förlorat.

Utredningen vill understryka att det är viktigt att det i uppdraget ingår att man redovisar vad själva digitaliseringsarbetet kommer att kosta, vilka investeringskostnaderna blir samt en uppskattning av vad de framtida lagringskostnaderna beräknas bli.

7.11.5. Nationella översyner av fotografi respektive forskningsdata

Bedömning: Det bör genomföras nationella översyner av an-

svaret för och bevarandet av fotografi respektive forskningsdata.

I kapitel 4 har utredningen beskrivit att det finns vissa otydligheter när det gäller frågor om ansvar, hantering och bevarande av fotografi och forskningsdata.

Fotografi

Nätverket Nationellt ansvar för fotografi i Sverige har uppmärksammat utredningen på att det behövs en nationell översyn av det fotografiska fältet samt av hur det fotografiska kulturarvet i hela sin bredd bevaras och tillgängliggörs. Det främsta problemet enligt nätverket är att det i dag saknas överblick, samlat ansvar samt en central aktör för fotografisk stillbild i Sverige. Äldre nationellt viktiga fotografers livsverk riskerar att gå förlorade liksom vår tids fotografi när nationella handlingsplaner och en infrastruktur för fotografi saknas.

Nätverket lyfter också fram andra frågor som att digitalt framtagna fotografier hotar att gå förlorade i avsaknad av en nationell strategi och handlingsplan. Vidare anser man att kommersiella uppköp och arvingars eller andra privatpersoners förvaltning av fotografers och företags arkiv begränsar tillgången till kulturarvet, vilket försvårar forskning och tillgänglighet.

Nätverket menar att det finns behov av en central aktör med ansvar för fotografisk stillbild och dess utveckling som särart. Aktören ska bl.a. ta fram standarder, bistå med rådgivning och utarbeta bevarande- och digitaliseringsplaner samt långsiktiga och

nationella handlingsprogram. En nationell översyn bör klarlägga behov av samordning och effektivisera pågående projekt och forskning. För att kunna skapa en långsiktigt hållbar lösning så att den fotografiska stillbildens historia och framtid säkras behövs en nationell översyn av det fotografiska fältet. Utredningen bedömer att en statlig utredning bör tillsättas för att genomföra en sådan översyn.

Forskningsdata

I fråga om förvaltningen av forskningsdata är denna i dag uppdelad på olika myndigheter och aktörer med ansvar för specifika delfrågor. I grunden ingår data från olika forskningsprocesser som en delmängd i respektive lärosätes myndighetsarkiv. Forskningsdata kommer därför i regel med tiden att överlämnas till Riksarkivet. Vetenskapsrådet ansvarar dessutom för att ta fram riktlinjer för öppen tillgång till forskningsdata m.m. medan Kungl. biblioteket ansvarar för framtagande av riktlinjer för öppen tillgång till vetenskapliga publikationer. Svensk nationell datatjänst (SND) har till uppgift att stödja tillgänglighet, bevarande och återanvändning av forskningsdata och relaterat material. Av Sveriges universitets- och högskoleförbunds enkätundersökning framgick att flertalet lärosäten inte har någon etablerad e-arkivslösning för bevarandet av forskningsdata. Vid utredningens möte med representanter för lärosätenas arkivarier framkom vidare att man saknar en central aktör som driver frågor om hantering och bevarande av forskningsdata. Man anser sig inte heller ha resurser eller kompetens för att bevara och tillgängliggöra den växande mängden forskningsdata på ett ansvarsfullt sätt. Samtidigt finns det flera exempel på att lärosätenas mera resursstarka bibliotek på eget initiativ har tagit över den interna förvaltningen av forskningsdata från arkivfunktionerna, något som riskerar att leda till att forskningsdata kommer att betraktas som en del av bibliotekens samlingar, snarare än som en del av respektive lärosätes myndighetsarkiv.

Mot denna bakgrund bedömer utredningen att det finns brister i nuvarande modell, framför allt i fråga om ansvarat för bevarandet och tillgängliggörandet av forskningsdata. För att forskningsdata långsiktigt ska kunna bli den resurs som regeringen förespråkar menar utredningen att förutsättningarna för ett ansvarsfullt och

framtidssäkert bevarande och tillgängliggörande av forskningsdata bör utredas. Det bör tillsättas en utredning för att se över den nuvarande modellen samt lämna förslag på hur en hållbar infrastruktur kan skapas där frågor om insamling, hantering, tillgängliggörande och bevarande av forskningsdata ingår.

8. Överlämnande och finansiering

8.1. Inledning

Överlämnande och leverans används ofta synonymt och innebär i korthet att ett arkiv eller en del av ett arkivbestånd dels förs över från en arkivbildare till en annan eller till en arkivmyndighet, dels att ansvaret för vård, bevarande och tillhandahållande av handlingarna förs över till den övertagande myndigheten eller arkivmyndigheten. Ett överlämnande innebär således att förvaringen av och ansvaret för arkivet övergår från en myndighet till en annan eller till en arkivmyndighet.

Överlämnande av myndigheternas arkiv till arkivmyndigheterna sker i dag huvudsakligen i tre situationer: efter överenskommelse, när myndigheten upphör utan att verksamheten förs över till en annan myndighet eller enligt tvingande bestämmelser i registerförfattningar. Angående överlämnande genom tvingande bestämmelser finns det exempel där myndigheterna har ett fortsatt behov av de levererade uppgifterna. Enligt kommittédirektiven ska utredaren därför utreda och lämna förslag på lämplig reglering och finansieringsmodell för överlämnande av arkiv till arkivmyndigheterna.

Direktiven lägger vikt vid situationen i den statliga arkivsektorn då det t.ex. anges att en del myndigheter bygger egna arkivdepåer för långtidsförvaring av arkiven i stället för att överlämna dem till Riksarkivet. Situationen är inte densamma i den kommunala sektorn och finansieringen en helt annan. Enligt grundregeln om det kommunala självstyret avgör varje kommun hur verksamheten ska finansieras. Utredningen har delvis därför valt att avgränsa avsnittet om finansieringsmodell för överlämnanden till den statliga sektorn.

8.2. Olika former av överlämnanden

Av förarbetena till arkivlagen framgår att de yngre delarna av en myndighets arkiv fyller en viktig praktisk funktion för myndigheten själv eftersom myndigheten kan behöva gå tillbaka till handlingarna för sakuppgifter. Vidare anges att allmänhetens intresse av insyn i förvaltningen och myndigheternas egna behov av informationen avtog när materialet uppnått en viss ålder och ersattes av ett historiskt forskningsintresse. När myndigheterna inte längre har behov av informationen kan den i stället överlämnas till arkivmyndigheten som ska svara för den långsiktiga förvaringen av arkiven.1

Riksarkivet förvarar i dag cirka 740 000 hyllmeter handlingar, varav cirka 650 000 hyllmeter är statliga arkiv. Därutöver förvarar Riksarkivet över fem miljoner kartor och ritningar, cirka 85 000 rullar mikrofilm och knappt sex petabyte data. Det finns i dag ingen uppgift om hur mycket handlingar som på sikt kommer att överlämnas till Riksarkivet. Visserligen har Riksarkivet uppskattat antalet hyllmeter handlingar som kan komma att överlämnas men det finns inte några uppskattningar av mängden eller omfattningen av elektroniska handlingar som kan komma att bli aktuella för ett framtida överlämnande.

8.2.1. Överlämnande till Riksarkivet efter överenskommelse

Överlämnande till Riksarkivet efter överenskommelse innebär att den statliga arkivmyndigheten och en myndighet enas om att myndigheten ska överlämna delar av sitt arkiv. Överlämnandeprocessen inleds med en framställan där myndigheten beskriver den del av arkivet som myndigheten önskar leverera till Riksarkivet. Framställan ska innehålla uppgifter om bl.a. vilken typ av handlingar som föreslås överlämnas, användningsfrekvensen av handlingarna och mängden handlingar. Myndigheterna ska även bifoga annan dokumentation till framställan, såsom arkivredovisning och eventuell systemdokumentation.

I vissa fall kontrollerar Riksarkivet skicket på handlingarna innan de kan överlämnas. När det gäller överlämnande av elektroniska handlingar utförs s.k. provleveranser. Det finns olika tekniska hjälpmedel som myndigheterna kan använda för att säkerställa att handlingarna

1 Arkiv m.m. (prop. 1989/90:72), s. 35.

uppfyller grundläggande tekniska förutsättningar. Ifråga om överlämnande av pappershandlingar kan Riksarkivet besöka myndigheten i syfte att klargöra om det kommer att behövas några kompletterade åtgärder för att handlingarna ska kunna överlämnas. Riksarkivet har möjlighet att ta ut en avgift om de arkivhandlingar som ska överlämnas inte uppfyller kraven i arkivlagen eller i Riksarkivets föreskrifter.2När olika kontroller av arkivet och dokumentationen har genomförts prövar Riksarkivet om arkivet kan tas emot eller inte. Besluten kan inte överklagas.

Vid beslut om överlämnande tecknar myndigheten och Riksarkivet en överenskommelse där villkor och kostnader specificeras. Kostnaderna beräknas utifrån Riksarkivets avgiftslista. Avgifterna avser dels engångskostnader som uppstår hos Riksarkivet i samband med överlämnandet, dels årliga kostnader hos Riksarkivet för bevarande, vård och tillhandahållande av handlingarna.3 Myndigheterna står även för eventuella transportkostnader för att flytta arkivhandlingarna.

Riktlinjer för överlämnanden

Av Riksarkivet riktlinjer för överlämnanden framgår att den statliga myndigheten tar emot arkivhandlingar som har uppnått en viss ålder. Där anges att arkiv som överlämnas inte bör innehålla handlingar som är yngre än tio år. Arkivhandlingar som är mellan 10–20 år gamla kan dock få överlämnas men då gör Riksarkivet en grundligare bedömning av bl.a. hur frekvent handlingarna efterfrågas och hur omfattande handläggningen är i fråga om t.ex. sekretessbedömningar vid utlämnande.4

Skälet till att Riksarkivet infört en rekommenderad tidsgräns för överlämnanden är att den statliga arkivmyndigheten annars får hantera vissa uppgifter som skulle ha hanterats av den myndighet som överlämnat handlingarna, framför allt sekretessbedömningar.5

2 Se 32 § 1 förordningen (2009:1593) med instruktion för Riksarkivet. 3 Webbplatsen för Riksarkivet i augusti 2019. 4 a.a. 5 Riksarkivet. Överlämnanden av allmänna handlingar till Riksarkivet.

Minskat antal överlämnanden över tid

Av uppgifter i Riksarkivets årsredovisningar framgår att antalet överlämnanden från statliga myndigheter har minskat något de senaste fem åren. Antalet överlämnanden har blivit färre men framför allt har mängden pappershandlingar mätt i hyllmetrar minskat. Det framgår av tabell 8.1.

Av tabellen framgår att 2014 överlämnades 362 arkiv som omfattade 7 794 hyllmeter pappershandlingar. År 2014 var motsvarade siffror 247 överlämnanden respektive 1 753 hyllmetrar. Siffrorna kan jämföras med mängden överlämnade pappershandlingar för åren 2008 och 2009 som uppgick till omkring 35 000 hyllmetrar respektive 18 000 hyllmetrar.

Enligt Riksarkivet beror minskningen bl.a. på att myndighetensdepåer inte har plats för nya leveranser och att de gällande riktlinjerna är restriktiva beträffande leveranser av statligt material som är yngre än 20 år. En trolig förklaring till den större mängden handlingar som överlämnades åren 2008 och 2009 är de myndighetsavvecklingar som genomfördes under den perioden.

8.2.2. Möjliga anledningar till färre överlämnanden

Som framgått ovan förklarar Riksarkivet den minskade mängden överlämnande arkivhandlingar med att myndigheten dels har brist på depåutrymme, dels har riktlinjer som endast i undantagsfall medger överlämnande av arkivhandlingar som är 10–20 år gamla. Det finns dock en del andra möjliga förklaringar till att allt färre handlingar överlämnas till Riksarkivet.

Brist på depåutrymme hos Riksarkivet

Riksarkivet har uppgett att man har svårt att planera för lokalförsörjning och lagringsytor eftersom det inte finns några tydliga incitament för myndigheterna att överlämna sina arkiv. Riksarkivet har undersökt hur det framtida överlämnandet av pappershandlingar kan komma att falla ut. Syftet har i första hand varit att säkerställa att man har tillräckligt med depåutrymme för att kunna ta emot arkiven. Riksarkivet har bedömt att magasinsutrymmet inom myndigheten är fullt utnyttjat inom cirka fem år om den genomsnittliga leveranstakten skulle vara på cirka 7 000 hyllmeter per år. Om överlämnandena skulle ligga runt 1 900 hyllmeter, vilket var fallet 2017, skulle det nuvarande accessionsutrymme räcka cirka 20 år framåt.6

Depåutrymmet kan variera på Riksarkivets olika arkivförvarande enheter. Denna skillnad mellan olika enheter kan ha medfört att överlämnandena i vissa områden har avtagit. Traditionellt sett har arkiven förvarats utifrån geografisk tillhörighet. I framtiden menar Riksarkivet att vissa delar av en arkivbildares bestånd kan komma att förvaras på flera olika platser.7

Under 2018 inledde Riksarkivet en utbyggnad av bl.a. depåutrymmena i Arninge. Byggarbetet har inneburit att man har haft begränsade möjligheter att ta emot arkivhandlingar.8

Restriktiva riktlinjer för överlämnande

Riksarkivet och myndigheterna har i viss mån motsatta behov. Riksarkivet vill inte ta emot handlingar som är yngre än 20 år eftersom man då bl.a. riskerar att få handlägga förfrågningar, utlämnanden och sekretessprövningar som annars skulle ha hanterats av myndigheten. Vissa myndigheter har dock ett önskemål om att kunna överlämna handlingar som är yngre än 20 år. Dessa myndigheter uttrycker en önskan om att kunna överlämna yngre arkivhandlingar till ett slags ”records center” eller mellanarkiv. Ett sådant center eller mellanarkivfunktion skulle svara för såväl förvaringen av handlingar som för hanteringen av förfrågningar om utlämnanden.9

6 Riksarkivet. Förstudie rörande Riksarkivets framtida förvaring av arkiv (Dnr RA 2018/02971). 7 a.a. 8 Webbplatsen för Riksarkivet i oktober 2019. 9 Anteckningar från utredningens dialog med statliga myndigheter den 13 februari 2019.

En annan aspekt som har lyfts fram är att tio år är en lång tid för elektroniska handlingar och att de kan behöva överlämnas tidigare. För myndigheternas del kan leveransfristen på 10–20 år innebära att arkivuttag, framtagande av leveransdokumentation m.m. först kan upprättas slutligt när den personal som kunde systemet har slutat. Ett mer kontinuerligt överlämnande, likt e-pliktslagen, skulle vara att föredra.10

Riksarkivet har gjort en liknande iakttagelse om behovet av att få överlämna yngre arkivhandlingar, framför allt pappershandlingar. Enligt Riksarkivet är det inte ovanligt att myndigheten fortfarande är beroende av handlingarna under ett antal år vilket innebär att Riksarkivet återkommande måste tillhandahålla kopior av handlingarna eller ibland låna ut dem till myndigheten.

En del myndigheter har också uttryckt ett behov av att inte behöva överlämna kompletta årgångar. Enligt Riksarkivets riktlinjer tar man helst emot handlingar inom ett avgränsat tidsspann som omfattar samtliga typer av handlingar. Riksarkivet vill t.ex. inte ta emot enbart pappershandlingar och låta analoga ljud- och videoupptagningar på magnetband vara kvar på myndigheten. Här finns det exempel på myndigheter som inte har kunnat överlämna arkivhandlingar eftersom kostnaderna för att överlämna analoga ljud- och videoupptagningar uppfattas som för höga.11

”Det är dyrt att överlämna till Riksarkivet”

Ett annat skäl till det lägre antalet överlämnade arkivhandlingar är att myndigheterna tycker det är för dyrt att leverera till Riksarkivet.12Enligt Föreningen för arkiv och informationsförvaltning kan de höga leveransavgifterna bidra till att myndigheterna i stället förvarar sina arkiv hos privata leverantörer.13

Ärendet om överlämnande av Länsrätten i Skånes arkiv (1997–2010) är ett exempel där Riksarkivet och myndigheten inte kunde teckna en överenskommelse p.g.a. att tilläggsavgiften ansågs bli för hög. Riksarkivet konstaterade vid ett förberedande leveransbesök att cirka

10 Pensionsmyndigheten. Input till Arkivutredningen, den 10 oktober 2018. 11 Polismyndigheten. Inspel till arkivutredningen den 6 mars 2019. 12 Anteckningar från utredningens dialog med statliga myndigheter den 13 februari 2019. 13 Anteckningar från utredningens dialog med Föreningen för arkiv och informationsförvaltning den 17 januari 2019.

3 700 volymer innehöll aktomslag som inte var förenliga med kraven i Riksarkivets föreskrifter. Arkivet var alltså i ett sådant skick att Riksarkivet inte kunde ta emot det. Riksarkivet kunde åta sig att byta ut aktomslagen om den överlämnande myndigheten, Förvaltningsrätten i Malmö, betalade en tilläggsavgift som uppskattades till 744 934 kronor. Avgiften avsåg själva arbetet med att byta ut aktomslagen, materialkostnader och förteckningsarbeten. I övrigt bedömdes kostnaderna för arkivet uppgå till 68 117 kronor i mottagningsavgifter och 123 176 kronor i bevarandeavgifter. De senare avgifterna skulle Riksarkivet fakturera den överlämnande myndigheten årligen. Något överlämnande har ännu inte skett och för att ett överlämnande av arkivet ska kunna bli av, behöver man själv vid Förvaltningsrätten i Malmö byta ut aktomslagen eller betala tilläggsavgiften.14

Möjliga konsekvenser om arkiven inte överlämnas till Riksarkivet

Om myndigheterna behåller arkivbestånd som inte längre behövs i verksamheten kan det, enligt Riksarkivet, innebära att arkiven inte blir lika tillgängliga för allmänheten och forskningen.15 De statliga myndigheterna som närvarade vid utredningens dialogmöte gav uttryck för en liknande uppfattning, nämligen att Riksarkivets betydelse som kulturarvsmyndighet minskar om delar av förvaltningshistorien finns kvar hos myndigheterna.16

Riksarkivet om behovet av att kunna planera överlämnanden

För Riksarkivet innebär den nuvarande modellen för överlämnande att man har svårt att planera resursbehovet för hantering och bevarande av de arkiv som kan komma att överlämnas i såväl analog som elektronisk form. I ett inspel till Kulturdepartementet föreslog Riksarkivet att den aviserade arkivutredningen borde utreda möjligheten att införa en lagreglerad överlämnandeplikt, dvs. att alla arkivhandlingar som är äldre än en viss tidsperiod skulle överlämnas till Riksarkivet. Man har dock senare ändrat uppfattning.

14 Riksarkivet. Ärende om överlämnande av Länsrätten i Skånes arkiv (1997–2010), (Dnr RA 232–2017/8936). 15 Riksarkivet. Överlämnande av allmänna handlingar till Riksarkivet. 16 Anteckningar från utredningens dialog med statliga myndigheter den 13 februari 2019.

Myndigheten bedömer att en sådan plikt skulle medföra flera svårbedömda gränsdragningsfrågor. Riksarkivet anser dessutom att en överlämnandeplikt skulle innebära ett förändrat fokus för Riksarkivet med tyngdpunkt på mottagande av arkiv och utlämnande av handlingar till myndigheterna för deras handläggning. Riksarkivet föreslår att det i stället ska införas ett krav på att myndigheterna ska ta fram, och återkommande revidera, planer för överlämnande av sina arkiv. Planerna föreslås vara en del av myndigheternas arkivredovisning och ska tas fram i samråd med Riksarkivet. Enligt förslaget ska Riksarkivet vägleda myndigheterna i deras bedömning av vad som bör bevaras och när det kan vara lämpligt att överlämna arkiven. I förslaget ingår även att Riksarkivet bör få föreskriftsrätt för hur planerna ska utformas.

Överlämnandeplaner har flera fördelar enligt Riksarkivet. De kan bl.a. användas för att få överblick över de arkivbestånd som myndigheterna förvarar och ge information om handlingarnas skick. Planerna skulle också kunna underlätta beräkningar och planeringen av överlämnandet.17

8.2.3. Överlämnande enligt krav i registerförfattningar

I vissa s.k. registerförfattningar finns bestämmelser om att personuppgifter får undantas från gallring om de överlämnas till Riksarkivet. De tvingande bestämmelserna om överlämnande är en skyddsåtgärd i och med att uppgifterna inte längre är tillgängliga i den verksamhet där de har behandlats för de ursprungliga ändamålen. Konstruktionen med tvingande bestämmelser om överlämnande kommer från författningar som utarbetades på 1980-talet och framåt. I vissa fall har bestämmelserna följt med när lagstiftningen har ändrats.

I dag finns tvingande bestämmelser om överlämnande till Riksarkivet i 15 författningar.18 Riksarkivet har i vissa förordningar bemyndigande att föreskriva om undantag från gallring, förutsatt att uppgifterna överlämnas till Riksarkivet. Bestämmelserna om gallring och undantag från gallring i lagen (2001:99) om den officiella statistiken är ett sådant exempel. Enligt 19 § lagen om den officiella statistiken ska personuppgifter gallras hos de statistikansvariga myndigheterna när uppgifterna inte längre behövs för sitt ändamål. Regeringen eller

17 Riksarkivet. Överlämnande av allmänna handlingar till Riksarkivet. 18 Riksarkivet har i en bilaga till skrivelsen – Bestämmelser om överlämnande av arkivhandlingar till Riksarkivet i registerförfattningar – redovisat samtliga bestämmelser.

den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva om undantag från denna skyldighet, med beaktande av arkivens roll som en del av det nationella kulturarvet, forskningens behov och skyddet för den enskildes personliga integritet. Material som inte gallras ska överlämnas till en arkivmyndighet. Enligt 12 § förordningen (2001:100) om den officiella statistiken ska en statistikansvarig myndighet underrätta Riksarkivet innan den gallrar sådana uppgifter. Riksarkivet får meddela föreskrifter om undantag från gallring enligt samma bestämmelse. Riksarkivet har meddelat myndighetsspecifika föreskrifter om undantag från gallring för åtta statistikansvariga myndigheter enligt bemyndigandet i förordningen om den officiella statistiken.

Synpunkter från Riksarkivet

Såväl Riksarkivet som flera av de överlämnande myndigheterna ser problem med dessa tvingande bestämmelser om överlämnande. Vissa myndigheter kan fortfarande ha behov av handlingarna och önskar behålla dem en längre tid.

Riksarkivet har föreslagit att det inte ska finnas några särbestämmelser om överlämnande av uppgifter eller register till arkivmyndigheterna i registerförfattningarna. De generella bestämmelserna om överlämnande i arkivlagen ska gälla för allt arkivmaterial, oavsett medium, och även för personuppgifter som har bevarats för arkivändamål av allmänt intresse och vetenskapliga, statistiska eller historiska ändamål. Myndigheterna ska således själva bevara sådana personuppgifter som i dag överlämnas till Riksarkivet för att undantas från gallring. Enligt Riksarkivet bör inte myndigheterna få avgöra vilka personuppgifter hos dem som ska undantas från gallring. Beslut om sådant bevarande bör fattas av Riksarkivet i samråd med den aktuella myndigheten.

Riksarkivet påtalar att ett överlämnande till arkivmyndighet kan innebära nackdelar för de registrerade eftersom det saknas lagligt stöd för att gallra, ändra eller rätta arkiverade personuppgifter som är överlämnade till en arkivmyndighet. Felaktiga uppgifter om den registrerade kan således komma att bevaras. Riksarkivet lyfter fram brottsdatalagen (2018:1177) och de tillhörande förordningarna som exempel på hur bestämmelser om undantag från gallring skulle kunna

utformas i stället.19 Utredningen har i kapitel 7 gjort bedömningen att registerförfattningarna bör ses över.

8.2.4. Överlämnanden när en myndighet avvecklas

I de fall en myndighet avvecklas och verksamheten inte förs över till någon annan myndighet, ska arkivet överlämnas till Riksarkivet inom tre månader från det att myndigheten officiellt har upphört. De myndigheter som avvecklas får viss vägledning genom en handledning som tagits fram av Ekonomistyrningsverket, ”Myndighet startar – myndighet upphör”. Där framgår att erfarenheter från tidigare myndighetsavecklingar har visat att bl.a. personal- och arkivfrågor varit särskilt tidskrävande. Myndigheterna uppmanas därför att kontakta Riksarkivet så snart myndigheten fått information om en förestående organisations- eller strukturförändring.20 Regeringen kan fatta beslut om att Kammarkollegiet ska ansvara för att hantera avvecklingsfrågor som återstår efter det att en myndighet har upphört, som t.ex. att verkställa slutlig arkivläggning och överlämnande av arkivet till Riksarkivet.21

När Riksarkivet tar emot ett arkiv från en avvecklad myndighet multipliceras den årliga bevarandeavgiften med 20, dvs. 20 år. Myndigheten debiteras detta belopp eftersom det inte finns någon myndighet att fakturera för arkivet i framtiden. Avvecklingen av Riksutställningar är ett exempel på ett överlämnande vid myndighetsavveckling som blev ovanligt dyrt. Riksutställningar var en myndighet under Kulturdepartementet med uppdraget att främja utveckling och samarbete inom utställningsområdet. Pappersarkivet omfattade cirka 60 hyllmeter. Därtill innehöll Riksutställningars arkiv en större mängd diabilder, fotografier, video- och ljudupptagningar samt några filmer. Riksutställningar hade digitaliserat delar av materialet och Riksarkivet tog emot båda uppsättningarna, dvs. i både analog och elektronisk form. Kostnaden för överlämnandet av arkivet uppgick enligt leveransöverenskommelsen till 9 504 924 kronor.22

19 Riksarkivet. Bestämmelser om överlämnande av arkivhandlingar till Riksarkivet i registerförfattningar. 20 Ekonomistyrningsverket. Myndighet startar – myndighet upphör, Att hantera organisations- och strukturförändringar i staten ur ett ekonomiadministrativt perspektiv (2014:57). 21 Se 5 § 7 förordningen (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet. 22 Riksarkivet. Överenskommelse om övertagande av arkiv (Dnr RA 231–2016/12 186).

Överlämnanden av allmänna handlingar från OSL-organ

Riksarkivet har uppmärksammat utredningen på att det inte konsekvent har genomförts överlämnande från sådana organ som anges i 2 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) i de fall då organet eller en del av dess verksamhet har tagits bort från bilagan till offentlighets- och sekretesslagen. Som exempel nämns att Apoteksbolaget Aktiebolag togs bort från bilagan utan kommentarer om de allmänna handlingarna i propositionen. Riksarkivet uppger att myndigheten inte vet var handlingarna finns i dag.23

8.2.5. Överlämnanden mellan myndigheter

När en verksamhet förs över från en myndighet till en annan ska i regel arkivet följa med den verksamhet som flyttas. Det innebär att en myndighet kan ha sitt eget arkivbestånd och hela eller delar av en ett arkiv som en gång har tillhört en annan myndighet. Den övertagande myndigheten övertar också ansvaret för de arkivhandlingar som har överlämnats. I Riksarkivets föreskrifter och allmänna råd om statliga myndigheters arkivhantering (RA-FS 1991:1) finns bestämmelser om hur överlämnandet mellan myndigheter ska dokumenteras.

Bildandet av Transportstyrelsen är ett exempel på en myndighetssammanslagning där den nya myndigheten förvarar och ansvarar för föregångarnas arkiv, t.ex. arkiv från Järnvägsstyrelsen (2004–2008) och Trafikregistret (1993–2008) från Vägverket.24

8.2.6. Digital tillgång till överlämnade uppgifter

Av utredningens direktiv framgår att utredningen ska analysera förutsättningarna för och bedöma om myndigheter bör kunna få digital tillgång till levererade uppgifter och på vilket sätt det lämpligen kan genomföras. I anslutning till uppdraget beskrivs problematiken med tvingande bestämmelser om överlämnande. Där anges att

23 Riksarkivet. Inspel om juridiska frågor till Arkivutredningen. 24 Transportstyrelsen. Arkivbeskrivning för Transportstyrelsen (2019).

registerförfattningarna påverkar myndigheternas arkivleveranser. Bestämmelser om gallring och undantag från gallring tillsammans med tvingande bestämmelser om arkivleveranser leder bl.a. till oklarheter om vid vilken tidpunkt registren måste överlämnas till Riksarkivet. Ofta kvarstår också myndigheternas behov av de levererade uppgifterna.

Tidigare i direktivet anges att förvaltningen genom bättre samordning, t.ex. genom utnyttjande av gemensamma tjänster och källdata, förväntas kunna uppnå effektiveringsvinster. Med anledning av beskrivningen i anslutning till uppdraget tolkar utredningen att uppdraget i första hand avser tillgång till överlämnade personuppgifter. Den problematiken beskrivs i avsnitt 8.2.3 och i avsnitt 8.4.4.

8.3. Överlämnanden i kommuner och regioner

I kommunerna och regionerna fungerar arkivmyndigheterna som slutarkiv för de allmänna handlingar som ska bevaras. Det finns i princip ett slutarkiv i varje kommun och region. Vissa kommuner och regioner har bildat kommunalförbund och samverkar kring bl.a. e-arkivlösningar.

Flera kommuner har som praxis att arkiv överlämnas löpande till arkivmyndigheten och efter överenskommelse. Överlämnandet styrs normalt genom att det fastställs i en dokumenthanteringsplan. Ett sådant beslut förutsätter samråd med arkivmyndigheten eftersom en nämnd inte ensidigt kan fatta beslut om överlämnande av arkiv till arkivmyndigheten.25 Flertalet större kommunala och regionala arkivmyndigheter har vägledningar, checklistor och annan dokumentation för att styra och underlätta leveransarbetet hos myndigheterna.

Vidare lyfter flera arkivmyndigheter fram nödvändigheten av att vara med och kravställa vid t.ex. systemutveckling. Det handlar om att samordna de mer arkivspecifika kraven, såsom värdering av handlingarna och rutiner för överföring till e-arkiv, med andra krav som t.ex. informationssäkerhetsklassning. Därutöver har vissa arkivmyndigheter utvecklat processer med andra delar av kommunen eller regionen för t.ex. systemavveckling. Arkivmyndigheterna menar att proaktiva åtgärder av det här slaget bidrar till att förenkla själva överlämnandet och innebär att de handlingar och uppgifter som överlämnas är sökbara och kan återanvändas i framtiden. Regionarkivet

25 Samrådsgruppen för kommunala arkivfrågor. Vem bestämmer om arkiv i kommunen (2015).

Stockholm menar att det egna arbetet med att förenkla och effektivisera överlämnandeprocessen är en viktig framgångsfaktor.26

8.3.1. E-arkivlösningar som mellanarkiv

I den kommunala arkivsektorn har det blivit allt vanligare att skilja på s.k. mellanarkiv och slutarkiv för elektroniska handlingar. Arkivmyndigheternas e-arkivlösningar fungerar ofta både som mellanarkiv och slutarkiv. I mellanarkivet har myndigheterna fortfarande ansvaret för handlingarna och har tillgång till dem. De 15 regioner som samarbetar kring en gemensam e-arkivlösning i det s.k. R7-samarbetet27, menar att myndigheterna kan leverera uppgifter till mellanarkivet när exempelvis ett gammalt journalsystem ska avvecklas men vårdpersonalen fortfarande behöver tillgång till uppgifterna. Verksamheten har direktåtkomst till uppgifter i mellanarkivet och slipper logga in i flera olika gamla avvecklade system för att komma åt informationen. När verksamheterna inte längre behöver informationen överförs handlingarna och uppgifterna till slutarkivet. I slutarkivet har ansvaret övergått till arkivmyndigheten och myndigheterna har inte längre åtkomst till handlingarna. Förfrågningar och sökningar hanteras då av arkivmyndigheten.28

Mellanarkiven innebär att arkivmyndigheterna delvis får andra uppgifter än vad de har haft tidigare, eftersom de hjälper myndigheterna med bl.a. överföring till och behörigheter i mellanarkivet. Arkivmyndigheterna har en direkt styrning och påverkan på myndigheternas arkiv i ett skede då myndigheterna fortfarande ansvarar för handlingarna. Samtidigt får arkivmyndigheterna större möjligheter att kontrollera den information som kommer att överföras till slutarkivet, och se till att den har rätt kvalitet när den överlämnas.

8.3.2. Finansieringen av överlämnade arkiv

De kommunala och regionala arkivmyndigheterna står i regel för kostnaderna när arkiven har överlämnats till arkivmyndigheten. Arkivmyndigheterna fakturerar således inte myndigheterna för t.ex.

26 Regionarkivet Stockholm. Kommentar till rapport om de ekonomiska konsekvenserna av övergången till digital informationsförvaltning (2019–0612). 27 Från början ingick sju regioner i det gemensamma e-arkivet, hösten 2019 är de 15 stycken. 28 Webbplatsen för R7 i september 2019.

bevarande- och tillhandahållandekostnader. I en del kommuner och regioner står myndigheterna för de kostnader som uppstår i samband med överlämnandet. Det kan t.ex. handla om kostnader för nedpackning, transport och uppackning på arkivmyndigheten. I en del mindre kommuner och regioner tar arkivmyndigheterna överhuvudtaget inte betalt för överlämnandet. Arkivmyndigheterna menar att de inte skulle få in några arkiv om överlämnandet medförde kostnader för myndigheterna.

De gemensamma e-arkivlösningarna finansieras av de kommuner eller regioner som deltar i samarbetet.

8.4. Gällande rätt avseende överlämnande

I arkivlagen (1990:782) finns bestämmelser om överlämnande av arkivmaterial som gäller såväl statliga som kommunala myndigheter. Övertagande kan ske både efter en överenskommelse mellan den aktuella myndigheten och arkivmyndigheten och efter ett ensidigt beslut från arkivmyndigheten. Arkivlagen innehåller således bestämmelser som är såväl frivilliga (dispositiva) som tvingande (indispositiva).

Utgångspunkten är att den arkivbildande myndigheten ska ansvara för sitt arkivmaterial. När informationen och materialet blir äldre tenderar intresset för insyn i förvaltningen att minska. Likaså blir myndighetens eget behov av informationen mindre. Det finns därmed inte heller ett behov av en koppling mellan myndigheten och det material som tillkommit i dess verksamhet. Den arkivbildande myndigheten slipper då också kostnaderna för ändamålsenliga lokaler och system. Tanken är att materialet på frivillig väg och efter överenskommelse ska kunna överlämnas till en särskild arkivmyndighet.

Det finns ingen särskilt angiven tidpunkt för ett övertagande. I förarbetena till arkivlagen anförs att arkivmyndigheterna själva bör avgöra tidpunkten för överlämnande.29

I vissa fall kan en arkivmyndighet tvinga en myndighet att lämna över sitt arkiv. Överlämnande sker då efter ett beslut av arkivmyndigheten. Så kan vara fallet om myndigheten missköter sitt arkiv eller inte har lämpliga förvaringsmöjligheter eller lokaler. Den statliga arkivmyndigheten, Riksarkivet, har enligt egen uppgift, aldrig utnyttjat denna möjlighet.

29 Arkiv m.m. (prop. 1989/90:72), s. 35

8.4.1. Generell bestämmelse om övertagande

Överlämnandet av ett arkivbestånd sker till en arkivmyndighet. Arkivmyndigheterna har flera uppgifter, bl.a. ska de ha tillsyn över att myndigheterna och vissa andra organ fullgör sina respektive skyldigheter enligt arkivlagen. Arkivmyndigheterna får också ta emot arkivmaterial från myndigheter och enskilda. Det ska finnas arkivmyndigheter inom såväl den statliga som den kommunala förvaltningen. En översiktlig beskrivning av arkivmyndigheterna finns i kapitel 4.

Statlig sektor

Av 7 och 8 §§arkivlagen framgår att den statliga arkivmyndigheten har tillsyn över – statliga myndigheter, – sådana enskilda organ hos vilka allmänna handlingar förvaras med

stöd av lagen (2015:602) om överlämnande av allmänna handlingar för förvaring och det arkiv som förvaras är statligt, – Svenska kyrkan och dess organisatoriska delar vid förvaring av

allmänna handlingar med stöd av lagen (1999:288) om överlämnande av allmänna handlingar till Svenska kyrkan eller någon av dess organisatoriska delar för förvaring, m.m., och – sådana organ som avses i 2 kap. 4 § första meningen offentlighets-

och sekretesslagen (2009:400) till den del arkivet härrör från den verksamhet som avses i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen.

Den generella bestämmelsen om övertagande i arkivlagen kompletteras med bestämmelser i viss annan lagstiftning. Exempelvis har offentlig verksamhet i allt högre utsträckning börjat överföras från myndigheter till bolag. För att den insyn som finns i en myndighets verksamhet inte ska omöjliggöras eller försvåras när verksamheten i fortsättningen bedrivs i andra former, finns det särskilda bestämmelser i lagen om överlämnande av allmänna handlingar för förvaring. Enligt 11 § den lagen kan den statliga arkivmyndigheten besluta att handlingarna ska övertas om det enskilda organet inte uppfyller sina

skyldigheter enligt lagen, eller enligt andra bestämmelser som gäller för förvaringen av de allmänna handlingarna.

Det finns inte någon direkt motsvarande bestämmelse i lagen om överlämnande av allmänna handlingar till Svenska kyrkan eller någon av dess organisatoriska delar för förvaring, m.m. Däremot kan sådana handlingar övertas enligt 9 § första stycket arkivlagen eftersom såväl allmänna handlingar från Svenska kyrkans beslutande församlingar som tidigare kyrkliga myndigheter står under tillsyn av den statliga arkivmyndigheten, jfr 7 § första stycket och 8 § femte stycket samma lag.

Bestämmelsen om övertagande i 9 § första stycket gäller även för de organ som avses i 2 kap. 4 § första meningen offentlighets- och sekretesslagen till den del arkivet härrör från den verksamhet som avses i dess bilaga. Det framgår av 8 § första stycket arkivlagen att den statliga arkivmyndigheten sköter tillsynen över dessa organ.

Som nämnts ovan är Riksarkivet i enlighet med 8 § arkivförordningen statlig arkivmyndighet. Det innebär att Riksarkivet har rätt att ta emot arkiv från dessa fyra grupper av institutioner. Förhållandet framgår också indirekt av bestämmelserna i 4 § förordningen (2009:1593) med instruktion för Riksarkivet som anger att Riksarkivet är arkivmyndighet för dessa organ.

Kommunal sektor

På motsvarande sätt får kommunstyrelsen och landstingsstyrelsen ta emot arkivbestånd från myndigheter som står under deras respektive tillsyn, 7 och 8 §§arkivlagen. De kommunala arkivmyndigheterna ska därmed ta emot arkivhandlingar från – kommunala myndigheter, – sådana enskilda organ hos vilka allmänna handlingar förvaras med

stöd av lagen (2015:602) om överlämnande av allmänna handlingar för förvaring och det arkiv som förvaras är kommunalt, och – sådana juridiska personer som avses i 2 kap. 3 § offentlighets- och

sekretesslagen (2009:400).

När det gäller den kommunala förvaltningen har styrningen av arkivverksamheten överlämnats till kommunerna själva. I förarbetena anges också särskilt att de eventuella verkställighetsföreskrifter som

meddelas av regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, bör begränsas till vad som är absolut nödvändigt när det gäller det kommunala arkivväsendet.30

8.4.2. Statliga myndigheters överlämnande vid upphörande

Om en statlig myndighet har upphört och dess verksamhet inte har förts över till en annan statlig myndighet ska, enligt 11 § första stycket arkivlagen, myndighetens arkiv överlämnas till den statliga arkivmyndigheten, dvs. Riksarkivet, inom tre månader, såvida inte regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, föreskriver något annat.

Genom 11 § arkivförordningen ges Riksarkivet möjlighet att, om inte regeringen har föreskrivit något annat, meddela föreskrifter för statliga arkiv om överlämnande av ett helt arkiv, eller delar därav, till en annan myndighet eller till en arkivmyndighet.

Om inte Riksarkivet beslutar något annat ska alltså dessa arkiv överlämnas till Riksarkivet. Även här är det således arkivmyndigheten som avgör när och hur arkivet ska lämnas över.

8.4.3. Kommunala myndigheters överlämnande vid upphörande

På liknande sätt ska en kommunal myndighets arkiv överlämnas till den kommunala arkivmyndigheten inom tre månader om den kommunala myndigheten upphört och dess verksamhet inte har förts över till en annan kommunal myndighet. Bestämmelsen gäller i de situationer där verksamheten förs över till ett enskilt organ eller till en statlig myndighet.

8.4.4. Överlämnande enligt registerförfattningar

Det finns bestämmelser om överlämnande även i registerförfattningar. Dessa är uttryckta på något olika sätt och hör oftast samman med bestämmelserna om gallring. I ett antal författningar finns bestämmelser om att material och uppgifter ska överlämnas till en arkivmyndighet.

30Prop. 1989/90:72, s. 36.

Exempelvis får, enligt 19 § andra och tredje stycket lagen (2001:99) om den officiella statistiken, regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriva om undantag från gallring, om en gallring skulle äventyra arkivens roll som en del av det nationella kulturarvet eller strida mot forskningens behov. Behovet av skydd för den enskildes personliga integritet ska därvid särskilt beaktas. Material som inte gallras ska överlämnas till en arkivmyndighet. Kompletterande bestämmelser finns i förordningen (2001:100) om den officiella statistiken.

Överlämnandebestämmelserna kan också vara utformade så att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om undantag från de angivna gallringstiderna när det gäller bevarande av material för vetenskapliga eller historiska forskningsändamål. Sådant material ska lämnas över till en arkivmyndighet. Denna formulering finns exempelvis i 16 § lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, 15 § lagen (2006:469) om behandling av personuppgifter vid Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen och i 4 § förordningen (2012:742) om behandling av personuppgifter vid Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (som innehåller verkställighetsföreskrifter till lagen [2012:741] om behandling av personuppgifter vid Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering). Vissa kompletterande bestämmelser till nämnda lagar finns i förordningen (2002:623) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten och förordningen (2008:936) om behandling av personuppgifter vid Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen.

I 21 § andra stycket förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet sägs att Riksarkivet får meddela föreskrifter om att handlingar eller uppgifter som undantas från gallring ska överlämnas till en arkivmyndighet. Motsvarande bestämmelser finns bl.a. i förordningen (2001:646) om behandling av uppgifter i Tullverkets verksamhet, förordningen (2001:590) om behandling av uppgifter i Kronofogdemyndighetens verksamhet, förordningen (2007:260) om behandling av personuppgifter i Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet och militära säkerhetstjänst och förordningen (2007:261) om behandling av personuppgifter i Försvarets radioanstalts försvarsunderrättelse- och utvecklingsverksamhet.

I brottsdatalagen (2018:1177) finns i stället bestämmelser om att material får överlämnas till en arkivmyndighet. I 17 § första stycket brottsdatalagen sägs att personuppgifter inte får behandlas under längre tid än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med behandlingen. I 17 § andra stycket anges att bestämmelsen i första stycket inte hindrar att en behörig myndighet arkiverar och bevarar allmänna handlingar eller att arkivmaterial lämnas till en arkivmyndighet.

8.4.5. Återlämnande enligt lagen om överlämnande av handlingar för förvaring

Enligt lagen (2015:602) om överlämnande av allmänna handlingar för förvaring får regeringen besluta att allmänna handlingar som kommit in till eller upprättats hos en statlig myndighet under vissa förhållanden får överlämnas till ett svenskt enskilt organ och förvaras där utan att handlingarna upphör att vara allmänna. Syftet är som nämnts ovan att den insyn som finns i en myndighets verksamhet inte ska omöjliggöras eller försvåras när verksamheten i fortsättningen bedrivs i andra former. Regeringens beslut har skett i förordningsform genom förordningen (2015:605) om överlämnande av allmänna handlingar för förvaring.

De överlämnade allmänna handlingarna ska emellertid enligt 7 § samma lag återlämnas om organet inte längre har behov av handlingarna för att bedriva sin verksamhet. Av lagen framgår att handlingarna ska återlämnas till den statliga arkivmyndigheten, dvs. Riksarkivet, om inte arkivmyndigheten beslutar att handlingarna ska återlämnas till den myndighet handlingarna härrör från.

8.4.6. Överlämnande av allmänna handlingar från Svenska kyrkan

Den 1 januari 2000 ändrades relationen mellan staten och Svenska kyrkan. I samband med att kyrkan skildes från staten ändrades kyrkans organisatoriska status och myndighetskaraktären upphörde. När en myndighet upphör ska, som nämnts ovan, myndighetens arkiv överlämnas till en arkivmyndighet. Det ansågs emellertid inte praktiskt genomförbart att vare sig leverera eller för Riksarkivet att ta emot myndighetsarkiven inom en så kort tidsperiod som återstod

innan förändringen skulle vara genomförd. De kyrkliga arkiven var omfattande, antalet aktuella myndigheter var stort och det material som fanns hos dessa myndigheter var ofta omfångsrikt. Därtill kom att kyrkan kunde behöva i vart fall delar av arkivhandlingarna i sin verksamhet även efter relationsändringen. Det framfördes också synpunkter på att de kyrkliga organens tillgång till handlingarna var, och är, en viktig förutsättning för den fortsatta kyrkliga verksamheten. Det ansågs att allmänna handlingar som huvudregel fortsättningsvis borde förvaras hos motsvarande församling, kyrkliga samfällighet eller stift efter relationsändringen. Bestämmelserna om allmänna handlingar hos Svenska kyrkan i bl.a. tryckfrihetsförordningen ändrades därför.

Dåvarande 2 kap. 17 § tryckfrihetsförordningen31 kompletterades med bestämmelser om att det får föreskrivas i lag, att regeringen får besluta att allmänna handlingar får överlämnas till Svenska kyrkan eller någon av dess organisatoriska delar för förvaring, utan att handlingarna därigenom upphör att vara allmänna. Bestämmelsen gäller emellertid endast handlingar som senast den 31 december 1999 har kommit in till eller upprättats hos myndigheter som har upphört och som har haft uppgifter som hänför sig till Svenska kyrkans verksamhet, eller hos Svenska kyrkans beslutande församlingar. Konstruktionen var således i princip densamma som då gällde, och fortfarande gäller, för överlämnande av allmänna handlingar till enskilda organ. Genom bestämmelserna i lagen (1999:288) om överlämnande av allmänna handlingar till Svenska kyrkan eller någon av dess organisatoriska delar för förvaring, m.m. gavs så liknande möjlighet att överlämna allmänna handlingar till Svenska kyrkan som till enskilda organ. Regeringen får i enlighet med 3 § lagen om överlämnande av allmänna handlingar till Svenska kyrkan eller någon av dess organisatoriska delar för förvaring, m.m. föreskriva om förvaring. Bestämmelsen påminner om den som finns i 3 § lagen (2015:602) om överlämnande av allmänna handlingar för förvaring. Genom förordningen (1999:976) om överlämnande av allmänna handlingar till Svenska kyrkan eller någon av dess organisatoriska delar för förvaring har regeringen meddelat sådana föreskrifter.

I lagen om överlämnande av allmänna handlingar till Svenska kyrkan eller någon av dess organisatoriska delar för förvaring, m.m. finns också bestämmelser om överlämnande av vissa arkiv till arkivmyndighet. I 2 § första stycket sägs att allmänna handlingar som senast den

31Sedan den 1 januari 2019 betecknas paragrafen 2 kap. 22 §, se SFS 2018:1801.

31 december 1999 har kommit in till eller upprättats hos Svenska kyrkans beslutande församlingar senast den 31 mars 2000 ska överlämnas till en statlig arkivmyndighet. Med beslutande församlingar inom Svenska kyrkan avsågs kyrkomötet och de kyrkokommunala beslutande församlingarna på lokal och regional nivå. Skälet till att denna bestämmelse tillkom var att de beslutande församlingarna inte omfattades av arkivmyndighetens tillsyn före den s.k. relationsändringen. Tidigare fanns det således ingen motsvarighet till 11 § arkivlagen om överlämnande av arkiv. I förarbetena angavs att utgångspunkten dock måste vara att handlingar som en gång har varit allmänna inte får förlora denna status och att den möjlighet till insyn som tidigare hade funnits skulle upprätthållas.

I 2 § andra stycket sägs att det i arkivlagen (1990:782) finns bestämmelser om överlämnande i vissa fall av kyrkokommunala myndigheters arkiv till arkivmyndighet. Med kyrkokommunala myndigheter avsågs tidigare exempelvis kyrkorådet, pastors-ämbetena och stiftsstyrelserna. Bestämmelsen i 2 § andra stycket är numera något svårförståelig men hänger samman med att de kyrkokommunala myndigheterna omfattades av arkivlagens särskilda bestämmelser om statliga myndigheter. Avsikten med bestämmelsen är att exempelvis 11 § arkivlagen ska tillämpas på dessa arkiv.

Sammantaget ska således allmänna handlingar från de tidigare beslutande församlingarna och kyrkokommunala myndigheterna på sikt levereras till den statliga arkivmyndigheten.

8.4.7. Andra bestämmelser om mottagande

Riksarkivet har genom förordningen (2009:1593) med instruktion för Riksarkivet också fått möjlighet att ta emot arkivhandlingar från andra organ utöver de som anges i arkivlagen – i vissa fall förenade med villkor.

Enligt 6 § första stycket instruktionen får Riksarkivet ta emot arkivhandlingar från riksdagen och dess verk, Regeringskansliet och från kommunala myndigheter. Mottagandet av sådana handlingar är inte förenade med några krav på handlingarnas betydelse. Riksdagen har emellertid inga verk längre utan myndigheter. Redan här kan alltså noteras att ordet bör bytas ut.

Av 13 § arkivlagen framgår att den statliga arkivmyndigheten, dvs. Riksarkivet, får ta emot arkivmaterial också från enskilda. Orden överta och ta emot är synonyma men ordvalet tyder på att arkivöverföringen i detta fall sker helt på arkivbildarens initiativ. Möjligheten att ta emot arkivalier är emellertid villkorad. Av 6 § andra stycket förordningen med instruktion för Riksarkivet framgår att de mottagna arkivhandlingarna ska vara av särskild betydelse för forskning och kulturarv.

Slutligen får Riksarkivet enligt 6 § tredje stycket instruktionen ta emot kartor och tryck av betydelse för forskning inom försvarsområdet. Här är således mottagandet åter förenat med ett villkor att handlingarna ska vara av särskild betydelse.

8.4.8. Sammanfattning av gällande rätt avseende överlämnande

Som framgått ovan är bestämmelserna om överlämnande många och av skiftande karaktär. Oavsett om de är tvingande eller dispositiva är det den statliga arkivmyndigheten – Riksarkivet – som avgör på vilka villkor arkivbeståndet ska överlämnas, dvs. när och på vilket sätt. Antalet myndigheter och den stora mängd material som finns gör det naturligtvis svårt att överblicka och planera för överlämnande.

8.5. Finansieringen av överlämnanden till Riksarkivet

Riksarkivet tar ut två slags avgifter för överlämnanden. Den ena avgiften, mottagningsavgiften, ska täcka Riksarkivets engångskostnader i samband med överlämnandet av arkivet. Det handlar om kostnader för t.ex. kontroll och registrering. I de fall arkivet innehåller analoga ljud- och videoupptagningar ska engångskostnaderna även täcka kostnaden för att digitalisera upptagningarna. Den andra avgiften, bevarandeavgiften, ska täcka Riksarkivets årliga kostnader för vård, förvaring och tillhandahållande av arkiven. Enligt Riksarkivet beräknas kostnaden för tillhandahållandet utifrån en bedömd användningsfrekvens per år och styckkostnad per framtagning, besvarande av förfrågan och den sekretessprövning som krävs.

8.5.1. Bestämmelser om avgifter

De grundläggande reglerna för myndigheternas möjligheter att ta ut avgifter finns i avgiftsförordningen (1992:191). En myndighet får enligt 3 § avgiftsförordningen ta ut avgifter för varor och tjänster som den tillhandahåller bara om det följer av en lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen. Grundprincipen enligt avgiftsförordningen är att full kostnadstäckning ska gälla som målsättning för den del av verksamheten där avgift tas ut. Avsteg från denna princip får dock göras i vissa fall. Av 5 § andra stycket framgår att avgifter ska beräknas så att de helt täcker verksamhetens kostnader (full kostnadstäckning), om inte regeringen föreskrivit något annat. Enligt 5 § tredje stycket får myndigheten själv, upp till full kostnadstäckning, besluta om storleken på avgifterna, om inte regeringen föreskriver annat.

Enligt Ekonomistyrningsverkets allmänna råd till 5 § andra stycket ska myndigheterna för att uppnå full kostnadstäckning beräkna avgiftsnivån så att intäkterna på ett eller några års sikt täcker samtliga kostnaderna som förknippas med den avgiftsbelagda verksamheten. Vidare anges att myndigheterna får för vissa typer av varor och tjänster som myndigheterna får avgiftsbelägga enligt 4 § avgiftsförordningen, själva bestämma om avgifterna ska sättas så att hela eller bara en del av självkostnaden täcks. Myndigheterna är också skyldiga att rapportera in sin avgiftsbelagda verksamhet till Ekonomistyrningsverket. Avgiftsintäkter från andra statliga myndigheter ska särredovisas. När det gäller avgifter som motsvarar full kostnadstäckning ska myndigheterna redovisa samtliga kostnader för den verksamheten.32

Regeringen har genom förordningen (2009:1593) med instruktion för Riksarkivet reglerat i vilken utsträckning Riksarkivet kan ta ut avgifter. Enligt 33 § förordningen med instruktion för Riksarkivet får man ta ut mottagningsavgifter och bevarandeavgifter inom ramen för full kostnadstäckning. Det innebär att avgifterna får understiga, men inte överstiga de aktuella kostnaderna. Om arkiven vid överlämnandet inte uppfyller kraven i Riksarkivets föreskrifter ska man med stöd av 32 § instruktionen även ta ut en tilläggsavgift för bl.a. ordnings- och förteckningsarbeten eller vårdinsatser. Tilläggsavgifterna ska emellertid motsvara full kostnadstäckning.

32 Webbplatsen för Ekonomistyrningsverket i oktober 2019.

8.5.2. Synpunkter på finansieringsmodellen

Såväl de statliga myndigheterna som Riksarkivet och Kammarkollegiet ifrågasätter den nuvarande finansieringsmodellen. Synpunkterna handlar i första hand om vilken instans som ska stå för de långsiktiga kostnaderna för de arkiv som överlämnas till Riksarkivet. Myndigheterna har även framfört synpunkter på Riksarkivets avgiftslista. Den uppfattas som krånglig och avgifterna för höga.

Synpunkter på finansieringen vid överenskommelse

Vid utredningens möte med statliga myndigheter framkom att myndigheterna anser att Riksarkivets löpande verksamhet inte bör finansieras med avgifterna från myndigheterna. De myndigheter som närvarade på mötet menade också att avgifterna är för höga, man ansåg att det är dyrt att överlämna arkiv till Riksarkivet. Modellen ansågs också ”orättvis” då myndigheterna årligen faktureras för ett arkivbestånd som myndigheten inte längre ansvarar för.33

Enligt Riksarkivet behövs det en enklare och mer effektiv finansieringsform som gör det möjligt att täcka Riksarkivets faktiska kostnader för mottagande och bevarande av de överlämnade arkiven. Med den nuvarande modellen försvåras beräkningen av bevarandeavgiften av att den omfattar såväl faktiska kostnader som uppskattade kostnader för att tillhandahålla arkiven. Vidare bedömer Riksarkivet att systemet med att ta ut en årlig ersättning av den överlämnande myndigheten kommer att bli alltmer komplicerat ju längre tiden går efter det att handlingarna har överlämnats.34

Föreningen för arkiv och informationsförvaltning menar att myndigheterna löpande borde budgetera för de egna bevarandekostnaderna och att det borde införas ett ”arkivindex” som räknar upp arkivmyndigheters anslag eftersom arkivmaterialet kommer att fortsätta att växa över tid.35

33 Anteckningar från mötet med statliga myndigheter den 13 februari 2019. 34 Riksarkivet. Överlämnande av allmänna handlingar till Riksarkivet. 35 Föreningen för arkiv och informationsförvaltning. Förslag och synpunkter till Arkivutredningen, den 13 februari 2019.

Synpunkter på finansieringen när en myndighet avvecklas

När Riksarkivet tar över arkivet från en myndighet som har avvecklats finns det ingen kvarvarande verksamhet som kan betala bevarandekostnaderna hos Riksarkivet. Riksarkivet multiplicerar då de årliga bevarandekostnaderna med 20, dvs. ett uppskattat värde som avser år. Den modellen har ifrågasatts.

Enligt Kammarkollegiet är det viktigt att myndigheterna har beredskap för att en slutleverans tar tid och kostar pengar. Kammarkollegiet ser ett problem i att Riksarkivet gör en bedömning av materialets karaktär och förväntad användning och med det som grund fakturerar ett engångsbelopp. Problemen ligger i att antagandena avser många år, och därmed har hög osäkerhet, samtidigt som antagandena får stora ekonomiska konsekvenser för den överlämnande myndigheten, då beloppet sällan kan rymmas i en vanlig driftsbudget. Regeringen ställer särskilda medel till myndighetens disposition för att kunna betala Riksarkivet. Riksarkivet får därmed flera års förväntad verksamhet finansierad med engångsvisa inbetalningar.

Kammarkollegiet menar även att den mall som Riksarkivet använder för att beräkna leveranskostnader är svår att överblicka: det är svårt att avgöra vad som är engångskostnader och vad som blir den slutgiltiga kostnaden som faktureras vid avveckling.36

Föreningen arkiv och informationsförvaltning har i ett underlag till utredningen gett uttryck för en liknande ståndpunkt. Föreningen lyfter fram de statliga bolagen och menar att det inte är rimligt att de ska betala för sina föregångares arkiv hos Riksarkivet.37

8.5.3. Tidigare bestämmelser om finansiering

I betänkandet Öppenhet och minne – Arkivens roll i samhället38 beskrevs att det hade uppkommit ett växande gap mellan kraven på arkivmyndigheternas förmåga att hantera och förvara det stadigt växande inflödet av arkiv och resurserna för att klara denna uppgift.

Myndigheternas ansvar och därmed deras intresse för arkivtillväxtfrågorna hade inte fått den betoning som ansågs nödvändig. För den arkivbildande myndigheten var tillväxtproblemen av övergående natur

36 Underlag från Kammarkollegiet den 23 augusti 2019. 37 Föreningen arkiv och informationsförvaltning. Förslag och synpunkter till Arkivutredningen, den 13 februari 2019. 38SOU 1988:11, s. 155 f.

och när de egna arkivlokalerna var fulla eller när arkiven hade uppnått leveransgränsåldern kunde de levereras till arkivmyndigheten. De långsiktiga kostnaderna för myndighetens arkivbildning hade därmed automatiskt överförts till arkivmyndigheten. Arkivmyndigheterna betraktades således som en kostnadsfri resurs och avlastning för de statliga myndigheterna. Själva överföringen av arkiv till arkivmyndighet ansågs innebära en resursmässig lättnad för de arkivbildande myndigheterna.

I betänkandet föreslogs därför att nya regler för leveranser av arkivbestånd till arkivmyndigheterna skulle införas och att den tidigare fasta leveransgränsen om 100 år för regionala och lokala myndigheter skulle slopas. Leveranserna skulle i stället ske fortlöpande och Riksarkivet skulle i sin anslagsframställan ange vilka leveranser som riksarkiv och landsarkiv planerade att ta emot under det kommande budgetåret och behovet av leveranser på sikt. Perspektivet skulle ligga på minst fem år för att möjliggöra en planerad utbyggnad av depålokaler. Tanken var att arkivmyndigheterna skulle få ett resurstillskott när de tog emot leveranser. Resurstillskotten till arkivmyndigheterna för de långsiktiga kostnadsåtagandena skulle beaktas i budgetbehandlingen.

I oktober 1989 beslutade regeringen att tillkalla en organisationskommitté för statliga arkivdepåer, dir. 1989:46. Kommittén lämnade sitt betänkande i april 1991.39

I betänkandet redovisas beräkningar för och förslag på utbyggnad av depåer. Vidare lämnas förslag till resursöverföringar i samband med leveranser av arkiv till arkivmyndigheterna, baserade på särskilda nyckeltal. Nyckeltalen avser exempelvis lokaler, personal och flyttkostnader.40

Förslagen i betänkandet behandlades i budgetpropositionen för år 1993. Där angavs att det var rimligt att, som 1988 års arkivutredning föreslagit, arkivmyndigheterna gavs en ekonomisk kompensation direkt kopplad till de leveranser som skedde.41 Avsikten var alltså att medel skulle föras över från den arkivbildande myndigheten till Riksarkivet inom ramen för den årliga budgetprocessen. Nivån på resursöverföringen borde dock bli föremål för en överenskommelse mellan Riksarkivet och den levererande myndigheten.

39Statens arkivdepåer. En utvecklingsplan till år 2000 (SOU 1991:31). 40SOU 1991:31, bil. 5. 41Prop. 1992/93:100, bil. 12, s. 105–117.

I de kommande budgetpropositionerna gjordes beräkningar av kostnaderna för överlämnande av särskilda myndigheters arkiv. Riksarkivet tillfördes detta belopp medan de angivna myndigheternas respektive anslag minskades med motsvarande belopp. Ett liknande förfarande, men något annorlunda uttryckt, har skett i statsbudgeten i stort sett varje år fram till 2014. Då synes anslagsöverföringen upphöra och det finns ingen redogörelse för kostnader i samband med eventuella arkivleveranser.

Sedan arkivmyndigheterna påpekat att det fanns problem med ersättningsmodellen, fick Riksarkivet 1999 regeringens uppdrag att utreda förutsättningarna för att träffa fleråriga överenskommelser, alternativt avtal med centrala sektorsmyndigheter.42 I uppdraget ingick däremot inte att pröva avgiftssystemet som sådant. Uppdraget avrapporterades i september 1999. Riksarkivets förslag innebar att överenskommelser borde träffas antingen med sektorsmyndigheter eller med större grupper av myndigheter. Överenskommelserna föreslogs kunna löpa över lång tid och skulle därigenom innebära bättre framförhållning för samtliga parter. Vidare föreslog Riksarkivet en viss förenkling av anslagsöverföringen. Förslagen skulle kräva en ändring i arkivförordningen så att en leveransöverenskommelse kunde gälla flera myndigheter. Dessutom skulle förhandlingsparterna utses av regeringen, eventuellt genom bemyndigande till Riksarkivet att utse dem. Riksarkivets förslag synes inte ha fått något omedelbart gehör.

I betänkandet Arkiv för alla – nu och i framtiden konstaterades att finansieringen inte var tillräcklig. Avsikten med modellen när den infördes var att ersättningen skulle hanteras i två steg: engångskostnaderna avsågs bli reglerade direkt mellan parterna, medan årskostnaderna skulle täckas genom en nivåsänkning av den levererande myndighetens anslag och motsvarande höjning hos arkivmyndigheterna (”anslagsöverföring”).43 Ersättningens storlek skulle alltså regleras i en överenskommelse mellan arkivmyndigheten och den levererade myndigheten. Det första steget, engångskostnaderna, skulle därefter faktureras. Denna inledande årliga fakturering var avsedd att snarast möjligt ersättas med anslagsöverföring. I de fall det inte skedde någon överföring av anslag skulle en fortsatt årlig fakturering göras. Ersättningsbeloppet skulle då räknas upp varje år.

42SOU 2002:78, s. 106. 43a.a. s. 102–103.

Denna modell med avtal och fakturering hade enligt utredningen emellertid visat sig vara mycket arbetskrävande. Systemet med en indirekt anslagsfinansiering i form av överenskommelser efter förhandling med fackmyndigheterna, följt av fakturering och därefter en ånyo framförhandlad anslagsöverföring hade uppenbarligen flera brister. Förhandlingarna och den följande administrationen tog orimligt stora resurser i anspråk hos såväl arkivmyndigheter som levererande myndigheter. Därtill menade man att det var tveksamt om systemet med framförhandlade överenskommelser ger en stabil grundfinansiering av arkivmyndigheternas slutförvaring. Vidare hade ersättningssystemet kommit att tas till intäkt för tidiga arkivleveranser i en utsträckning som statsmakterna inte vare sig förutsett eller rekommenderat.44

I betänkandet föreslogs därför en nyordning beträffande Riksarkivets metod att ta ut avgifter. Arkivverket45 skulle bemyndigas att bestämma avgifter för leveranser av arkivmaterial från myndigheter. Det ekonomiska målet när avgifterna bestämdes skulle vara att arkivmyndigheten fick ersättning för alla de kostnader som uppstår när de övertar arkivmaterial, dvs. full kostnadstäckning. Regeringen gjorde i propositionen 2004/05:124 bedömningen att Riksarkivet borde få ett sådant bemyndigande. Bemyndigandet gavs i regleringsbrevet för budgetåret 2006 avseende Riksarkivet och landsarkiven: villkoren för avgiftsbelagd verksamhet utformades på ett nytt sätt. Där sägs att Riksarkivet och landsarkiven får ta ut avgifter för sin verksamhet och att avgifternas storlek bestäms av Riksarkivet, som också får disponera inkomsterna. Formuleringen finns även i regleringsbrevet för 2007 men för budgetåret 2008 och fortsättningsvis är denna formulering borttagen. Riksarkivets bemyndigande att ta ut avgifter fördes dock in i den nya instruktionen 2009. Enligt 33 § förordningen (2009:1593) med instruktion för Riksarkivet får man inom ramen för full kostnadstäckning ta ut avgifter av vissa myndigheter eller organ för att ta emot, bevara, vårda och tillhandahålla arkivhandlingar som överlämnas. Det är alltså detta system som gäller i dag.

44SOU 2002:78, s. 9799. 45 Utredningen förslog att en ny arkivmyndighet skulle bildas genom att Riksarkivet och landsarkiven slogs samman till en myndighet, Arkivverket. Arkivverket skulle ledas av en chef, riksarkivarien. Det blev en myndighet så småningom men den fick inte det namnet. Se SOU 2002:78, s. 13.

8.5.4. Alternativ schablonmetod

I betänkandet Arkiv för alla – nu och i framtiden fördes också ett resonemang om att en modell skulle kunna vara att alla leveranser av arkivmaterial över en viss ålder skulle täckas av arkivmyndigheternas anslagsfinansiering:

Tidigare överföringar skulle i sådant fall uteslutande motiveras med forskningsintresset eller speciella vårdbehov och fordra särskilt beslut i varje enskilt fall. För det arkivmaterial som följer denna huvudprincip kan tämligen enkla volymbaserade schabloner användas för att redovisa anslagsbehoven. Jämfört med dagens förhandlingar innebär detta en avsevärd förenkling. Vår slutsats är att modellen som sådan kan vara önskvärd men att den i dag ändå får anses omöjlig att genomföra, inte minst med hänsyn till frågan om finansieringen av ett sådant system. Den skulle strida mot utgångspunkten i arkivlagstiftningen, nämligen att arkivbildande myndighet skall svara för samtliga kostnader som hänför sig till arkivmaterialet, dvs. även kostnader för framtida förvaring. Vidare skulle Arkivverket årligen behöva tillföras anslagsmedel för detta ändamål. Därtill kommer de svårigheter som är förknippade med att fastställa en leveransgräns (se nedan).46

Utredningen drog således slutsatsen att detta inte var en framkomlig väg.

8.5.5. Gällande rätt avseende avgifter vid leveranser av arkivmaterial

Av 17 § andra stycket arkivförordningen (1991:446) framgår att Riksarkivet ska träffa en överenskommelse med den avlämnande myndigheten om ersättning för kostnader hos arkivmyndigheten för att bevara, vårda och tillhandahålla handlingarna samt för engångskostnader i samband med övertagandet. Av 33 § förordningen (2009:1593) med instruktion för Riksarkivet framgår vidare att Riksarkivet får ta ut avgifter för att ta emot, bevara, vårda och tillhandahålla arkivhandlingar av

46SOU 2002:78, s. 100.

– statliga myndigheter, – vissa organ som förvarar allmänna handlingar, om handlingarna

hör till den verksamhet som nämns i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), – riksdagen och dess verk, Regeringskansliet och från kommunala

myndigheter.

Avgifterna får tas ut inom ramen för full kostnadstäckning och Riksarkivet har för denna uppgift beslutat en särskild tariff som ska tillämpas. Tariffen innehåller ett antal parametrar som ska anges före överlämnandet.

8.5.6. Sammanfattning avseende nuvarande finansieringsmodell

En del av kostnaderna för överlämnande och bevarande av myndigheternas arkiv täcks i praktiken av Riksarkivets ramanslag. Riksarkivet har också intäkter från avgifter som debiteras de överlämnande myndigheterna. Avgifterna utgörs dels av en engångsavgift, dels av en årlig kostnad som Riksarkivet debiterar den avlämnande myndigheten. Eftersom det inte finns något krav på full kostnadstäckning redovisas inte kostnaderna för Riksarkivets förhandlingar och avtalsslutande i Riksarkivets budgetunderlag. Kostnaderna framgår inte heller av regleringsbrevet. Det är således svårt att beräkna hur mycket den delen av verksamheten egentligen kostar.

8.6. Internationell utblick

I de nordiska arkivlagstiftningarna finns bestämmelser om överlämnande av myndighetsarkiven med varierande detaljeringsgrad. De gällande danska, isländska och norska arkivförfattningarna innehåller bestämmelser om leveransplikt. De ursprungliga bestämmelserna är inriktade mot pappershandlingar och har sedan kompletterats med bestämmelser för handlingar på andra lagringsmedier.

I Danmark, Finland och Island får den statliga arkivmyndigheten ta ut avgifter för engångskostnader i samband med överlämnandet. I vissa fall får arkivmyndigheten även ta ut en årlig avgift för att för-

vara ett handlingsbestånd som är för ungt för att överlämnas. Avgifterna regleras i särskilda förordningar. De långsiktiga bevarandekostnaderna står de ansvariga departementen för.

Nedan ges en mer utförlig beskrivning över de olika ländernas bestämmelser om överlämnande.

8.6.1. Myndigheternas arkiv ska överlämnas

I det danska arkivregelverket finns tvingande bestämmelser om överlämnande av de statliga myndighetsarkiven till Rigsarkivet medan det för kommuner och regioner anges att de får överlämna sina arkivhandlingar till kommunala eller regionala arkiv.

I den gällande norska arkivlagstiftningen föreskrivs att statliga arkiv ska levereras till Arkivverket. Där framgår att Riksarkivet bl.a. fastställer leveransplaner i samråd med myndigheterna. Riksarkivet har även möjlighet att föreskriva eller besluta om att kopior av elektroniska handlingar m.m. ska deponeras i en arkivdepå vid en tidigare tidpunkt. I lagen ges också möjlighet för riksarkivaren att meddela undantag från bestämmelsen att statliga arkiv ska levereras till Arkivverket. Om undantag medges kan myndigheterna få föra över arkiven till en institution utanför Arkivverket eller behålla arkivet. Vid brister i de kommunala arkiven kan Riksarkivet besluta att arkiven ska föras över till Riksarkivet eller till någon annan institution.

I den finska arkivlagen finns inga närmare bestämmelser om tidpunkten för överlämnandet, det framgår däremot av Riksarkivets webbplats att arkivmyndigheten tar emot handlingar som är 40 år eller äldre. Om myndigheterna vill ha kvar handlingar som är äldre än 40 år ska Riksarkivet besluta om en fortsatt förvaring på myndigheten.

8.6.2. Fastställda tidsperioder för överlämnanden

I Danmark innebär leveransplikten för de statliga myndigheterna att de ska leverera arkivhandlingar innan de har blivit 30 år gamla. Rigsarkivet har genom cirkulärskrivelser utfärdat likartade system men med olika leveranscykler för pappershandlingar och elektroniska handlingar. På Rigsarkivets webbplats presenteras en leveransplan för myndigheternas pappershandlingar och en för myndigheternas

arkivversioner av data i it-systemen (elektroniska handlingar). Tidsplanerna ligger på tre år och tar upp myndigheterna efter ministerieområde. Rigsarkivet har utformat krav på vilket skick de levererade arkivhandlingarna ska ha. Rigsarkivet har också möjlighet att godkänna myndigheternas it-system innan de tas i bruk.

I den isländska arkivlagen finns olika krav på överlämnande av myndigheternas handlingar beroende på format. Fysiska handlingar ska föras över till Nationalarkivet när de är 30 år gamla medan elektroniska handlingar ska föras över efter fem år. Av lagstiftningen framgår att överlämnandet avser avslutade ärenden och att tidsfristen räknas på fem år efter att sista anteckningen eller uppgiften fördes in i handlingen eller ärendet. Vidare anges att myndigheterna har kvar ansvaret för de elektroniska handlingarna tills de är 30 år gamla.

8.7. Utredningens bedömningar och förslag

Utredningen ska utreda och lämna förslag på lämplig reglering och finansieringsmodell för överlämnande av arkiv till arkivmyndigheterna samt analysera förutsättningarna för och bedöma om myndigheter bör kunna få digital tillgång till levererade uppgifter och på vilket sätt det lämpligen kan genomföras.

Mot bakgrund av den nulägesbeskrivning som redovisats samt redogörelserna av gällande rätt i arkivlagen, systemet för överlämnande i den kommunala arkivsektorn och regelverket i våra nordiska grannländer lämnar utredningen sina bedömningar och förslag. Det handlar om ny bestämmelse i arkivlagen med krav på överlämnandeplaner och om en ändring i Riksarkivets instruktion om den finansieringsmodell som ska användas.

8.7.1. Bättre möjligheter att planera överlämnanden

Förslag: Det ska i arkivlagen införas krav på att myndigheterna

upprättar överlämnandeplaner. Den statliga arkivmyndigheten ska bemyndigas att meddela föreskrifter om innehållet i och hur ofta planerna ska utarbetas.

Överlämnanden av arkiv i den statliga sektorn förknippas i vissa fall med komplicerade processer. Vissa kommuner och regioner har bättre förutsättningar att förutse och planera för det framtida överlämnandet genom e-arkivlösningarna som fungerar som mellanarkiv. Överlag är det en brist att det i hela den offentliga arkivsektorn saknas uppgifter om arkivtillväxten, vilken typ av handlingar som tillkommer och vilka slags handlingar som ska bevaras långsiktigt.

Utredningen bedömer att det behövs mer kunskap om de bestånd som finns på myndigheterna, såväl omfattning som vilka typer av handlingar det rör sig om. Vidare behöver vissa arkivmyndigheter vara mer aktiva och tillsammans med myndigheterna se till att handlingar och uppgifter tas om hand och på sikt kommer att överlämnas, ungefär på det sätt som sker i dag i vissa kommuner där man styr överlämnandet via dokumenthanteringsplaner. Ett skäl för att få kontinuitet i överlämnandet är, som framkommit i de tidigare avsnitten, att tillgången till arkiven troligen förbättras om de förvaras på en arkivmyndighet i stället för hos en privat aktör.

Det kan tänkas att man i framtiden gör tydligare skillnad mellan lagring och ansvar. Det skulle kunna innebära att lagringsplatsen inte ändras för vissa delar av myndigheternas elektroniska arkivbestånd medan ansvaret för dem går över till arkivmyndigheterna. I nuläget är det emellertid fortfarande rimligt med en reglering där såväl handlingarna som ansvaret för dem flyttas från myndigheten till arkivmyndigheten.

Frågan om överlämnandeplikt

Utredningen har övervägt om det bör införas en s.k. överlämnandeplikt. Det skulle innebära att arkivhandlingar ska överlämnas till arkivmyndigheten när de passerat en viss ålder eller tidsgräns. Exemplen på leveransplikt i de nordiska länderna tycks fungera bra för pappershandlingar men sämre för elektroniska handlingar. Detta eftersom de elektroniska handlingarna behöver tas om hand i ett betydligt tidigare skede än efter 20–40 år. I de nordiska länderna har arkivmyndigheterna andra medel än själva leveransplikten för att både styra och underlätta överlämnandet. Utifrån de nordiska exemplen är överlämnandeplikt inte ändamålsenligt och inte anpassat till hur dagens handlingsbestånd ser ut, med allt fler elektroniska handlingar. Det har t.ex.

visat sig att det i de nordiska länderna finns särlösningar för överlämnande av elektroniska handlingar. En tvingande överlämnandeplikt torde också stå i strid med tillitsreformen med minskad detaljstyrning av myndigheterna. Utredningen bedömer därför att det inte ska införas en överlämnandeplikt.

Frågan om överlämnande av enbart elektroniska handlingar

Riksarkivet har uttryckt en önskan att få ta emot enbart elektroniska handlingar. Enligt utredningens bedömning finns det inte förutsättningar att genomföra en sådan ordning i dagsläget och det saknas underlag för att ange en realistisk framtida tidpunkt då en sådan förändring ska kunna genomföras. Riksarkivet bör dock fortsatt följa frågan.

Överlämnandeplaner

Utredningen delar Riksarkivets uppfattning om att det behövs ett hjälpmedel för att få kontinuitet, förutsebarhet och kontroll över överlämnandet. Ett krav på att myndigheterna ska upprätta och inkomma med överlämnandeplaner till arkivmyndigheterna medför ett mer proaktivt arbetssätt och ger bättre möjligheter att få kontroll över överlämnandet. Planerna bör utarbetas i samråd med arkivmyndigheterna.

Överlämnandeplanerna kan betraktas som ett led i arkivmyndigheternas bevarandeplanering. Det innebär att arkivmyndigheterna med hjälp av myndigheterna, avgör vilken typ av allmänna handlingar som ska bevaras. I överlämnandeplanerna fastställs vilka årgångar av informationen som ska överlämnas till arkivmyndigheten. Riksarkivet menar att överlämnandeplanerna kan vara en del av myndigheternas arkivredovisning. Utredningen bedömer emellertid att frågan är så pass viktig att den bör utgöra en egen del i myndigheternas arkivförvaltning. Uppgifterna i myndigheternas arkivredovisning kan däremot fungera som underlag till överlämnandeplanerna. Arkivmyndigheterna bör även få meddela närmare föreskrifter eller riktlinjer om innehållet i och hur ofta planerna ska utarbetas. Mot den bakgrunden föreslår utredningen att det i arkivlagen ska införas krav på myndigheterna att upprätta överlämnandeplaner.

8.7.2. Tydligare bestämmelser om överlämnande av OSL-organens allmänna handlingar

Förslag: Det ska i arkivlagens bestämmelser om överlämnande

tydliggöras att om ett sådant organ som avses i 2 kap. 4 § första meningen offentlighets- och sekretesslagen tas bort från bilagan till den lagen, ska organets arkivhandlingar från den verksamhet som anges i bilagan överlämnas till den statliga arkivmyndigheten inom tre månader, såvida inte regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriver något annat.

Av arkivlagens inledande tillämpningsbestämmelserna framgår att det som gäller för statliga myndigheters arkiv även ska gälla för sådana organ som avses i 2 kap. 4 § första meningen offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, till den del som arkivet härrör från den verksamhet som avses i bilagan till den lagen. När det gäller överlämnande av allmänna handlingar från sådana organ har Riksarkivet påpekat att det inte finns några tydliga regler eller rutiner för vad som ska hända med handlingarna om ett organ upphör att omfattas av bestämmelserna. Utredningen föreslår att det ska tydliggöras i bestämmelserna om överlämnande i arkivlagen att dessa organ ska överlämna sina arkivhandlingar på motsvarande sätt som statliga myndigheter ska göra om de upphör. Det ska därför införas en bestämmelse som innebär att om ett sådant organ som avses i 2 kap. 4 § första meningen OSL tas bort från bilagan till den lagen, ska organets arkivhandlingar från den verksamhet som anges i bilagan överlämnas till den statliga arkivmyndigheten inom tre månader. Genom att införa en särskild bestämmelse vill utredningen understryka vikten av att arkiven hos dessa organ tas om hand i enlighet med gällande regler.

8.7.3. Tvingande bestämmelser om överlämnande i registerförfattningar

Bedömning: De tvingande bestämmelserna om överlämnande av

personuppgifter bör på sikt tas bort. Översyner av bestämmelserna bör hanteras inom ramen för det normala författningsarbetet inom respektive politikområde.

I vissa registerförfattningar finns tvingande bestämmelser om överlämnande av personuppgifterna till den statliga arkivmyndigheten i stället för att uppgifterna ska gallras. I flera fall önskar såväl de berörda myndigheterna som Riksarkivet att de tvingande bestämmelserna om överlämnande upphör. Myndigheterna har angett att de i stället bör få möjlighet att behandla personuppgifterna för arkivändamål av allmänt intresse förutsatt att lämpliga skyddsåtgärder vidtas.

Utredningen har förståelse för de svårigheter som uppstår med tvingande bestämmelser om överlämnanden. Det är också positivt att vissa tvingande bestämmelser om överlämnande av personuppgifter kommer att ändras. Utredningen bedömer dock att det inom ramen för utredningsarbetet inte har varit möjligt att analysera och föreslå ändringar i de olika författningarna.

8.7.4. Finansieringen av överlämnade arkiv

Förslag: Finansieringsmodellen för överlämnande av arkiv ska del-

vis förändras. Av Riksarkivets instruktion ska framgå att avgifterna för att ta emot, bevara, vårda och tillhandahålla överlämnade arkiv ska motsvara full kostnadstäckning.

Det ska vidare framgå av instruktionen att arkiv som överlämnas i samband med att en myndighet avvecklas inte omfattas av avgiftsmodellen. I dessa fall ska anslagsöverföring användas för att täcka Riksarkivets kostnader för att ta emot, bevara, vårda och tillhandahålla arkiv i samband med att en myndighet avvecklas.

Riksarkivet får i uppdrag att, i samråd med Ekonomistyrningsverket, ta fram en modell för att beräkna de faktiska kostnaderna, som ska ligga till grund för att kunna fastställa relevanta avgifter.

Den nuvarande finansieringsmodellen kritiseras av både Riksarkivet och de statliga myndigheterna. Vissa myndigheter menar att det är för kostsamt och komplicerat att överlämna arkivhandlingar till Riksarkivet. Riksarkivet menar å andra sidan att avgifterna inte täcker myndighetens kostnader. De avgifter som Riksarkivet tar ut ska enligt gällande regler täcka dels engångskostnaden för överlämnandet, dels de årliga kostnaderna för bevarande, vård och tillhandahållande. De totala faktiska kostnaderna är nästintill omöjliga att beräkna på förhand.

De antaganden som gjordes i samband med införandet av avgifter för övertagande av arkiv kan inte längre sägas ha relevans. Regeringen antog att de arkivbildande myndigheterna skulle bli mer kostnadsmedvetna och att det i sin tur skulle uppmuntra till en förbättrad arkivvård. Man antog också att en ökande kostnadsmedvetenhet dessutom skulle leda till att gallringen av arkivhandlingar skulle bli mer effektiv för att minska behovet av arkivlokaler. Utredningen kan konstatera att utvecklingen ser annorlunda ut. Det saknas konkreta instrument för att få överblick och kunna kontrollera överlämnandet från myndigheterna till Riksarkivet. Utredningen föreslår i avsnitt 8.7.1 att det i arkivlagen ska införas ett krav på att myndigheterna, i samråd med Riksarkivet, ska upprätta och inkomma med överlämnandeplaner. På så sätt skapas bättre förutsättningar för att kunna planera och budgetera för överlämnandet. Riksarkivet får även större möjligheter att påverka vilken del av och vilka årgångar av myndighetens arkivbestånd som ska överlämnas.

Utredningen bedömer att det inte är möjligt att ha en och samma finansieringsmodell till samtliga tre typer av överlämnanden som kan förekomma, dvs. efter överenskommelse, vid tvingande bestämmelser om överlämnande i registerförfattningar och vid myndighetsavveckling. I de två förra fallen är en fortsatt men till viss del ändrad avgiftsmodell den mest ändamålsenliga. Vid den senare föreslår utredningen att Riksarkivets årliga kostnader för bevarande och tillhandahållande ska finanserias genom anslagstilldelning. I en helt digital förvaltning, som enbart hanterar elektroniska handlingar, kan det bli aktuellt med en schablonmässig anslagstilldelning.

Avgiftsmodell vid överlämnande efter överenskommelse

Utredningen anser att den i dag lämpligaste finansieringsmodellen är en renodlad avgiftsmodell. Den innebär att myndigheterna även fortsättningsvis ska stå för såväl engångskostnader för överlämnandet som för årliga bevarandekostnader. Det finns olika skäl som talar för att behålla avgiftsmodellen med några justeringar. Ett skäl är att avgiftsmodellen kommer att användas i ett delvis annat sammanhang än vad som är fallet i dag. Avgiftsmodellen bör kunna bli enklare och uppfattas som rättvisare till följd av de andra ändringar på arkivområdet som utredningen föreslår, framför allt kraven på bevarande-

planering och på överlämnandeplaner, vilket skapar möjligheter för en mer proaktiv hantering och till prioriteringar. Som framgått tidigare bör Riksarkivet genom dessa ändringar också få bättre överblick och därigenom underlag till att bedöma de framtida kostnaderna för arkiven och utifrån dessa bedömningar fastställa avgifter. Utredningen menar att även avgiftsmodellen är skälig och flexibel eftersom avgifterna baseras på de överlämnade arkivens olika förutsättningar.

Avgiftsmodellen behöver dock bli tydligare och Riksarkivet behöver förbättra redovisningen av sina kostnader och hur avgifterna används. Utredningen föreslår att gällande reglering i Riksarkivets instruktion avseende avgifter för att ta emot, bevara, vårda och tillhandahålla arkivhandlingar som överlämnas till Riksarkivet, ska ändras så att det framgår att avgifterna ska motsvara full kostnadstäckning enligt bestämmelserna i 5 § andra stycket avgiftsförordningen. I dag framgår av 32 § 1 instruktionen att Riksarkivet ska ta ut avgifter motsvarande full kostnadstäckning för material och tjänster, när myndigheten hjälper sådana myndigheter eller organ som avses i 4 § och 6 § första stycket47, med fullgörandet av deras skyldigheter i fråga om arkiven.

Regleringen innebär att Riksarkivet i dessa fall, t.ex. byten av aktomslag vid överlämnandet, ska ta ut avgifter som motsvarar kostnaden för materialet och tjänsterna. I 33 § anges däremot att Riksarkivet inom ramen för full kostnadstäckning får ta ut avgifter för att ta emot, bevara, vårda och tillhandahålla arkivhandlingar som överlämnas till Riksarkivet. När det gäller engångskostnader och årliga kostnader för överlämnanden får Riksarkivet ta ut avgifter som understiger, men inte överstiger de aktuella kostnaderna. Som framgått ovan finns det i förarbetena48 ingen tydlig förklaring till den här uppdelningen. Riksarkivet påtalar i sina underlag att det är svårt att bedöma kostnaderna och fastställa bevarandeavgifter eftersom modellen avser såväl faktiska kostnader som uppskattade kostnader för att tillhandahålla arkiven.

47 Här avses statliga myndigheter, sådana organ som avses i 2 kap. 4 § första meningen offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) när det gäller arkiv som härrör från den verksamhet som avses i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen, enskilda organ som förvarar statliga arkiv med stöd av lagen (2015:602) om överlämnande av allmänna handlingar för förvaring, och riksdagen och dess verk, Regeringskansliet och från kommunala myndigheter. 48 I betänkande Arkiv för alla – nu och i framtiden (SOU 2002:78) föreslogs att överlämnanden skulle finansieras genom avgifter och att det ekonomiska målet vid fastställande av avgifterna skulle vara full kostnadstäckning. I prop. 2004/05:124 föreslogs enbart att Riksarkivet skulle få besluta om avgifter. Skrivningen om full kostnadstäckning kommenterades inte.

Utredningen delar uppfattningen att det är komplicerat att bedöma både faktiska kostnader för bl.a. bevarande och uppskattade kostnader för tillhandahållandet. Trots denna svårighet menar utredningen att det är angeläget att sambandet mellan avgifter och kostnader för överlämnanden tydliggörs och att de avgifter som tas ut motsvarar de faktiska kostnaderna. Ett sätt att öka tydligheten är att även regleringen av emottagandet, bevarandet, vården och tillhandahållandet av arkiven ska motsvara full kostnadstäckning. Alternativt att i en bestämmelse ange att Riksarkivet ska ta ut avgifter och besluta om avgifternas storlek. Med övriga förslag på området bevarande och överlämnande bör det, som angetts ovan, finnas bättre underlag för Riksarkivet att bedöma avgifternas storlek.

Mot bakgrund av hur gällande reglering är utformad föreslår utredningen att det ska införas en ny bestämmelse som anger att Riksarkivet av sådana myndigheter eller organ som avses i 4 § 1–3 och 6 § första stycket ska ta ut avgifter motsvarande full kostnadstäckning för att ta emot, bevara, vårda och tillhandahålla arkivhandlingar. Riksarkivet kommer då att behöva redovisa kostnaderna som uppstår i verksamhet som omfattas av den föreslagna regleringen till Ekonomistyrningsverket. Utredningen menar att Riksarkivet även bör redovisa de avgifter som tas in och hur de används i myndighetens årsredovisning.

Det kommer att uppstå vissa administrativa kostnader hos myndigheterna och Riksarkivet i samband med hanteringen av överlämnandeplaner och fastställandet av avgifterna i överenskommelsen. Riksarkivet får bemyndigande att meddela föreskrifter om överlämnandeplanerna vilket bör underlätta myndigheternas arbete. Överlämnandeplanerna behöver uppdateras regelbundet. Detta arbete bedöms inte belasta myndigheterna i någon större utsträckning då uppgifterna finns att tillgå i myndigheternas arkivredovisning. Utredningen bedömer därför att kostnaderna kan komma att öka initialt, när den nya modellen prövas. De administrativa kostnaderna bör dock kunna hanteras inom ram.

En avgiftsmodell blir troligtvis mer effektiv om Riksarkivet i än större utsträckning än i dag underlättar överlämnandeprocessen. Det kan t.ex. handla om en tydligare styrning av arkivbildningen, fler rådgivnings- och stödinsatser och genom iakttagelser i tillsynen. Riksarkivet bör sträva efter att ha så pass tydliga föreskrifter avseende handlingarnas skick att det blir svårt för myndigheterna att göra fel.

Riksarkivet kan också överväga att ha en mer pragmatisk inställning och acceptera att vissa brister förekommer. Minimikraven behöver i alla avseenden tydliggöras.

Modell för att beräkna kostnader och avgifter

Utredningen bedömer, mot bakgrund av de synpunkter som framförts av representanter från de statliga myndigheterna, att Riksarkivets avgiftslista behöver ses över och förenklas. Riksarkivet föreslås därför få i uppdrag att, tillsammans med Ekonomistyrningsverket, ta fram en lämplig modell för att beräkna de faktiska kostnaderna som ska ligga till grund för att för att fastställa relevanta avgifter. Ekonomistyrningsverket ska även ges tillfälle att yttra sig innan en ny avgiftslista tas i bruk.

Anslagsöverföring när myndigheter avvecklas (enskilda fall)

Utredningen gör bedömningen att en generell modell med anslagsöverföring i det enskilda fallet inte är en framkomlig väg. Regeringen ansåg redan för 20 år sedan att de belopp som skulle föras över från myndigheterna till den statliga arkivmyndigheten, Riksarkivet, var för små för att hanteras av Regeringskansliet. Det är förståeligt med tanke på hur omfattande den statliga budgetprocessen är.

Anslagsöverföring i det enskilda fallet är dock lämpligt att användas för att täcka Riksarkivets kostnader för det framtida bevarandet, vårdandet och tillhandahållandet i samband med att en myndighet avvecklas. När en myndighet avvecklas upphör även möjligheten att fakturera för bevarandet. Över tid riskerar därmed arkivmyndigheten att bli underfinansierad i förhållande till sina uppgifter. För att säkra verksamheten behöver Riksarkivet tillföras anslagsmedel som baseras på de årliga kostnaderna för de överlämnade arkiven från avvecklade myndigheterna. Utredningen menar att Riksarkivets anslag ska ändras i förhållande till de ökade kostnader som uppstår hos den statliga arkivmyndigheten i samband med övertagande av avvecklade myndighets arkiv.

Vidare ska det i Riksarkivets instruktion införas ett undantag i förhållande till den föreslagna bestämmelsen om avgifter för att ta emot, bevara, vårda, och tillhandahålla arkivhandlingar. Undantaget avser

arkiv från avvecklade myndigheter, dvs. där verksamheten inte har tagits över av någon annan myndighet.

Schablonmässig anslagstilldelning kan bli nödvändig i framtiden

Utredningen har även övervägt ett alternativ som skulle innebära en schablonmässig anslagstilldelning direkt via statsbudgeten. Riksarkivets kostnader skulle då finansieras genom en mindre allmän nivåsänkning av samtliga myndigheters förvaltningsanslag. Myndigheterna skulle i det alternativet inte behöva betala avgifter för den årliga kostnaden för förvaringen, vården och tillhandahållandet av de handlingar som överlämnats. En sådan modell skulle sannolikt innebära vissa besparingar i de administrativa kostnaderna eftersom parterna inte skulle behöva ingå och förvalta avtal vid varje överlämnande.

Det finns dock vissa problem förknippade med en sådan modell. Det är t.ex. svårt att uppskatta de långsiktiga bevarandekostnaderna, bl.a. eftersom det inte finns några tydliga uppgifter att utgå från. Därmed finns det en risk att anslagstilldelningen inte skulle täcka Riksarkivets faktiska bevarandekostnader, utan möjlighet att justera underskottet via avgifter.

Utredningen har samtidigt identifierat en framtida situation när en helt digital förvaltning ska överlämna arkivmaterial till Riksarkivet. De effektiviseringsvinster som uppstår i en digital förvaltning uppstår inte nödvändigtvis i samma organisation där kostnaderna uppstår. Det finns inte heller en tydlig koppling mellan dessa vinster och mängden arkivmaterial. I en sådan miljö kan modellen med en schablonmässig anslagsfördelning ligga nära till hands. Utredningen bedömer dock att tiden ännu inte är mogen för en sådan modell.

8.7.5. Digital tillgång till överlämnade uppgifter

Bedömning: Myndigheter som har överlämnat personuppgifter

enligt tvingande bestämmelser i registerförfattningar bör av integritetsskäl inte få tillgång till uppgifterna.

Utredningen har tolkat uppdraget på så sätt att det handlar om tillgång till personuppgifter som överlämnats i enlighet med tvingandebestämmelser i registerförfattningar. Utredningen har behandlat bestämmelser om tvingande överlämnande i avsnitt 8.7.3 och gjort bedömningen att bestämmelserna på sikt bör tas bort. Översyner av bestämmelserna bör hanteras inom ramen för det normala författningsarbetet inom respektive politikområde. Överlämnandet är en form av skyddsåtgärd för att personuppgifterna ska kunna undantas från gallring och i stället bevaras. De berörda myndigheterna och Riksarkivet ifrågasätter regleringen eftersom det i dag finns andra skyddsåtgärder för att begränsa tillgången till personuppgifterna. Mot den bakgrunden menar utredningen att det inte är möjligt att ge myndigheterna tillgång till de överlämnade uppgifterna. Riksarkivet och myndigheterna bör i stället verka för en ändring av gällande reglering, som också har skett i fråga om 16 § lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.49

49 I Ds 2019:31 föreslås att kravet på att material som ska bevaras för vetenskapliga eller historiska forskningsändamål ska lämnas över till en arkivmyndighet, ska tas bort och att ändringen ska träda i kraft den 1 juli 2020.

9. Normering, tillsyn och rådgivning

9.1. Inledning

Normering, tillsyn och rådgivning utgör viktiga delar i arkivverksamheten.1 Verksamheterna syftar till att styra, vägleda och kontrollera de statliga och kommunala myndigheternas arkivbildning och arkivförvaltning. I dag har arkivmyndigheterna i statlig och kommunal sektor olika möjligheter att påverka myndigheterna. I tidigare kapitel har det framkommit att arkivsektorn står inför stora utmaningar i fråga om att hantera stora och föränderliga informationsmängder. Sådana utmaningar ställer delvis andra krav på arkivmyndigheternas arbete.

I detta kapitel behandlas verksamheterna normering, tillsyn och rådgivning i stat, kommuner och regioner.

9.2. Normering, tillsyn och rådgivning avseende myndigheternas arkivförvaltning

Normering och tillsyn har ett nära samband. Normering kan avse all slags regelgivning, dvs. I lag, förordning eller föreskrifter. Myndigheterna behöver ha ett särskilt normgivningsbemyndigande från regeringen för att kunna meddela föreskrifter. Föreskrifterna ska kungöras i en författningssamling.2 Förekomsten av regler medför ofta ett behov av att kontrollera att regleringen efterlevs. En sådan

1 Begreppet ”normering” används av arkivmyndigheterna för att beskriva den del av verksamheten som handlar om utfärdande av föreskrifter och råd. Begreppet används dock inte i arkivlagen, arkivförordningen eller instruktionen för Riksarkivet. 2Ds 1998:43.

kontrollverksamhet kan vara tillsyn.3 Med tillsyn avses enligt regeringens tillsynsskrivelse:

verksamhet som avser självständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse av den objektsansvarige.4

Tillsyn omfattar inte enbart kontroll utan innebär också en rätt att kräva att bristerna åtgärdas. Aktiviteter som rådgivning, information eller uppföljning och utvärdering omfattas dock inte av det tillsynsbegrepp som angetts ovan.5

Förhållandet mellan normerings-, tillsyns- och rådgivningsverksamheterna är inte oproblematisk. Statskontoret har konstaterat att man inom svensk förvaltningspolitik ofta har försökt att renodla de olika verksamheterna genom att placera dem på olika myndigheter. Rådgivning uppfattas som ett behövligt komplement till tillsynen men samtidigt kan det vara svårt att fastställa vad som är en acceptabel gräns för rådgivningen när uppgifterna utförs av samma myndighet. Myndighetens opartiskhet riskerar att ifrågasättas när framför allt rådgivning och bidragsgivning ligger nära tillsynsverksamheten. Det har också ansetts problematiskt med normering och tillsyn inom samma myndighet. I dag finns dock exempel på myndigheter där de olika uppgifterna och verksamheten har samlats.6

9.2.1. Riksarkivets normering, tillsyn och rådgivning

Riksarkivets normeringsverksamhet

Den statliga arkivmyndigheten får enligt bemyndiganden i arkivförordningen (1991:446) meddela föreskrifter inom olika områden. Riksarkivet har två typer av föreskrifter, generella som publiceras i Riksarkivets författningssamling (RA-FS) och myndighetsspecifika föreskrifter (RA-MS).

De generella föreskrifterna delas in i:

3 Statskontoret. Tänk till om tillsynen, Om utformningen av statlig tillsyn. 4 En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn (Skr 2009/10:79), s. 14. 5 Statskontoret. Tänk till om tillsynen, Om utformningen av statlig tillsyn. 6 a.a.

– övergripande, teknikneutrala föreskrifter, – gallringsföreskrifter, – mediespecifika föreskrifter, och – tekniska föreskrifter.

I Riksarkivets föreskrifter och allmänna råd om arkiv hos statliga myndigheter (RA-FS 1991:1)7 finns föreskrifter som fyller ut arkivlagens bestämmelser om myndigheternas arkivvård. Av föreskrifterna framgår bl.a. vilka uppgifter som ska ingå i en arkivbeskrivning och en arkivförteckning. Hösten 2019 fanns det 55 giltiga generella föreskrifter. Flertalet av dessa 55 föreskrifter är ändringföreskrifter. Antalet giltiga myndighetsspecifika föreskrifterna uppgick hösten 2019 till cirka 400 föreskrifter och förvaltningsbeslut.8

Skillnaden mellan de generella föreskrifterna och de myndighetsspecifika föreskrifterna är att de förra ska tillämpas av Riksarkivets samtliga tillsynsobjekt medan de senare ska tillämpas av en eller en grupp av myndigheter. Riksarkivet initierar i regel framtagandet och ändringar av de generella föreskrifterna. De myndighetsspecifika föreskrifterna initieras i stället av myndigheterna som framställer om exempelvis gallring eller om undantag från någon av de generella föreskrifterna.

Riksarkivets tillsynsverksamhet

Riksarkivet har olika typer av tillsynsobjekt. Gemensamt för tillsynsobjekten är att de förvarar, tar emot eller upprättar allmänna handlingar. Följande organ omfattas av Riksarkivets tillsynsverksamhet och generella föreskrifter: – statliga myndigheter9, – sådana organ som avses i 2 kap. 4 § första meningen offentlighets-

och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, till den del handlingarna härrör från den verksamhet som avses i bilagan till OSL,

7 RA-FS 2019:2 är den senaste ändringen och omtrycket av grundföreskriften, RA-FS 1991:1, och trädde i kraft den 1 september 2019. 8 I serien RA-MS publiceras både föreskrifter och vissa förvaltningsbeslut. Besluten kan t.ex. avse gallring av handlingar i en avslutad arkivbildning. 9 Med undantag för riksdagens myndigheter, regeringen, Regeringskansliet och utrikesrepresentationen.

– sådana enskilda organ som avses i lagen (2015:602) om överläm-

nande av allmänna handlingar för förvaring, om de förvarar ett statligt arkiv, och – Svenska kyrkan och dess organisatoriska delar i fråga om all-

männa handlingar som förvaras med stöd av lagen (1999:288) om överlämnande av allmänna handlingar till Svenska kyrkan eller någon av dess organisatoriska delar för förvaring m.m.

De statliga myndigheterna och de s.k. OSL-organen har en pågående arkivbildning vilket innebär att det kontinuerligt inkommer och upprättas allmänna handlingar i verksamheten. Hos OSL-organen kan det vara all eller bara en del av verksamheten som avsätter allmänna handlingar. Riksarkivet ska även utöva tillsyn över de organ som förvarar ett äldre bestånd av allmänna handlingar som härrör från en tidigare myndighet.

Tillsynsverksamheten har traditionellt inneburit att Riksarkivet inspekterar efterlevnaden av arkivregelverket. Vid brister i regelefterlevnaden, dvs, när myndigheterna inte uppfyller ska-krav i föreskrifterna, förelägger Riksarkivet myndigheterna att åtgärda bristerna inom en viss tid. Myndigheterna ska därefter rapportera de åtgärder man vidtagit till Riksarkivet. Den här typen av inspektioner sker vanligtvis genom aviserade eller oanmälda besök. Riksarkivet sammanställer årliga rapporter över de uppmärksammade bristerna hos myndigheterna. Rapporterna sammanställs per politikområde och ställs även till respektive departement.10 Sedan mitten av 2010-talet tillhandahåller Riksarkivet ett självvärderingsverktyg, mognadsmodellen. Riksarkivet beskriver modellen som ett verktyg och en metod för både internkontroll och utvecklingsarbete i myndigheternas arkivverksamhet.11

Den långsiktiga trenden är att antalet inspektioner av statliga myndigheter minskar i omfattning. Under åren 2015–2017 låg antalet på cirka 70–80 stycken per år. Åren 2008–2009 var antalet inspektioner betydligt högre, drygt 140 stycken per år.12 Enligt Riksarkivet är en förklaring till minskningen att antalet statliga myndigheter har blivit

10 Webbplatsen för Riksarkivet i september 2019. 11 a.a. 12 Årsredovisning 2017 för Riksarkivet.

färre. Myndigheten inspekterar i genomsnitt 23 procent av myndigheterna under ett år.13

Riksarkivets rådgivning till myndigheterna

Den rådgivande verksamheten innebär dels att besvara direkta frågor, dels att ta fram vägledningar samt hålla kurser och konferenser. På Riksarkivets webbplats finns cirka 20 vägledningar tillgängliga. Flera av vägledningarna hör ihop med en viss typ av föreskrifter. Andra har ett mer generellt innehåll. Därutöver finns även en webbtext som omfattar olika aspekter av arkivförvaltningen, från framställning av handlingar till överlämnande till Riksarkivet.14

Riksarkivet har en årlig konferens för arkivverksamma. Där presenteras bl.a. nya föreskrifter och erfarenheter från tillsynsverksamheten. Andra myndigheter och representanter från Regeringskansliet kan också delta och informera om pågående utvecklingsarbete eller liknande.15

9.2.2. Kommunernas och regionernas normering, tillsyn och rådgivning

Normeringsverksamheten i kommuner och regioner

De kommunala reglerna om arkivvård har ofta presenterats i s.k. arkivreglemente Vid arkivlagens tillkomst hade Riksarkivet på regeringens uppdrag utarbetat ett normalförslag till arkivreglemente och utfärdade allmänna råd om bevarande och gallring i kommunerna.16År 1991 utfärdade i stället Kommunförbundet respektive Landstingsförbundet råd i form av normalarkivreglementen för kommuner och landsting. Med utgångspunkt i råden kunde kommuner och landsting utforma reglementen som svarade mot lokala behov.17I dag finns inte något motsvarande normalförslag till arkivreglemente. Däremot har Samrådsgruppen för kommunala arkivfrågor

13 Underlag från Riksarkivet i mars 2019. 14 Webbplatsen för Riksarkivet i september 2019. 15 a.a. 16SOU 1988:11, s. 4748. 17 Webbplatsen för Samrådsgruppen för kommunala arkivfrågors i september 2019.

tagit fram ett förslag till riktlinjer för hanteringen av arkiv i kommuner och landsting. Riktlinjerna omfattar mer än arkivlagens bestämmelser i 4–6 §§ om arkivvården. I riktlinjerna ges bl.a. exempel på vilka uppgifter en arkivmyndighet bör ha.18 Några exempel som utredningen tagit del av visar att arkivreglementena ofta innehåller ett slags helhetsperspektiv på arkivverksamheten i kommunen eller regionen, dvs. från planering och framställning av handlingar till överlämnande till arkivmyndigheten.19

Tillsynsverksamheten i kommuner och regioner

Arkivmyndigheterna i kommuner och regioner har olika typer av tillsynsobjekt. Liksom i den statliga sektorn har tillsynsobjekten det gemensamt att de förvarar allmänna handlingar. Följande organ omfattas av de kommunala arkivmyndigheternas tillsyn: – kommunala myndigheter, – sådana juridiska personer som avses i 2 kap. 3 § OSL, dvs. aktie-

bolag, handelsbolag ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner eller regioner utövar ett rättsligt bestämmande, – enskilda organ som förvarar handlingar med stöd av lagen

(2015:602) om överlämnande av allmänna handlingar för förvaring, om de förvarar ett kommunalt arkiv, och – gemensamma nämnder.

Med tanke på det stora antalet kommunala arkivmyndigheter kan tillsynsverksamheten utföras på varierande sätt. Det kan t.ex. handla om att arkivmyndigheterna inspekterar delvis olika saker beroende på vad som regleras i de lokala arkivreglementena och inte minst antalet inspektioner som genomförs per år. Några arkivmyndigheter beskriver i sina styrdokument eller lyfter fram på sina webbsidor att kontrollen av regelefterlevnaden även syftar till att bringa ordning och reda i verksamheternas information och att uppnå en god offentlighetsstruktur.20

18 Samrådsgruppen för kommunala arkivfrågor. Vem bestämmer om arkiv i kommunen, Råd om styrning av den kommunala arkivverksamheten (2015). 19 Se t.ex. arkivreglementen för Borgholms kommun, Haninge kommun, Landstinget i Kalmar län och Vara kommun. 20 Se t.ex. Stockholms stadsarkiv.

Inspektionsprocessen tycks vara ungefär densamma som i den statliga sektorn. Det vill säga att arkivmyndigheterna inspekterar genom besök på plats och förelägger myndigheterna vid brister. Vissa arkivmyndigheter har tagit fram enkäter för egenkontroll som ska fungera som ett komplement till inspektionerna.21

I vissa kommuner och regioner gör man årliga sammanställningar av resultatet från inspektionerna. Det finns däremot inga samlade uppgifter om resultatet av tillsynsverksamheten i den kommunala sektorn.22

Rådgivningsverksamheten i kommuner och regioner

Rådgivningsverksamheten i kommuner och regioner innefattar både svar på direkta frågor och framtagande av vägledningar, riktlinjer och rekommendationer. Rådgivningsverksamheten kan också inbegripa nyhetsbrev och träffar med arkivarier och arkivansvariga i kommunen eller regionen. I större kommuner och regioner finns olika slags vägledningar och handböcker tillgängliga på kommun- respektive regionarkivens webbplatser.

En mer aktiv form av stödjande insats är uppdragsverksamhet. Ett exempel från den kommunala sektorn kan hämtas från Stockholms stadsarkiv som erbjuder arkivkonsulter som utför uppdrag på plats. Konsultuppdraget kan ske under kortare eller längre tidsperioder. Stadsarkivet har vidtagit vissa åtgärder för att undvika risker kring en jävssituation. Enligt stadsarkivet bör det gå två år efter att arkivkonsulten utfört ett uppdrag hos verksamheten, innan man inspekterar denna verksamhet.23 Det handlar ofta om uppdrag avseende införande av processorienterad arkivredovisning, ordnande och förtecknande, förberedelse och genomförande av överlämnande och gallringsutredningar.24

21 Se t.ex. Örebro stadsarkiv. 22 Se t.ex. Stockholms stadsarkiv och Gävle kommunarkiv. 23 Stockholms stadsarkiv. Processhandbok för tillsyn, normering och rådgivning. 24 Underlag från Stadsarkivet den 19 augusti 2019.

9.2.3. Riksarkivets normering och rådgivning till kommuner

Riksarkivet har genom 2 § arkivförordningen viss möjlighet att meddela föreskrifter för hela den offentliga sektorn. De områden som avses är föreskrifter om godkännande och märkning av skrivmateriel och förvaringsmateriel samt vad som krävs av materiel och metoder med hänsyn till behovet av beständighet Av gällande föreskrifter på det här området, t.ex. för pappershandlingar och elektroniska handlingar, har Riksarkivet inte tagit med kommuner och regioner i tillämpningsbestämmelserna.

Enligt 5 § 3 förordningen (2009:1593) med instruktion för Riksarkivet ska den statliga arkivmyndigheten ge kommunerna råd i arkivfrågor och verka för ökad enhetlighet och samordning mellan den statliga och den kommunala arkivhanteringen. Riksarkivet menar att denna rådgivningsuppgift är otydlig och efterfrågar ett förtydligande om gränsdragningen mellan staten å ena sidan och kommuner och regioner å andra sidan.25

9.2.4. Samrådsgruppen för kommunala arkivfrågor

Samrådsgruppen för kommunala arkivfrågor är ett samverkansorgan för stat, kommuner och regioner inom arkivområdet. Huvudmän är Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) och Riksarkivet. Representanterna utses av huvudmännen, tre från respektive sektor. Verksamheten är inte reglerad i någon författning.

Samrådsgruppen ska enligt sin arbetsordning verka för en dokument- och arkivhantering som främjar demokrati och verksamhetskvalitet inom den offentliga sektorn, med inriktning mot kommuner och regioner. Gruppen ska bl.a. ge råd om bevarande och gallring av allmänna handlingar i kommuner och regioner samt bevaka och ta initiativ i fråga om svensk lagstiftning som berör dokument- och arkivhantering. Samrådsgruppen ska även ge olika former av professionsstöd.26

Samrådsgruppen har ett antal generella råd om bevarande och gallring av allmänna handlingar i den kommunala och regionala sek-

25 Riksarkivet. Riksarkivet, kommunerna och landstingen – Ett helhetsperspektiv på samhällets informationsförsörjning 26 Samrådsgruppen för kommunala arkivfrågor. Arbetsordning den 20 maj 2014.

torn. Vidare har man tagit fram en mall till en del av arkivredovisningen, klassificeringsstrukturen, för sektorn. Gruppen ordnar även konferenser i gemensamma frågor.27

9.3. Behov av förändring av normerings-, tillsyns- och rådgivningsverksamheterna

Utredningen har fått synpunkter från olika delar av arkivsektorn om att det finns behov av att ändra, förnya och anpassa normerings-, tillsyns- och rådgivningsverksamheterna. Synpunkterna som redovisas i detta avsnitt har lämnats till utredningen vid de regionala dialogerna, vid tematiska rundabordsmöten, vid expertmöten och i skriftliga inlagor. I vissa fall är aktörerna mer eller mindre eniga om vad som bör ändras, i andra fall har man direkt motsatta åsikter.

Synpunkterna avser olika områden, från bedömningar av hur verksamheterna utförs i dag, till förslag på specifika åtgärder för en viss del av sektorn. Synpunkterna kan grupperas på följande sätt: – Önskemål rörande Riksarkivets normering, tillsyn och rådgiv-

ning. – Önskemål rörande vissa mindre kommuners normering och till-

syn. – Önskemål om anpassning av regleringen för kommunerna. – Riksarkivets förslag om att meddela föreskrifter för kommuner

och regioner. – Önskemål om sanktionsmöjligheter. – Behov av proaktiva åtgärder.

9.3.1. Önskemål rörande Riksarkivets normering-, tillsyn och rådgivning

Utredningen har inhämtat synpunkter på Riksarkivets normerings-, tillsyns- och rådgivningsverksamhet från statliga myndigheter. I korthet innebär synpunkterna att man önskar att den statliga arkivmyndigheten skulle arbeta mer proaktivt än reaktivt. Det innebär

27 Webbplatsen för Samrådsgruppen för kommunala arkivfrågor i september 2019.

bl.a. att arkivmyndigheten ska ha aktuella föreskrifter, utöva regelbunden tillsyn och tillhandahålla användbara riktlinjer och vägledningar. I ett underlag efterfrågas en aktivare vägledning eftersom för mycket frihet lämnas till respektive myndighet att efter egen förmåga leva upp till kraven i föreskrifterna.28 En annan myndighet påtalar i en skrivelse att Riksarkivets resurser för att styra och stödja arkivbildningen är otillräckliga. Myndigheten menar att vissa föreskrifter är 10–20 år gamla och därför är svåra att tillämpa.29

När Riksarkivets roll diskuterades på utredningens möte med statliga myndigheter konstaterades att Riksarkivet har möjlighet att inom dagens system ta en större och mer aktiv roll gentemot myndigheterna. Mötet menade att den möjligheten inte tas tillvara.30Mötet önskade att Riksarkivet ska lyfta och förbättra sin rådgivande roll. Det skulle t.ex. kunna handla om att myndigheter får begära rådslag för att diskutera och ventilera arkivfrågor. Flera talade för en stärkt rådgivning gällande t.ex. terminologi och sambandet mellan informationshantering och informationssäkerhet.

En annan uppfattning som förmedlades under mötet var att tillsynen sker för sällan. Medan andra tillsynsmyndigheter genomför myndighetsbesök varje eller vartannat år, kan det dröja sju, åtta år mellan besöken från Riksarkivet och då minskar arkivfrågornas aktualitet.

Behovet av uppdaterade föreskrifter påtalades under mötet. Om inte Riksarkivet kan leva upp till förväntningarna på aktualitet kan det enligt mötet diskuteras om verksamheten skulle bli effektivare om den delades upp i två delar. Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) nämndes som alternativ att ta över delar av Riksarkivets uppdrag.

9.3.2. Önskemål rörande vissa mindre kommuner och regioners normering, tillsyn och rådgivning

Det har i ett par inskickade underlag till utredningen påtalats att för mindre kommuner kan arkivhanteringen vara en stor utmaning att leva upp till, framför allt i glesbygd. Det kan handla om att mindre kommuner inte har resurser, varken ekonomiska eller personella, att

28 Statens jordbruksverk. Inspel, den 29 oktober 2018. 29 Polismyndigheten. Svar på frågor från Arkivutredningen, den 6 mars 2019. 30 Anteckningar från utredningens dialog med statliga myndigheter den 13 februari 2019.

upprätthålla den tänkta standarden. Enligt representanter från den kommunala sektorn saknar många mindre kommuner arkivutbildad personal, vilket påverkar förutsättningarna för att få en fungerande arkivverksamheten. Det finns också exempel på kommuner där tillsyn aldrig gjorts.31

I vissa fall efterfrågas mer riktlinjer och stöd från den statliga arkivmyndigheten, eller från någon annan statlig myndighet som t.ex. länsstyrelserna. Representanter från den kommunala och regionala sektorn har även föreslagit att Riksarkivet ska få ett utökat tillsynsansvar, dvs. att Riksarkivet ska inspektera arkivhanteringen i kommunerna och regionerna.32 Det finns dock andra representanter som förespråkar att den nuvarande ordningen behålls, se avsnitt 9.3.4.

9.3.3. Önskemål om anpassning av reglering för kommunerna

Företrädare för den regionala och kommunala sektorn har påpekat att gällande reglering är omodern i fråga om vilken eller vilka instanser som kan vara kommunal arkivmyndighet samt utfärda föreskrifter. Bakgrunden är att för många regioner och kommuner har samverkan i olika former blivit vanligare, inte minst på arkivområdet.

Det är tre situationer vad gäller kommunal normering och tillsyn som en ny arkivlagstiftning bör ta höjd för enligt lämnade förslag till utredningen. Det handlar om att kunna utse en nämnd eller ett kommunalförbund som kommunal arkivmyndighet, att dela upp ansvaret som kommunal arkivmyndighet på flera instanser samt möjligheten att kunna delegera mandatet att utfärda föreskrifter.

Riksarkivet menar att tätare samarbete mellan kommuner är positivt för arkivverksamheten i sektorn, men att en del av de nya organisationsformerna kan komma i konflikt med det ansvar som en arkivmyndighet har enligt arkivlagen. Enligt Riksarkivet bör det preciseras vilken nämnd eller styrelse som kan utses till arkivmyndighet och vilka kvalifikationer den bör ha. Vidare anför Riksarkivet att en uppdelning av arkivmyndigheternas verksamheter, som t.ex. när ett kommunalförbund har utsetts att ansvara för en del av arkivet, stri-

31 Underlag från kommunarkiven i Jämtlands län den 8 juli 2019. 32 Anteckningar från utredningens regionala dialog i Härnösand och underlag från kommunarkiv den 22 mars 2018.

der mot bestämmelsen i 4 § arkivlagen, eftersom ansvaret för arkivet inte får delas upp.33

Fullmäktige bör kunna delegera föreskriftsrätten

Samrådsgruppen för kommunala arkivfrågor och kommunnätverk i Stockholmsområdet har uppmärksammat utredningen på att kommunfullmäktige respektive landstingsfullmäktige bör kunna delegera till arkivmyndigheten att meddela föreskrifter om arkivvården, i vissa fall. Enligt gällande bestämmelser i arkivlagen är det inte möjligt.34

En gemensam nämnd eller kommunalförbund som arkivmyndighet

Enligt kommunalförbundet Sydarkivera har samverkan mellan olika kommuner och regioner blivit ett sätt att lösa utmaningar vad gäller rekryteringar och kompetensförsörjning och det kan också effektivisera den kommunala verksamheten. Samverkan sker bl.a. i form av gemensamma nämnder eller kommunalförbund. Genom samverkan får kommunerna möjlighet till regelbunden arkivtillsyn, vilket är en förutsättning för att kunna utveckla effektiva rutiner och metoder för en långsiktigt hållbar informationsförsörjning. Samverkan ger även tillgång till olika kompetenser, råd och stöd och utbyte av erfarenheter.35

I princip alla former av kommunala uppgifter, både frivilliga och obligatoriska, kan överlämnas till ett kommunalförbund eller en gemensam nämnd. Den nuvarande arkivlagen är enligt Sydarkivera inte anpassad till samverkansformer av detta slag. Genom att i en ny arkivlagstiftning införa tillägget att gemensam nämnd eller kommunalförbund också kan utses till arkivmyndighet skulle kommunallagen och arkivlagen harmoniera bättre med varandra anser Sydarkivera.36

33 Riksarkivet. Riksarkivet, kommunerna och landstingen – Ett helhetsperspektiv på samhällets informationsförsörjning. 34 Underlag från kommunnätverken Berta och SoS den 29 maj 2019. Underlag från. Samrådsgruppen för kommunala arkivfrågor den 25 juli 2017. 35 Underlag från Sydarkivera den 30 oktober 2018. 36 a.a.

Behov av specialiserade kommunala arkivmyndigheter

Sydarkivera menar även att det behöver införas en möjlighet att dela upp kommunala arkivmyndigheter för att på så sätt åstadkomma en specialisering och möjliggöra en effektiv samverkan. Sydarkivera föreslår att kommunfullmäktige respektive landstingsfullmäktige ska kunna få besluta om vilken arkivmyndighet som utför tillsyn enligt 7 § första stycket arkivlagen, vem som ansvarar för vården av arkivet enligt 4 § arkivlagen och förutsättningar för överlämnande av allmänna handlingar till enskilt organ enligt lagen (2015:602) om överlämnande av allmänna handlingar för förvaring.37

9.3.4. Riksarkivets förslag om möjligheten att meddela föreskrifter för kommuner och landsting

Riksarkivet efterlyser i en skrivelse till utredningen en ökad tydlighet avseende ansvaret gentemot kommuner och landsting för att därmed skapa bättre förutsättningar för överblick över hela den offentliga informationsförsörjningen. Detta ryms enligt myndigheten även i ställningstaganden från regeringshåll om samverkan i den offentliga förvaltningen.38

Enligt Riksarkivet medför det stora antalet kommunfullmäktige respektive landstingsfullmäktige en risk för en splittrad reglering där olika regelverk gäller i olika kommuner och landsting. Riksarkivet menar att det till viss del redan finns en möjlighet med statliga föreskrifter för kommunala arkivbildare enligt 2 och 3 §§arkivförordningen. Myndigheten noterar vidare att även om myndighetens föreskrifter i huvudsak inte gäller för kommuner och landsting, används de ändå som stöd i verksamheten. Mot den bakgrunden anser Riksarkivet att en sammanhållen informationsförsörjning inom offentlig förvaltning kan förbättras genom att myndigheten får ett tydligare mandat när det gäller regelgivning och tillsyn.

Förslaget från Riksarkivet är att myndigheten ska få meddela föreskrifter för hela den offentliga förvaltningen, vilket är ett utökat mandat jämfört med nuläget. För att säkerställa inflytande från den kommunala och landstingskommunala sektorn föreslås att föreskrif-

37 a.a. 38 Riksarkivet. Riksarkivet, kommunerna och landstingen – Ett helhetsperspektiv på samhällets informationsförsörjning.

ter som ska gälla för kommuner och landsting får meddelas först efter samråd med Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). Det finns exempel på motsvarande samråd med SKL på andra områden som påverkar kommunerna eller landstingen. Det skulle även medföra ett utpekat ansvar för SKL på arkivområdet.

Tillsynen av den kommunala och landstingskommunala sektorn ska, enligt Riksarkivets förslag, fortsatt utföras av respektive arkivmyndighet. Man föreslår även att den statliga myndigheten – tillsammans med den kommunala och landstingskommunala sektorn – får ansvar för att ta fram gemensamma strategier och metoder för tillsynen av regelefterlevnaden inom den offentliga sektorn.

Riksarkivet menar även att rådgivningen kan bli enhetligare och tydligare om Riksarkivet får möjlighet att meddela föreskrifter för kommuner och regioner. I dag är det enligt Riksarkivet ett problem att det inte finns en tydlig avgränsning för vilken typ av rådgivning Riksarkivet respektive övriga arkivmyndigheter ska bistå med. Det finns stora risker att rådgivningen blir överlappande och otydlig. I samband med att Riksarkivet får utökade uppgifter behöver det enligt myndigheten också säkerställas att det finns finansiering för de tillkommande uppgifterna. Samtidigt skulle förslaget, enligt Riksarkivet, innebära förenklingar och ökad effektivitet i andra delar av den offentliga sektorn och resurser bör därför kunna omfördelas. Myndigheten anser inte heller att principen om kommunalt självstyre behöver vara ett hinder.

Kommuner och regioners reaktioner på Riksarkivets förslag

Regionarkivet för Västra Götalandsregionen och Göteborgs stad har reagerat på Riksarkivets förslag ovan och lämnat sina synpunkter i en skrivelse till utredningen.39 Enligt Regionarkivet skulle statliga föreskrifter innebära en inskränkning i det kommunala självstyret. Inte heller instämmer Regionarkivet i påståendet att statliga föreskrifter skulle innebära sådana förenklingar och ökad effektivitet i den regionala och kommunala förvaltningen att det skulle möjliggöra omfördelningar till den statliga arkivmyndigheten. Utform-

39 Regionarkivet för Västra Götalandsregionen och Göteborgs stad. Komplettering till arkivutredningen den 5 mars 2019.

ningen av föreskrifter utgör en mycket liten del av de kommunala arkivverksamheternas totala kostnader.

Nätverken för kommunarkivarier i Stockholm anser att Riksarkivet ska ha